Corte giust. UE, Sentenza del 28 marzo 1979, causa 179/78

I fatti della causa, le varie fasi del procedimento e le osservazioni presentate in forza dell'art. 20 dello Statuto (CEE) della Corte di giustizia si possono riassumere come segue:

Nel dicembre 1970 e nel dicembre 1971, il sig. Léonce Cayrol importava in Francia varie partite di uva da tavola di origine spagnola, speditegli dall'Italia (dove tale uva si trovava in libera pratica) dalla ditta Rivoira Giovanni & Figli. L'uva re-cava il marchio italiano d'esportazione ed era accompagnata dal certificato dell' Istituto nazionale per il commercio estero (ICE), che attestava la conformità della merce alle norme di qualità ed indicava l'Italia come paese d'origine.

In seguito ad accertamento effettuato il 9 agosto 1972 dall'amministrazione doganale francese, i sigg. Cayrol e Rivoira venivano rinviati a giudizio per aver importato merci vietate (il contingente fissato in Francia per l'importazione di uva spagnola risultava esaurito) mediante falsa dichiarazione di origine ed in base a do-cumenti falsi o inesatti.

Pronunciandosi su questa imputazione, il 26 gennaio 1976 il Tribunal de Grande Instance di Montpellier li condannava, fra l'altro, al pagamento in solido di un'ammenda di 532435 FF, in sostituzione della confisca delle merci, e di un'ammenda pari al quadruplo degli oggetti passibili di confisca, cioè a 1064870 FF.

I soci Rivoira, condannati in contumacia, proponevano opposizione contro tale sentenza.

Nel frattempo, il Cayrol accettava una proposta di transazione da parte dell'Amministrazione doganale francese per una somma di 175000 FF. Successivamente, egli adiva il Tribunale di Saluzzo per ottenere il sequestro conservativo sui beni della ditta Rivoira, a garanzia del risarcimento del danno da lui assertivamente subito. È nell'ambito di tale procedimento che questa Corte di giustizia emetteva la sentenza 30 novembre 1977 (causa 52/77, Cayrol/Rivoira, Racc. 1977, pag. 2261).

Il Tribunal de Grande Instance di Montpellier, dinanzi al quale i soci Rivoira hanno fatto opposizione contro la sentenza 26 gennaio 1976, ha sottoposto a questa Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se, in base alle norme comunitarie in vigore negli anni 1970 e 1971, l'aver legittimamente fissato un contingente bilaterale per l'uva spagnola importata nel proprio territorio fra il 1o luglio ed il 31 dicembre di ciascuno dei predetti anni consentisse alla Francia di vietare, per gli stessi periodi, l'importazione della medesima uva spagnola dall'Italia dove tale merce si trovava in libera pratica, senza avere precedentemente chiesto ed ottenuto l'autorizzazione della Commissione ai sensi dell'art. 115 del Trattato CEE. 2) In caso di soluzione negativa della questione n. 1 : Se, tenuto conto del fatto che l'uva spagnola importata in Francia dall' Italia durante i summenzionati periodi veniva dichiarata come prodotto italiano, la Francia potesse considerare tale dichiarazione come una violazione della legge doganale francese ed applicare le sanzioni penali contemplate dal codice doganale per le dichiarazioni false presentate allo scopo di effettuare importazioni vietate».

La sentenza di rinvio, datata 5 giugno 1978, è pervenuta in cancelleria il 25 agosto 1978.

In forza dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia, hanno presentato osservazioni scritte gli imputati nella causa principale, il Governo francese e la Commissione delle Comunità europee.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Con ordinanza 20 dicembre 1978, essa ha deciso, ai sensi dell'art. 95, § 1, del regolamento di procedura, di rimettere la causa alla Prima Sezione.

I soci Rivoira sostengono che la prima questione va risolta secondo i principi affermati nella sentenza 52/77 (Cayrol/Rivoira, Racc. 1977, pag. 2261), dalla quale risulterebbe (punti 24-26 della motivazione) che, nel periodo considerato, sussisteva il presupposto di base per l'applicazione dell'art. 115 del Trattato e che la Repubblica francese non aveva chiesto né ottenuto l'autorizzazione di cui allo stesso art. 115, 1o comma, seconda frase, che le avrebbe consentito di escludere l'uva spagnola dal trattamento comunitario e di verificare l'origine di tale prodotto negli scambi comunitari.

Essi sottolineano che le merci in libera pratica fruiscono in qualunque Stato membro del trattamento comunitario. Nella fattispecie, le varie partite di uva erano accompagnate dai certificati DD1 o T2. Questi attestano, secondo i soci Rivoira, che la merce è stata regolarmente messa in libera pratica, ai sensi dell'art. 9, n. 2, del Trattato (sentenza 15 dicembre 1976, causa 41/76, Donckerwolcke, Racc. 1976, p. 1921).

Dalla giurisprudenza della Corte risulta inoltre che, nella fattispecie, si ha una discriminazione in quanto, per la dichiarazione d'origine — formalità analoga ad un controllo di qualità —, l'inesattezza non è colpita da sanzione per tutti i prodotti posti in commercio nello Stato considerato, bensì, in forza delle severe disposizioni del «Code des douanes», soltanto per i prodotti importati (sentenza 53/76, Bouhelier, Racc. 1977, pag. 197).

Secondo i regolamenti nn. 58/62 (GU 1962, pag. 1606) e 158/66 (GU 1966, pag. 3282), le indicazioni relative all'origine delle merci sono richieste per tutelare gli interessi dei consumatori; esse non hanno carattere doganale (sentenza 52/77, già richiamata, punti 48-50 della motivazione).

Il Governo francese conferma anzitutto l'esattezza del fatto che, nel 1970 e nel 1971, la Francia non si era valsa della possibilità, offerta dall'art. 115 dal Trattato, di adottare le necessarie misure di protezione, con il consenso della Commissione.

Esso ritiene di aver avuto il diritto di esigere, alle condizioni stabilite dalla giurisprudenza della Corte (sentenze 41/76, Donckerwolcke, e 52/72, Cayrol/Rivoira, già richiamate), che gli importatori indicassero l'origine delle uve da tavola importate in Francia. L'indicazione dell'origine dei prodotti aveva precisamente lo scopo di rendere possibile alle autorità francesi la sorveglianza delle correnti d'importazione, per metterle in grado di ricorrere, eventualmente, al procedimento contemplato dall'art. 115 del Trattato.

Di conseguenza, l'inesatta dichiarazione d'origine, avente scopo manifestamente fraudolento, può essere colpita da sanzioni. La Corte non ha escluso la possibilità di siffatte sanzioni, purché esse non siano eccessive, tenuto conto del carattere puramente amministrativo dell'infrazione.

Nella fattispecie, si tratta in realtà di una pratica fraudolenta, non già di un errore commesso in buona fede.

Secondo il Governo francese, una pratica del genere, se provata, dev'essere colpita da una sanzione penale, indipendentemente dall'irrogazione di una sanzione amministrativa per il semplice errore nella dichiarazione d'origine.

La Commissione osserva che la prima questione va necessariamente risolta in senso negativo, come si desume già dalla summenzionata sentenza 52/77.

Questa conclusione è confermata, a suo avviso, dalla lettera dell'art. 1, n. 1, del regolamento del Consiglio 9 dicembre 1969, n. 2513, «relativo al coordinamento ed all'unificazione dei regimi d'importazione degli ortofrutticoli applicati da ciascuno Stato membro nei confronti dei paesi terzi» (GU n. L 318, pag. 6), dal quale risulterebbe che la facoltà, lasciata da questa norma agli Stati membri, di applicare talune restrizioni quantitative è limitata all'importazione dei prodotti considerati dai paesi terzi.

La portata del principio della libera circolazione delle merci, per quanto riguarda i prodotti originari dei paesi terzi e che si trovano in libera pratica in uno Stato membro, è stata chiaramente definita nelle sentenze 15 dicembre 1976 (causa 41/76, Donckerwolcke, Racc. 1976, pag. 1921) e 30 novembre 1977 (causa 52/77, Cayrol/Rivoira, Racc. 1977, pag. 2261).

Perciò, nel 1970 e nel 1971 uno Stato membro non poteva vietare l'introduzione nel proprio territorio di uve da ta-vola originarie della Spagna e provenienti da un altro Stato membro in cui si trovassero in libera pratica, se non vi fosse stato regolarmente autorizzato dalla Commissione a norma dell'art. 115 del Trattato.

Quanto alla seconda questione, la soluzione risulta evidente alla semplice lettura del testo formulato dal giudice proponente. Una condanna penale inflitta in forza di un atto legislativo interno riconosciuto contrastante col diritto comunitario è anch'essa incompatibile con questo diritto (sentenza 16 febbraio 1978, causa 88/77, Ministro della pesca/Schonenberg e a., Racc. 1978, pag. 473).

Tuttavia, tenuto conto delle disposizioni del «Code des douanes» francese in base alle quali il giudice di rinvio deve statuire, è possibile ravvisare un più ampio significato della questione da esso formulata.

In proposito, la Commissione considera quanto segue:

Con la tecnica delle analogie, finzioni o presunzioni legali cui fa ampiamente ri-corso, il «Code des douanes» francese estende spesso in misura notevole il campo d'applicazione delle nozioni cui esso si riferisce. Ciò si verifica, in particolare, per quanto riguarda il reato d'importazione o esportazione di merci vietate, senza dichiarazione, o di falsa dichiarazione di merci vietate: questo si configura non soltanto con riferimento alla nozione di «merci vietate», essa stessa molto ampia, tenuto conto dell'art. 38 del «Code des douanes», ma può essere costituito, al limite, anche dalla dichiarazione di merci non vietate, e precisa-mente nell'ipotesi di cui all'art. 426, 3o comma, del «Code des douanes», sul quale, fra l'altro, è fondata la sentenza 26 gennaio 1976 del Tribunal de Grande Instarne. A differenza dell'art. 426, 2o comma, relativo alle «false dichiarazioni aventi lo scopo o l'effetto di eludere l'applicazione dei divieti», l'art. 426, 3o comma, si riferisce alle false dichiarazioni indipendentemente dal loro scopo o dal loro effetto, o dai provvedimenti riguardanti le merci che di esse costituiscano oggetto. A norma di tale disposizione, le false dichiarazioni sono punite come tali.

Secondo l'art. 426, 3o comma, l'infrazione costituita da una siffatta falsa dichiarazione assume il carattere di reato in ragione della circostanza aggravante relativa all'esser stata commessa «mediante fatture, certificati o altri documenti falsi, inesatti, incompleti o irrilevanti».

Di conseguenza, sempre secondo la Commissione, l'art. 426, 3o comma, può applicarsi, in base al «Code des douanes» francese, anche qualora le merci considerate non costituiscano oggetto di alcun provvedimento che vieti o limiti l'importazione.

Nella fattispecie si tratta di stabilire in qual misura l'applicazione di tale norma e le condanne penali ch'essa può implicare siano compatibili con le disposizioni del Trattato nel caso di merci che si trovino in libera pratica negli Stati membri.

La Commissione sostiene che la soluzione di tale problema si trova nelle summenzionate sentenze Donckerwolcke e Cayrol/Rivoira. Da questa giurisprudenza risulterebbe che le disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione delle merci ostano a che l'inesatta dichiarazione dell'origine prima di una merce in libera pratica, importata da uno Stato membro in un altro, sia colpita da una sanzione del tipo di quella comminata dall'art. 414 del «Code des douanes» francese per le false dichiarazioni, considerate importazioni o esportazioni di merci vietate, senza dichiarazione. Questa sanzione (confisca della merce e ammenda pari al doppio del valore di quest'ultima) non si può giustificare col fatto ch'essa sarebbe intesa a garantire l'osservanza di un divieto o di una restrizione in materia d'importazione, dal momento che tale divieto o restrizione non si applica, per definizione, alle merci considerate, in mancanza di una regolare autorizzazione ai sensi dell'art. 115 dal Trattato.

Essa è, d'altronde, manifestamente sproporzionata rispetto all'interesse dello Stato quanto al controllo dei movimenti di merci.

In base alle considerazioni che precedono, la Commissione propone di risolvere come segue le questioni formulate dal giudice a quo:

1) Gli Stati membri potevano — tenuto conto del combinato disposto dell'art. 1 del regolamento n. 2513/69 e degli artt. 1 e 11 dell'allegato I dell'Accordo CEE-Spagna — continuare ad applicare all'uva da tavola di origine spagnola, nel periodo 1o luglio-31 dicembre, le restrizioni quantitative preesistenti al regolamento n. 2513/69, ma le suddette disposizioni non consentivano loro di estendere l'applicazione di tali restrizioni alle importazioni di uva da tavola di origine spagnola, proveniente da un altro Stato membro in cui detta merce si trovava in libera pratica, se non a condizione ch'essi fossero stati a ciò regolarmente autorizzati da parte della Commissione ai sensi dell'art. 115 del Trattato. 2) Una condanna penale per violazione di un divieto d'importazione contrastante con l'art. 30 del Trattato è anch'essa incompatibile con questo articolo.

Una dichiarazione inesatta circa l'origine prima di una merce in libera pratica, proveniente da un altro Stato membro, non può dar luogo all'applicazione di una sanzione penale del tipo di quella comminata dal «Code des douanes» francese per le false dichiarazioni, considerate importazioni o esportazioni di merci vietate, senza dichiarazione, poiché una siffatta sanzione è manifestamente eccessiva rispetto a quanto è necessario affinché lo Stato membro disponga di informazioni il più possibile complete ed esatte sui movimenti di merci sottoposte a particolari provvedimenti di politica commerciale.

All'udienza del 22 febbraio 1979, hanno presentato osservazioni orali gli imputati e la responsabile civile nella causa principale (rappresentati dagli avvocati Giovanni Maria Ubertazzi e Fausto Capelli, del foro di Milano) e la Commissione delle Comunità europee (rappresentata dal proprio agente sig. Jean Amphoux).

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni nell'udienza del 15 marzo 1979.

Con sentenza 5 giugno 1978, pervenuta in cancelleria il 25 agosto successivo, il Tribunal de Grande Instance di Montpellier, Seconda Sezione penale, ha sottoposto a questa Corte, in forza dell'art. 177 del Trattato CEE, due questioni pregiudiziali:

tali questioni sono sorte nell'ambito di un procedimento penale a carico dei soci Rivoira, nel quale si è costituita parte civile l'Amministrazione doganale francese ;

nel dicembre 1970 e nel dicembre 1971, gli imputati nella causa principale importavano in Francia varie partite di uva da tavola di origine spagnola, provenienti dall'Italia, dove tale uva si trovava in libera pratica;

all'importazione in Francia, dette partite erano accompagnate da un certificato dell'Istituto nazionale per il commercio estero, che attestava la conformità della merce alle norme di qualità e indicava l'Italia come paese d'origine;

al momento dell'importazione, il contingente bilaterale fissato dalla Francia per l'importazione di uva dalla Spagna era ormai esaurito;

in seguito ad accertamento effettuato dall'Amministrazione doganale francese, i soci Rivoira erano rinviati a giudizio per aver importato merci vietate, mediante falsa dichiarazione d'origine ed in base a documenti falsi o inesatti;

i soci Rivoira, condannati in contumacia al pagamento di determinate ammende, facevano opposizione alla relativa sentenza, il che induceva il giudice nazionale a sottoporre a questa Corte le seguenti questioni pregiudiziali: 1) Se, in base alle norme comunitarie in vigore negli anni 1970 e 1971, l'aver legittimamente fissato un contingente bilaterale per l'uva spagnola importata nel proprio territorio fra il 1o luglio ed il 31 dicembre di ciascuno dei predetti anni consentisse alla Francia di vietare, per gli stessi periodi, l'importazione della medesima uva spagnola dall'Italia, dove tale merce si trovava in libera pratica, senza avere precedentemente chiesto ed ottenuto l'autorizzazione della Commissione ai sensi dell'art. 115 del Trattato CEE. 2) In caso di soluzione negativa della questione n. 1 : Se, tenuto conto del fatto che l'uva spagnola importata in Francia dall'Italia durante i summenzionati periodi veniva dichiarata come prodotto italiano, la Francia potesse considerare tale dichiarazione come una violazione della legge doganale francese ed applicare le sanzioni penali contemplate dal codice doganale per le dichiarazioni false presentate allo scopo di effettuare importazioni vietate.

Con sentenza 30 novembre 1977 (causa 52/77, Cayrol/Rivoira, Racc. pag. 2261), interpretando l'art. 1 del regolamento del Consiglio 9 dicembre 1969, n. 2513, «relativo al coordinamento ed all'unificazione dei regimi d'importazione degli ortofrutticoli applicati da ciascuno Stato membro nei confronti dei paesi terzi» (GU n. L 318, pag. 6) e gli artt. 1 e 11 dell'allegato I dell'Accordo fra la CEE e la Spagna, che costituisce oggetto del regolamento del Consiglio 20 luglio 1970, n. 1524 (GU n. L 182, pag. 1), questa Corte ha dichiarato che gli Stati membri potevano, nel 1970 e nel 1971, continuare ad applicare all'uva da tavola di origine spagnola le restrizioni quantitative preesistenti al regolamento n. 2513/69 nel periodo dell'anno compreso fra il 1o luglio e il 31 dicembre;

dal testo dell'art. 1, n. 1, del regolamento n. 2513/69 risulta tuttavia che tale facoltà degli Stati membri era limitata all'importazione diretta dei prodotti in questione dai paesi terzi;

il suddetto art. 1 non poteva giustificare l'applicazione, da parte di uno Stato membro, di restrizioni o divieti all'importazione, da altri Stati membri, di prodotti che si trovassero in libera pratica nella Comunità, in quanto l'attribuire a questo articolo una così vasta portata avrebbe implicato una deroga alle norme fondamentali del Trattato relative alla libera circolazione delle merci;

solo l'art. 115 del Trattato attribuisce alla Commissione il potere di autorizzare gli Stati membri ad adottare misure di protezione, in particolare sotto forma di deroghe al principio della libera circolazione delle merci, per i prodotti originari di Stati terzi e messi in libera pratica in uno degli Stati membri;

qualora non ricorrano i presupposti sostanziali e formali di cui all'art. 115, uno Stato membro non può subordinare al rilascio di una licenza d'importazione l'introduzione nel proprio territorio di merci che si trovano in libera pratica in un altro Stato membro.

La questione va perciò risolta nel senso che, nel 1970 e nel 1971, uno Stato membro non poteva vietare l'importazione di uva da tavola di origine spagnola, ma proveniente da un altro Stato membro in cui tale prodotto si trovava in libera pratica, senza avere precedentemente chiesto ed ottenuto l'autorizzazione della Commissione ai sensi dell'art. 115 del Trattato.

In quanto dovesse intendersi come un complemento della prima, tale questione andrebbe risolta nel senso che la sanzione penale la quale accompagni una restrizione imposta all'importazione, in uno Stato membro, di prodotti che si trovino in libera pratica in un altro Stato membro è anch'essa incompatibile, come la restrizione stessa, col diritto comunitario.

La seconda questione potrebbe tuttavia essere intesa a far accertare se il diritto comunitario osti all'applicazione di sanzioni penali comminate per false dichiarazioni, qualora risulti che queste sono state rilasciate in occasione di un'importazione che, di per sé, non poteva costituire oggetto di divieti o restrizioni.

All'epoca dei fatti controversi, gli Stati membri potevano subordinare l'importazione di prodotti messi in libera pratica in un altro Stato membro all'obbligo di presentare determinati documenti per stabilire l'origine di tali prodotti o per controllare i movimenti di merci;

un siffatto obbligo non è incompatibile col divieto, sancito dall'art. 30 del Trattato, di qualsiasi misura d'effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione;

tuttavia — com'è stato dichiarato nella sentenza 15 dicembre 1976 (causa 41/76, Donckerwolcke/Procuratore della Repubblica, Racc. pag. 1921) — tale obbligo è in contrasto con l'art. 30, se si chiede all'importatore di dichiarare, quanto all'origine, più di quanto gli è noto o può ragionevolmente essergli noto, oppure se l'omessa o inesatta dichiarazione implica una sanzione eccessiva in relazione all'indole dell'infrazione;

in particolare, l'applicazione delle «sanzioni penali contemplate dal codice doganale per le dichiarazioni false presentate allo scopo di effettuare importazioni vietate» non può aver luogo senza tener conto del fatto che, nel caso di specie, non si trattava d'importazioni vietate.

La questione va perciò risolta nel senso che, benché il fatto di aver dichiarato d'origine italiana l'uva spagnola importata in Francia dall'Italia possa eventualmente dar luogo a sanzioni penali contemplate per le false dichiarazioni, sarebbe eccessivo applicare indiscriminatamente le sanzioni penali contemplate per le dichiarazioni false presentate allo scopo di effettuare importazioni vietate.

Le spese sostenute dalla Commissione e dal Governo francese, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione;

nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.