Corte giust. UE, Sentenza del 12 luglio 1977, causa 2/77

Il provvedimento di rinvio e le osservazioni scritte depositate in conformità all'art. 20 dello statuto della Corte di giustizia della CEE si possono riassumere come segue:

Il regolamento (CEE) del Consiglio 13 giugno 1967, n. 120, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU 19 giugno 1967, n. 117, pag. 2269) dispone, all'art. 11, n. 1, che «una restituzione alla produzione è concessa: a) per il granturco e il grano tenero utilizzati dall'industria degli amidi per la fabbricazione di amido e di quellmehl; b) per la fecola di patate; c) per il granturco utilizzato dall'industria della fabbricazione delle semole e dei semolini di granturco (gritz) utilizzati dall'industria della birra». Secondo il primo «considerando» del regolamento (CEE) del Consiglio 25 luglio 1967, n. 371, che stabiliva le suddette restituzioni per la campagna apertasi il 1o agosto 1967 (GU 31 luglio 1967, n. 174, pag. 40), la concessione della restituzione è giustificata dalla «particolare situazione del mercato degli amidi e delle fecole, e segnatamente [dalla] necessità per l'industria di mantenere prezzi competitivi rispetto ai prezzi dei prodotti di sostituzione “affinché” i prodotti di base utilizzati da detta industria possano essere posti a sua disposizione ad un prezzo inferiore a quello che risulterebbe dall'applicazione del regime dei prelievi e dei prezzi comuni». Per conseguire tale obiettivo la restituzione era calcolata in modo da coprire la differenza fra il prezzo d'entrata comunitario ed un importo fisso di 68 u.c. la tonnellata considerato come «prezzo d'approwigionamento» normale per le fabbriche d'amido. L'art. 2 del regolamento (CEE) n. 371/67 precisava che, nel caso di «variazioni notevoli e durature del prezzo dei prodotti di base sul mercato mondiale» rispetto al «prezzo d'approvvigionamento», quest'ultimo poteva essere modificato dal Consiglio deliberante, su proposta della Commissione, secondo la procedura di voto contemplata dall'art. 43, n. 2, del trattato. La predetta modifica influiva, ovviamente, sugli importi di restituzione.

Dalla fine del 1972 in poi i prezzi del granturco sul mercato mondiale sono costantemente aumentati avvicinandosi sempre di più al prezzo d'entrata, anzi superandolo pressoché regolarmente nel periodo compreso fra il giugno 1973 e l'ottobre 1974. Una simile variazione «notevole e duratura dei prezzi dei prodotti di base sul mercato mondiale» induceva il consiglio a rivedere il «prezzo d'approvvigionamento» fermo dal 1967 a 68 u.c. Per la campagna 1974-1975 detto prezzo veniva successivamente fissato in: 82 u.c. a decorrere dal 1o agosto 1974 con il regolamento del Consiglio 29 aprile 1974, n. 1132 (GU 10 maggio 1974, n. L 128, pag. 24); 87,45 u.c. a decorrere dal 7 ottobre 1974 con il regolamento della Commissione 4 ottobre 1974, n. 2518 (GU 5 maggio 1974, n. 270, pag. 1), emanato in esecuzione del regolamento del Consiglio 2 ottobre 1974, n. 2496, che modificava i prezzi applicabili nel settore agricolo per la campagna 1974-1975 (GU 3 ottobre 1974, n. L 268, pag. 1); 103,10 u.c. a decorrere dal 1o aprile 1975con il regolamento del Consiglio 9 dicembre 1974, n. 3113 (GU 12 dicembre 1974, n. L 332, pag. 1). In tal modo, la restituzione, che era di 39,45 u.c. la tonnellata prima della campagna 1974-1975, passava a 24,60 u.c. all'inizio di detta campagna, rimaneva invariata nell'ottobre 1974 (poiché l'aumento del prezzo d'approvvigionamento era stato accompagnato da un aumento del prezzo d'entrata), raggiungeva progressivamente 30,10 u.c. nel marzo 1975 per effetto degli aumenti mensili del prezzo d'entrata, veniva ridotta a 15,55 u.c. dal 1o aprile 1975 ed era di 18,85 u.c. nel luglio 1975. prezzo mondiale prezzo d'entrata prezzo d'approvvigionamento restituzione giugno 1974 106,25 107,45 68,00 39,45 1974-1975 agosto 1974 125,71 106,60 82,00 24,60 ottobre 1974 132,91 112,05 87,45 24,60 aprile 1975 93,39 118,65 103,10 15,55 luglio 1975 101,42 121,95 103,10 18,85 La prima modifica, entrata in vigore all'inizio della campagna 1974-1975, fu posta in essere da un regolamento del Consiglio (il n. 1132/74) che abrogava il regolamento del Consiglio n. 371/67 in vigore dal 1967. Nel secondo «considerando» del regolamento n. 1132/74 si affermava che «tuttavia, è opportuno garantire i livelli dei prezzi di approvvigionamento di cui sopra soltanto nella misura in cui i prezzi dei prodotti di base sul mercato mondiale siano inferiori al prezzo di entrata di ciascuno di tali prodotti». Il regolamento vero e proprio era però meno esplicito. Il suo art. 7 riprendeva la formulazione dell'art. 2 del regolamento (CEE) n. 371/67 che autorizzava il Consiglio a modificare i prezzi d'approvvigionamento nell'eventualità di «variazioni notevoli e durature dei prezzi dei prodotti di base sul mercato mondiale» rispetto al prezzo di approvvigionamento. La seconda modifica fu effettuata dalla Commissione in un contesto più generale, in applicazione d'un regolamento del Consiglio relativo alle conseguenze d'un rialzo generale dei prezzi agricoli. Come s'è detto, essa lasciava intatta la differenza tra prezzo d'entrata e prezzo d'approwigionamento e non influiva pertanto sull'importo della restituzione. La terza modifica è stata effettuata dal Consiglio mediante un regolamento (il n. 3113/74) la cui natura è oggetto di controversia fra le parti, non sapendosi se esso sia un regolamento d'esecuzione dell'art. 7 del regolamento n. 1132/74 che autorizza il Consiglio a modificare i prezzi d'approvvigionamento nel caso «di variazioni notevoli e persistenti dei prezzi dei prodotti di base» oppure un regolamento volto a modificare il regolamento n. 1132/74 ed ispirato a nuove considerazioni, in particolare ad una politica generale di riduzione delle sovvenzioni agricole. Quest'ultima modifica del prezzo d'approvvigionamento è quella di cui l'attrice nella causa principale contesta la legittimità dinanzi al giudice nazionale sollecitando quest'ultimo ad interrogare in proposito la Corte di giustizia. Considerata la situazione concorrenziale delle fabbriche di amido e dei produttori di fecola di patate, è stato inoltre emanato il regolamento 30 gennaio 1975, n. 231 (GU 31 gennaio 1975, n. L 24) che impone di non tener conto della riduzione della restituzione alla produzione d'amido di granturco per il calcolo della restituzione alla fecola, accordata prima del 30 gennaio 1975.

Il 1o aprile 1975 l'attrice nella causa principale aveva invitato il convenuto a concederle una restituzione di 375228,66 DM, calcolata in base al regolamento del Consiglio n. 1132/74, per una partita di 3285645 kg di granturco da trasformare in amido. Con provvedimento dell'8 aprile 1975 il convenuto, richiamandosi al regolamento del Consiglio n. 3113/74, stabiliva in 186986,05 DM il totale della restituzione. Dopo aver inutilmente impugnato in sede amministrativa il suddetto provvedimento, l'attrice nella causa principale agiva in giudizio per ottenere che le fosse concessa una più elevata restituzione alla produzione.

Il Finanzgericht di Münster, investito della causa, ha sottoposto alla Corte, con ordinanza 20 dicembre 1976, pervenuta in cancelleria il 4 gennaio 1977, le seguenti questioni: «1. Se l'art. 1, n. 1, del regolamento del Consiglio 9. 12. 1974, n. 3113 (GU n. L 322, pag. 1, del 12. 12. 1974) sia nullo o non possa venire applicato a) per mancanza dei presupposti di cui all'art. 7 del regolamento del Consiglio 29. 4. 1974, n. 1132 (GU n. L 128, pag. 24, del 10. 5. 1974); b) per violazione dell'art. 11 del regolamento del Consiglio 13. 6. 1967, n. 120 (GU 1967, pag. 2269); c) per violazione del principio della fissazione annuale dei prezzi nel settore agricolo, principio enunciato nel regolamento n. 120/67. 2. In caso di soluzione negativa della prima questione: Se il divieto di discriminazione di cui all'art. 40, n. 3, 2o comma, del trattato CEE e l'obbligo di un'identica restituzione alla produzione per la fecola di patate e l'amido di granturco, enunciato nel regolamento n. 1132/74, vadano interpretati nel senso che, in conformità al calcolo della restituzione alla produzione per la fecola di patate in base all'art. 1 del regolamento della Commissione 30. 1. 1975, n. 231 (GU n. L 24, pag. 42, del 31. 1. 1975), l'art. 1, n. 1, del regolamento n. 3113/74 non va preso in considerazione neppure nel calcolo della restituzione alla produzione per l'amido di granturco». Le predette questioni si rifanno alle osservazioni presentate al Finanzgericht dall'attrice e vertenti sulla validità del regolamento n. 3113/74. Le osservazioni dell'attrice si possono riassumere come segue: a) L'art. 1, n. 1, del regolamento n. 3113/74 è nullo per il fatto che i presupposti di cui all'art. 7 del regolamento n. 1132/74 (variazioni notevoli e persistenti dei prezzi mondiali) non sussistevano né al momento dell'emanazione né al momento dell'applicazione del regolamento n. 3113/74: nel periodo compreso fra il dicembre 1974 ed il giugno 1975 il prezzo mondiale è diminuito. Il regolamento controverso mira in realtà a sopprimere gradualmente la restituzione alla produzione d'amido. Esso viola in tal modo anche il principio del rispetto del legittimo affidamento. b) Il regolamento controverso viola altresì l'art. 11 del regolamento n. 120/67, che ha attribuito ai produttori d'amido di granturco il diritto a fruire d'una restituzione alla' produzione. c) Esso viola in terzo luogo il principio dell'immutabilità del prezzo dei cereali durante la campagna commerciale. d) Infine, benché il regolamento n. 1132/74 contempli restituzioni identiche sia per la produzione di fecola di patate sia per quella d'amido di granturco, l'art. 1 del regolamento della Commissione 30 gennaio 1975, n. 231 (GU 31 gennaio 1975, n. L 24, pag. 42), ha imposto di non tener conto, nel calcolo della restituzione spettante alla produzione di fecola di patate, della modifica apportata dall'art. 1, n. 1, del regolamento n. 3113/74 per quanto riguarda la restituzione alla produzione di granturco. Ciò costituisce una discriminazione vietata dall'art. 40, n. 3, 2o comma, del trattato.

L'ordinanza di rinvio, datata 20 dicembre 1976, è pervenuta alla cancelleria della Corte il 4 gennaio 1977. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. In conformità all'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia delle Comunità europee hanno depositato osservazioni scritte l'attrice nella causa principale, il Consiglio e la Commissione.

Analizzando la disciplina in esame il Consiglio sottolinea che la restituzione alla produzione per l'amido di granturco non intende soltanto proteggere i trasformatori comunitari produttori di amido nei confronti degli importatori di prodotti trasformati a base di amido, ma mira inoltre a porre rimedio allo scompiglio creato sul mercato dell'amido dalla concorrenza dei prodotti sintetici ricavati dal petrolio. Poiché il mercato dell'amido rischiava da parte sua di turbare l'equilibrio dei mercati d'altri prodotti e viceversa, i suddetti prodotti (fecola di patate, quellmehl, rotture di riso, semole di granturco) beneficiavano d'una restituzione che aveva un certo rapporto con quella dell'amido di granturco.

Essendoci stato, in seguito all'aumento dei prezzi mondiali dei cereali, un ripetuto rialzo dei prezzi d'entrata, mentre il prezzo d'approvvigionamento rimaneva fermo dal 1967 al 1974, il conseguente aumento della restituzione è risultato assai gravoso per le finanze comunitarie. La suddetta considerazione ha indotto il Consiglio a sopprimere la restituzione per parecchi prodotti, fra cui il quellmehl, ed a ridurla per l'amido di granturco. D'altra parte s'è constatato, durante la campagna 1974-1975, che una restituzione alla produzione d'amido di granturco, anche se ridotta, perdeva sempre più la sua ragion d'essere, specialmente a causa della minore concorrenza dei surrogati, e s'è pertanto emanato il regolamento controverso n. 3113/74.

Cosciente del fatto che non si trattava d'un semplice adeguamento alle oscillazioni dei prezzi mondiali, bensì d'una situazione più complessa che metteva in causa la restituzione stessa «la cui importanza non (era) più economicamente giustificata», il Consiglio, seguendo a questo riguardo la proposta della Commissione, anziché servirsi della procedura consentita dall'art. 7 del regolamento n. 1132/74, ha emanato un regolamento di pari rango, fondato cioè sul regolamento di base per il granturco che è il regolamento n. 120/67, in forza del cui art. 11, n. 3, «il Consiglio, che delibera su proposta della Commissione secondo la procedura di voto di cui all'art. 3, paragrafo 2, del trattato, stabilisce le norme di applicazione del presente articolo e l'ammontare della restituzione alla produzione (primo “visto” del regolamento n. 3113/74)».

L'argomento dell'attrice nella causa principale secondo cui il regolamento n. 3113/74 sarebbe nullo per mancanza delle condizioni contemplate dall'art. 7 del regolamento n. 1132/74 (variazioni notevoli e persistenti dei prezzi sul mercato mondiale) è infondato giacché il regolamento n. 3113/74 è un regolamento «della stessa generazione» del n. 1132/74 e recante gli stessi «visto».

Il riferimento all'art. 7 del regolamento n. 1132/74 contenuto nel primo «considerando» del regolamento n. 3113/74 concerne la giustificazione economica della restituzione, contesta l'importanza di quest'ultima e motiva la modifica dell'importo forfettario.

Trattandosi della terza riduzione della restituzione nel corso della stessa campagna, il Consiglio ha preso due precauzioni: da una parte, ne ha posticipato di 5 mesi il momento dell'entrata in vigore (1o aprile 1975 anzichè 1o dicembre 1974); dall'altra parte, ha contemplato la possibilità di adottare disposizioni transitorie (art. 2 del regolamento n. 3113/74).

Il regolamento n. 3113/74, mediante il quale il Consiglio ha compiuto una scelta di politica economica, si ispira quindi ad un intenzione di ridurre la restituzione già auspicata ed annunciata sin dagli inizi del 1974.

L'argomento svolto dall'attrice equivale ad affermare che, essendo contemplata dal regolamento n. 1132/74 la revisione per motivi congiunturali, è esclusa la revisione per fini strutturali.

Secondo il Consiglio, il diritto concesso dal regolamento n. 120/67 non è così ben delimitato come sostiene l'attrice nella causa principale. Il regolamento n. 120/67 lascia al Consiglio un certo margine d'azione in considerazione delle circostanze economiche. Di questo margine d'azione il Consiglio ha legittimamente fatto uso.

Il Consiglio ammette che la fissazione annuale dei prezzi agricoli è certamente una regola fondamentale della politica agricola comune, ma nega che ciò debba implicare in ogni caso l'immobilità di detti prezzi durante tutta la campagna, anche quando risulti che essi non adempiono più la loro funzione. Comunque sia, il problema non concerne la fissazione del prezzo d'approvvigionamento, che non è stabilito anno per anno.

L'argomento desunto dalla sentenza Deuka (sentenza del 18 marzo 1975, causa 78/74, Racc. 1975, pag. 421) conferma che, in via eccezionale, si può modificare il prezzo d'approvvigionamento purché si garantisca la tutela della certezza del diritto, cosa che è stata fatta nel caso di specie.

La Commissione sottolinea anch'essa che il fondamento giuridico citato nel regolamento n. 3113/74 non è costituito dall'art. 7 del regolamento n. 1132/74, bensì dall'art. 11, n. 3, del regolamento (CEE) n. 120/67 che autorizza ed obbliga, in modo del tutto generico, il Consiglio ad emanare la normativa necessaria per la concessione delle restituzioni alla produzione e a determinare, su tale base, gli elementi di calcolo e l'ammontare di dette restituzioni. Essa rileva, d'altronde, che l'attuazione delle due disposizioni (art. 7 del regolamento n. 1132/74 e art. 11, n. 3, del regolamento n. 120/67) avviene secondo la medesima procedura: nell'uno e nell'altro caso il Consiglio deve deliberare a maggioranza qualificata su proposta della Commissione.

D'altra parte, i provvedimenti controversi sono pienamente giustificati dalla situazione del mercato.

Grazie alle restituzioni i produttori d'amido di granturco dovevano essere posti in condizione d'acquistare la loro materia prima non necessariamente al prezzo del mercato mondiale, bensì ad un prezzo competitivo inferiore al prezzo d'entrata comunitario che serviva da riferimento per l'ammontare dei prelievi. In seguito al rialzo dei prezzi mondiali e dei prezzi d'entrata ed al conseguente aumento della restituzione, le fabbriche d'amido di granturco, che dovevano pagare inizialmente i loro approvvigionamenti ad un prezzo ancora nettamente superiore a quello del mercato mondiale, avrebbero finito per beneficiare nel 1974 d'un prezzo d'approvvigionamento avulso dalla realtà in quanto pari a circa il 60 % del prezzo mondiale.

La Commissione attira l'attenzione sul fatto che, anche dopo la prima riduzione della restituzione nell'ottobre 1974, il prezzo d'approvvigionamento di 87,45 u.c. la tonnellata era ancora inferiore di circa 15 u.c. al prezzo praticato sul mercato mondiale. Soltanto il regolamento n. 3113/74 ha permesso di ristabilire prezzi relativamente ragionevoli. Secondo l'attrice nella causa principale, il prezzo d'approvvigionamento dovrebbe venire costantemente adeguato alle variazioni di breve durata e puramente stagionali del prezzo mondiale del granturco. La funzione del prezzo d'approvvigionamento non è questa. Si tratta d'una funzione autonoma, la cui autonomia risponde allo scopo di detto prezzo: esso non deve puramente e semplicemente garantire all'industria dell'amido la possibilità di procurarsi il granturco alle condizioni praticate sul mercato mondiale, altrimenti sarebbe stato ben più facile realizzare tale obiettivo mediante la sospensione dei prelievi. Nel fissare il prezzo d'approvvigionamento nonché l'ammontare della restituzione, che da esso è desunto, si pone su un piatto della bilancia il livello del prezzo della fecola di patate considerato necessario per garantire il reddito dei produttori di patate in rapporto al reddito dei produttori d'amido di cereali, sull'altro la situazione concorrenziale, a livello delle utilizzazioni tecniche dell'amido, di questi due tipi di amido nei confronti dei loro surrogati sintetici. Il prezzo d'approvvigionamento non poteva dunque essere collegato alle variazioni di breve durata del prezzo del granturco.

La Commissione ritiene che, per quanto concerne le restituzioni alla produzione, non sia stata data all'inizio alcuna assicurazione formale in base alla quale ci si potesse aspettare che gli importi fissati sarebbero rimasti immutati. Il regolamento n. 1132/74, ed in particolare il suo art. 7 (modifica eventuale dei prezzi d'approvvigionamento in caso di variazioni notevoli e persistenti dei prezzi dei prodotti di base sul mercato mondiale) ed il suo sesto «considerando» («occorre prevedere, in caso di variazioni notevoli e persistenti dei prezzi mondiali per il granturco … che tali restituzioni saranno limitate nella misura in cui i prezzi sul mercato resteranno elevati in modo da impedire, da un lato, le importazioni al di sotto del livello dei prezzi sul mercato mondiale e da evitare, dall'altro, che l'onere finanziario determinato dalle restituzioni alla produzione divenga eccessivo»), indicano chiaramente che il Consiglio esercita le sue competenze senza tener conto dei dati delle campagne.

La tesi di cui sopra non appare infirmata dal regolamento (CEE) del Consiglio 2 ottobre 1974, n. 2496, che modifica a decorrere dal 7 ottobre 1974, i prezzi applicabili nel settore agricolo per la campagna 1974-1975 (GU 3 ottobre 1974, n. L 268, pag. 1). Il suo art. 1, n. 2, dispone — è vero — l'aumento dei prezzi d'approvvigionamento «in modo che, per la rimanente parte della campagna 1974-1975, le restituzioni siano mantenute al livello risultante dall'applicazione delle norme valide al momento dell'entrata in vigore del presente regolamento», ma ciò non conferma tanto l'immutabilità delle restituzioni quanto piuttosto la preoccupazione d'evitarne gli aumenti che sarebbero risultati dal solo aumento del prezzo d'entrata. Secondo la Commissione, dopo l'esame delle proposte di prezzi presentate per la campagna 1974-1975, tutti gli interessati non potevano più avere alcun dubbio sul fatto che il Consiglio non si sarebbe accontentato di correggere i rapporti di prezzo per quanto concerneva le restituzioni, ma avrebbe a poco a poco soppresso le restituzioni stesse.

La Commissione ritiene che non si possa parlare di discriminazione con riferimento alle misure transitorie contemplate in favore dei produttori di fecola di patate dal regolamento n. 231/75, il quale dispone di non tener conto, nel calcolo della restituzione alla produzione di fecola, della riduzione operata dal 1o aprile 1975 sulle restituzioni concesse alla produzione d'amido di granturco.

Al contrario, detti provvedimenti si propongono di evitare una discriminazione a danno dei produttori di fecola di patate. Infatti, essendo le restituzioni alla produzione di fecola di patate calcolate in base alla media aritmetica annua delle restituzioni alla produzione d'amido di granturco, a causa della riduzione effettuata dal regolamento n. 3113/74, la media annua sarebbe notevolmente diminuita infliggendo al predetto settore, con effetto retroattivo all'inizio della campagna, perdite che, dal canto suo, il settore della produzione dell'amido di granturco non avrebbe dovuto sopportare.

D'altra parte, la campagna di produzione della fecola di patate comincia in autunno e termina in dicembre-gennaio. Così, la produzione e lo smercio sarebbero stati effettuati interamente sulla base delle restituzioni fissate all'inizio per la campagna 1974-1975. Poiché la restituzione è versata dopo la trasformazione delle patate in fecola ed il suddetto processo di trasformazione aveva già avuto luogo quando fu decisa la diminuzione controversa, i produttori di fecola non avrebbero avuto alcuna possibilità di compensare le perdite adattando la produzione.

La Commissione ha quindi ritenuto necessario eliminare tale discriminazione, che colpiva retroattivamente i produttori di patate, emanando il regolamento n. 231/75 e cercando, come prima, di equilibrare le restituzioni concesse ai due settori considerati. Essa aggiunge che, persino nel caso in cui si dovesse vedere una discriminazione nelle norme poste dal suo regolamento n. 231/75, ciò potrebbe tutt'al più indurre a ritenere illegittime le suddette norme, ma non già il regolamento del Consiglio n. 3113/74. La validità d'una norma di rango inferiore va accertata in base alle norme di rango superiore. La validità della norma che concede una autorizzazione non può dipendere dalla natura dei suoi provvedimenti d'esecuzione.

L'attrice nella causa principale ammette anch'essa che il rapporto intercorrente fra l'art. 1, n. 1, del regolamento n. 3113/74 e l'art. 7 del regolamento n. 1132/74 non è quello che lega una norma derivata ad una norma superiore. Si tratta di due norme dello stesso rango emanate mediante l'identico procedimento legislativo. Ciononostante, si può far valere che la norma posteriore è illegittima quando un'istituzione comunitaria abbia fissato dei limiti alla propria competenza. Considerando il principio secondo cui l'autorità che emana i regolamenti è vincolata dai propri regolamenti come un limite al potere legislativo della suddetta autorità, ci si troverebbe nel presente caso di fronte ad un abuso di potere discrezionale. Bisogna dunque — secondo l'attrice — accertare anzitutto se il Consiglio fosse vincolato dalle condizioni enunciate all'art. 7 del regolamento n. 1132/74 e, in caso affermativo, se tali condizioni fossero soddisfatte nel caso di specie.

Per appurare se l'art. 7 del regolamento n. 1132/74 vincoli la competenza del Consiglio, occorre accertare se esso costituisca un limite alla competenza normativa generale (regolamentare) del Consiglio in materia di restituzioni (art. 11 del regolamento n. 120/67) e, ove appaia necessario, se nell'adottare il regolamento n. 3113/74 il Consiglio abbia rispettato tale limite. Secondo l'attrice nella causa principale, tale limite esiste ed è stato superato dai regolamenti controversi.

L'art. 7 del regolamento n. 1132/74 dichiara che il prezzo del granturco destinato alla produzione di amido non può essere modificato se non in presenza di specifiche condizioni.

Nondimeno, lo stesso art. 7 rinvia, per quanto riguarda la procedura da seguire, a quella stessa procedura di cui il Consiglio poteva già servirsi, in base all'art. 11, n. 3, del regolamento n. 120/67, per migliorare l'insieme del regolamento d'applicazione n. 1132/74. Il conflitto che sorge tra le condizioni sostanziali assai rigide cui è subordinata la modifica delle restituzioni e le condizioni formali che consentono di modificare nel suo complesso il regolamento n. 1132/74 può essere risolto soltanto come segue:

il Consiglio è vincolato dalle condizioni dell'art. 7 quando occorre adattare alle mutate condizioni soltanto il prezzo d'approvvigionamento del granturco lasciando invariato l'insieme della normativa concernente le restituzioni; viceversa, la competenza generale ad emanare regolamenti che modifichino l'importo delle restituzioni attraverso un cambiamento del sistema di restituzioni non è toccata dall'art. 7 (si veda, ad esempio, la trasformazione del sistema di restituzione in un importo fisso a decorrere dalla campagna 1975-1976 (regolamento del Consiglio 22 luglio 1975, n. 1955, GU 31 luglio 1975, n. L 200); ora, il regolamento n. 3113/74 si limita a modificare i «prezzi d'approvvigionamento» di cui agli artt. 1, 4 e 5 del regolamento n. 1132/74 e non tocca le altre disposizioni del regolamento, ivi compreso l'art. 7. Esso è stato dunque emanato nell'ambito della competenza regolamentare limitata di cui alla suddetta disposizione. Il fatto che il primo «visto» del regolamento n. 3113/74 menzioni l'art. 11, n. 3, del regolamento n. 120/67 non è determinante, dato che questa norma che restringe la competenza generale non è una norma d'autorizzazìone. Basta che la norma d'autorizzazione sia enunciata nei «considerando» del regolamento, come avviene nel caso di specie.

Secondo l'attrice nella causa principale, il Consiglio è dunque vincolato dalle condizioni di cui all'art. 7 del regolamento n. 1132/74. A suo parere, il controllo della Corte circa la realizzazione delle suddette condizioni sarà marginale, dato che la Corte si contenterà di verificare che il regolamento n. 3113/74 non si fondi su di una valutazione manifestamente erronea della presenza delle suddette condizioni e non sia viziato di sviamento di potere. In tale esame importa che i criteri posti dall'art. 7 siano rigidamente rispettati.

L'attrice nella causa principale sottopone alla Corte una tabella in cui sono riportati i prezzi del granturco sul mercato mondiale negli anni 1974 e 1975, il prezzo d'entrata, i limiti della restituzione, la restituzione ed il prelievo vigenti il primo giorno di ciascun mese nel corso del suddetto periodo. Dalla tabella risulta che le condizioni poste dall'art. 7 non si sono realizzate né durante il periodo di validità del regolamento n. 3113/74, né al momento della sua emanazione.

L'attrice nella causa principale osserva più in particolare:

che la modifica delle restituzioni è stata subordinata all'esistenza di variazioni notevoli e persistenti dei prezzi mondiali per garantire la stabilità della disciplina concernente le restituzioni. Tale disciplina non intende porre in essere adattamenti a breve termine. Orbene, proprio con riferimento alle norme del regolamento n. 3113/74, era chiaro, nel momento in cui venivano emanate, che, indipendentemente dall'andamento del prezzo sul mercato mondiale, esse sarebbero rimaste in vigore per soli 4 mesi: dal 1o aprile 1975 fino all'inizio della nuova campagna; che il criterio di riferimento per constatare le variazioni di prezzo sul mercato mondiale dovrebbe essere il prezzo mondiale del granturco al momento dell'ultima fissazione del prezzo del granturco destinato alla trasformazione in amido. Ora, all'atto dell'emanazione del regolamento n. 3113/74, i prezzi del granturco sul mercato mondiale erano allo stesso livello in cui si trovavano al momento dell'entrata in vigore dell'ultima misura d'adeguamento all'inizio della campagna 1974-1975 ed era già chiaramente percettibile una tendenza al ribasso; che, per quanto concerne la preoccupazione di ridurre l'elevato onere finanziario rappresentato dalla restituzione, essa non è sufficiente a giustificare da sola la riduzione della restituzione: se la restituzione non fosse stata modificata durante la campagna 1974-1975, essa non avrebbe superato la media delle restituzioni concesse negli anni precedenti, a partire dal 1966. Inoltre, i quattro mesi di cui si discute (1o aprile 1975 - 31 luglio 1975) hanno precisamente dato luogo ad un prelievo più elevato di quello percepito in qualsiasi altro momento dell'annata 1974.

Secondo l'attrice nella causa principale, il Consiglio e la Commissione avrebbero sviato dall'obiettivo l'art. 7 ed il potere discrezionale che esso accorda loro, allo scopo di abolire gradualmente la restituzione. Un simile scopo non era contemplato dall'art. 7 e non poteva essere giustificato con riferimento alle condizioni enunciate nel suddetto articolo.

Il regolamento n. 3113/74 dev'essere compatibile col regolamento n. 120/67, del quale è un regolamento d'applicazione. Ora, l'art. 11 del regolamento n. 120/67 concede un diritto a restituzione alla produzione che è stato violato dal regolamento controverso. L'esistenza di un diritto a restituzione sulla base del regolamento n. 120/67 è confermato dal fatto che il regolamento del Consiglio 29 ottobre 1975, n. 2727, concernente l'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU 1o novembre 1975, n. L 281, pag. 1) rende facoltativo l'art. 11, n. 1.

L'attrice nella causa principale riconosce che, sotto l'aspetto formale, per quanto concerne la restituzione, soltanto il limite superiore, cioè il prezzo d'entrata del granturco, è collegato alla campagna commerciale del granturco, mentre il limite inferiore, cioè il prezzo d'approvvigionamento, non lo è, almeno espressamente.

Essa osserva tuttavia:

che, per la campagna 1974-1975, il Consiglio ha espressamente dichiarato che la restituzione sarebbe stata mantenuta al suo livello del 7 ottobre 1974. Il regolamento del Consiglio 2 ottobre 1974, n. 2496 (GU 3 ottobre 1974, n. L 268, pag. 1), che procede ad un rialzo generale dei prezzi agricoli, si cura di specificare, all'art. 1, n. 2, che i prezzi d'approvvigionamento saranno aumentati in modo che «per la rimanente parte della campagna 1974-1975, le restituzioni alla produzione previste in detto regolamento siano mantenute al livello risultante dall'applicazione delle norme valide al momento dell'entrata in vigore del presente regolamento». Detta norma dimostra che il Consiglio intendeva riconoscere l'immutabilità della restituzione perché altrimenti avrebbe potuto contentarsi di fissare l'importo della restituzione senza precisare che le restituzioni sarebbero state tenute ferme «per la rimanente parte della campagna». Nel momento in cui, nella formulazione da esso adottata, il Consiglio si riferiva con tanta chiarezza alla campagna commerciale, esso ne era necessariamente vincolato. che, d'altra parte, secondo quanto dichiarato dalla Corte nelle due sentenze Deuka (sentenza del 18 marzo 1975, causa 78/74, Racc. 1975, pag. 421; sentenza del 25 maggio 1975, causa 5/75, Racc. 1975, pag. 759), sebbene il principio dell'immutabilità della campagna non vieti in modo inderogabile di effettuare modifiche a danno degli interessati, discipline di tale genere hanno carattere eccezionale. Così stando le cose, occorre mettere sulla bilancia, da una parte, l'interesse della Comunità a procedere a rapidi adeguamenti durante la campagna e, dall'altra, l'interesse delle imprese in questione e della collettività al mantenimento d'una disciplina fino alla campagna successiva. Questa considerazione avrebbe dovuto portare, nel caso di specie, al mantenimento in vigore della disciplina, potendosi prevedere che la variazione apportata con effetto dal 1o aprile 1975 avrebbe influito soltanto sull'industria dell'amido di granturco e non già sui produttori di fecola di patate.

Così, l'interesse della Comunità ad applicare una determinata disciplina quattro mesi prima che fosse possibile farlo legalmente non può competere con l'interesse della collettività al mantenimento dell'uguaglianza dinanzi alla legge né con quello delle imprese in causa che cercano di evitare una discriminazione.

Secondo l'attrice nella causa principale, con l'ultima questione si vorrebbe in sostanza sapere se la riduzione della restituzione operata dal regolamento n. 3113/74 non fosse contraria al divieto di discriminazione enunciato dall'art. 40, n. 3, del trattato CEE.

Analizzando le basi giuridiche del principio della parità delle restituzioni per l'amido di granturco e la fecola di patate, l'attrice rileva che i produttori d'amido di granturco e di fecola di patate si trovano in una situazione economica analoga e che, se viene concessa una restituzione, sia i fabbricanti dell'uno sia quelli dell'altro prodotto hanno diritto ad una restituzione dello stesso ammontare.

I regolamenti nn. 120/67, 371/67 e 1132/74 (quest'ultimo in particolare nel suo art. 2) hanno ribadito il principio di pari restituzione per l'amido di granturco e la fecola di patate già enunciato nel regolamento 30 giugno 1962, n. 55.

Per quanto espresso sotto forma d'un collegamento «unilaterale» della restituzione per la fecola alla restituzione per l'amido di granturco, il principio d'equivalenza deve operare nei due sensi, come risulta dal terzo «considerando» del regolamento n. 1132/74. Il collegamento, in apparenza unilaterale, della restituzione per la fecola alla restituzione per l'amido, si spiega infatti unicamente con la circostanza che non esistono prezzi comunitari in base ai quali si possa calcolare la restituzione per la fecola.

L'attrice esamina poi la questione del se la soppressione d'una eventuale discriminazione vada effettuata abolendo l'eccezione di cui beneficiano i produttori di fecola e la risolve in senso negativo. Infatti, ragioni d'ordine pratico, derivanti in particolare dalla considerazione che, da un lato, la campagna di produzione della fecola era già terminata agli inizi del 1975, e, dall'altro, la restituzione concessa ai produttori di fecola s'era già ripercossa sui produttori di patate, bastano a rendere impossibile una riduzione retroattiva della restituzione alla fecola di patate che esigerebbe la ripetizione della restituzione già pagata. Tali considerazioni pratiche sono rafforzate da una considerazione giuridica: il regolamento n. 3113/74 non poteva recare pregiudizio a diritti già acquisiti dai produttori di fecola nel momento in cui il regolamento veniva emanato o perlomeno alla data (1o aprile 1975) in cui esso entrava in vigore.

Secondo l'attrice nella causa principale, va pure notato che il regolamento n. 231/75 è superfluo nella parte in cui contempla un'eccezione a favore dei produttori di fecola, visto che, anche in mancanza di tale regolamento, non sarebbe stato possibile ridurre legalmente la restituzione alla fecola di patate. Ciò premesso, è logico concludere che dovrebbe essere conservata anche la restituzione alla produzione di amido.

Tenendo conto della giurisprudenza della Corte di giustizia secondo cui differenze di trattamento giustificate da considerazioni oggettive non costituiscono discriminazioni, l'attrice nella causa principale si chiede ancora se considerazioni di questo tipo avrebbero potuto giustificare la differenza di trattamento fra i produttori di fecola e quelli di amido. Essa risolve la questione in senso negativo, sulla base delle seguenti riflessioni:

1) L'esistenza d'un diritto quesito dei produttori di fecola non è motivo sufficiente per giustificare la disparità di trattamento imposta alle fabbriche d'amido anche nell'ipotesi che quest'ultime non potessero far valere un diritto quesito. 2) Allo stesso modo, non si può ricorrere al carattere provvisorio di questa disparità di trattamento per dichiararla inoperante dal punto di vista giuridico. L'attrice afferma che, se fosse stata rispettata la parità di trattamento, essa avrebbe ricevuto a titolo di restituzione circa un milione di DM in più. 3) Infine, non serve a giustificare la disparità di trattamento il richiamo alle differenti condizioni di produzione, visto che l'art. 2 del regolamento n. 1132/74 è in proposito particolarmente esplicito. Il principio della parità di restituzione equivale precisamente a dire che occorre evitare differenze nelle restituzioni anche se determinate da diversità nelle condizioni di produzione.

L'attrice nella causa principale conclude che:

il regolamento n. 231/75 è superfluo laddove precisa che non si deve tener conto della modifica apportata dal regolamento n. 3113/74, in quanto lo stesso effetto sarebbe stato prodotto dai principi della non-retroattività e della protezione dei diritti quesiti anche in mancanza di tale regolamento; l'art. 1, n. 1, del regolamento n. 3113/74 non va applicato nella parte in cui contempla una riduzione della restituzione alla produzione' concessa all'amido di granturco per il periodo compreso tra il 1o aprile ed il 31 luglio 1975. Il solo modo d'assicurare il rispetto del divieto di discriminazione consiste nell'annullare la disciplina contraria al suddetto divieto o, per dirla col regolamento della Commissione n. 231/75, nel «non tenerne conto».

L'attrice nella causa principale, con l'avv. B. Rapp-Jung, del foro di Francoforte sul Meno, il Consiglio delle Comunità europee, rappresentato dai suoi agenti sigg. Vignes e Frohn, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo agente sig. Kalbe, hanno svolto le loro osservazioni orali all'udienza del 18 maggio 1975.

L'avvocato generale ha presentato le proprie conclusioni all'udienza del 22 giugno 1977.

Con ordinanza 20 dicembre 1976, pervenuta in cancelleria il 4 gennaio 1977, il Finanzgericht di Münster ha sottoposto alla Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, due questioni, di cui la prima concerne la validità dell'art. 1, n. 1, del regolamento del Consiglio 9 dicembre 1974, n. 3113 (GU 12 dicembre 1974, n. L 332), che modifica il regolamento n. 1132/74 relativo alle restituzioni alla produzione nel settore dei cereali, mentre la seconda, subordinata alla precedente, attiene all'interpretazione dell'art. 40, n. 3, 2o comma, del trattato CEE con riferimento ai rispettivi modi di calcolo della restituzione alla produzione delle fecole di patate e dell'amido di granturco. Le predette questioni sono state sollevate nell'ambito d'una controversia sorta fra l'attrice nella causa principale, la società Hoffmann's Stärkefabriken, e lo Hauptzollamt di Bielefeld a proposito della somma spettante all'attrice come restituzione alla produzione per il granturco destinato alla produzione di amido.

L'art. 11 del regolamento del Consiglio 13 giugno 1967, n. 120, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU 19 giugno 1967, n. L 117, pag. 2269), con le modifiche ad esso apportate, a decorrere dal 1o agosto 1974, dall'art. 5 del regolamento del Consiglio 29 aprile 1974, n. 1125 (GU 10 maggio 1974, n. L 128, pag. 12) contempla una restituzione alla produzione: «a) per il granturco e il frumento tenero utilizzati nella Comunità per la fabbricazione di amido; b) per la fecola di patate; c) per le semole ed i semolini di granturco (gritz) utilizzati nella Comunità per la fabbricazione di glucosio mediante il metodo detto di “idrolisi diretta”; d) per il granturco utilizzato nella Comunità dall'industria maidicola per la fabbricazione di semole e semolini di granturco (gritz) utilizzati nella Comunità dall'industria della birra.» In base al decimo «considerando» del regolamento n. 120/67 la concessione della restituzione si fondava, per quanto concerneva il granturco destinato alla produzione di amido, sul fatto che «a causa della particolare situazione del mercato degli amidi e delle fecole e in particolare della necessità per l'industria di mantenere prezzi competitivi rispetto ai prezzi dei prodotti di sostituzione, è necessario fare in modo che i prodotti di base utilizzati da detta industria possano essere messi a sua disposizione, grazie a una restituzione alla produzione, a un prezzo inferiore a quello che risulterebbe dall'applicazione del regime dei prelievi e dei prezzi comuni». Secondo lo stesso «considerando»: «per motivi analoghi, ed in ragione delle possibilità di sostituzione tra amidi e fecole da un lato e quellmehl e semole e semolini di granturco dall'altro, è necessario che questi ultimi prodotti beneficino anch'essi di una restituzione alla produzione». A norma dell'art. 11, n. 3, del predetto regolamento, il Consiglio, che delibera su proposta della Commissione secondo la procedura di voto di cui all'art. 43, n. 2, del trattato, stabilisce le necessarie norme d'applicazione e fissa l'ammontare della restituzione alla produzione.

In esecuzione del suddetto n. 3, l'art. 1 del regolamento del Consiglio 25 luglio 1967, n. 371, che fissa la restituzione alla produzione per gli amidi, la fecola e il quellmehl, determina l'importo della restituzione alla produzione d'amido di granturco calcolando la differenza tra il prezzo d'entrata del granturco ed un «prezzo d'approvvigionamento» fissato forfettariamente a 68 u.c. la tonnellata e corrispondente al prezzo per il quale si considerava auspicabile e normale che le fabbriche d'amido di granturco acquistassero il granturco, tenuto conto della loro situazione concorrenziale rispetto ai produttori di amidi sintetici, da una parte, ed ai produttori di fecola di patate, dall'altra. Secondo l'art. 2 dello stesso regolamento, se i prezzi dei prodotti di base menzionati nell'art. 1 — fra cui il granturco — «variano in misura notevole e duratura» rispetto al prezzo d'approvvigionamento, l'ammontare di quest'ultimo può essere modificato dal Consiglio che delibera su proposta della Commissione secondo la procedura di voto prevista dall'art. 43, n. 2, del trattato. Il regolamento n. 371/67 è stato abrogato e sostituito dal regolamento del Consiglio 29 aprile 1974, n. 1132, il cui art. 7 riproduce l'art. 2 testé ricordato. Risulta dalle precedenti considerazioni che la disciplina in questione intendeva essenzialmente, onde garantire la capacità concorrenziale dell'industria dell'amido, consentire a quest'ultima d'acquistare la sua materia prima ad un prezzo più vicino ai prezzi correnti sul mercato mondiale di quello che sarebbe risultato dall'applicazione pura e semplice del prezzo d'entrata.

A partire dalla campagna 1974-1975 il Consiglio o la Commissione in esecuzione d'un regolamento del Consiglio, hanno successivamente aumentato il «prezzo d'approvvigionamento» portandolo a 82 u.c. la tonnellata nell'agosto 1974 con il regolamento n. 1132/74 (GU 10 maggio 1974, n. L 128), a 87,45 u.c. la tonnellata nell'ottobre 1974 con il regolamento n. 2518/74 (GU 5 ottobre 1974, n. L 270) e a 103, 10 u.c. la tonnellata, a decorrere dal 1o aprile 1975, con il regolamento impugnato, e diminuendo d'altrettanto, salvo nel secondo caso in cui l'aumento del prezzo d'approvvigionamento s'accompagnava ad un eguale aumento del prezzo d'entrata, l'importo della restituzione. L'attrice nella causa principale ha contestato la legittimità dell'ultima diminuzione e reclamato dallo Hauptzollamt di Bielefeld il versamento d'una restituzione calcolata sulla base del prezzo d'approvvigionamento vigente in precedenza.

Con la prima questione si chiede se: «l'art. 1, n. 1, del regolamento del Consiglio 9. 12. 1974, n. 3113 (GU n. L 322, pag. 1, del 12. 12. 1974) sia nullo o non possa venire applicato a) per mancanza dei presupposti di cui all'art. 7 del regolamento del Consiglio 29. 4. 1974, n. 1132 (GU n. L 128, pag. 24, del 10. 5. 1974); b) per violazione dell'art. 11 del regolamento del Consiglio 13. 6. 1967, n. 120 (GU 1967, pag. 2269); c) per violazione del principio della fissazione annuale dei prezzi nel settore agricolo, principio enunciato nel regolamento n. 120/67.»

L'attrice nella causa principale ritiene che il presupposto d'una variazione notevole e duratura dei prezzi del granturco sul mercato mondiale, nel caso specifico nel senso d'un rialzo rispetto all'ammontare del prezzo d'approvvigionamento, non sussistesse nel dicembre 1974 quando, con il regolamento controverso, il Consiglio portò il prezzo d'approvvigionamento a 103,10 u.c. la tonnellata. Risulterebbe invece dalle cifre prodotte in giudizio che i prezzi mondiali non s'erano discostati da quelli correnti alla data della precedente fissazione del prezzo d'approvvigionamento, indicato in 87,45 u.c. la tonnellata dal regolamento 4 ottobre 1974, n. 2518, ed avevano anzi mostrato in seguito una tendenza al ribasso, già avvertibile o in ogni caso prevedibile nel dicembre 1974.

Dall'inizio del 1973 e fino ai primi di novembre del 1974 i prezzi mondiali del granturco sono costantemente aumentati passando, secondo le cifre fornite dall'attrice nella causa principale, da 87,20 $ a 167,25 $, per diminuire in seguito progressivamente fino al giugno 1975 (124,80 $), risalire a 141 $ nell'agosto 1975 e ridiscendere a 120 $ nel gennaio 1976. Il 9 dicembre 1974, data del regolamento impugnato, il prezzo mondiale era ancora di 161 $. Durante tutto questo periodo l'aumento dei prezzi mondiali è stato tale che in certi momenti, specialmente dal gennaio alla fine di maggio 1974, e dall'agosto all'ottobre dello stesso anno, essi sono stati superiori al prezzo d'entrata. Malgrado questa situazione, la quale escludeva che le fabbriche d'amido del mercato comune dovessero rifornirsi a prezzi superiori a quelli del mercato mondiale, si è continuato a versare la restituzione alla produzione. Ciò dimostra che il livello dei prezzi mondiali del granturco non era l'unico criterio su cui si fondava la fissazione del prezzo d'approvvigionamento. Tale circostanza è inoltre confermata dal fatto che la restituzione compensava, in ogni caso, soltanto una parte della differenza fra il prezzo d'entrata e il prezzo mondiale, quando il secondo era inferiore al primo. Detta constatazione concorda pienamente con quelle che vanno ricavate dall'analisi del decimo «considerando» del regolamento n. 120/67, in base al quale il prezzo d'approvvigionamento (il cui livello determina, attraverso la differenza col prezzo d'entrata, l'importo della restituzione) va fissato tenendo conto dell'insieme degli elementi che determinano la posizione concorrenziale dell'industria dell'amido di granturco rispetto ai prodotti di sostituzione sintetici, da una parte, e alla fecola di patate, dall'altra.

Le considerazioni sopra svolte indicano che la variazione notevole e duratura del prezzo delle materie prime menzionata nell'art. 2 del regolamento n. 371/67, cui è stato sostituito l'art. 7 del regolamento n. 1132/74, non costituisce il solo fondamento legale d'una modifica del prezzo d'approvvigionamento e che modifiche di tale prezzo ispirate ad altri motivi trovano il loro fondamento legale nell'art. 11, n. 3, del regolamento n. 120/67. Occorre, d'altronde, sottolineare che la modifica del prezzo d'approvvigionamento specificamente contemplata negli artt. 2 del regolamento n. 371/67 e 7 del regolamento n. 1132/74, e quella prevista più in generale dall'art. 11, n. 3, del regolamento n. 120/67, vanno effettuate sulla base di procedure rigorosamente identiche: nell'uno e nell'altro caso il Consiglio delibera, su proposta della Commissione e secondo la procedura di voto di cui all'art. 43, n. 2, del trattato, sicché si può dire che la disposizione in esame dei regolamenti nn. 371/67 e 1132/74 è in realtà soltanto un'applicazione particolare d'una competenza più generale già spettante al Consiglio in forza degli artt. 11, n. 3, e 26 del regolamento n. 120/67. Non si può ammettere che, emanando la disposizione particolare di cui ai citati artt. 2 e 7, il Consiglio abbia voluto limitare l'esercizio d'una competenza generale ch'esso s'era espressamente attribuito ed il cui libero esercizio era necessario per una gestione appropriata dell'organizzazione di mercato in esame.

Del resto, le due precedenti modifiche del prezzo d'approvvigionamento non sono state decise a causa di variazioni notevoli e durature dei prezzi del granturco sul mercato mondiale rispetto al prezzo d'approvvigionamento, ma, nel primo caso (regolamento del Consiglio 29 aprile 1974, n. 1132), tenuto conto «di un'esatta valutazione della situazione risultante dal livello dei prezzi comuni e della concorrenza tra, da un lato, l'amido di granturco, l'amido di riso e la fecola di patate e, dall'altro, i prodotti chimici di sostituzione» e, nel secondo caso, dalla Commissione (regolamento 4 ottobre 1974, n. 2518/74, GU 5 ottobre 1974, n. L 270, pag. 1) in esecuzione del regolamento del Consiglio 2 ottobre 1974, n. 2496, che aumentava, a decorrere dal 7 ottobre 1974, l'insieme dei prezzi da applicarsi nel settore agricolo per la campagna 1974-1975.

L'attrice nella causa principale osserva tuttavia che nel primo «considerando» del controverso regolamento n. 3113/74, il Consiglio s'è riferito all'art. 7 del regolamento n. 1132/74 invocando, per giustificare l'aumento del prezzo d'approvvigionamento a 103,10 u.c. la tonnellata, la circostanza «che si è constatato che i prezzi dei prodotti succitati [fra cui il granturco] si sono collocati a livelli assai elevati» e «che questa situazione rischia di perdurare». In questo modo, il Consiglio, emanando il regolamento controverso, il 9 dicembre 1974, avrebbe chiaramente indicato che esso intendeva, in tale occasione, subordinare l'esercizio della propria competenza alla realizzazione della specifica condizione contemplata dal suddetto art. 7, mentre risulterebbe dagli elementi prodotti in giudizio che i prezzi mondiali del granturco avevano già cominciato a diminuire, sicché non si potrebbe parlare di variazioni notevoli e durature, ma soltanto di variazioni di breve durata che non giustificherebbero la correzione del prezzo d'approvvigionamento.

I prezzi mondiali del granturco, che dal 1967 alla fine del 1972 non avevano mai raggiunto il livello di 87,20 $, hanno subito fra il luglio 1973 ed il luglio 1975 le seguenti variazioni, come risulta dai dati forniti dall'attrice nella causa principale: data prezzo mondiale in $ 1. 10. 1973 124,00 1. 1. 1974 136,50 1. 4. 1974 141,25 1. 7. 1974 139,25 1. 10. 1974 164,50 1. 1. 1975 156,00 1. 4. 1975 138,30 1. 7. 1975 130,25 Così, alla data del regolamento controverso i prezzi erano ancora di 161 $, mentre il 1o gennaio 1975 erano di 156 $. Nel constatare che i prezzi si mantenevano ad un livello assai elevato e che, rispetto al periodo anteriore al 1o gennaio 1973, si verificava una variazione notevole e duratura dei prezzi mondiali, il Consiglio non ha esorbitato dal potere discrezionale che gli spetta in materia. È vero che una simile variazione non può essere constatata prendendo come punto di riferimento il 7 ottobre 1974, data in cui aveva avuto luogo la precedente fissazione del prezzo d'approvvigionamento al livello di 87,45 u.c. la tonnellata, ma ciò deriva soltanto dal fatto che il Consiglio ha voluto adattare progressivamente il prezzo d'approvvigionamento alla situazione normale ed ha proceduto per gradi.

La persistenza di prezzi mondiali assai elevati non poteva non influire sulla fissazione del prezzo d'approvvigionamento dal momento che veniva in tal modo a mancare ogni giustificazione della restituzione nella parte in cui quest'ultima era destinata a compensare lo svantaggio risultante dall'impossibilità per le fabbriche d'amido di granturco di procurarsi la loro materia prima a prezzi vicini a quelli del mercato mondiale. Il mantenimento della restituzione appariva ormai giustificato solo nella misura in cui, una volta tenuto conto dell'aumento generale dei prezzi mondiali, e in particolare dei prezzi delle materie prime per i prodotti concorrenti, essa risultava necessaria per garantire una equilibrata concorrenza tra gli amidi di granturco, gli amidi sintetici e la fecola di patate. Nel primo «considerando» del regolamento n. 3113/74 il Consiglio ha motivato in modo sufficiente, benché succinto, la diminuzione della restituzione in relazione a questo secondo elemento della sua fissazione osservando «che il mantenimento degli importi di cui ai detti articoli, 1, 4 e 5 al loro livello attuale conduce al versamento di una restituzione alla produzione la cui importanza non è più economicamente giustificata ed il cui onere finanziario diventa eccessivo». Non è stato mai sostenuto, né a maggior ragione dimostrato, che la diminuzione della restituzione influisse, in senso sfavorevole ai produttori d'amido di granturco, sulla loro posizione concorrenziale nei confronti dei produttori d'amido sintetico o di fecola di patate.

Con la prima questione si chiede poi se, nell'emanare il regolamento controverso, il Consiglio abbia violato l'art. 11 del regolamento di base n. 120/67 diminuendo, nell'intento di sopprimerla gradualmente, una restituzione che i produttori d'amido di granturco avevano diritto a percepire.

A norma dell'art. 40 del trattato, le organizzazioni comuni di mercato non possono comportare la concessione di sovvenzioni alla produzione, salvo che tali sovvenzioni siano necessarie al raggiungimento degli obiettivi enunciati nell'art. 39. L'impiego delle risorse finanziarie della Comunità in sovvenzioni che abbiano cessato d'essere necessarie, nel senso sopra indicato, costituirebbe una violazione dell'art. 40. Sebbene il testo dell'art. 11 del regolamento n. 120/67, nella versione allora in vigore, non sembri rendere facoltativa la concessione della restituzione, esso attribuisce comunque al Consiglio il potere di valutarne l'importo alla luce degli obiettivi d'interesse generale menzionati nell'art. 39 del trattato.

Con la prima questione si chiede, da ultimo, se l'art. 1, n. 1, del regolamento n. 3113/74 non sia illegittimo per violazione del principio dell'immutabilità dei prezzi agricoli durante una singola campagna commerciale.

La fissazione annua dei prezzi agricoli rappresenta effettivamente un dato economico fondamentale della politica agricola comune, quale viene realizzata attualmente, ma non può significare l'immutabilità di tali prezzi nel senso più assoluto né, di conseguenza, implicare il divieto per il Consiglio di procedere, durante la campagna, ai giustificati adeguamenti. Inoltre, benché il livello del «prezzo d'approvvigionamento» sia in parte collegato al livello dei prezzi agricoli, la sua fissazione è pure determinata dalla situazione di concorrenza ricordata nel decimo «considerando» del regolamento n. 120/67, situazione le cui variazioni non sono legate allo svolgimento delle campagne agricole. Infine, nell'intento di lasciare agli operatori economici un lasso di tempo sufficiente per adattarsi alla nuova situazione, l'art. 3, 2o comma, del regolamento n. 3113/74 dispone che il regolamento stesso, benché emanato il 9 dicembre 1974, si applichi soltanto a decorrere dal 1o aprile 1975. Poiché la restituzione alla produzione viene pagata, ed il suo importo determinato, in forza dell'art. 2, nn. 1 e 3, del regolamento della Commissione 30 luglio 1974, n. 2012 (GU 31 luglio 1974, n. L 209, pag. 44) nel momento in cui l'avente diritto fornisce la prova che il prodotto di base in questione è stato posto sotto sorveglianza ufficiale delle autorità designate dagli Stati membri, gli operatori economici interessati hanno avuto la possibilità di regolare i loro acquisti di granturco nei primi tre mesi del 1975 in modo tale da fruire in larga misura per la loro produzione, nei mesi successivi, d'una restituzione intera.

Per tutti questi motivi, la prima questione va risolta nel senso che dal suo esame non sono emersi elementi atti a porre in dubbio la validità dell'art. 1, n. 1, del regolamento n. 3113/74.

Il giudice nazionale domanda poi se: «in caso di soluzione negativa della prima questione, il divieto di discriminazione di cui all'art. 40, n. 3, 2o comma, del trattato CEE e l'obbligo di un'identica restituzione alla produzione per la fecola di patate e l'amido di granturco, enunciato nel regolamento n. 1132/74, vadano interpretati nel senso che, in conformità al calcolo della restituzione alla produzione per la fecola di patate in base all'art. 1 del regolamento della Commissione 30. 1. 1975, n. 231 (GU n. L 24, pag. 42, del 31. 1. 1975), l'art. 1, n. 1, del regolamento n. 3113/74 non va preso in considerazione neppure nel calcolo della restituzione alla produzione per l'amido di granturco».

Come risulta dall'art. 40, n. 3, 2o comma, del trattato, le organizzazioni comuni di mercato devono escludere qualsiasi discriminazione fra produttori o consumatori della Comunità. Tenuto conto della situazione di concorrenza tra le fabbriche d'amido di granturco ed i produttori di fecola di patate, l'art. 2 del regolamento n. 1132/74 stabilisce che la restituzione alla produzione di fecola di patate è pari, per un quintale di fecola, alla media degli importi della restituzione accordata nel corso d'una stessa campagna per 161 chilogrammi di granturco destinati alla produzione dell'amido. L'aumento del prezzo d'approvvigionamento, a decorrere dal 1o aprile 1975, e la conseguente diminuzione della restituzione alla produzione concessa ai produttori di amido di granturco in forza dell'art. 1 del regolamento n. 3113/74, avrebbero, in caso d'applicazione automatica del succitato art. 2, dovuto ripercuotersi nelle stesse proporzioni e fino al 31 luglio 1975 sull'importo della restituzione concessa ai produttori di fecola di patate.

Tuttavia, contrariamente a ciò che avviene per i produttori d'amido di granturco, la restituzione è erogata, in base all'art. 3 del regolamento n. 1132/74, ai fabbricanti di fecola soltanto se essi forniscono la prova di aver versato al produttore di patate una somma corrispondente. Le restituzioni concesse prima del 31 gennaio 1975 ai fabbricanti di fecola e, per loro tramite, ai produttori di patate, erano state calcolate sulla media delle restituzioni allora accordate ai produttori d'amido di granturco. Detta media si ricavava dalla differenza tra il prezzo d'approvvigionamento pari dapprima ad 82 u.c., successivamente ad 87,45 u.c. la tonnellata, ed i prezzi d'entrata successivi, ma fissati in anticipo per tutta la campagna 1974-1975. A causa di tale sistema di calcolo, fondato su una media annua determinata in anticipo, la modifica, a decorrere dal 1o aprile 1975, del prezzo d'approvvigionamento si sarebbe ripercossa su restituzioni già erogate prima del 31 gennaio 1975 ai produttori di fecola e già retrocesse da costoro agli agricoltori, il che avrebbe potuto dar luogo alla ripetizione di somme già versate ai produttori agricoli. Per evitare questa ripercussione, che avrebbe potuto toccare numerosi contratti già conclusi, la Commissione, a ciò autorizzata dal Consiglio, ha emanato i provvedimenti necessari statuendo, mediante l'art. 1 del regolamento 30 gennaio 1975, n. 231, che: «Per il calcolo della restituzione prevista dall'art. 2 del regolamento (CEE) n. 1132/74 concessa prima della data di entrata in vigore del presente regolamento non è tenuto conto dell'incidenza della modifica, con effetto dal 1o aprile 1975, dell'importo di cui all'art. 1, paragrafo 1, primo comma, del regolamento citato».

La differenza fra il trattamento riservato ai produttori di fecola di patate e quello riservato ai produttori d'amido di granturco ha una giustificazione obiettiva dimodoché il provvedimento transitorio concernente la restituzione alla produzione di fecola di patate non costituisce una discriminazione nei confronti dei produttori d'amido di granturco. La seconda questione va risolta in questo senso.

Le spese sostenute dal Consiglio e dalla Commissione delle Comunità europee che hanno sottoposto osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale al quale spetta quindi pronunziarsi sulle spese.