Corte giust. UE, Sentenza del 17 luglio 1959, causa 20/58

La ricorrente conclude acché la Corte voglia:

«1) annullare le decisioni contenute nella lettera inviata il 18 dicembre 1957 dall'Alta Autorità all'O.C.C.F., concernente la definizione del concetto di “rottame di risorse proprie” ai sensi delle decisioni 22-54, 14-55 e 2-57, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Comunità del 1o febbraio 1958, pag. 45/58 e segg.; 2) porre le spese a carico dell'Alta Autorità».

La convenuta conclude acché la Corte voglia:

«1) darle atto che le notifiche e comunicazioni relative alla presente causa dovranno essere fatte all'Alta Autorità, in place de Metz 2, a Lussemburgo; 2) respingere perché infondato il ricorso presentato il 17 marzo 1958 dalla ricorrente; 3) porre le spese a carico della ricorrente».

I fatti da cui trae origine la causa si possono così riassumere:

Con decisione 22-54 del 26 marzo 1954, l'Alta Autorità stabiliva un sistema di perequazione mirante ad impedire che i prezzi del rottame della Comunità si allineassero su quelli, più elevati, del rottame importato da paesi terzi.

Tale sistema di perequazione veniva prorogato con le decisioni 14-55 e 2-57 ma, a partire dal 1o aprile 1955, il ricavo dei contributi veniva destinato a finanziare, oltre alla perequazione, dei premi concessi per un maggiore impiego di ghisa. La pratica attuazione del sistema veniva affidata all'Ufficio comune dei consumatori di rottame (O.C.C.F.) ed alla Cassa di perequazione per il rottame importato, organismi sottoposti al controllo dell'Alta Autorità.

Ai termini della decisione 2-57 il contributo di ciascuna impresa veniva calcolato, per ogni periodo preso in considerazione, applicando un'aliquota base al consumo di rottame d'acquisto e, se del caso, un'aliquota complementare al consumo eccedente di rottame d'acquisto. Il consumo globale di rottame di un'impresa veniva definito come la somma delle risorse proprie globali e degli arrivi di rottame d'acquisto, aumentata o diminuita in ragione del movimento delle scorte ed eventualmente ridotta in relazione alle consegne di rottame venduto o ceduto. E, per differenza, il consumo di rottame d'acquisto era uguale al consumo globale, meno le risorse proprie globali e la diminuzione delle scorte.

Di fronte a tali definizioni, talune imprese interpretavano il concetto «risorse proprie» nel senso di «rottame non acquistato» e contabilizzavano come risorse proprie nei confronti della Cassa di perequazione tutti gli arrivi provenienti da imprese collegate aventi una ragione sociale diversa, ma nelle quali esse possedevano una partecipazione preponderante. In altre parole, secondo dette imprese il «rottame di gruppo» costituisce «rottame di risorse proprie» e non se ne deve perciò tener conto ai fini del contributo che grava sul consumo di rottame d'acquisto.

L'O.C.C.F. chiedeva allora all'Alta Autorità, con lettera del 30 ottobre 1957, di adottare una decisione su tale questione, ai sensi dell'art. 15, 2o comma, della decisione 2-57. Nella risposta, in data 18 dicembre 1957, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Comunità del 1o febbraio 1958, l'Alta Autorità dichiarava di non ritenere necessaria l'emanazione di una decisione formale sul concetto di risorse proprie, adducendo che esisteva già un criterio chiaramente determinato, ricollegante il concetto di «risorse proprie» al concetto giuridico di «proprietà».

Il presente ricorso ha per oggetto l'annullamento delle decisioni contenute nella citata lettera 18 dicembre 1957.

I mezzi ed argomenti fatti valere dalle parti possono riassumersi come segue:

La convenuta ammette che, secondo la giurisprudenza della Corte (cause 8-55 e 9-55), una lettera dell'Alta Autorità può essere impugnata alla stessa stregua di una decisione formale. Essa afferma tuttavia che il criterio in discussione vale in modo generale per tutte le imprese della Comunità che impiegano rottame e che perciò la lettera in causa ha carattere generale. Ne conseguirebbe che, ai sensi dell'art. 33, 2o comma, del Trattato, la ricorrente può denunciare solo lo sviamento di potere nei suoi confronti.

La ricorrente ravvisa nella lettera impugnata una decisione ai sensi degli artt. 14 e 15 del Trattato e, dal momento che essa si rivolge unicamente all'O.C.C.F., organizzazione pubblica nominativamente indicata, si tratterebbe di una decisione individuale. A tale proposito la Corte, nella sentenza 23 aprile 1956 (cause riunite 7-54 e 9-54), ha affermato che una decisione riguardante unicamente una particolare attività di un organismo pubblico nominativamente indicato, cioè l'«Office commerciale du ravitaillement» del Granducato di Lussemburgo, è una decisione individuale.

Detta decisione individuale riguarderebbe la ricorrente. In effetti, se le si applicasse il principio in base al quale deve essere considerato come risorsa propria soltanto il rottame ricuperato da un'impresa chiaramente definita dalla sua ragione sociale, la ricorrente dovrebbe ancora pagare per il passato ed il futuro dei contributi per quanto essa ha ricuperato presso le società collegate alle quali essa partecipa in modo preponderante.

La ricorrente sostiene pertanto che la lettera in causa può essere impugnata con tutti i mezzi enunciati nel primo comma dell'art. 33 del Trattato.

La ricorrente deduce a sostegno di questo primo mezzo sei argomenti.

1) La decisione impugnata costituisce un atto amministrativo il quale, tanto per il contenuto quanto per il significato, sarebbe contraddittorio, incomprensibile ed inaccettabile e, di conseguenza, non offrirebbe alcuna garanzia contro un'applicazione arbitraria e contro le discriminazioni. 2) L'Alta Autorità lascia agli organismi di Bruxelles la facoltà di interpretare e di applicare discrezionalmente il concetto mal definito di «risorse proprie». Tale delega di poteri sarebbe contraria al Trattato (in questo senso, vedasi la sentenza della Corte nella causa 6-56). 3) Autorizzando delle deroghe per due casi speciali, aventi carattere eccezionale, Hoogovens e Breda (vedi lettera dell'Alta Autorità in data 17 aprile 1958), l'Alta Autorità avrebbe compiuto una discriminazione. 4) Includendo nel sistema di perequazione del rottame non acquistato, la convenuta si porrebbe contro le proprie decisioni 22-54, 14-55 e 2-57. 5) L'Alta Autorità determinerebbe delle discriminazioni adottando come criterio per stabilire l'equivalenza della situazione degli utilizzatori di rottame non già la loro effettiva situazione economica, bensì delle finzioni giuridiche astratte. Essa considera infatti fuori dal mercato soltanto il rottame ricuperato presso una sola e medesima persona giuridica e non anche quello ricuperato presso due o più persone giuridiche controllate da un'altra persona giuridica. 6) Non sarebbe lecito includere nel sistema di perequazione del rottame non acquistato e per di più con effetto retroattivo rispetto alle decisioni 22-54, 14-55 e 2-57 precedentemente emanate; un tale modo di procedere sarebbe in contrasto col principio della non-retroattività, generalmente accolto per quanto riguarda i procedimenti amministrativi che introducono nuovi. oneri.

La convenuta oppone che il mezzo di violazione del Trattato non è ammissibile nella specie (vedi supra: Ricevibilità). Essa risponde perciò soltanto in subordine agli argomenti dedotti dalla ricorrente a sostegno di tale mezzo.

Secondo la convenuta, la ricorrente confonde due concetti: l'unità economica e l'unità giuridica. Solo quest'ultima sarebbe rilevante ai fini dell'applicazione delle decisioni concernenti la perequazione del rottame. Secondo la decisione 2-57 (art. 2) sono tenute al versamento del contributo «le imprese di cui all'art. 80 del Trattato, le quali consumano rottame», cioè i siderurgici, ma non le holdings o le società capogruppo che hanno il controllo dei siderurgici stessi. Quando in norme di questo genere si fa parola d'imprese, non potrebbe trattarsi che della persona giuridica che impiega il rottame. Se il diritto tedesco riconosce dal punto di vista fiscale l'esistenza di vincoli economici, finanziari ed organici fra una società capogruppo ed una o più società collegate, tale riconoscimento è sempre limitato a determinati effetti e l'indipendenza giuridica delle società controllate non è posta in questione. La giurisprudenza si è pure espressamente rifiutata ad estendere la teoria dell'unione organica (Organtheorie) fino a comprendervi il concetto di filiale (Filialtheorie). Sarebbe dunque a priori impossibile ritenere che l'esistenza di una dipendenza organica, ammessa dal diritto tedesco ai soli fini fiscali, possa giustificare l'applicazione di speciali norme giuridiche nell'ambito del Trattato della C.E.C.A.

L'Alta Autorità sostiene che se accogliesse le richieste formulate dalla ricorrente, le quali estenderebbero eccessivamente il concetto di «risorse proprie» al di là del suo significato, essa commetterebbe una discriminazione. Infatti, in luogo del concetto di «risorse proprie» essa dovrebbe introdurre con una nuova decisione quello di «rottame di gruppo». Per effettuare la perequazione fra il rottame soggetto a contributo ed il rottame d'importazione — il quale dev'essere sovvenzionato — essa dovrebbe quindi procedere ad una nuova ripartizione dei contributi a favore dei gruppi ed a detrimento delle imprese che non fanno parte di un gruppo.

Il diverso trattamento riservato, da una parte, alle concentrazioni che costituiscono una stessa persona giuridica e, dall'altra, alle imprese collegate dal punto di vista organizzativo, economico e finanziario, avrebbe un fondamento giuridico — la proprietà al momento del recupero — che non può essere ritenuto discriminatorio.

Per quanto riguarda le deroghe concesse alla Hoogovens ed alla Breda, queste risponderebbero al criterio dell'esistenza di un complesso industriale unico, integrato dal punto di vista dell'ubicazione. Tale criterio sarebbe suscettibile di obbiettiva applicazione in tutti i casi dello stesso genere.

Enunciando il criterio contenuto nella lettera in causa non si sarebbe emanato un atto amministrativo con effetto retroattivo, bensì soltanto la dichiarazione di ciò che l'amministrazione ha sempre considerato come una regola. È vero che l'espressione «risorse proprie» (Eigenentfall) non figura nelle decisioni 22-54 e 14-55, ma non sarebbe possibile interpretare ed applicare la decisione 2-57 dando al termine «risorse proprie» un senso diverso da ciò che intendevano le decisioni precedenti, le quali avevano tratto al rottame d'acquisto e perciò, logicamente, consideravano esenti da contributo le risorse proprie. L'interpretazione estensiva sostenuta dalla ricorrente non potrebbe invece trovare applicazione, in mancanza di una precisa definizione contenuta nella decisione stessa.

Per quanto riguarda la censura secondo la quale l'interpretazione fatta propria dall'Alta Autorità sarebbe contraddittoria e priva di senso, la convenuta oppone che il riferimento alla nozione di proprietà è giustificato dal fatto che, in ultima analisi, l'esonero dal contributo generale di perequazione può essere previsto solo per le effettive «risorse proprie» dell'impresa. L'esenzione del rottame proprio dell'impresa contribuente sarebbe una soluzione atta a raggiungere lo scopo voluto, una soluzione equa, comprensibile e, secondo ogni apparenza, l'unica soluzione esatta.

La ricorrente fa pure carico all'Alta Autorità di avere conferito agli organismi di Bruxelles dei poteri discrezionali. Per la validità di questa censura occorrerebbe che tali organismi avessero nella specie esercitato poteri non previsti dal Trattato. Ciò non è avvenuto, dato che la lettera in causa proviene dall'Alta Autorità e non dagli organismi di Bruxelles. D'altra parte dovrebbero essere lasciati fuori causa gli atti degli organismi di Bruxelles, estranei alla decisione impugnata, ed in particolare la questione se detti organismi fossero o meno competenti a decidere i due casi speciali (Hoogovens e Breda) e quella relativa al valore giuridico del criterio in base al quale detti due casi eccezionali sono stati risolti.

La ricorrente assume che la lettera in causa modifica le decisioni 22-54, 14-55 e 2-57. Infatti:

a) le decisioni 22-54 e 14-55 non contenevano il concetto di risorse proprie, che la convenuta intenderebbe prendere retroattivamente in considerazione ; b) l'Alta Autorità includerebbe nel sistema di perequazione del rottame non-acquistato; c) l'Alta Autorità ammetterebbe delle eccezioni in virtù delle quali del rottame d'acquisto viene esentato dall'obbligo del contributo.

Tali disposizioni modificherebbero la natura stessa del sistema il quale, a norma delle citate decisioni, collega l'obbligo del contributo all'acquisto di rottame; esse costituirebbero più di una semplice interpretazione ed avrebbero perciò potuto essere emanate solo previo parere favorevole del Consiglio dei Ministri.

La convenuta, poiché ritiene inammissibile il mezzo di incompetenza (vedi supra: Ricevibilità), risponde solo subordinatamente agli argomenti dedotti dalla ricorrente a sostegno di detto mezzo.

Essa afferma che la lettera in causa non può essere considerata come una modifica alle precedenti decisioni 22-54, 14-55 e 2-57 e che non era quindi richiesto l'intervento del Consiglio dei Ministri. L'Alta Autorità avrebbe confermato e precisato, a richiesta dell'O.C.C.F., l'interpretazione del concetto «risorse proprie» che quest'ultimo aveva fin'allora adottato. Un'interpretazione tratta dalla comune accezione delle parole e dal contesto materiale non sarebbe una modifica.

Nemmeno le deroghe approvate nella lettera in causa costituirebbero una modifica delle decisioni precedenti. È infatti lecito ad ogni autorità amministrativa superiore determinare i limiti di una decisione, applicando dei criteri obiettivamente definiti ed universalmente validi. L'unità di ubicazione sarebbe un criterio di questo genere.

La ricorrente deduce che l'Alta Autorità non ha motivato la lettera — nonostante questa abbia il carattere di una decisione — che non ha ottenuto l'unanime parere conforme del Consiglio dei Ministri e che infine ha preso una decisione senza qualificarla come tale.

La convenuta oppone che la censura relativa all'insufficiente motivazione è infondata. Nel terzo comma della lettera in causa sono enunciati i motivi i quali si basano sulla nozione di proprietà e sull'interpretazione letterale e logica. Una motivazione più particolareggiata sarebbe stata necessaria solo se ci si fosse discostati dalla normale accezione delle parole. Secondo i principi giuridici, i motivi addotti sarebbero sufficienti.

Sarebbe inoltre infondato l'assunto che si sia cercato di eludere le formalità richieste dal Trattato. Tenuto conto delle circostanze, una lettera, e non una decisione formale, costituiva una risposta adeguata al quesito posto dall'O.C.C.F. D'altra parte la ricorrente non sarebbe stata affatto danneggiata da tale procedura non formale. L'impugnabilità di un simile parere non formale dell'Alta Autorità è ammessa dalla Giurisprudenza della Corte (cause 8-55 e 9-55). La pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Comunità ha determinato senza possibilità di dubbi il termine d'impugnazione. Infine, che si tratti di una decisione formale o una decisione non formale, l'ampiezza della facoltà d'impugnazione è la stessa.

La ricorrente deduce a sostegno sei argomenti.

1. È principio giuridico generalmente ammesso che un'autorità amministrativa può esercitare i propri poteri solo per adottare decisioni chiare, coerenti, concludenti e comprensibili. Valendosi delle sue facoltà per emanare una decisione oscura, contraddittoria, assurda ed inintelligibile, l'Alta Autorità avrebbe disconosciuto lo scopo legale dei propri poteri; essa avrebbe commesso uno sviamento di potere. 2. Il Trattato non riconosce scopi arbitrari. L'Alta Autorità, adottando provvedimenti che introducono l'arbitrio, avrebbe fatto uso dei propri poteri per perseguire scopi estranei al Trattato. 3. L'Alta Autorità avrebbe totalmente rimesso agli organismi di Bruxelles l'esercizio della facoltà di apprezzamento discrezionale la quale spetta soltanto ad essa. Essa avrebbe quindi fatto delle sue facoltà un uso che turba l'equilibrio di poteri che caratterizza l'organizzazione della Comunità. 4. In due casi eccezionali l'Alta Autorità ha autorizzato la concessione, da parte degli organismi di Bruxelles, di una deroga all'obbligo di contribuire. Col determinare tale situazione eccezionale e discriminatoria, essa si sarebbe valsa dei propri poteri per perseguire obbiettivi diversi da quelli previsti dal Trattato. 5. Con la lettera in causa la convenuta giungerebbe praticamente a costringere le imprese che intendono sottrarsi all'obbligo di contribuire ad organizzare il complesso delle loro partecipazioni sotto una sola ragione sociale. A norma del Trattato, l'Alta Autorità deve tener conto della realtà economica, ma essa non lo ha fatto, posto che ha trascurato le concentrazioni economiche che non operano sotto una comune ragione sociale. Essa avrebbe quindi commesso uno sviamento di potere, in quanto avrebbe esercitato i propri poteri in contrasto coi fini del Trattato. 6. A norma degli artt. 3 a e 53 b del Trattato, i poteri attribuiti all'Alta Autorità devono metterla in grado di provvedere al rifornimento del mercato comune e riguarderebbero perciò unicamente le imprese che partecipano al mercato del rottame. Includendo nella perequazione il rottame che non si trova sul mercato, essa mirerebbe a procurarsi degli introiti a carico d'imprese che non partecipano al mercato del rottame. Essa si varrebbe quindi dei propri poteri per uno scopo diverso da quello in vista del quale le sono stati conferiti.

La convenuta replica di non aver abusato dei poteri conferitile dal Trattato. Il suo comportamento sarebbe stato determinato da adeguate considerazioni giuridiche, economiche ed amministrative. Essa avrebbe sempre tenuto presenti gli scopi prescritti e non avrebbe fatto uso dei propri poteri per perseguire obbiettivi estranei al Trattato.

Inoltre, le violazioni del Trattato, dedotte dalla ricorrente sotto il mezzo di sviamento di potere, potrebbero essere denunciate solo come tali e non già a sostegno del predetto mezzo.

L'Alta Autorità ritiene assai dubbio che nella specie possa ricorrere uno sviamento di potere «nei confronti» della ricorrente. Su questo punto essa si rimette alla prudenza della Corte.

Per quanto riguarda i vari argomenti dedotti dalla ricorrente a sostegno dello sviamento di potere, la convenuta si richiama a quanto già detto a proposito dei tre primi mezzi.

La lettera dell'Alta Autorità del 18 dicembre 1957 enuncia un principio di carattere generale in quanto riguarda la] definizione del concetto di risorse proprie in materia di rottame ed è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Comunità del 1o febbraio 1958 e con ciò portata a conoscenza di tutte le imprese della Comunità; inoltre nella sua nota del 19 febbraio 1958, in risposta ad un preciso quesito posto il 6 febbraio 1958 dalla Deutsche Schrottverbraucher-Gemeinschaft all'Alta Autorità, la Divisione del Mercato l'ha denominata «decisione».

La Corte tuttavia, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, ritiene che la lettera di cui trattasi non possa essere considerata una decisione ai sensi del Trattato.

Benché infatti la menzionata lettera del 18 dicembre 1957 sia stata scritta a richiesta dell'O.C.C.F., il quale, non essendosi raggiunta l'unanimità nel suo seno circa il significato del termine «risorse proprie», chiedeva all'Alta Autorità di definire tale concetto a norma dell'art. 15, 2o comma, della decisione 2-57, l'Alta Autorità ha tuttavia risposto che il problema esposto dall'O.C.C.F. «era male impostato», dato che lo stesso O.C.C.F. «fin dall'inizio aveva implicitamente interpretato il concetto di “risorse proprie” secondo il significato etimologico delle parole» e che tale criterio doveva essere tenuto fermo. Dal che si deduce che l'Alta Autorità non ha inteso adottare una decisione, nonostante ne fosse stata espressamente richiesta, bensì semplicemente riaffermare dei principi che essa, a ragione o a torto, riteneva derivassero logicamente dalla decisione di base 2-57. Ciò trova conferma nel fatto che, mentre per modificare la decisione 2-57 sarebbe stato necessario — a norma dell'art. 53 b del Trattato C.E.C.A. — l'unanime parere conforme del Consiglio, nella specie tale parere non è stato chiesto e non vi è d'altra parte alcun motivo di ritenere che l'Alta Autorità si sia volontariamente sottratta a tale tassativa prescrizione.

D'altro lato la circostanza che nella nota del 19 febbraio 1958, in risposta ad un preciso quesito posto dalla Deutsche Schrottverbraucher-Gemeinschaft all'Alta Autorità il 6 febbraio 1958, la Divisione del Mercato abbia detto che la lettera del 18 dicembre 1957 era certamente una «decisione» nulla toglie a quanto sopra affermato poiché tale risposta della Divisione del Mercato — come risulta dal suo stesso tenore — esprime l'opinione di un funzionario dell'Alta Autorità e non si può pertanto ritenere che essa manifesti con certezza, e di per sé sola, le intenzioni dell'Alta Autorità stessa; va tuttavia rilevato che la predetta risposta ha potuto incitare, o forse anche determinare, la ricorrente ad impugnare l'asserita decisione nel legittimo intento di tutelare i suoi interessi.

Cionondimeno la Corte ritiene che i vari argomenti di carattere soggettivo fin qui esposti non sarebbero da soli sufficienti a stabilire la natura della lettera del 18 dicembre, dal momento che la natura di un atto è determinata innanzitutto dal suo oggetto e dal suo contenuto.

A tale proposito la Corte osserva che la lettera in questione presenta il carattere di un provvedimento interno, adottato da un superiore gerarchico allo scopo di orientare l'attività degli uffici dipendenti e come tale fa sorgere obblighi immediati solo per l'ufficio al quale è diretta e non già per le imprese consumatrici di rottame; ciò è del resto confermato dal fatto che essa fu pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Comunità solo il 1o febbraio 1958. Va perciò affermato che la lettera di data 18 dicembre 1957 non è una decisione ai sensi del Trattato e pertanto il ricorso non è ricevibile.

A norma dell'art. 60 del Regolamento della Corte di Giustizia della C.E.C.A., la parte soccombente va condannata alle spese; nella specie la ricorrente è rimasta soccombente sulla ricevibilità.

Tuttavia, posto che la convenuta, con la sua lettera del 19 febbraio 1958 ha incitato, o forse anche determinato, la ricorrente ad impugnare l'asserita decisione contenuta nella lettera in data 18 dicembre 1957, vi è luogo di compensare fra le parti le spese di causa ponendo a carico di ciascuna quelle da essa incontrate.