Corte giust. UE, Sentenza del 14 marzo 1978, causa 83/77

I fatti che hanno dato origine alla controversia, lo svolgimento del procedimento e le osservazioni presentate in forza dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia CEE, si possono riassumere come segue:

L'attore nella causa principale, sig. Naselli, cittadino italiano, lavorava in Italia e nel Belgio. Affetto da invalidità in Italia nel 1958, egli presentava domanda per una pensione d'invalidità. Il competente ente previdenziale italiano gli erogava, a partire dal 1o ottobre 1958, una quota di pensione, che gli spettava in forza del cumulo dei periodi assicurativi maturati nel Belgio ed in Italia. L'ente belga, per contro, rifiutava di corrispondergli la pensione in forza dei periodi lavorativi maturati nel Belgio, per il fatto che egli non aveva versato contributi durante un periodo abbastanza vicino alla data d'inizio dell'inabilità al lavoro.

Ritornato nel Belgio, ove sembra abbia lavorato tra il 1963 ed il 1965, il Naselli si ammalava di nuovo ed otteneva allora delle indennità per inabilità al lavoro in forza della legislazione belga, più un supplemento (cfr. art. 28, n. 3, del regolamento n. 3), in guisa da raggiungere l'importo della completa indennità belga (quota italiana + quota belga + supplemento belga = indennità dovuta in forza della sola legislazione belga).

Tali indennità gli venivano erogate dalla Caisse auxiliaire d'assurance maladie-invalidité (CAAMI), convenuta nella causa principale. L'Institut national d'assurance maladie-invalidité (INAMI), ente d'istruzione, interveniente nella causa principale, avendo saputo che la Cassa italiana aveva rivalutato, a far tempo dal 1o gennaio 1969, la quota ch'essa versava al Naselli, in forza delle norme anticumulo contemplate dalla legislazione belga diminuiva la pensione belga con effetto retroattivo, ed incaricava la CAAMI di recuperare l'indebito (ossia FB 39576).

Poiché il Naselli adiva il Tribunal du travail di Bruxelles, quest'ultimo, con sentenza 23 giugno 1977, decideva di sospendere il procedimento e di sottoporre a questa Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, le due seguenti questioni pregiudiziali:

«1. Se l'art. 11, n. 2 del regolamento n. 3 vada interpretato nel senso che l'attore, tenuto conto dell'art. 70, § 2, della legge 9 agosto 1963, non poteva cumulare le indennità belghe con una pensione italiana dato che le prestazioni belghe sono state acquistate senza che si facesse ricorso alle norme comunitarie, cioè in altri termini, se l'ente belga avesse facoltà o meno di applicare le clausole anticumulo nazionali, in relazione all'art. 11, n. 2, del regolamento n. 3, per ridurre le indennità in forza della sola legislazione belga. 2. Se l'art. 9, n. 2 del regolamento n. 4 contempli solo il caso in cui la prestazione che va diminuita per effetto del cumulo con un'altra prestazione o un altro reddito sia corrisposta grazie al cumulo dei periodi assicurativi, cioè, in altri termini, se l'ente belga dovesse o meno tener conto di una parte e non dell'intera pensione italiana per ridurre la prestazione belga, dato che questa è stata acquistata senza che si dovesse far ricorso ai regolamenti comunitari.»

La legislazione comunitaria che qui interessa è la seguente:

Art. 11, n. 2, del regolamento n. 3: «Le norme di riduzione o sospensione, previste dalla legislazione di uno Stato membro per i casi di cumulo con altre prestazioni di sicurezza sociale o con altri redditi o in rapporto all'esercizio di un'occupazione, possono essere opposte al beneficiario anche se si tratti di prestazioni acquisite nell'ambito di un regime di un altro Stato membro o se si tratti di redditi ottenuti o di un'occupazione esercitata nel territorio di un altro Stato membro. Tuttavia, questa disposizione non è applicabile ai casi in cui prestazioni della stessa natura siano acquisite in base alle disposizioni degli artt. 26 e 28 del presente regolamento.» Art. 9, n. 2, del regolamento n. 4: «Nonostante le disposizioni del paragrafo precedente e con riserva delle disposizioni di cui alla seconda parte del paragrafo 2 dell'art. 11 del regolamento, qualora l'applicazione delle disposizioni del paragrafo 2 dell'art. 11 del regolamento comporterebbe la riduzione e la sospensione di una prestazione d'invalidità, di vecchiaia o in caso di morte (pensioni); liquidata in virtù delle disposizioni dell'art. 28 del regolamento dall'istituzione di uno Stato membro, l'istituzione tiene conto, per la riduzione o per la sospensione, soltanto di una quota delle prestazioni, redditi o retribuzioni, che determinano la riduzione a la sospensione. Tale quota è fissata al pro rata della durata dei periodi, compiuti in conformità alla leu. b), paragrafo 1, dell'art. 28 del regolamento; nella determinazione dell'ammontare teorico in conformità alla disposizione citata, la prestazione o il reddito o la retribuzione che determinino riduzione o sospensione della pensione non debbono essere presi in considerazione.»

La legislazione nazionale che qui interessa è la seguente:

Art. 70, n. 2 della legge belga 9 agosto 1963: «Le prestazioni contemplate dalla presente legge sono concesse solo alle condizioni stabilite dal Re, allorché per il danno sul quale si fonda la richiesta di prestazioni è prevista tutela a norma del diritto ordinario o di un'altra legislazione. In questi casi, le prestazioni assicurative non sono cumulate con il risarcimento contemplato dall'altra legislazione. Esse vanno a carico dell'assicurazione qualora il danno contemplato da detta legislazione non sia effettivamente risarcito. In ogni caso l'avente diritto deve riscuotere un importo almeno equivalente a quello delle prestazioni assicurative.»

La sentenza del Tribunal du travail di Bruxelles è stata registrata nella cancelleria della Corte il 5 luglio 1977.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Il sig. Naselli ritiene che la controversia vada risolta alla luce dell'interpretazione fornita dalla Corte relativamente all'art. 11, n. 2, del regolamento n. 3 nelle sentenze 10 dicembre 1969 (Duffy, 34/69, Racc. 1969, pag. 597) e 15 maggio 1974 (Kaufmann, 184/73, Racc. 1974, pag. 517), secondo cui detto articolo «rappresenta la contropartita dei vantaggi che i regolamenti nn. 3 e 4 assicurano ai lavoratori». Sembra risultarne che è legittimato ad applicare eventualmente le norme di riduzione l'ente dello Stato nell'ambito del quale il diritto alla pensione si acquista grazie all'applicazione dei regolamenti comunitari, cioè a mezzo del cumulo dei periodi assicurativi (l'ente italiano), e non l'ente dello Stato in cui il diritto esiste in regime autonomo (l'ente belga).

Quanto all'applicazione dell'art. 28, n. 3, del regolamento n. 3, invocato dall'INAMI onde giustificare la riduzione del supplemento di pensione a carico dell'assicurazione belga, il Naselli osserva che detta disposizione è priva di oggetto nel caso in cui il lavoratore ha diritto alle prestazioni in forza della sola legislazione d'uno Stato membro (sentenza 28. 5. 1974 nella causa Niemann, 191/73, Racc. 1974, pag. 571). Quindi, l'ente belga non può tener conto degli aumenti della pensione italiana per ridurre il supplemento di pensione belga, che non rappresenta se non una componente della prestazione dovuta in virtù della sola legislazione belga.

Nell'ipotesi in cui la Corte risolvesse affermativamente la prima questione, la riduzione della pensione belga dovrebbe effettuarsi giusta l'art. 9, n. 2, del regolamento n. 4, che altrimenti non avrebbe alcun significato. Detta disposizione, per il fatto che essa contempla, prescindendo da ulteriori precisazioni, le prestazioni liquidate in forza dell'art. 28 del regolamento n. 3, s'applica pure alle prestazioni il diritto alle quali viene acquistato in regime autonomo.

La CAAMI si basa sulla sentenza 6 dicembre 1973 (Mancuso, 140/73, Racc. 1973, pag. 1449) per asserire che, quando una prestazione belga non può ripartirsi pro rata, vanno applicate le norme anticumulo belghe. Quanto all'art. 9, n. 2, del regolamento n. 4, si applica solo nel caso in cui la prestazione che va diminuita sia stata acquistata in forza d'una norma di cumulo, circostanza che non ricorre nella causa principale.

Dalle sentenze della Corte e dalle conclusioni dell'avvocato generale Trabucchi nella causa Mancuso (già menzionata) e Massonet (50/75, Racc. 1975, pag. 1473) l'IN AMI trae l'insegnamento che il vantaggio ricavato dalla normativa comunitaria deve comportare una contropartita, sotto forma di applicazione delle disposizioni della legislazione belga relativa al limite dei cumuli.

L'art. 9, n. 2, del regolamento n. 4, non si applica nella presente fattispecie giacchè esso contempla esclusivamente il caso in cui, per la liquidazione d'una prestazione, vanno applicate contemporaneamente le norme della ripartizione pro rata contemplate sul piano comunitario e le norme di cumulo di cui alla legislazione nazionale.

La Commissione sottolinea che la prima questione pone in realtà due problemi d'interpretazione dell'art. 11, n. 2, del regolamento n. 3: in primo luogo quello di accertare cosa s'intenda per clausola di riduzione o di sospensione ai sensi dell'art. 11, n. 2, già menzionato, ed in ispecie se l'art. 70, n. 2, della legge 9 agosto 1963 rappresenti per l'appunto una siffatta clausola, ed in secondo luogo quello di accertare quali siano i casi in cui dette clausole, giusta l'art. 11, n. 2, possono applicarsi, ed in particolare se dette clausole vadano applicate quando le prestazioni sono state acquistate prescindendo dall'applicazione dei regolamenti nn. 3 e 4.

Sembra che l'art. 70, n. 2, della legge 9 agosto 1963 non costituisca una clausola generale che vieta il cumulo delle prestazioni di invalidità con altre prestazioni previdenziali, o con altri redditi o a causa dell'esercizio d'una attività, bensì una clausola specifica quando le prestazioni per inabilità al lavoro vengono corrisposte a seguito d'un danno, cioè sostanzialmente d'un infortunio, che dia luogo al risarcimento, vuoi in forza del diritto comune, vuoi in forza d'un'altra legislazione. Una siffatta interpretazione è corroborata dall'ultimo capoverso del suddetto articolo che precisa, in primo luogo, che l'ente assicuratore è surrogato di pieno diritto al beneficiario e, in secondo luogo, che l'accordo intervenuto tra colui che è tenuto al risarcimento ed il beneficiario non si può opporre all'ente assicuratore senza il previo consenso di questo.

Ammesso pure che la malattia rappresenti un danno, potrebbe ritenersi che l'ente italiano che versa una quota di pensione d'invalidità al Naselli sia tenuto a risarcire il danno? Ciò sembra assurdo, proprio se ed in quanto è nel Belgio che egli si ammalava, che otteneva le indennità per inabilità prolungata, indennità di malattia di lunga durata, trasformate in via ulteriore in prestazioni d'invalidità.

Dal raffronto tra l'art. 70, già menzionato, con l'art 23, n. 1, del regio decreto 19 novembre 1970, relativo al regime di pensione d'invalidità dei minatori, risulta che in quest'ultima disposizione non si parla né di danno, né di risarcimento derivante dal diritto comune o da un'altra legislazione, né di surrogazione dell'ente assicuratore, né di accordo tra colui che è tenuto al risarcimento ed il beneficiario. Per quale ragione il legislatore belga, trattandosi del medesimo rischio, non avrebbe ripetuto i termini usati nella legge del 1963, ove in queste due disposizioni avesse inteso perseguire il medesimo scopo? Tuttavia, spetta al giudice di merito valutare la portata della propria legislazione nazionale, ed è opportuno, per risolvere le questioni pregiudiziali, ritenere che potrebbe trattarsi d'una clausola anticumulo nazionale.

L'art. 11, n. 2, del regolamento n. 3, enuncia innanzitutto una norma di principio, e cioè che le clausole anticumulo di cui alle legislazioni nazionali possono applicarsi ai lavoratori contemplati dal regolamento n. 3, salvo nel caso di prestazioni della medesima natura d'invalidità o di vecchiaia e morte (pensioni) che vengono acquistate in forza dell'art. 28. Esclusivamente le pensioni ripartite prorata, della medesima natura, acquistate previo cumulo, rientrano nell'eccezione di cui all'art. 11, n. 2, ultimo inciso. Logicamente ne consegue che, in caso di cumulo d'una pensione di vecchiaia o d'invalidità, acquistata in forza della sola legislazione nazionale, con un'altra pensione della medesima natura, acquistata in forza della legislazione d'un altro Stato membro, le clausole anticumulo nazionali vanno applicate ai sensi dell'art. 11, n. 2, primo inciso. Questa conclusione risulta meno logica alla luce dell'interpretazione fornita dalla Corte relativamente all'art. 11, n. 2 (sentenze Kaufmann e Duffy, già menzionate). L'art. 11, n. 2, quindi, se dovesse significare che le clausole anticumulo interne possono opporsi al beneficiario d'una pensione d'invalidità o di vecchiaia acquistata in forza della sola legislazione nazionale, sarebbe una disposizione analoga a quella che la Corte ha per l'appunto dichiarato incompatibile con l'art. 51 del Trattato (sentenze Petroni, 24/75, Racc. 1975, pag. 1149 e Strehl, 62/76, Racc. 1977, pag. 211).

Nella causa principale, l'ente belga ha calcolato una quota e liquidato un supplemento, in base all'art. 28, n. 3, del regolamento n. 3, che nel frattempo, nella già menzionata causa 191/73, la Corte ha dichiarato incompatibile con l'art. 51 del Trattato. L'ente belga ha commesso quindi un errore, ed avrebbe dovuto liquidare all'interessato la pensione acquistata in forza della sola legislazione nazionale. In tal caso, però, poteva forse avvalersi dell'art. 11, n. 2, per applicare la clausola anticumulo interna? Se si tiene conto delle summenzionate sentenze della Corte, la risposta è negativa. In realtà, il Naselli non ha acquistato la quota italiana nè la sua pensione belga in base al regolamento n. 3, entrato in vigore solo il 1o gennaio 1959. La Commissione osserva che tale quota gli è stata forse liquidata in base ad una convenzione bilaterale vigente tra il Belgio e l'Italia (del resto l'ente belga a quell'epoca si era rifiutato di corrispondergli la pensione d'invalidità, rifiuto che non avrebbe potuto opporgli a norma dell'art. 27, che contempla il cumulo dei periodi ai fini del mantenimento del diritto alle prestazioni).

La seconda questione si pone solo nel caso in cui l'art. 70, n. 2 della legge 9 agosto 1963 rappresenti effettivamente una clausola di riduzione ai sensi dell'art. 11, n. 2. L'art. 9, n. 2, del regolamento n. 4, contempla la riduzione delle pensioni calcolate a norma dell'art. 28 del regolamento n. 3, cioè delle pensioni ripartite pro rata e non delle pensioni autonome, giacché, in caso contrario, non sarebbe possibile accertare in quale proporzione vada ridotto l'importo da detrarre. Tale sistema può apparire incoerente nella misura in cui, a termini dell'art. 11, n. 2, le clausole anticumulo interne non si applicano alle pensioni acquistate in forza dell'art. 28. Tuttavia l'ultimo inciso dell'art. 11, n. 2, precisa per l'appunto che deve trattarsi di prestazioni della stessa natura. È quindi solo nel caso in cui una prestazione d'invalidità o di vecchiaia acquistata ai sensi dell'art. 28 del regolamento n. 3 si cumuli con un'altra prestazione previdenziale, ad esempio d'assicurazione malattia, che la norma anticumulo interna può applicarsi alla pensione ripartita pro rata nei limiti di cui all'art. 9, n. 2, del regolamento n. 4.

La Commissione propone quindi di risolvere le questioni pregiudiziali come segue:

1. Le clausole di riduzione o di sospensione contemplate dalla legislazione d'uno Stato membro per i casi di cumulo d'una prestazione con altra prestazione previdenziale possono essere opposte, in forza dell'art. 11, n. 2, del regolamento n. 3, ai beneficiari, solo per quanto riguarda le prestazioni acquistate grazie all'applicazione del sudetto regolamento. 2. L'art. 9, n. 2, del regolamento n. 4, va interpretato nel senso che quando una prestazione liquidata a norma dell'art. 28 del regolamento n. 3 può ridursi in forza dell'art. 11, n. 2, del medesimo regolamento, l'importo da detrarre viene ripartito pro rata nelle stesse proporzioni in cui la prestazione è stata essa stessa ridotta ai sensi dell'art. 28 del regolamento.

L'attore nella causa principale, rappresentato dal sig. D. Rossini, direttore del servizio sociale «Patronato ACLI»; l'INAMI con l'avv. Masquelin, del foro di Bruxelles, e la Commissione delle CC.EE., rappresentata dal proprio consigliere giuridico, sig.ra J. Jonczy, in qualità di agente, hanno svolto osservazioni orali nell'udienza del 17 novembre 1977.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 15 febbraio 1978.

Con sentenza 23 giugno 1977, pervenuta in cancelleria il 5 luglio successivo, il Tribunal du travail di Bruxelles ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, due questioni vertenti sull'interpretazione dell'art. 11, n. 2, del regolamento del Consiglio 25 settembre 1958, n. 3, relativo alla previdenza sociale a favore dei lavoratori migranti (GU 1958, pag. 561) e dell'art. 9, n. 2, del regolamento del Consiglio 3 dicembre 1958, n. 4, «che determina le modalità di applicazione e integra le disposizioni del regolamento n. 3, concernente la sicurezza sociale dei lavoratori migranti» (GU 1958, pag. 597);

le questioni sono state sollevate nell'ambito d'una controversia vertente sul calcolo, da parte del competente ente previdenziale belga, della pensione d'invalidità di un cittadino italiano, attore nella causa principale, che ha lavorato in Italia e nel Belgio;

in quanto affetto da invalidità, gli veniva liquidata in Italia, a far tempo dal 1o ottobre 1958, a quanto pare in forza d'una convenzione tra l'Italia ed il Belgio, una quota di pensione d'invalidità;

avendo ancora lavorato nel Belgio nel 1964 e nel 1965, egli si ammalava ed otteneva, a carico dell'assicurazione belga, a decorrere dal 23 giugno 1965, delle indennità di malattia trasformate in via ulteriore in pensione di invalidità;

egli possedeva nel Belgio i requisiti richiesti dalla legislazione nazionale per aver diritto alla pensione d'invalidità, prescindendo dagli artt. 27 e 28 del regolamento n. 3;

applicando le norme anticumulo nazionali, l'ente belga diminuiva con effetto retroattivo l'importo della pensione già versata all'interessato e reclamava il rimborso dell'indebito;

si chiede, in primo luogo, se l'art. 11, n. 2, del regolamento n. 3 vada interpretato nel senso che l'attore, tenuto conto dell'art. 70, § 2 della legge 9 agosto 1963, non poteva cumulare le indennità belghe con una pensione italiana dato che le prestazioni belghe sono state acquistate senza che si facesse ricorso alle norme comunitarie, cioè in altri termini, se l'ente belga avesse facoltà o meno di applicare le clausole anticumulo nazionali, in relazione all'art. 11, n. 2, del regolamento n. 3, per ridurre le indennità in forza della sola legislazione belga;

si chiede, in secondo luogo, se l'art. 9, n. 2, del regolamento n. 4 contempli solo il caso in cui la prestazione che va diminuita per effetto del cumulo con un'altra prestazione o un altro reddito sia corrisposta grazie al cumulo dei periodi assicurativi, cioè in altri termini, se l'ente belga dovesse o meno tener conto di una parte e non dell'intera pensione italiana per ridurre la prestazione belga, dato che questa è stata acquistata senza che si dovesse far ricorso ai regolamenti comunitari.

Come questa Corte ha già dichiarato, ed in particolare nella sentenza 6 dicembre 1973, Mancuso, 140/73 (Racc. 1973, pag. 1449) l'applicazione per analogia degli artt. 27 e 28 del regolamento n. 3 ai casi contemplati dall'art. 26, n. 1 implica che il calcolo «pro rata temporis» delle prestazioni può venir effettuato soltanto qualora, per l'acquisto del diritto alla pensione, sia stato necessario cumulare, previamente, i periodi assicurativi maturati in diversi Stati membri;

quindi, gli artt. 27 e 28 del regolamento n. 3 vanno disapplicati per quanto riguarda la pensione acquistata in forza d'una sola legislazione nazionale.

A termini dell'art. 11, n. 2 del regolamento «le norme di riduzione o sospensione, previste dalla legislazione di uno Stato membro per i casi di cumulo con altre prestazioni di sicurezza sociale o con altri redditi o in rapporto all'esercizio di un'occupazione, possono essere opposte al beneficiario anche se si tratti di prestazioni acquisite nell'ambito di un regime di un altro Stato membro o se si tratti di redditi ottenuti o di un'occupazione esercitata nel territorio di un altro Stato membro. Tuttavia, questa disposizione non è applicabile ai casi in cui prestazioni della stessa natura siano acquisite in base alle disposizioni degli artt. 26 e 28 del presente regolamento»;

come la Corte ha già dichiarato, in particolare nella sentenza 15 maggio 1974, 154/73, Kaufmann (Racc. 1974, pag. 517), detto articolo, interpretato alla luce degli artt. 48-51 del Trattato rappresenta la contropartita dei vantaggi che i regolamenti nn. 3 e 4 assicurano ai lavoratori, cui consentono di chiedere l'applicazione simultanea dei sistemi previdenziali di diversi Stati membri; esso, infatti, intende evitare il conseguimento di vantaggi che le leggi nazionali ritengono indebiti;

di conseguenza, le limitazioni poste dall'art. 11, n. 2, possono venir eccepite nei confronti degli assicurati soltanto con riguardo a prestazioni conseguite grazie ai succitati regolamenti;

per contro, dall'esame delle altre disposizioni del regolamento n. 3 risulta che nessuna di esse osta all'applicazione delle norme anticumulo nazionali alle prestazioni acquistate in forza della sola legislazione nazionale;

spetta al giudice nazionale valutare la questione del se detto articolo sia una norma anticumulo da applicarsi alle prestazioni in un caso quale quello della causa principale, ovvero esso costituisca solo una disposizione che conferisce il diritto di surrogazione;

gli spetta inoltre valutare se detto articolo renda possibile la riduzione d'una pensione belga, tenuto conto delle prestazioni acquistate sotto il regime di un altro Stato membro prescindendo dall'art. 11, n. 2, del regolamento n. 3.

L'art. 9, n. 2, del regolamento n. 4, dispone che «nonostante le disposizioni del paragrafo precedente e con riserva delle disposizioni di cui alla seconda parte del paragrafo 2 dell'articolo 11 del regolamento, qualore l'applicazione delle disposizioni del paragrafo 2 dell'articolo 11 del regolamento comporterebbe la riduzione e la sospensione di una prestazione di invalidità, di vecchiaia o in caso di morte (pensioni), liquidata in virtù delle disposizioni dell'articolo 28 del regolamento dall'istituzione di uno Stato membro, l'istituzione tiene conto, per la riduzione o per la sospensione, soltanto di una quota delle prestazioni, redditi o retribuzioni, che determinano la riduzione o la sospensione. Tale quota è fissata al pro rata della durata dei periodi, compiuti in conformità alla lettera b), paragrafo 1), dell'articolo 28 del regolamento; nella determinazione dell'ammontare teorico in conformità alla disposizione citata, la prestazione o il reddito o la retribuzione citata, la prestazione o il reddito o la retribuzione che determinino riduzione o sospensione della pensione non debbono essere presi in considerazione.»;

dai termini di detta disposizione risulta chiaramente ch'essa si applica solo nel caso in cui la prestazione di cui trattasi è stata erogata grazie all'applicazione dei procedimenti di cumulo e di ripartizione pro rata.

Le spese sostenute dalla Commissione delle CC.EE. che ha sottoposto osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione;

nei confronti delle parti, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi pronunziarsi sulle spese.