Corte giust. UE, Sentenza del 13 dicembre 1972, causa 45/72

Gli antefatti e le varie fasi del procedimento si possono riassumere come segue:

1. Il sig. Giuseppe Merola, lavoratore dipendente italiano, al quale gli enti previdenziali belgi avevano rifiutato la pensione d'invalidità, adiva contro tale decisione negativa il tribunale del lavoro di Hasselt. L'atto di citazione era redatto in francese, mentre la legge belga 15 giugno 1935, relativa all'uso delle lingue, prescrive nel Limburgo l'uso del fiammingo come lingua processuale. Nella sentenza di rinvio, il giudice nazionale espone quanto segue: Il Merola è «manifestamente un lavoratore migrante ai sensi dei regolamenti CEE nn. 3 e 4». Nei suoi confronti si applica perciò l'art. 45, n. 4, del regolamento n. 3, a norma del quale «le istituzioni e le autorità di uno Stato membro non possono respingere le richieste o altri documenti loro inviati solo perché redatti nella lingua ufficiale di un altro Stato membro». È vero che, anche per quanto riguarda l'uso delle lingue, il diritto europeo prevale sul diritto nazionale; bi sogna però stabilire se detta norma riguardi i tribunali del lavoro, che fanno parte del potere giudiziario e sono del tutto estranei all'amministrazione attiva. Ci si chiede «se sia ancora valida la precedente giurisprudenza (Consiglio di Stato — 11 ottobre 1968 — Rechtskundig Weekblad 1968/69), la quale si riferiva ai collegi giudiziari amministrativi e al Consiglio di Stato — che erano organi del potere esecutivo — ora che le controversie in materia previdenziale sono state affidate a dei tribunali ordinari, quindi al potere giudiziario». Stando così le cose, viene sottoposta alla Corte la seguente questione pregiudiziale: «Posto che i tribunali del lavoro e le Corti d'appello del lavoro fanno senza dubbio parte del potere giudiziario, controllano l'amministrazione, senza occuparsi di problemi di amministrazione attiva, e non appartengono al potere esecutivo (a differenza dei precedenti collegi giudiziari amministrativi per la previdenza sociale e del Consiglio di Stato), se si possa ancora sostenere che i tribunali del lavoro sono “organi incaricati dell'applicazione della previdenza sociale”, con tutte le relative conseguenze per quanto riguarda l'uso delle lingue dinanzi ai tribunali del lavoro belgi da parte di lavoratori migranti». 2. La sentenza di rinvio, pronunciata il 7 luglio 1972, è pervenuta in cancelleria il 10 luglio 1972. Hanno depositato osservazioni scritte, in forza dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia allegato al trattato CEE, le parti nella causa principale, il governo della Repubblica italiana e la Commissione delle Comunità europee. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di non procedere ad istruttoria. L attore nella causa principale era rappresentato dal suo mandatario ad litem sig. Antonio Acetoni; il convenuto nella causa principale dall'avv. J. Kranzen, del foro di Hasselt; il governo italiano dal ministro plenipotenziario Adolfo Maresca, assistito dal sostituito avvocato generale dello Stato Giorgio Zagari; la Commissione dal suo consigliere giuridico sig. Robert C. Fischer, assistito dalla sig. na Marie-José Jonczy, dell'ufficio legale della Commissione. La Commissione delle Comunità europee ha presentato le sue osservazioni orali nell'udienza del 15 novembre 1972. L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 28 novembre 1972.

Le osservazioni presentate alla Corte si. possono riassumere come segue:

L'attore nella causa principale, senza prendere posizione sul problema sollevato dal giudice nazionale, si limita ad illustrare brevemente la sua situazione personale ed a criticare il provvedimento con cui gli è stata negata la pensione.

Il convenuto nella causa principale dichiara di rimettersi al prudente apprezzamento della Corte.

Il governo italiano ritiene indispensabile che venga offerta ai lavoratori migranti la possibilità di usare, dinanzi alle autorità giudiziarie del paese che li ospita, la propria lingua o quanto meno una lingua ch'essi conoscano. Altrimenti, si rischierebbe di precludere loro, in sostanza, la tutela giurisdizionale, ponendoli in una condizione di grave discriminazione rispetto ai lavoratori nazionali.

A suo avviso la questione sollevata dal giudice nazionale va risolta affermativamente. L'art. 45 del regolamento n. 3 non distingue, infatti, fra organi del potere esecutivo ed organi del potere giudiziario; ora, il giudice non può fare una distinzione che non è stata prevista dal legislatore. Secondo l'art. 1, lettera d) dello stesso regolamento, il termine «autorità competente» designa «il ministro, i ministri o un'altra autorità corrispondente, da cui dipendano … i regimi della sicurezza sociale»; non si può pensare che gli autori del regolamento abbiano voluto escludere, con questa formula, gli organi incaricati della corretta applicazione delle relative norme, siano essi organi amministrativi o giudiziari.

Il lavoratore migrante ha incontestabilmente la facoltà di usare una qualsiasi delle lingue ufficiali degli Stati membri nei confronti delle autorità amministrative dello Stato in cui si trova a lavorare. La stessa facoltà dev'essergli riconosciuta, a fortiori, per quanto riguarda i rapporti con le autorità giudiziarie, cui è fondamentalmente affidata la tutela dei diritti.

Una diversa interpretazione sarebbe incompatibile col principio di non-discriminazione sancito dall'art. 7 del trattato CEE, principio che costituisce il fondamento stesso del regolamento n. 3.

La Commissione rileva che la sentenza 11 ottobre 1968 del consiglio di Stato belga, cui si riferisce il Tribunale del Lavoro di Hasselt, è in parte fondata sulla sentenza pronunziata dalla Corte di giustizia il 5 luglio 1967, nella causa 6-67 (Guerra / Institut national d'assurance maladie-irivalidité, Racc. 1967, pag. 258). La sig.ra Guerra, vedova di un lavoratore italiano, aveva presentato al consiglio di Stato belga un ricorso, redatto in italiano, per ottenere l'annullamento della decisione con cui era stata respinta la sua domanda di pensione. Poiché la legge belga stabilisce che, nei procedimenti dinanzi al consiglio di Stato, i singoli possono redigere i loro atti e le loro dichiarazioni unicamente in francese, in fiammingo o in tedesco, il giudice sottoponeva alla Corte la questione del se «il consiglio di Stato sia una delle istituzioni o delle autorità di cui all'art. 45 del regolamento n. 3». La Corte affermava, nella sentenza, che «gli organi giurisdizionali nazionali competenti in materia di previdenza sociale rientrano fra le autorità di cui all'art. 45 del regolamento n. 3». In conformità a questa pronunzia, il consiglio di Stato riteneva ricevibile il ricorso, e statuiva in merito l'11 ottobre 1968.

Dalla motivazione del provvedimento di rinvio risulta che, nel caso in esame, sorge la questione del se i principi sanciti dalla suddetta sentenza della Corte — pronunziata in un momento in cui il contenzioso della previdenza sociale rientrava nel Belgio, fra le materie di competenza dei collegi giudiziari amministrativi — siano ancora validi, dal momento che detto contenzioso è stato nel frattempo affidato ai tribunali e alle corti del lavoro, che sono organi del potere giudiziario. In altri termini, si tratta di stabilire se i tribunali del lavoro del Belgio siano delle «autorità» ai sensi dell' art. 45, n. 4, del regolamento n. 3. La risposta è «evidentemente affermativa», in quanto l'espressione usata dalla Corte («organi giurisdizionali nazionali competenti in materia di previdenza sociale») comprende tutti gli organi, amministrativi o giudiziari, che hanno il compito di pronunciarsi in questa materia.

La Commissione richiama, in proposito, gli argomenti da essa svolti nella causa 6-67:

Il regolamento n. 3 non definisce espressamente il termine «autorità». Dal fatto che l'art. 1, lettera d) si riferisce alle sole autorità amministrative non si può dedurre che le autorità giudiziarie siano escluse dalla nozione di «autorità» di cui all'art. 45 dello stesso regolamento; la suddetta lettera d) riguarda infatti un numero limitato di autorità, cioè quelle di rango ministeriale cui è affidato, nell' ambito dei regolamenti nn. 3 e 4, un compito di coordinamento amministrativo in materia di previdenza sociale.

Le quattro versioni linguistiche dell'art. 45 non hanno portata esattamente identica: i termini «autorités» e «autorità» comprendono senz'altro gli organi giurisdizionali, mentre il termine «Behörden» sembra indicare le sole autorità amministrative, ed a queste pare riferirsi, almeno in primo luogo, il termine «auto-riteiten».

La natura degli atti di cui è fatta menzione all'art. 45, n. 4 («richieste o altri documenti») non esclude affatto un possibile riferimento ad autorità giudiziarie. D'altra parte, l'art. 47 del regolamento n. 3, secondo cui

«Le domande, dichiarazioni o ricorsi che, ai fini dell'applicazione della legislazione di uno Stato membro, avrebbero dovuto essere presentati entro un termine determinato presso un'autorità, un' istituzione o un altro organismo di tale Stato, sono ricevibili se sono presentati nello stesso termine presso un'autorità, un'istituzione o un altro organismo corrispondente di un altro Stato membro»,

consente la proroga dei termini anche nel caso di ricorsi giurisdizionali. In definitiva, l'interpretazione letterale del termine «autorità» non esclude le autorità giudiziarie, ma non è decisiva.

Quanto ai lavori preparatori, essi non forniscono dati sicuri.

Dalla giurisprudenza della Corte si desume che l'interpretazione dei regolamenti nn. 3 e 4 dev'essere informata, più che al tenore letterale dei testi, agli obiettivi fissati dagli artt. 48-51 del trattato. In quest'ordine d'idee, va ricordato che disposizioni circa l'uso delle lingue delle parti contraenti — del genere dell'art. 45, n. 4, del regolamento n. 3 — sono divenute clausole di stile negli accordi internazionali di previdenza sociale, anche per quanto riguarda i rapporti fra i singoli e gli organi giurisdizionali. Quasi sempre, gli accordi bilaterali conclusi fra gli Stati membri, accordi cui si sono sostituiti i regolamenti comunitari, contenevano disposizioni del seguente tenore:

Ne i lavoratori comunitari devono trovarsi in una posizione sfavorevole rispetto ai lavoratori dei paesi terzi occupati nella Comunità. Ora, gli accordi stipulati dagli Stati membri con i paesi terzi contengono spesso la clausola summenzionata, relativa all'uso delle lingue.

Infine, l art. 84, n. 4, del regolamento del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, «relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità» (GU n. L 149, pag. 2) — regolamento che, dal 1o ottobre 1972, è subentrato al regolamento n. 3 — contiene una norma, che sostituisce l'art. 45, n. 4, del regolamento n. 3, del seguente tenore: «Le autorità, le istituzioni e gli organi giurisdizionali di uno Stato membro non possono respingere le richieste o altri documenti loro inviati solo perché redatti in una lingua ufficiale di un altro Stato membro. Essi possono eventualmente avvalersi delle disposizioni di cui all'art. 81, lettera b)».

L'art. 81, lettera b), ricalca il testo dell' art. 43, lettera b), del regolamento n. 3, facendo tuttavia espressa menzione degli organi giurisdizionali. Esso affida alla Commissione amministrativa, contemplata dai regolamenti n. 3 e n. 1408/71, il compito di «far effettuare, su richiesta delle autorità, istituzioni e giurisdizioni competenti degli Stati membri, tutte le traduzioni dei documenti che si riferiscono all'applicazione del presente regolamento, e in particolare le traduzioni delle richieste presentate dalle persone chiamate a beneficiare del presente regolamento».

L'aggiunta del termine «giurisdizioni» nelle suddette norme è sembrata opportuna al Consiglio, non in quanto realizzi un «progresso» rispetto al regolamento n. 3, bensì al fine di migliorare la redazione del testo, in modo da tener conto della giurisprudenza della Corte ed evitare in futuro qualsiasi difficoltà d'interpretazione.

Di conseguenza, secondo la Commissione, la Corte dovrebbe risolvere la presente questione nel senso che:

«I giudici nazionali competenti in materia di previdenza sociale — nella fattispecie, i tribunali e le corti del lavoro del Belgio — rientrano fra le “autorità” di cui all'art. 45 del regolamento n. 3, e non possono quindi respingere le domande presentate loro da lavoratori migranti solo perchè redatte nella lingua ufficiale di un altro Stato membro».

Con sentenza 7 luglio 1972, pervenuta in cancelleria il 10 luglio 1972, il tribunale del lavoro del distretto di Hasselt (Belgio) ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, una questione vertente sull' interpretazione dell'art. 45, n. 4, del regolamento n. 3 del Consiglio, relativo alla previdenza sociale dei lavoratori migranti (GU del 16 dicembre 1958, pag. 561).

Si chiede alla Corte di pronunziarsi sul se «posto che i tribunali del lavoro e le corti d'appello del lavoro fanno senza dubbio parte del potere giudiziario, controllano l'amministrazione, senza occuparsi di problemi di amministrazione attiva, e non appartengono al potere esecutivo (a differenza dei precedenti collegi giudiziari amministrativi per la previdenza sociale e del Consiglio di Stato), si possa ancora sostenere che i tribunali del lavoro sono “organi incaricati dell'applicazione della previdenza sociale”, con tutte le relative conseguenze per quanto riguarda l'uso delle lingue dinanzi ai tribunali del lavoro belgi da parte di lavoratori migranti».

Dal fascicolo risulta che la questione formulata dal giudice a quo si riferisce alla sentenza della Corte 5 luglio 1967 (Guerra/Institut national d'assurance maladie-invalidité, causa 6-67, Race. 1967, pag. 258), pronunziata a norma dell'art. 177 del trattato in seguito a rinvio pregiudiziale del consiglio di Stato belga, come pure alla sentenza da questo emessa nella causa principale l'11 ottobre 1958.

Nella prima delle suddette sentenze si afferma che «gli organi giurisdizionali nazionali competenti in materia di previdenza sociale rientrano fra le autorità di cui all'art. 45 del regolamento n. 3», norma secondo la quale «le istituzioni e le autorità di uno Stato membro non possono respingere le richieste o altri documenti loro inviati solo perché redatti nella lingua ufficiale di un altro Stato membro».

La formulazione della questione in esame si spiega col fatto che, dopo l'emanazione della suddetta sentenza, il contenzioso della previdenza sociale è passato, nel Belgio, dalla competenza dei collegi giudiziari amministrativi e del consiglio di Stato — qualificati dal tribunale del lavoro di Hasselt «organi del potere esecutivo» — a quella dei tribunali e delle corti d'appello del lavoro, che si considerano senza dubbio appartenenti al potere giudiziario.

La questione appare quindi intesa ad accertare se l'art. 45 del regolamento n. 3 debba applicarsi anche agli organi giurisdizionali degli Stati membri, diversi da quelli amministrativi.

L'art. 45, n. 4, del regolamento n. 3 non fa alcuna distinzione a seconda della natura amministrativa o giurisdizionale delle istituzioni o autorità destinatarie degli atti contemplati dalla stessa norma.

D'altra parte, l'art. 84, n. 4, del regolamento del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408 (GU n. L 149, pag. 2), che ha sostituito l'art. 45, n. 4, del regolamento n. 3 dal 1o ottobre 1972, menziona espressamente, oltre alle «istituzioni» ed alle «autorità», gli «organi giurisdizionali».

Stando così le cose, si dovrà rispondere al tribunale del lavoro di Hasselt che l'art. 45, n. 4, del regolamento n. 3 si applica a qualsiasi organo giurisdizionale degli Stati membri, competente in materia di previdenza sociale.

Le spese sostenute dal governo della Repubblica italiana e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato nel corso della causa pendente dinanzi al tribunale del lavoro di Hasselt, cui spetta quindi di pronunziarsi sulle spese.