Corte giust. UE, Sentenza del 5 luglio 1977, causa 116/76

Gli antefatti, il procedimento e le osservazioni presentate in conformità all'art. 20 dello statuto della Corte di giustizia della CEE si possono riassumere come segue:

L'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti-lattierocaseari contempla un sistema di prezzi fondato specialmente su un prezzo indicativo del latte, nonché su prezzi d'intervento fissati principalmente per il burro ed il latte magro (o scremato) in polvere. Nonostante detto sistema di prezzi, la Comunità sta subendo una sovrapproduzione di latte che conduce in particolare alla formazione di notevoli giacenze di latte magro in polvere presso gli enti d'intervento.

Uno dei provvedimenti con cui le istituzioni comunitarie hanno cercato di ridurre tali giacenze è il regolamento del Consiglio 15 marzo 1976, n. 563, relativo all'acquisto obbligatorio di latte magro in polvere detenuto dagli enti d'intervento e destinato ad essere utilizzato negli alimenti per animali (GU n. L 67, pag. 18). Il primo «considerando» del regolamento ricorda che le giacenze di latte magro in polvere acquistato dagli enti d'intervento raggiungono un livello molto elevato e che tali disponibilità rappresentano una importante fonte di proteine utilizzabili nell'alimentazione animale. Il secondo «considerando» dichiara che, ai fini di un più largo impiego di tali proteine nell'alimentazione degli animali diversi dal vitello, occorre introdurre l'obbligo d'acquisto di un determinato quantitativo di latte magro in polvere. Il quinto «considerando» osserva che, data l'importanza delle scorte, il loro costante aumento e le spese che ne derivano, l'efficacia delle misure adottate richiede la loro applicazione quanto prima possibile anche alle operazioni già iniziate nel contesto di contratti di lunga durata. Per garantire l'adempimento dell'obbligo d'acquisto creato dal regolamento, la concessione dell'aiuto per taluni alimenti vegetali (semi di colza, di ravizzone, di soia, etc.) è subordinata alla costituzione d'una cauzione o alla presentazione d'un documento di modello comunitario stabilito dall'autorità competente dello Stato membro che effettua il controllo della denaturazione, documento che sarà indicato in prosieguo come «certificato d'acquisto e di denaturazione» (artt. 2-6). Qualunque messa in libera pratica nella Comunità di alimenti vegetali importati (quali semi oleosi, farine di tali semi, ta-luni mangimi miscelati, etc.) è soggetta alla presentazione di un «certificato proteine» (art. 3, n. 1), che viene rilasciato dagli Stati membri a chiunque ne faccia domanda purché depositi una cauzione o presenti un «certificato d'acquisto e di denaturazione» (art. 3, n. 2). Per i contratti conclusi prima del giorno dell'entrata in vigore del regolamento, gli acquirenti successivi dei prodotti di cui agli artt. 2 e 3 o dei prodotti proteici derivanti dalla loro trasformazione, subiscono l'incidenza dell'onere che risulta dal re-gime definito nel regolamento (art. 5). . Il regolamento è entrato in vigore il 15 marzo 1976 con effetto dal 1o aprile 1976, tranne l'art. 3, n. 1, e l'art. 5, relativamente all'onere risultante dall'applicazione dell'art. 3, n. 1, che avevano effetto dal 19 marzo 1976 (art. 11, 1o e 2o comma). In attesa delle modalità d'applicazione in materia, gli Stati membri potevano adottare i necessari provvedimenti affinché il nulla osta per i prodotti in causa dichiarati ai fini della loro messa in libera pratica potesse essere dato solo a condizione che l'interessato sottoscrivesse un impegno accompagnato da cauzione volto a garantire l'osservanza di tali disposizioni (art. 11, 3o comma). Il regolamento era valido fino al 31 ottobre 1976 Art. 11, 4o comma). Qualora l'obiettivo d'una riduzione notevole delle scorte esistenti di latte magro in polvere non fosse stato raggiunto entro tale data, il Consiglio poteva decidere di prorogare il sistema di cui sopra per il periodo di tempo necessario a conseguire tale scopo (art. 11, 5o comma). Esso non ha tuttavia adottato tale decisione.

La Granaria BV, attrice nella causa principale, chiedeva il 24 marzo 1976 allo Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, convenuto nella causa principale, di rilasciarle il certificato proteine di cui all'art. 3, n. 1, del regolamento n. 563/76 per la messa in libera pratica nella Comunità d'una partita di farina glutinata di granturco in granuli (pellets) per usi foraggeri, d'origine nordamericana (voce 23.03 A II della TDC). Lo stesso giorno il convenuto rispondeva che, tenuto conto del regolamento n. 563/76, e in particolare dei suoi artt. 3 e 11, non era possibile rilasciare «certificati proteine» per i quali non fosse stata costituita la cauzione.

Contro tale decisione l'attrice proponeva ricorso dinanzi al College van Beroep voor het Bedrijfsleven, chiedendo in particolare ch'essa venisse annullata in quanto fondata su un regolamento nullo per violazione di varie norme e principi del diritto comunitario.

Ritenendo che la controversia sollevasse questioni di interpretazione del diritto comunitario, il College van Beroep ha, con ordinanza 7 dicembre 1976, sospeso il procedimento e sottoposto alla Corte di giustizia, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, le seguenti questioni pregiudiziali: «I. Se si debba ritenere che il regolamento ha lo scopo: a) — come sembra potersi desumere dall'ultimo capoverso dell'art. 11 — di ridurre notevolmente le scorte esistenti di polvere di latte magro, oppure b) di far aumentare il consumo delle proteine contenute nel latte magro in polvere nell'alimentazione di animali diversi dai vitelli. Per il caso in cui il suddetto scopo consista in quanto sopra indicato sub a), se si possa affermare che il regolamento è motivato, come prescritto dall'art. 190 del trattato. Per il caso in cui quest'ultima questione venga risolta in senso negativo, se ciò implichi che il regolamento è privo di efficacia vincolante, perché in contrasto con il suddetto art. 190. II. Se la disciplina instaurata dal regolamento — secondo cui il rilascio di un “certificato proteine”, necessario per la messa in libera pratica nella Comunità dei prodotti contemplati dall'art. 3 del regolamento, è subordinato, a partire dal 1o aprile 1976, alla presentazione di un documento comprovante l'acquisto e la denaturazione di latte magro in polvere o alla costituzione di una cauzione (e, anteriormente al 1o aprile 1976, a decorrere dal 19 marzo 1976, alla costituzione di una cauzione) — sia incompatibile con gli obiettivi della politica agricola comune indicati nell'art. 39 del trattato. In caso di soluzione affermativa, se in tale ipotesi il regolamento sia privo di efficacia vincolante. III. Se la suddetta disciplina sia in contrasto col sistema e coi principi degli artt. 3, lett. f), 85 e 86 del trattato. In caso di soluzione affermativa, se in tale ipotesi il regolamento sia privo di efficacia vincolante. IV. Se la suddetta disciplina sia in contrasto col divieto di discriminazione sancito, fra l'altro, dall'art. 40, n. 3, del trattato. In caso di soluzione affermativa, se in tale ipotesi il regolamento sia privo di efficacia vincolante . V. Se, qualora l'applicazione del regolamento implichi entrate finanziarie per la Comunità, e qualora tali entrate non siano da considerare “risorse proprie” ai sensi dell'art. 1 della decisione del Consiglio 21 aprile 1970 (GU n. L 94, del 28. 4. 1970), il regolamento sia privo di efficacia vincolante, perché in contrasto con questa decisione. VI. Se il trattato attribuisca al Consiglio la facoltà di stabilire, come è stato fatto nell'art. 5 del regolamento, che l'acquirente sopporti gli oneri derivanti, per il venditore, dall'esecuzione, in conformità ad un regolamento comunitario, di un contratto stipulato già prima dell'entrata in vigore del regolamento. In caso di soluzione negativa della presente questione, se il regolamento sia conseguentemente privo di efficacia vincolante. VII. Se il 3o comma dell art. 11 del regolamento vada inteso nel senso che gli Stati membri, già prima del 1o aprile 1976, avevano la facoltà di subordinare il rilascio di un “certificato proteine” alla costituzione di una cauzione, benché il 2o comma dello stesso articolo 11 disponga che il regolamento si applica solo a decorrere dal 1o aprile 1976. In caso di soluzione affermativa della presente questione, se in tale ipotesi la disciplina instaurata dal 3o comma dell'art. 11 sia vincolante, tenuto conto del fatto che l'art. 3, n. 2, del regolamento il quale subordina il rilascio del “certificato proteine” alla costituzione di una cauzione, doveva applicarsi solo a decorrere dal 1o aprile 1976, e le modalità d'applicazione dello stesso art. 3, n. 2, modalità cui si riferisce il successivo art. 9 e che sono state stabilite col regolamento (CEE) della Commissione n. 677/76, sono entrate in vigore solo il 1o aprile 1976.»

Lo stesso problema è al centro delle azioni di risarcimento nelle cause riunite 83 e 94/76 nonché 4 e 15/77, Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe GmbH & Co KG e altri/Consiglio e Commissione, e delle domande di pronunzia pregiudiziale di cui alle cause riunite 114/76, Bela-Mühle/Grows-Farm GmbH & Co. KG, ed alle cause riunite 119 e 120/76, Kurt A. Becher/Hauptzollamt Bremen-Nord e Olmuhle-Hamburg AG/Hauptzollamt Hamburg-Waltershof.

L'ordinanza del College van Beroep è stata registrata nella cancelleria della Corte il 9 dicembre 1976. In conformità all'art. 20 dello statuto della Corte di giustizia hanno depositato osservazioni scritte l'attrice nella causa principale, con l'avv. B. H. ter Kuile, del foro dell'Aia, il convenuto nella causa principale, rappresentato dal suo segretario sig. A. W. F. Helmstrijd, il Consiglio, rappresentato dal suo consigliere giuridico sig. Bernhard Schloh, in qualità d'agente, assistito dal consigliere giuridico del Consiglio sig. Peeters, la Commissione, rappresentata dai suoi consiglieri giuridici sigg. P. Gilsdorf e J.H.J. Bourgeois, in qualità d'agenti. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

La Granaria, prima di affrontare le questioni pregiudiziali, osserva che, applicando al suo caso in data 24 marzo 1976 il regolamento n. 563/76, le istituzioni nazionali e comunitarie interessate hanno violato il principio giuridico secondo cui l'autorità deve preparare con cura i propri atti: alla data in esame v'era incertezza su quasi tutti i punti dell'esecuzione e dell'applicazione del regolamento. A questo riguardo, l'attrice osserva in particolare che:

l'ammontare del prezzo di vendita del latte in polvere non era stato fissato dagli enti d'intervento (olandesi); l'importo della cauzione da depositare eventualmente in anticipo non era stato fissato in diversi Stati membri o perlomeno variava dall'uno all'altro degli Stati membri; le norme per la denaturazione del latte in polvere non erano ancora state stabilite, almeno nei Paesi Bassi; la validità e la negoziabilità dei «certificati proteine» negli Stati membri della Comunità erano dubbie; circa il funzionamento e la forma della prova dell'acquisto e della denaturazione del latte magro in polvere, menzionata nell'art. 6 del regolamento n. 563/76, non si sapeva praticamente niente; ugualmente, si ignorava del tutto in che modo gli oneri, che sarebbero derivati ad un importatore come la Granaria dall'applicazione del regolamento n. 563/76, si sarebbero dovuti ripercuotere sugli acquirenti successivi in base all'art. 5 del regolamento stesso.

La violazione del suddetto principio giuridico, che la Corte di giustizia è tenuta a far rispettare, può togliere al regolamento n. 563/76 ogni effetto vincolante sui punti indicati dal College, e ciò a prescindere dal problema d'accertare in quale misura il regolamento contravvenga ad una qualsiasi norma generale vincolante.

Poiché il College non ha, nelle sue questioni, considerato l'eventuale violazione di tale principio giuridico, le questioni vanno intese, ogniqualvolta ciò sia possibile, nel senso che esse mirano anche a sapere in quale misura, considerate le circostanze di fatto esistenti al 24 marzo 1974, le istituzioni comunitarie e le autorità nazionali competenti degli Stati membri, dando esecuzione alle norme del regolamento n. 563/76, abbiano preparato i loro atti con sufficiente cura nei confronti della Granaria.

La Commissione ed il Consiglio rinviano anzitutto alle osservazioni da essi presentate nelle cause riunite 83 e 94/76, 4 e 15/77.

Secondo la Granaria, risulta dall'intestazione e dal preambolo del regolamento n. 563/76 che esso si proponeva di ottenere un più largo impiego nell'alimentazione degli animali diversi dai vitelli delle proteine contenute nelle importanti disponibilità di latte magro in polvere. La motivazione del regolamento non contiene alcun accenno ad un sistema d'intervento inteso ad eliminare le eccedenze di latte magro in polvere.

La restrizione, secondo cui il latte in polvere va denaturato per far sì ch'esso possa venire destinato unicamente all'alimentazione animale, non s'accorda del resto con l'obiettivo consistente nell'accrescere lo smercio del latte magro in polvere ed eliminare così le eccedenze. Se il Consiglio avesse inteso raggiungere tale scopo, si sarebbe contentato di garantire, in qualsiasi modo, lo smercio di più rilevanti quantitativi di latte magro in polvere.

Se il Consiglio scorge un ulteriore vantaggio nel fatto che, grazie all'obbligo d'acquisto, le importanti disponibilità di latte magro in polvere non continuano ad accrescersi, tale considerazione complementare concerne tuttavia l'efficacia del provvedimento e non il suo obiettivo.

L'art. 11 del regolamento contrasta con l'intestazione ed il preambolo del regolamento stesso. Poiché, d'altro canto, una disposizione contenuta in un articolo d'un regolamento non fa parte della motivazione del medesimo, non si può desumere dall'art. 11 un obiettivo del regolamento contrastante con quanto dichiarato in proposito nel preambolo.

Nella causa principale, ci si è domandati se il regolamento n. 563/76 non avesse un duplice scopo, cioè al tempo stesso lo scopo indicato sub a) e quello indicato sub b) nella prima questione pregiudiziale.

In linea di principio, ciò sembra in effetti possibile, ma nel caso del regolamento n. 563/76 non ci si trova in presenza d'un simile duplice scopo.

Vi si oppongono, in primo luogo, l'intestazione ed il preambolo del regolamento, in secondo luogo, la restrizione apportata all'impiego del latte in polvere, cioè l'utilizzazione esclusiva del suddetto prodotto nell'alimentazione degli animali.

La Granaria osserva ancora che se lo scopo indicato sub a) nella prima questione costituisce un obiettivo del regolamento n. 563/76, questo costituisce un provvedimento autonomo. In realtà, l'intestazione ed il preambolo del regolamento non indicano che esso rientra nella campagna condotta dal Consiglio per ridurre le giacenze di latte in polvere.

L'attrice nella causa principale conclude che il regolamento n. 563/76 ha lo scopo di accrescere l'impiego delle proteine contenute nel latte magro in polvere per l'alimentazione d'animali diversi dai vitelli.

Se il suo scopo fosse quello indicato sub a) nella prima questione del College, il regolamento risulterebbe privo di motivazione, in contrasto con l'art. 190 del trattato, e non sarebbe quindi vincolante. Se il suo scopo fosse invece quello indicato sub b), non sorgerebbero problemi circa la motivazione.

Poiché la mancanza della motivazione richiesta dall'art. 190 del trattato riguarda lo scopo e quindi la sostanza stessa del regolamento, quest'ultimo è per tale ragione privo d'efficacia vincolante e va interamente disapplicato per violazione dell'art. 190.

Lo Hoofdproduktschap fa valere che il regolamento n. 563/76 intendeva accrescere l'impiego del latte magro in polvere. Tale scopo è chiaramente enunciato nei primi due «considerando» del regolamento. Implicitamente, esso dovrebbe portare ad una riduzione delle giacenze di latte magro in polvere. La circostanza che tale aspetto sia ricordato soltanto nell'art 11, 5o comma, non viola l'art. 190 del trattato.

Il Consiglio osserva che la motivazione d'un regolamento può contentarsi d'indicare, da un lato, la situazione globale che ha portato alla sua emanazione, e, dall'altro, gli obiettivi generali ch'esso intende realizzare: sentenza della Corte di giustizia del 13 marzo 1968, causa 5/67, Beus/Hauptzollamt München (Racc. 1968, pag. 113).

Nel presente caso, il primo ed il quinto «considerando» del regolamento illustrano la situazione nel suo complesso. Lo scopo generale del regolamento, espressamente indicato nell'art. 11, 5o comma, è quello di ridurre notevolmente le scorte esistenti di latte magro in polvere facendole utilizzare in più larga misura nell'alimentazione animale; lo strumento impiegato all'uopo è, come si evince dal secondo «considerando» un obbligo d'acquisto.

Il regolamento è dunque sufficientemente motivato e non risulta privo d'efficacia per violazione dell'art. 190 del trattato.

Secondo la Commissione, il regolamento n. 563/76 si propone essenzialmente di ridurre le eccedenze esistenti ed i costi che ne derivano; il suddetto obiettivo risulta chiaramente dalla lettura del 5o comma dell'art. 11. L'accresciuto impiego di proteine nell'alimentazione animale è subordinato a questo scopo principale.

La Commissione non vede perché il regolamento sarebbe insufficientemente motivato: in primo luogo, il preambolo illustra l'insieme delle circostanze che hanno portato all'adozione del regolamento nonché i suoi scopi generali; inoltre, l'art. 11, 5o comma, menziona di nuovo espressamente la riduzione delle giacenze. L'art. 190 del trattato non precisa in quale parte del testo d'un regolamento debba figurare la motivazione, che può anche essere illustrata nel dispositivo dell'atto.

Prima d'esaminare tale questione, la Granaria osserva, anzitutto, che, secondo la giurisprudenza della Corte, un regolamento del Consiglio nel settore agricolo può essere valutato alla luce dell'art. 39 del trattato come un provvedimento distinto quando, come nel caso di specie, esso contenga una disciplina autonoma nell'ambito dell'art. 40 del trattato.

La Granaria osserva, in secondo luogo, che, per ritenerlo conforme all'art. 39 del trattato, la giurisprudenza della Corte considera sufficiente che un regolamento consenta di realizzare uno o più obiettivi enumerati nella suddetta disposizione e sia «neutro» nei confronti degli altri obiettivi. Al contrario, un regolamento che sia in contrasto con uno o più obiettivi della politica agricola non è valido neppure se favorisce la realizzazione di altri obiettivi. Orbene, tale è il caso del regolamento n. 563/76 che, in quanto provvedimento del Consiglio da esaminarsi in maniera autonoma nell'ambito dell'art. 40 del trattato, risulta contrario ad uno o più obiettivi enumerati nell'art. 39 del trattato.

Il suddetto regolamento non intende realizzare lo scopo menzionato nell'art. 39, n. 1, a), cioè incrementare la produttività dell'agricoltura. Quale che sia il suo obiettivo, il regolamento non si pone come scopo il progresso tecnico, né lo sviluppo razionale della produzione agricola. L'art. 39, n. 1, a), non entra quindi in gioco sotto questo aspetto.

La produttività dell'agricoltura potrebbe tuttavia aumentare lo stesso se e nella misura in cui il regolamento garantisse l'impiego ottimale dei fattori di produzione, in particolare della manodopera. La questione d'accertare se sia questo il caso dipende dallo scopo del regolamento. Sotto questo aspetto, esiste una connessione fra la prima e la seconda questione del College.

Se il suo scopo consistesse nell'accrescere l'impiego delle proteine animali, il regolamento potrebbe ancora eventualmente venire considerato come un provvedimento «neutro» nei confronti dell'art. 39, n. 1, a).

La situazione sarebbe invece diversa se il regolamento si proponesse di portare ad una riduzione delle giacenze di latte magro in polvere: si incentiverebbe dapprima, mediante elevati prezzi d'intervento, una costosa produzione di proteine d'origine animale, per costringere successivamente imprese agricole e non agricole ad utilizzare tali proteine invece delle proteine vegetali utilizzate tradizionalmente, meno costose, disponibili in quantità sufficienti e trasformabili con maggiore facilità in alimenti per il bestiame. L'obbligo d'acquisto non garantirebbe di conseguenza né il progresso tecnico, né lo sviluppo razionale della produzione, né l'impiego ottimale dei fattori di produzione, in particolare della manodopera.

L'art. 39, n. 1, b), non ha significato autonomo, bensì va analizzato alla luce degli obiettivi indicati nell'art. 39, n. 1, a).

L'obbligo d'acquisto ha per effetto di aumentare i costi degli allevatori di bestiame che non sia bestiame da latte, senza parallelamente accrescere le loro entrate. Esso non è dunque tale da garantire, mediante un incremento del reddito individuale, un equo tenore di vita al predetto gruppo della popolazione agricola.

Tenuto conto di quanto precede, la Granaria constata che il sistema d'acquisto obbligatorio instaurato dal regolamento n. 563/76 è contrario agli obiettivi enunciati nell'art. 39, n. 1, a) e b), del trattato.

L'esame globale degli obiettivi della politica agricola comune definiti all'art. 39, n. 1, a), e b), mostra che tali obiettivi possono essere raggiunti soltanto mediante provvedimenti strutturali, non già mediante misure di politica di mercato, come l'acquisto obbligatorio.

Neppure sotto questo aspetto il regolamento n. 563/76 può promuovere i sud detti obiettivi della politica agricola comune.

Se il regolamento controverso non andasse considerato contrario alle predette disposizioni del trattato, esso sarebbe neutro nei loro confronti.

Per sapere se l'obbligo d'acquisto stabilizzi i mercati (art. 39, n. 1, c) occorre accertare quale sarebbe nella fattispecie il mercato da stabilizzare.

Se detto mercato fosse quello degli alimenti per animali, l'acquisto obbligatorio potrebbe ancora eventualmente essere considerato come un provvedimento di stabilizzazione dei mercati.

L'acquisto obbligatorio non contribuisce per nulla a stabilizzare il mercato del latte magro in polvere riducendo la sovrapproduzione. Il problema cruciale — la produzione, strutturalmente importante rispetto alla domanda, di latte magro in polvere nella Comunità — non ne viene toccato. Da questo punto di vista, il regolamento n. 563/76 non opera dunque alcuna stabilizzazione del mercato giacché il prezzo di intervento per il latte in polvere non viene adeguato alla domanda di latte magro in polvere. Il prezzo è veramente troppo elevato.

Per stabilizzare i mercati, un regolamento può certo, come fa il regolamento n. 563/76, organizzare la domanda stimolando lo smercio, ma non può farlo se non nella misura in cui tenda così a realizzare un equilibrio fra la produzione e le possibilità di smercio. Ora, il regolamento n. 563/76 è estraneo a qualunque specializzazione conforme alla struttura economica ed alle condizioni interne attuali della Comunità.

Anche ammettendo che l'acquisto obbligatorio abbia un effetto stabilizzante sui mercati, non sembra essere politicamente conforme all'art. 39, n. 1, c), che esso falsi la concorrenza sul mercato degli alimenti per animali nei confronti degli altri prodotti normalmente utilizzati che non possono più venire smerciati in misura sufficiente.

La Granaria menziona ancora altri effetti dell'acquisto obbligatorio, il quale provoca uno squilibrio sul mercato: perturbazione delle correnti abituali d'importazione; lesione dei rapporti contrattuali esistenti tra fornitori ed acquirenti; problemi tecnici connessi alla denaturazione; possibile violazione delle norme nazionali o comunitarie sugli additivi leciti per gli alimenti.

In merito alla prima parte della seconda questione, la Granaria conclude che, se si propone di ottenere una sensibile riduzione delle giacenze di latte magro in polvere, il regolamento n. 563/76 risulta contrario all'art. 39, n. 1, da a) a c) incluso, mentre, se ha per scopo di accrescere l'utilizzazione delle proteine, è forse «neutro» nei confronti di tali disposizioni, ma non può, neppure con quest ultimo obiettivo, contribuire al raggiungimento degli scopi indicati nell'art. 39, n. 1, a) e b), dal momento che per ottenere un simile risultato sarebbero necessari anche provvedimenti strutturali.

In merito alla seconda parte della seconda questione, la Granaria conclude che un regolamento agricolo ai sensi dell'art. 40 del trattato, il quale risulti contrario ad uno o più obiettivi enunciati nell'art. 39 del trattato stesso, è per questa ragione privo d'efficacia vincolante e va interamente disapplicato in quanto è qui in discussione lo stesso principio centrale della disciplina.

Lo Hoofdproduktschap osserva che non è corretto esaminare singolarmente, alla luce degli obiettivi generali della politica agricola enunciati nell'art. 39, lo scopo di ciascun provvedimento adottato nell'ambito d'una organizzazione di mercato.

In realtà, occorreva trovare una possibilità di smercio delle giacenze in possesso degli enti d'intervento. I provvedimenti adottati a tal fine non possono venire subordinati che alla condizione d'essere ne cessari per raggiungere detto scopo e non possono quindi essere valutati separatamente sotto l'aspetto del loro effetto stabilizzante sul mercato.

Secondo lo Hoofdproduktschap, nulla consente d'affermare che l'acquisto obbligatorio non costituisca una misura autorizzata d'organizzazione del mercato ai sensi dell'art. 40, n. 3, del trattato. Esso rappresenta in realtà uno strumento idoneo a realizzare lo smercio di notevoli scorte detenute dagli enti d'intervento.

Il Consiglio rileva che, secondo la giurisprudenza della Corte, le istituzioni comunitarie possono temporaneamente dare la precedenza a taluni scopi indicati nell'art. 39 piuttosto che ad altri.

L'acquisto obbligatorio ha soprattutto per effetto la stabilizzazione dei mercati. Esso ha consentito di smaltire dalle 300000 alle 400000 tonnellate di latte magro in polvere ed è perciò conforme all'obiettivo enunciato dall'art. 39, n. 1, c).

Il regolamento controverso non viola neppure quanto disposto ai punti a) e b) dell'art. 39, n. 1.

La Commissione nota che, vista la formulazione assai generica degli obiettivi enumerati nell'art. 39, n. 1, e la loro posizione reciproca, solo in casi estremi risulta possibile accertare che una disciplina emanata da un'istituzione comunitaria esorbita nettamente dal loro ambito. La Corte ha già statuito che non sempre i suddetti obiettivi possono in concreto essere perseguiti simultaneamente e che le istituzioni comunitarie possono dunque dare temporaneamente la precedenza all'uno o all'altro di essi.

Il problema d'accertare se la disciplina corrisponda allo scopo fissato nell'art. 39, n. 1, a) dipende da un complesso apprezzamento di carattere economico che implica un ampio potere discrezionale: nell'ambito del controllo giurisdizionale si richiede che vi sia perlomeno un errore grave nella valutazione dei fatti economici. Inoltre, la disciplina instaurata costituisce un semplice provvedimento complementare derivante dalla realizzazione d'una certa politica di mercato. Tale politica tende da diversi anni a razionalizzare e migliorare le strutture.

Per di più, il giudizio sulla legittimità della politica globale in cui rientra il provvedimento controverso non può ispirarsi a considerazioni retrospettive concernenti il suo grado d'efficacia; sul piano giuridico è sufficiente che, nel momento in cui l'atto è stato emanato, non risulti evidente ch'esso non è idoneo a favorire il conseguimento dello scopo voluto.

La disciplina in discussione è la conseguenza della politica di sostegno dei prezzi e contribuisce pertanto ad accrescere il reddito delle persone occupate nell'agricoltura (art. 39, n. 1, b).

Il provvedimento controverso corrisponde soprattutto all'obiettivo di stabilizzazione del mercato (art. 39, n. 1, c). Per poterlo valutare sotto questo aspetto, conviene prendere in considerazione il settore del latte nel suo complesso. È molto difficile ristabilire un equilibrio soddisfacente tra l'offerta e la domanda. Di conseguenza, le istituzioni comunitarie devono poter ricorrere, a titolo provvisorio, a provvedimenti non ortodossi nella misura in cui appaiano indispensabili per aumentare lo smercio.

I provvedimenti sono del pari adeguati per realizzare lo scopo del regolamento controverso, dal momento che convogliano verso una nuova destinazione quantitativi abbastanza rilevanti del prodotto. La circostanza che le scorte in possesso degli enti d'intervento siano ancora aumentate in una certa misura durante il periodo d'applicazione del regolamento non toglie nulla al valore di questi risultati.

Il sistema è anche necessario, non esistendo alcun altro mezzo per ottenere, a breve termine, il risultato auspicato. Un'azione volta direttamente ad influire sulle cause delle eccedenze strutturali non avrebbe potuto, a breve termine, contribuire alla riduzione delle giacenze.

Secondo la Granaria, l'acquisto obbligatorio contrasta con gli artt. 3 f), 85, n. 1, e 86 d) del trattato in quanto costituisce una misura d'abbinamento.

Il sistema creato dal regolamento n. 563/76 falsa inoltre la concorrenza per altri motivi: l'aumento dei prezzi di certi prodotti di base menzionati negli artt. 2 e 3 del regolamento, determinato dall'acquisto obbligatorio, favorisce gli eventuali prodotti concorrenti non soggetti al regolamento. Il latte magro in polvere, che il regolamento obbliga ad acquistare, occupa per di più il posto di prodotti concorrenti.

Il regolamento controverso non costituisce neppure un provvedimento di salvaguardia, come risulta dalla sua intestazione e dal suo preambolo. Anche l'urgenza, che ha spesso rilievo nel caso di provvedimenti di salvaguardia, è priva di importanza diretta per quanto concerne il regolamento n. 563/76.

Violando senza necessità gli artt. 3 f), 85 e 86 del trattato ed essendo inoltre insufficientemente motivato sotto questo aspetto in base all'art. 190, il regolamento è privo d'efficacia vincolante e va interamente disapplicato.

A parere dello Hoofdproduktschap, nessuno degli articoli menzionati nella terza questione limita i poteri in base a cui il Consiglio può adottare i provvedimenti ch'esso ritenga necessari nell'ambito della politica agricola. Gli artt. 85 e 86 del trattato si rivolgono d'altronde alle imprese.

Il Consiglio rileva che, a norma dell'art. 42 del trattato, i principi degli articoli citati nella questione non si applicano direttamente all'agricoltura.

L'acquisto obbligatorio fa del resto parte degli strumenti leciti di politica economica di cui il legislatore dispone e che non sono toccati dalle disposizioni degli artt. 85 e 86 del trattato.

La Commissione osserva che gli artt. 3 f), 85 e 86 del trattato non sono norme tali da vincolare le istituzioni comunitarie in modo rigido ed incondizionato. Ciò risulta, in primo luogo, dall'art. 3 del trattato che, accanto ad una concorrenza non falsata, menziona anche l'instaurazione di una politica agricola comune, senza stabilire alcuna precedenza fra queste due attività.

La Granaria fa valere che il regolamento n. 563/76 comporta una discriminazione vietata fra i consumatori di alimenti per animali: i consumatori di mangimi destinati a specie animali che non siano il bestiame da latte pagano in effetti il prezzo più elevato senza ricevere una compensazione indiretta dal prezzo di intervento per il latte in polvere che avvantaggia soltanto i consumatori di mangimi per bestiame da latte.

Esiste inoltre un altro gruppo di produttori e di consumatori che subisce una discriminazione: si tratta di certi fabbricanti di mangimi i quali, utilizzando prodotti di base soggetti al regolamento n. 563/76, devono pagare un prezzo troppo elevato ai fini della concorrenza, mentre altri fabbricanti possono acquistare prodotti di base non toccati dal regolamento.

Per questi motivi, secondo la Granaria, la quarta questione va risolta nel senso che il regolamento n. 563/76 viola il principio di non discriminazione, quale è enunciato tra l'altro nell'art. 40, n. 3, del trattato. Poiché tale vizio tocca in pratica la sostanza stessa del regolamento, quest'ultimo è privo d'efficacia vincolante per violazione del trattato e va interamente disapplicato.

Lo Hoofdproduktschap ritiene necessario effettuare una distinzione fra il concetto di discriminazione e quello di preferenza. Quest'ultima situazione si verifica, nel presente caso, nella misura in cui i produttori di latte magro in polvere beneficiano indirettamente di un aiuto grazie all'acquisto obbligatorio.

Secondo il Consiglio, l'acquisto obbligatorio riguarda, in linea di principio, tutte le persone che utilizzano alimenti proteici per animali.

Certo, gli avicoltori sono costretti ad utilizzare una parte del latte magro in polvere proveniente da eccedenze che non hanno contribuito a creare, ma non v'è in questo caso, tenuto conto di quanto disposto dall'art. 38, n. 1, prima frase, e dall'art. 43, n. 2, del trattato, alcuna discriminazione.

In appoggio alla sua tesi il Consiglio rinvia inoltre all'art. 39, n. 2, c), del trattato.

La Commissione osserva che il regime controverso abbraccia in pratica l'intero settore dei mangimi e non stabilisce alcuna distinzione fra i diversi gruppi interessati.

Per di più, non c'è nessun principio che imponga ad un determinato settore di sopportare da solo gli oneri connessi alla soluzione dei suoi problemi.

Deve esistere un certo collegamento fra il settore «chiamato a sopportare gli oneri» ed il settore «avvantaggiato». Orbene, un simile collegamento esiste fra tutti i settori dell'agricoltura e più in particolare fra il settore delle proteine vegetali e quello delle proteine animali.

Poiché non esistono altre possibilità d'acquistare mangimi meno costosi, si può inoltre ritenere che, in generale, l'onere si ripercuota sull'acquirente e sul consumatore finale.

La Granaria rileva che l'applicazione del regolamento n. 563/76 può apportare delle entrate sotto forma di cauzioni incamerate e di pseudo-dazi o prelievi dissimulati. Essa cita in proposito specialmente l'art. 10, n. 2, del regolamento, il quale dispone che le cauzioni incamerate sono detratte dalle spese d'intervento del FEAOG. Il FEAOG figura nel bilancio comunitario, ragion per cui i carichi finanziari da esso sopportati per l'applicazione del regolamento fanno parte del suddetto bilancio. Il bilancio delle Comunità è finanziato in particolare mediante risorse proprie delle Comunità stesse indicate nella decisione del Consiglio del 21 aprile 1970, relativa alla sostituzione dei contributi finanziari degli Stati membri con risorse proprie delle Comunità (GU n. L 94, pag. 19).

La Granaria esamina quindi se le cauzioni incamerate costituiscano risorse proprie, ai sensi dell'art. 2, o «altre entrate», ai sensi dell'art. 4, n. 1, della predetta decisione, e se gli pseudo-dazi o i prelievi dissimulati rientrino nella sfera d'applicazione di tali norme.

Né le cauzioni incamerate, né gli pseudodazi e prelievi dissimulati risultanti dal fatto che il prezzo del latte magro in polvere supera il prezzo dei prodotti concorrenti sul mercato dei mangimi, sono presi in considerazione dalle citate norme della decisione concernente le risorse proprie. Il regolamento n. 563/76 è perciò contrario alla decisione, è privo d'efficacia vincolante e va interamente disapplicato giacché la decisione è una disciplina di rango superiore.

L'art. 2 della decisione relativa alle risorse proprie sarebbe stato formulato in modo diverso se non fosse possibile instaurare simili imposizioni indipendentemente dalla procedura indicata nell'art. 201 del trattato. L'art. 40, n. 3, non prevede del resto per la fissazione di prelievi alcuna restrizione collegata all'art. 201 del trattato.

Il Consiglio ricorda che, nella fattispecie, non si tratta di creare una risorsa comunitaria propria, bensì di garantire mediante una cauzione l'osservanza dell'obbligo d'acquisto. Un simile sistema di cauzione è già stato esaminato dalla Corte in precedenti cause e dichiarato lecito. Quando la cauzione viene incamerata, la corrispondente entrata fa parte delle «altre entrate», cui accenna l'art. 4, n. 1, della decisione concernente le risorse proprie.

La Commissione considera che l'attrice non può, per mancanza di interesse, invocare dinanzi al giudice nazionale l'invalidità dell'art. 10, n. 2, del regolamento n. 563/76, né l'illegittimità delle «entrate» che la vendita del latte magro in polvere procura agli enti d'intervento. Anche se le norme in questione fossero violate, l'unica conseguenza sarebbe che le cauzioni incamerate ed il prezzo del latte scremato in polvere costituirebbero entrate di bilancio degli Stati membri. Questa circostanza si pone pertanto fuori dell'ambito di ciò che può essere oggetto d'una questione di validità ai sensi dell'art. 177 del trattato. Inoltre, anche se fosse possibile accertare l'asserita illegittimità, tale constatazione non potrebbe influire sulla validità del sistema in quanto tale. Il problema di stabilire a quale bilancio vadano attribuite le entrate è, in realtà, secondario e distinto dagli aspetti economici del sistema.

La Commissione non vede come l'acquisto obbligatorio possa costituire un'imposta comunitaria. Anche se si volesse riscontrare nel sistema una forma d'imposta a causa della fissazione d'una cauzione, esso non risulterebbe per questo illegittimo: l'art. 43 del trattato consente alla Comunità di istituire tasse di qualsiasi tipo purché conformi agli obiettivi dell'art. 39.

La Granaria osserva che, se lo scopo del regolamento n. 563/76 consiste nel ridurre le giacenze di latte magro in polvere, il Consiglio può, a certe condizioni, intervenire con provvedimenti urgenti di salvaguardia nei rapporti contrattuali esistenti.

Se invece lo scopo del regolamento è quello di favorire l'utilizzazione di proteine, il Consiglio non ha questo potere in quanto una simile interferenza nei rapporti contrattuali esistenti non appare necessaria per ottenere un più largo impiego delle proteine. In questo caso, il regolamento è privo d'efficacia vincolante e va interamente disapplicato per il fatto che l'art. 5 rappresenta una norma essenziale nel complesso del sistema creato dal regolamento.

Lo Hoofdproduktschap ritiene che le questioni siano in realtà due: alla questione di accertare se un regolamento emanato in forza dell'art. 43 del trattato possa in generale disciplinare rapporti di diritto privato si ricollega, in caso di soluzione affermativa, la questione di stabilire se una tale disciplina possa anche concernere rapporti contrattuali già esistenti.

Tenuto conto dell'art. 40, n. 3, del trattato, secondo cui l'organizzazione comune del mercato può comprendere tutte le misure necessarie al raggiungimento degli obiettivi definiti all'art. 39, la prima questione va risolta in senso affermativo.

Anche la seconda questione va risolta in senso affermativo giacché il deposito della cauzione, essendo necessario nelle circostanze specifiche, è lecito nell'ambito dell'art. 40 del trattato.

Secondo il Consiglio, il provvedimento contenuto nell'art. 5 del regolamento è un provvedimento dettato dal pubblico interesse.

Se il Consiglio non avesse emanato tale disposizione, avrebbe potuto andare incontro a contestazioni. Non applicando la nuova disciplina ai vecchi contratti, si sarebbe in effetti pregiudicata la realizzazione dell'obiettivo di politica economica assegnato all'acquisto obbligatorio. L'art. 5 è dunque dettato da un interesse pubblico prevalente ai sensi della sentenza emanata dalla Corte il 14 maggio 1975 nella causa 74/74 CNTA (Racc. 1975, pag. 533).

La Commissione non comprende per quale motivo l'art. 5 renderebbe invalido il «sistema» nel suo complesso. L'esistenza del sistema e la sua applicazione ragionevole non dipendono dalla sua estensione ai vecchi contratti.

Mediante l'art. 11, 3o comma, del regolamento n. 563/76 — osserva la Granaria — il Consiglio ha voluto evitare che, dopo il 1o aprile 1976, data in cui esso avrebbe avuto interamente effetto, il regolamento restasse lettera morta fino al momento in cui le istituzioni non ne avessero fissato le modalità precise d'applicazione.

L'art. 11 va interpretato nel senso che, durante il periodo considerato, cioè dal 19 marzo al 1o aprile 1976, il suo 3o comma era entrato in vigore, ma non era ancora efficace. Ciò significa che, nel periodo in questione, gli Stati membri dovevano rilasciare su domanda i «certificati proteine», senza che gli interessati fossero tenuti a depositare cauzioni.

Benché tale interpretazione dell'art. 11 possa sembrare corretta, il testo dell'articolo non è affatto chiaro. Molto dipende dal modo in cui va interpretata l'ultima parte dell'art. 11, 3o comma, che parla di sottoscrizione da parte dell'interessato «di un impegno cauzionato che garantisca l'osservanza di tali disposizioni».

Se le parole «tali disposizioni» si riferiscono — come sarebbe nella logica del regolamento — all'insieme delle disposizioni del regolamento, la cauzione avrebbe dovuto essere costituita a decorrere dal 1o aprile 1976 ove a tale data non fossero state ancora emanate modalità comunitarie d'applicazione.

Le parole «tali disposizioni» non si riferiscono all'art. 3, n. 1, e all'art. 5 del regolamento, efficaci a decorrere dal 19 marzo 1976, perché altrimenti sarebbero prive di significato: l'art. 3, n. 1, del regolamento esige soltanto la presentazione del «certificato proteine». Le altre norme, ed in particolare l'art. 1 e l'art. 3, n. 2, del regolamento, con cui l'art. 3, n. 1, fa corpo, non erano ancora applicabili nel periodo compreso fra il 19 marzo ed il 1o aprile 1976. Il significato del solo art. 3, n. 1, in collegamento con l'art. 5 del regolamento, non poteva in quel periodo essere tanto considerevole da obbligare gli Stati membri ad esigere, prima di rilasciare i soli «certificati proteine», delle cauzioni che garantissero l'osservanza di questa semplice norma.

Se le parole «tali disposizioni» si riferiscono invece alle «modalità d'applicazione in materia», di cui è cenno all'inizio del capoverso, allora si deve tener conto del fatto che dette modalità d'applicazione non erano applicabili anteriormente al 1o aprile 1976. Considerato che, all'atto dell'emanazione del regolamento n. 563/76, non era ancora certo che le modalità comunitarie d'applicazione sarebbero state pronte in tempo utile per il 1o aprile 1976, ci sarebbero state valide ragioni per esigere, a partire da tale data, determinate garanzie di rispetto di tutto il sistema creato dal regolamento e delle sue modalità d'applicazione.

In qualunque modo vada interpretato l'art. 11, la Granaria ritiene che gli Stati membri non avessero, anteriormente al 1o aprile 1976, il potere di subordinare il rilascio del «certificato proteine» alla costituzione di una cauzione, giacché le istituzioni e gli Stati membri non avevano preparato con sufficiente cura i loro atti controversi.

Il problema che il giudice nazionale segnala implicitamente nella seconda parte della settima questione va risolto decidendo la prima parte della questione nel senso proposto dalla Granaria.

A parere dello Hoofproduktschap, risulta dall'art. 11, 2o comma, del regolamento n. 563/76 che, in base al suddetto regolamento, l'importazione è subordinata, a decorrere dal 19 marzo 1976, alla presentazione d'un «certificato proteine». In tale ambito, l'art. 11, 3o comma, obbliga gli Stati membri ad adottare determinati provvedimenti, cioè ad esigere dall'importatore che egli sottoscriva un impegno cauzionato inteso a garantire il rispetto delle modalità d'applicazione che dovranno essere stabilite dalla Commissione. La prima parte della questione va pertanto risolta in senso affermativo.

Anche la seconda parte della questione va risolta in senso affermativo: sebbene la cauzione comunitaria di cui all'art. 3, n. 2, del regolamento non potesse essere costituita se non a decorrere dal 1o aprile 1976, ciò non impediva agli Stati membri d'esigere, fin dal 19 marzo 1976, una cauzione nazionale. Il 1o aprile 1976 detta cauzione si trasformò in una cauzione comunitaria.

Secondo il Consiglio, l'art. 11, 3o comma, concerne la messa in libera pratica di prodotti per i quali va presentato un «certificato proteine» é disciplina il periodo compreso fra il 19 marzo 1976 e l'entrata in vigore delle modalità d'applicazione in materia.

Dal testo francese, il quale utilizza all'art. 11, 3o comma, l'espressione «engagement cautionné» ed all'art. 3, n. 2, il termine «caution», si evince chiaramente che non si tratta nella fattispecie della medesima cauzione. La disciplina in esame non ha perciò stabilito che l'art. 3, n. 2, del regolamento dovesse già entrare in vigore il 19 marzo 1976.

Di conseguenza, il Consiglio ritiene che l'art. 11, 3o comma, del regolamento vada inteso nel senso che gli Stati membri potevano e dovevano, già anteriormente al 1o aprile 1976, far dipendere il rilascio del «certificato proteine» dal deposito d'una cauzione.

Secondo la Commissione, né l'art. 3, n. 2, né il documento di cui all'art. 6, potevano avere applicazione pratica prima che fossero emanate le modalità d'applicazione del regolamento n. 563/76. Il n. 1 dell'art. 3 ha avuto effetto il 19 marzo 1976 di modo che i provvedimenti nazionali provvisori contemplati dall'art. 11, 3o comma, che ne assicuravano il rispetto, sono del pari potuti entrare in vigore il 19 marzo.

All'udienza del 3 maggio 1977, hanno svolto le loro osservazioni orali l'attrice nella causa principale, con l'avv. B. H. ter Kuile, del foro dell'Aia; la convenuta nella causa principale, rappresentata dal sig. J. Goosens, del ministero dell'agricoltura e della pesca; il Consiglio, rappresentato dal suo consigliere giuridico sig. B. Schloh, in qualità d'agente, assistito dal consigliere giuridico del Consiglio sig. G. Peeters; e la Commissione, rappresentata dai suoi consiglieri giuridici sigg. Peter Gilsdorf e J. H. J. Bourgeois, in qualità d'agenti.

La Corte aveva invitato la Commissione e il Consiglio a fornire, in udienza, i dati ed i chiarimenti opportuni per quanto concerneva le spese d'essiccazione del latte magro e le spese di denaturazione connesse all'utilizzazione obbligatoria di latte magro in polvere per l'alimentazione degli animali, in rapporto al valore di tale latte considerato come mangime.

Le ricorrenti nelle cause riunite 83 e 94/76, e 4 e 15/77, hanno in proposito dichiarato che i tre elementi: essiccazione, immagazzinamento e denaturazione portavano ad un totale di circa 27 u.c. o 95 DM il quintale. Il valore di mangime d'un quintale di latte magro in polvere variava da 50 a 65 DM.

La Commissione ha, da parte sua, risposto che il costo di produzione d'un quintale di latte magro in polvere ammontava in media a 15 u.c. Le spese di denaturazione rese necessarie dal sistema in esame variano, secondo il procedimento di denaturazione, da 1 a 3 u.c. il quintale. Il valore di mangime del latte magro in polvere varia a seconda che il prodotto sia usato per l'alimentazione dei vitelli oppure per quella dei suini e del pollame. Nel primo caso, il prezzo di mercato del prodotto è determinato dal prezzo di cessione fissato dalla Comunità per questo tipo d'uso. Il prezzo di cessione ammontava, nel periodo considerato, a 52 u.c. il quintale di latte magro in polvere. Nel secondo caso, il prezzo di mercato del prodotto è stabilito in funzione del suo valore di mangime rispetto ai prodotti di sostituzione, ed in particolare in funzione del prezzo dei panelli di soia. Durante il periodo d'applicazione del regolamento controverso il prezzo dei panelli di soia fu all'incirca di 18 u.c. il quintale, mentre il prezzo attuale è di circa 25 u.c. il quintale.

L'avvocato generale ha presentato le proprie conclusioni all'udienza del 7 giugno 1977.

Con ordinanza 7 dicembre 1976, pervenuta in cancelleria il 9 dello stesso mese, il College van Beroep voor het Bedrijfsleven ha sottoposto alla Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, numerose questioni vertenti sull'interpretazione di certe norme del trattato nonché sull'interpretazione e la validità del regolamento del Consiglio 15 marzo 1976, n. 563, «relativo all'acquisto obbligatorio di latte scremato in polvere detenuto dagli organismi d'intervento e destinato ad essere utilizzato negli alimenti per animali» (GU n. L 67, pag. 18).

Le questioni sono state sollevate nell'ambito d'una controversia sorta fra un'impresa importatrice di mangimi, attrice nella causa principale, e l'ente olandese competente, convenuto nella causa principale, in merito al rilascio, in forza del regolamento n. 563/76, del «certificato proteine» richiesto per l'immissione in libera pratica d'una partita di sostanze foraggere importate.

Avendo il convenuto rifiutato il rilascio del certificato in quanto non era stata depositata la cauzione contemplata dal regolamento, l'attrice ha chiesto l'annullamento del rifiuto fondato, a suo avviso, su un regolamento incompatibile con talune disposizioni del trattato.

Il regolamento n. 563/76 è stato emanato in un periodo in cui le giacenze di latte magro in polvere acquistato dagli enti d'intervento a norma del regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU n. L 148, pag. 13), erano notevolmente cresciute e continuavano ad aumentare nonostante i provvedimenti adottati dalle istituzioni comunitarie per frenare la tendenza alla sovrapproduzione di latte ed accrescere lo smercio di latte magro in polvere.

Il sistema creato dal regolamento n. 563/76, il quale non è stato prorogato oltre il termine del periodo iniziale d'applicazione che scadeva il 31 ottobre 1976, mirava a ridurre le giacenze grazie ad un maggiore impiego negli alimenti zootecnici delle proteine contenute nel latte magro in polvere.

A tal fine, il regolamento collegava la concessione degli aiuti previsti per taluni prodotti vegetali proteici nonché la messa in libera pratica nella Comunità di taluni prodotti foraggeri importati, all'acquisto obbligatorio di determinate quantità di latte magro in polvere.

Per garantire il rispetto del suddetto obbligo, la concessione dell'aiuto e la messa in libera pratica erano subordinate al deposito d'una cauzione o alla prova, in determinate forme, dell'acquisto e della denaturazione delle prescritte quantità di latte magro in polvere.

Dall'art. 1 del regolamento della Commissione 31 marzo 1976, n. 753, «recante le modalità di vendita del latte scremato in polvere destinato ad essere utilizzato negli alimenti per animali» (GU n. L 88, pag. 1), risulta che il latte magro in polvere in possesso degli enti d'intervento era da questi rivenduto, nell'ambito dell'acquisto obbligatorio, ad un prezzo di 52,16 unità di conto il quintale, cui veniva applicato un coefficiente che per i Paesi Bassi era pari a 0,8874.

Le spese di denaturazione a carico dell'acquirente variavano da una a tre unità di conto il quintale.

Il prezzo di mercato dei panelli di soia, prodotto vegetale comparabile per valore di mangime al latte magro in polvere utilizzato nell'alimentazione degli animali diversi dai vitelli, variava, nel periodo d'applicazione del regolamento n. 563/76, da 13,30 a 20,40 unità di conto il quintale, con una media di circa 18 unità di conto il quintale.

L'acquisto obbligatorio di latte magro in polvere era dunque imposto ad un prezzo corrispondente a circa tre volte il suo valore di mangime.

La cauzione, che veniva svincolata soltanto dietro documentazione dell'acquisto d'una certa quantità di latte magro in polvere, era fissata in una cifra tale che, in caso di incameramento, la sua incidenza sul prezzo dei mangimi risultava leggermente superiore all'aumento di prezzo determinato dall'acquisto di latte magro in polvere.

In base all'art. 5 del regolamento, l'incidenza dell'onere risultante dal sistema doveva essere sopportata, per i contratti conclusi prima dell'entrata in vigore del regolamento, dagli acquirenti successivi dei prodotti in questione.

Il regolamento non conteneva alcuna disposizione analoga che consentisse agli utilizzatori di mangimi, quali gli allevatori di pollame e di suini, di ripercuotere l'aumento sui prezzi dei loro prodotti.

La validità del predetto sistema è stata contestata con riferimento, in particolare, alla violazione degli obiettivi della politica agricola comune definiti nell'art. 39 del trattato, del divieto di discriminazione enunciato nell'art. 40, n. 3, 2o comma, e del principio di proporzionalità tra il fine perseguito ed i mezzi utilizzati.

Tenuto conto dello stretto legame che sussiste fra le predette censure, è opportuno esaminarle tutte insieme.

Secondo l'art. 39, la politica agricola comune ha per obiettivi lo sviluppo razionale della produzione agricola, il mantenimento d'un equo tenore di vita per la popolazione agricola nel suo complesso, la stabilizzazione dei mercati, la sicurezza degli approvvigionamenti e lo stabilimento d'un livello di prezzi ragionevole nelle consegne ai consumatori.

Sebbene l'art. 39 consenta in tal modo di determinare la politica agricola comune nell'ambito di un'ampia scelta di misure d'orientamento e d'intervento, ciò non toglie che, come dispone l'art. 40, n. 3, 2o comma, l'organizzazione comune dei mercati debba limitarsi a perseguire gli obiettivi così enunciati.

Inoltre, l'art. 40, n, 3, 2o comma, precisa che l'organizzazione comune dei mercati «deve escludere qualsiasi discriminazione fra produttori o consumatori della Comunità».

In tal modo, l'enunciazione degli obiettivi definiti dall'art. 39 fornisce, insieme con le regole di cui all'art. 40, n. 3, 2o comma, dei criteri, al tempo stesso positivi e negativi, che consentono di valutare la legittimità dei provvedimenti adottati in materia.

Il sistema creato dal regolamenti n. 563/76 era una misura temporanea destinata ad ovviare alle conseguenze d'un persistente squilibrio nell'organizzazione comune del settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari.

Tale sistema era caratterizzato dall'imposizione, non solo ai produttori del settore lattiero, ma anche e specialmente a quelli operanti in altri settori agricoli, d'un onere economico sotto forma d'acquisto obbligatorio di certe quantità d'un prodotto foraggero, da una parte, e di fissazione del prezzo d'acquisto di tale prodotto ad un livello tre volte superiore a quello delle materie cui tale prodotto si sostituiva, dall'altra.

L'obbligo d'acquisto ad un prezzo talmente sproporzionato costituiva una ripartizione discriminatoria degli oneri fra i diversi settori agricoli.

Per di più, tale obbligo non era necessario per il raggiungimento dell'obiettivo perseguito, consistente nello smaltimento delle giacenze di latte magro in polvere.

Esso non poteva pertanto essere giustificato con riferimento alla realizzazione degli obiettivi della politica agricola comune.

La questione va dunque risolta nel senso che il regolamento del Consiglio 15 marzo 1976, n. 563, non è valido.

Questa soluzione rende superfluo esaminare le questioni poste dal College van Beroep nella parte in cui si riferiscono a disposizioni di diritto comunitario diverse da quelle sopra menzionate.

Le spese sostenute dal Consiglio e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione.

Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi di pronunziarsi sulle spese.