Corte giust. UE, Sentenza del 9 luglio 1975, causa 21/75

L'ordinanza di rinvio e le osservazioni scritte presentate in forza dell'art. 20 dello statuto della Corte di giustizia delle Comunità europee si possono così riassumere:

Fra il dicembre 1972 e il giugno 1973, l'attrice nella causa principale faceva mettere in libera pratica nella Repubblica federale di Germania otto partite di conserve di carne suina e di carne bovina provenienti dall'Ungheria. I controlli sanitari in occasione di questa importazione davano luogo, in forza delle vigenti norme nazionali, alla riscossione di diritti per 16366,31 DM.

Ritenendo che questi diritti costituivano tasse di effetto equivalente a dazi doganali, l'attrice nella causa principale adiva il Tribunale amministrativo di Colonia.

Con ordinanza 21 novembre 1974, questo ha chiesto alla Corte di giustizia di risolvere la seguente questione:

«Se la nozione di “riscossione di qualsiasi dazio doganale o tassa d'effetto equivalente” ai sensi dell'art. 17, n. 2 del regolamento del Consiglio 13 giugno 1967, n. 121, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni suine (GU 1967, n. L 117/2283), e la nozione di “riscossione di tasse d'effetto equivalente ad un dazio doganale”, ai sensi dell'art. 20 del regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805, relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (GU 1968, n. L 148/24), comprendano anche il diritto riscosso per il controllo sanitario delle carni importate, a norma del combinato disposto del § 23 della legge 29 ottobre 1940 relativa al controllo sanitario delle carni (BGBl. I, pag. 1463) nella versione del 23 giugno 1970 (BGBl. I, pag. 805), e del regolamento 29 febbraio 1972, relativo al diritto riscosso per il controllo sanitario delle carni importate (BGBl. I, pag. 265).»

L'art. 17, n. 2, del regolamento 121/67 e l'art. 20, n. 2, del regolamento 805/68 stabiliscono che:

«Salvo disposizioni contrarie del presente regolamento o deroga decisa dal Consiglio che delibera, su proposta della Commissione, secondo la procedura di voto di cui all'art. 43, § 2, del trattato, sono vietate: la riscossione di qualsiasi dazio doganale o tassa di effetto equivalente (nel regolamento 805/68: la riscossione di qualsiasi tassa d'effetto equivalente a un dazio doganale); l'applicazione di restrizioni quantitative o misure di effetto equivalente, fatte salve le disposizioni del protocollo relativo al Granducato del Lussemburgo. È considerata misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa, tra l'altro, la limitazione del rilascio di titoli di importazione ad una determinata categoria di aventi diritto.»

Per quanto riguarda le norme nazionali vigenti nella Repubblica federale di Germania, esse contemplano l'ispezione delle carni macellate nel territorio nazionale o all'estero, prima che vengano usate per la produzione di conserve, come pure l'esame delle conserve di carne importate. A norma del § 23 della legge 29 ottobre 1940 relativa al controllo sanitario delle carni (Fleischbeschaugesetz), nella versione della nuova legge sull'autorizzazione delle tasse del 23 giugno 1970, e del regolamento 29 febbraio 1972 relativo ai diritti per il controllo sanitario del le carni importate (Auslandfleischbe-schaugebiihrenverordnung), detto esame dà luogo alla riscossione di diritti.

Il giudice proponente ritiene che all'applicazione della costante giurisprudenza di questa Corte osti la considerazione che, a norma degli artt. 9 e 13 del trattato CEE, è semplicemente vietato agli Stati membri della Comunità il riscuotere fra loro dazi doganali all'importazione o all'esportazione nonché tasse di effetto equivalente.

L'ordinanza di rinvio è stata registrata nella cancelleria della Corte il 12 febbraio 1975.

A norma dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia CEE, osservazioni scritte sono state depositate dall'attrice nella causa principale, dai convenuti nella causa principale e dalla Commissione delle Comunità europee.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

L'attrice nella causa principale sostiene che la nozione di tassa d'effetto equivalente, definita dalla costante giurisprudenza della Corte, ha, nel campo delle importazioni da paesi terzi, lo stesso contenuto che in quello delle importazioni da paesi membri.

La facoltà attribuita al Consiglio di vietare nei regolamenti di cui trattasi, in mancanza di norme espresse nel trattato CEE, la riscossione di tasse d'effetto equivalente pure nel commercio coi paesi terzi deriva necessariamente dall'esistenza dell'unione doganale e dal significato della tariffa doganale comune. Una norma espressa d'autorizzazione si può inoltre ravvisare nell'art. 235 del trattato.

I convenuti nella causa principale rilevano anzitutto che la carne fresca e gli animali vivi importati sono soggetti agli stessi controlli della carne nazionale, ma per contro, quando la carne viene importata sotto forma di preparazioni, è manifesto che il controllo sanitario effettuato dalle autorità dello Stato importatore può riguardare unicamente la carne preparata.

In un procedimento analogo fra le stesse parti, l'attrice nella causa principale ha impugnato diversi provvedimenti dei convenuti riguardanti la riscossione di diritti per il controllo sanitario di conserve di carne provenienti dalla Francia. Detti provvedimenti sono stati annullati per il motivo che i diritti non possono essere considerati come la contropartita di servizi amministrativi ai sensi della giurisprudenza della Corte e che essi non fanno parte di una disciplina nazionale in materia fiscale, lecita a norma dell'art. 95 del trattato CEE, dato che le conserve nazionali non sono soggette ad analogo controllo. Questa sentenza è stata impugnata dinanzi all'Oberverwaltungsgericht (corte d'appello amministrativa) di Munster.

Dato che la Corte non può applicare il diritto comunitario nel caso concreto, né statuire sulla compatibilità col trattato di una norma di diritto nazionale, la questione pregiudiziale potrebbe essere riformulata come segue:

«Se la nozione di “tassa d'effetto equivalente” ai sensi dell'art. 17, n. 2, del regolamento 121/67/CEE e la stessa nozione ai sensi dell'art. 20, n. 2, del regolamento 805/68/CEE, comprendano pure i diritti riscossi per i controlli di polizia sanitaria effettuati sui prodotti di carne, qualora i corrispondenti prodotti nazionali non siano soggetti ad analoghi controlli e diritti, pur essenso cionondimeno indirettamente colpiti da un diritto riscosso per il controllo sanitario della carne, senza eccezioni, su tutta la carne di origine nazionale e il cui importo per chilo di carne macellata è considerevolmente superiore in media ai diritti gravanti sulla carne importata.»

È opportuno stabilire anzitutto se determinati tributi cui sono soggette tanto le merci nazionali quanto le merci importate e che possiedono le caratteristiche dei diritti tedeschi per il controllo sanitario della carne, vadano considerati come «imposizioni interne» ai sensi dell'art. 95 del trattato CEE e non possano quindi, per la loro stessa natura, rientrare in alcun caso nella nozione di «tasse d'effetto equivalente». La giurisprudenza della Corte di giustizia sulla distinzione fra queste due nozioni si può riassumere nel senso che i tributi riscossi sulle merci importate ricadono sotto l'art. 95 «quando colpiscono in misura identica le merci nazionali o quando compensano un onere cui sono del pari soggette le merci nazionali della stessa natura» (Groeben-Boeckh-Thiesing, Kommentar zum EWG-Vertrag, art. 13, nota III).

Quando si tratta di una «imposizione interna» ai sensi dell'art. 95, va esclusa l'applicazione delle norme relative alle tasse d'effetto equivalente. Dato che la carne nazionale è colpita, per controlli identici, da tributi in generale molto più elevati di quelli che colpiscono la carne importata (in media del 50 %), ricorrono i presupposti per l'applicazione dell'art. 95 (i convenuti hanno fornito e commentato determinati dati nell'allegato 1 delle loro osservazioni). Questa disposizione si applica unicamente agli scambi di «prodotti degli altri Stati membri». Gli Stati membri, in linea di principio, sono dunque liberi di riscuotere tributi del genere nel commercio con paesi terzi. La definizione dell'ambito d'applicazione dell'art. 95 manifesta la sovranità fiscale degli Stati membri. Il trattato non impone quindi la soppressione dei tributi interni, qualora questi vengano riscossi pure sulle merci importate, e l'art. 95 esige unicamente che le merci importate non costituiscano oggetto di «imposizioni interne, di qualsivoglia natura, superiori a quelle applicate … ai prodotti nazionali».

Un siffatto sistema d'imposizione può del pari estendersi ai prodotti trasformati importati, qualora all'interno del paese sia tassata la sola materia prima. Se il sistema d'imposizione nazionale fosse basato sulla tassazione esclusiva di materie prime, sarebbe facile eludere questa imposizione nazionale in caso d'importazione, importando le merci di cui trattasi esclusivamente sotto forma di prodotto trasformato, il che equivarrebbe ad una discriminazione dei prodotti nazionali del tutto incompatibile con lo scopo perseguito dall'art. 95. Per le stesse ragioni, è in linea di principio compatibile con l'art. 95 il riscuotere un diritto sui prodotti di carne importati quando il tributo interno è naturalmente applicato alla carne fresca, mentre i prodotti di carne d'origine nazionale sono colpiti direttamente da un onere d'importo pari o superiore.

D'altro canto, per accertare se i diritti per il controllo sanitario della carne siano delle «imposizioni interne» oppure delle «tasse d'effetto equivalente a dei dazi doganali», è irrilevante Io stabilire in quale misura le merci importate siano già state colpite nel paese terzo esportatore da diritti riscossi per dei controlli. Il contenuto dell'art. 95 implica che l'applicazione di questa disposizione non va esclusa per il semplice fatto che le merci importate e le merci nazionali sono colpite da tributi diversi. In relazione a ciò, la Corte ha adottato in numerose sentenze il criterio secondo cui i tributi colpiscono esclusivamente determinati prodotti importati da altri Stati membri. Essa ha del pari interpretato i divieti di tasse d'effetto equivalente contenuti nelle organizzazioni di mercato, e riguardanti il commercio coi paesi terzi, distinguendo a seconda che dette tasse avessero o non avessero «effetti protettivi analoghi a quelli del prelievo» sulle importazioni da paesi terzi; inversamente, essa ha dedotto la rilevanza dell'art. 95 dal carattere fiscale dei tributi. Cionondimeno, essa non ha precisato cosa debba intendersi per tributo che colpisce «nello stesso modo». È tuttavia superfluo accertare se la natura del tributo e le modalità della sua riscossione siano assolutamente identiche, essendo sufficiente determinare l'importo dell'onere gravante sulle merci. Tenuto conto delle caratteristiche del caso in esame, la differenza fra i diritti gravanti sui prodotti nazionali i quali, in linea di principio, sono riscossi a numero, e quelli applicati ai prodotti importati, che dipendono dal peso di questi, permette di effettuare con sufficiente certezza il confronto tra gli oneri derivanti da questi tributi.

La prima parte della versione modificata della questione pregiudiziale potrebbe quindi esser risolta come segue:

«I diritti riscossi per controlli di polizia sanitaria sui prodotti di carne non rientrano nella nozione di “tasse d'effetto equivalente” ai sensi dell'art. 17, n. 2, del regolamento 121/67/CEE e dell'art. 20, n. 2, del regolamento 805/68/CEE, dal momento che i prodotti di carne nazionali che non sono soggetti a controlli o a diritti analoghi, sono cionondimeno colpiti indirettamente da diritti per controlli sanitari sulla carne, riscossi senza eccezioni sulla carne fresca di produzione nazionale e la cui struttura consente al giudice nazionale di determinare con sufficiente certezza l'onere sostenuto dai prodotti di carne di origine nazionale.»

Quanto all'eventuale divieto di applicare «tasse d'effetto equivalente» negli scambi con paesi terzi, ci si deve richiamare alla sentenza della Corte 10 ottobre 1973 (Variola, 34-73, Racc. 1973, pag. 989).

Tuttavia, la direttiva 12 dicembre 1972, relativa agli scambi coi paesi terzi, stabilisce espressamente all'art. 23, n. 4, ed all'art. 26, che gli Stati membri possono riscuotere dei diritti per i controlli sulle carni fresche importate. Manca però sinora qualsiasi precisa disciplina dei controlli di polizia sanitaria effettuati all'importazione da paesi terzi di prodotti di carne. È inammissibile che i divieti di cui all'art. 20, n. 2, del regolamento 805/68 ed all'art. 17, n. 2 del regolamento 121/67 abbiano, in un campo che non ha ancora costituito oggetto di alcun provvedimento di armonizzazione del diritto comunitario, la stessa portata dei divieti sanciti in un campo già armonizzato. È quindi inconcepibile che la mancanza di una disciplina armonizzata vieti agli Stati membri di esercitare i controlli sanitari sui prodotti di carne importati da paesi terzi, controlli destinati a proteggere il consumatore. Al contrario, la portata dei divieti è limitata finché i controlli di polizia sanitaria non saranno stati armonizzati sul piano comunitario.

Queste considerazioni avrebbero tuttavia rilievo ai fini della causa principale solo se i tributi del genere di quelli di cui si tratta dovessero essere considerati come «tasse d'effetto equivalente», il che in realtà non è. Come minimo è opportuno applicare per analogia l'art. 26 della direttiva 12 dicembre 1972, senza la quale si avrebbero palesi distorsioni della concorrenza, a detrimento dei prodotti di carne fabbricati all'interno del paese con carne fresca importata da paesi terzi.

La questione va quindi risolta nel senso che:

«Il divieto di cui all'art. 17, n. 2, del regolamento 121/67, come pure quello di cui all'art. 20, n. 2, del regolamento 805/68, non hanno attualmente carattere assoluto e non ostano in alcun caso alla riscossione di tributi per controlli di polizia sanitaria».

Secondo la Commissione, la questione sollevata tende ad una valutazione del diritto nazionale, mentre l'art. 177 del trattato consente unicamente l'interpretazione del diritto comunitario. Si deve quindi intenderla come vertente solo sulle tasse riscosse per l'ispezione delle carni all'atto dell'importazione da paesi terzi, giacché i regolamenti agricoli menzionati riguardano il regime degli scambi coi paesi terzi.

La questione potrebbe quindi essere formulata come segue:

«Se i diritti riscossi al passaggio della frontiera, su prodotti soggetti ad un controllo di polizia sanitaria, e determinati in base a criteri propri, non paragonabili a quelli eventualmente applicati ai prodotti nazionali, possano essere del pari considerati come tasse d'effetto equivalente quando la merce è importata da paesi terzi. In particolare, se la nozione di “tasse d'effetto equivalente”, usata nei regolamenti relativi all'organizzazione comune dei mercati a proposito degli scambi coi paesi terzi, abbia un contenuto identico a quello della nozione usata nel trattato, e negli stessi regolamenti quando si tratta degli scambi intracomu-nitari.»

Si deve anzitutto accertare se la nozione di tasse d'effetto equivalente abbia identico significato nei regolamenti agricoli e negli artt. 9, 12 e segg. del trattato, indi distinguere tra commercio interno della Comunità e scambi coi paesi terzi. Per quanto riguarda gli scambi intracomunitari, la Corte ha affermato che i regolamenti di cui trattasi perseguivano nei rispettivi campi gli scopi definiti dagli artt. 9, 12 e segg. Per converso, nel campo degli scambi coi paesi terzi, il trattato non vieta affatto la riscossione di tasse d'effetto equivalente, se non indirettamente, qualora sia in gioco il buon funzionamento della tariffa doganale comune (cause 2 e 3-69 Diamantarbeiders; Racc. 1969, pagg. 211-224). Il legislatore comunitario ha tuttavia la facoltà di sancire tale divieto nel diritto derivato, dato che la tassa d'effetto equivalente costituisce uno strumento di politica commerciale.

La Corte ha ammesso l'identità della nozione nei due casi (causa 43-71, Politi, Racc. 1971, pagg. 103 e segg.; causa 84-71, Marimex I, Racc. 1972, pag. 89; il dispositivo di quest'ultima sentenza menziona espressamente l'art. 20, n. 2, del regolamento 805/68, che è del pari rilevante nella fattispecie).

Una differenza si può invece riscontrare nell'ampiezza del divieto. La riscossione di tasse d'effetto equivalente nei confronti di paesi terzi non è infatti vietata in modo assoluto nell'organizzazione di mercato relativa alla carne bovina ed alla carne suina, bensì solo in mancanza di

«disposizioni contrarie del presente regolamento o deroga decisa dal Consiglio che delibera, su proposta della Commissione, secondo la procedura di voto di cui all'art. 43, par. 2, del trattato» (art. 17, n. 2 del regolamento 121/67; art. 20, n. 2, del regolamento 805/68).

Stando così le cose, non si può escludere che lo stesso provvedimento concreto possa essere valutato in modo diverso a seconda del tipo di scambi di cui si tratta. Ad esempio, il sistema delle licenze era vietato nel campo degli scambi intracomunitari, mentre negli scambi coi paesi terzi era compatibile, «allo stato attuale della legislazione», col regime d'importazione vigente per gli ortofrutticoli (cause riunite 51-54/71 Racc. 1971, pag. 1107).

Salvi restando gli eventuali obblighi internazionali, il legislatore comunitario è quindi libero di determinare l'ampiezza del divieto nei confronti dei paesi terzi e di farne uno strumento di politica commerciale. Le disposizioni della direttiva del Consiglio 12 dicembre 1972 (relativa ai problemi sanitari e di polizia sanitaria all'atto dell'importazione di animali delle specie bovina e suina e di carni fresche da paesi terzi; 72/462/CEE, GU n. L 302 del 31 dicembre 1972, pag. 28) riguardanti l'imputazione delle spese causate dai provvedimenti di polizia sanitaria, possono costituire una deroga quando i diritti riscossi per controlli all'importazione sono tasse d'effetto equivalente. Una deroga del genere, però, vale solo per il bestiame e per la carne fresca, ad esclusione delle preparazioni di carne di cui si tratta nella fattispecie, per le quali non vi sono altre disposizioni di deroga. Il divieto va quindi osservato in pieno.

Questo risultato non è tuttavia soddisfacente, dato che il bestiame, la carne e le preparazioni di carne fanno parte della stessa organizzazione di mercato e solo l'armonizzazione dei problemi di carattere sanitario è ancora incompleta. Ma il raggiungimento dello scopo costituito dall'organizzazione comune di mercato esige il trattamento uniforme della questione delle spese relative all'importazione di merci da paesi terzi, e se le preparazioni di carne importate da paesi terzi dovessero essere controllate senza riscossione di tasse, l'industria comunitaria di trasformazione della carne sarebbe svantaggiata nel caso in cui trasformi carni fresche importate da paesi terzi per le quali vengano riscossi alla frontiera dei diritti d'ispezione. Queste considerazioni non possono tuttavia indurre ad accettare anche per le preparazioni di carne — anticipando sulla futura disciplina — una deroga e di conseguenza, nel caso che i diritti riscossi siano delle tasse d'effetto equivalente, un'autorizzazione a riscuotere gli stessi diritti.

L'attrice nella causa principale, rappresentata dall'avvocato Röll, del foro di Amburgo, i convenuti nella causa principale, rappresentati dall'avvocato Sede-mund, del foro di Colonia, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Matthies, suo consigliere giuridico, in qualità d'agente, hanno svolto osservazioni orali all'udienza del 28 maggio 1975.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 18 giugno 1975.

Con ordinanza 21 novembre 1974, pervenuta in cancelleria il 12 febbraio 1975, il Verwaltungsgericht di Colonia ha sottoposto a questa Corte una questione vertente sull'interpretazione dell'art. 17 del regolamento del Consiglio 13 giugno 1967, n. 121 (relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore della carne suina; GU 19 giugno 1967, n. L 117), e dell'art. 20 del regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805 (relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore della carne bovina; GU 28 giugno 1968, n. L 148). Detta questione mira ad accertare se il divieto «di qualsiasi dazio doganale o tassa d'effetto equivalente», ai sensi dell'art. 17, n. 2, del regolamento n. 121/67, e il divieto «di tasse d'effetto equivalente a un dazio doganale»; ai sensi dell'art. 20, n. 2, del regolamento n. 805/68, riguardino del pari i diritti riscossi per il controllo sanitario delle carni importate, a norma del combinato disposto del paragrafo 23 della legge 29 ottobre 1940, relativa al controllo delle carni (BGBl I, pag. 1463) — nella versione del 23 giugno 1970 (BGBl I, pag. 805) — e del regolamento 29 febbraio 1972, relativo al diritto riscosso per il controllo sanitario sulle carni importate (BGBl I, pag. 265). Il giudice nazionale ritiene che «gli artt. 9 e 13 del trattato CEE vietino ai paesi membri della Comunità solo di riscuotere tra loro dazi doganali all'importazione o all'esportazione e tasse d'effetto equivalente».

La questione è stata sollevata nel corso di una causa intentata dinanzi al giudice proponente contro la città di Colonia, allo scopo di ottenere la restituzione di diritti riscossi per controlli sanitari effettuati, a norma delle leggi vigenti, in occasione dell'importazione dall'Ungheria di conserve di carne.

Nello stato attuale del diritto, nulla consente di interpretare in modo diverso la nozione di tassa d'effetto equivalente negli artt. 9 e segg. del trattato, da un lato, e negli artt. 17, n. 2, del regolamento 121/67, e 20, n. 2, del regolamento 805/68, d'altro lato. La nozione di tassa d'effetto equivalente a dei dazi doganali all'importazione nella Comunità comprende qualsiasi tassa riscossa all'atto o a causa dell' importazione e che, colpendo specificamente una merce importata a differenza della merce comunitaria analoga, ha sulla libera circolazione delle merci la stessa incidenza restrittiva di un dazio doganale.

Di conseguenza, vanno considerate come tasse d'effetto equivalente a dei dazi doganali gli oneri pecuniari di qualsivoglia entità, riscossi per il controllo sanitario delle merci importate da paesi terzi e che sono determinati secondo criteri propri e non paragonabili a quelli che servono a determinare gli oneri pecuniari eventualmente gravanti sulle analoghe merci comunitarie.