Corte giust. UE, Sentenza del 2 marzo 1978, cause riunite C-12/77, C-18/77 e C-21/77

I fatti che sono all'origine delle cause e gli argomenti svolti dalle parti nella fase scritta del procedimento si possono riassumere come segue:

Il regolamento della Commissione 26 giugno 1974, n. 1608/74, “recante disposizioni particolari in materia di importi compensativi monetari” (GU 1974, n. L 170, pag. 38), dispone all'art. 1, che: «Se l'instaurazione o l'aumento di importi compensativi monetari è dovuto alla fissazione o alla modifica per la moneta di uno Stato membro del tasso centrale o del tasso rappresentativo utilizzato nell'ambito della politica agricola comune, ovvero alla decisione di uno deglio Stati membri di lasciar fluttuare la propria moneta rispetto a quelle degli Stati membri la cui oscillazione dei corsi è mantenuta entro un divario istantaneo massimo di 2,25 %, lo Stato membro interessato è autorizzato a rinunciare discrezionalmente ed alle condizioni appresso definite alla riscossione dell'importo compensativo monetario o della parte di tale importo corrispondente all'aumento.» Le modalità d'applicazione della suddetta norma sono stabilite dall'art. 2, ai sensi del quale: «1. L'art. 1 si applica unicamente alle importazioni e esportazioni effettuate in esecuzione di contratti definitivamente conclusi prima che intervenisse la misura monetaria menzionata in detto articolo. 2. Il ricorso all'autorizzazione di cui all'art. 1 è ammesso soltanto su domanda dell'interessato e se questi al momento del deposito della domanda provi a) che nel caso specifico la riscossione dell'importo compensativo monetario instaurato o maggiorato non è necessaria per compensare l'incidenza della misura monetaria menzionata in detto articolo sul prezzo del prodotto e b) che la riscossione gli causerebbe un onere supplementare eccessivo che non avrebbe potuto evitare neppure dando prova di tutta la diligenza necessaria e normale.» L'art. 6 del regolamento dispone che questo si applica a decorrere dal 4 giugno 1973, data di entrata in vigore del regolamento della Commissione 30 maggio 1973, n. 1463, «recante modalità di applicazione degli importi compensativi monetari» (GU 1973, n. L 146, pag. 1).

Il sistema degli importi compensativi monetari era stato provvisoriamente disapplicato, per la Francia, nel corso del 1975, in quanto il franco era a quell'epoca rientrato nel «serpente monetario». Tuttavia, in seguito alla decisione di lasciar fluttuare tale moneta, decisione adottata dal Governo francese il 15 marzo 1976, il regime suddetto veniva ripristinato ed applicato a partire dal 25 marzo 1976 negli scambi di prodotti agricoli tra la Francia e, in particolare, i paesi terzi. Gli importi compensativi monetari, che ammontavano, per un quintale di zucchero, a 4,46 FF il 25 marzo 1976 ed a 4,85 FF il 1o luglio 1976, passavano successivamente, dopo il 23 luglio 1976 e fino al 27 dicembre 1976, da 9,89 e 38,67 FF. In seguito al ripristino di tale sistema, le ricorrenti chiedevano all'ente francese competente («Fonds d'Intervention et de Régularisation du Marché du Sucre», in prosieguo «FIRS») che venisse applicato il regolamento n. 1608/74. La domanda riguardava due categorie di contratti: quelli conclusi in via definitiva prima del 15 marzo 1976 e non ancora adempiuti dopo il 25 marzo 1976, data a partire dalla quale venivano applicati gli importi compensativi monetari appena ripristinati; quelli conclusi in via definitiva dopo il 15 marzo 1976 ed adempiuti dopo il 23 luglio 1976, data a partire dalla quale gli importi compensativi monetari subivano, fino al 27 dicembre 1976, gli aumenti sopra indicati. Nel primo caso la domanda delle ricorrenti tendeva ad ottenere, per le esportazioni oggetto dei contratti, l'esonero dagli importi compensativi monetari recentemente ripristinati e applicati dal 25 marzo 1976. Per tale categoria di contratti, alle ricorrenti veniva comunicato, mediante circolare del FIRS in data 29 marzo 1976, che in via di principio esse avrebbero dovuto poter fruire del regolamento n. 1608/74. Nel secondo caso la domanda mirava ad ottenere, per le esportazioni oggetto dei contratti, l'esonero dalle maggiorazioni degli importi compensativi monetari stabilite dopo la stipulazione di ciascun contratto. Una circolare del FIRS in data 2 agosto 1976 rendeva noto alle ricorrenti che il beneficio dell'esonero da esse richiesto non poteva essere concesso per i contratti conclusi dopo il 15 marzo 1976, che non potevano, quindi, essere sottratti al pagamento delle maggiorazioni vigenti il giorno dell'esportazione. Nella suddetta circolare, il direttore del FIRS rilevava in particolare che la «misura monetaria» di cui all'art. 2 del regolamento n. 1608/74, e definita dall'art. 1 dello stesso regolamento, era nella fattispecie «la decisione del Governo francese, del 15 marzo 1976, di lasciar fluttuare il franco, decisione che portava ad applicare in Francia il regime degli importi compensativi …». Avendo il presidente dell'associazione professionale francese dei commercianti di zucchero richiamato l'attenzione della Commissione, con lettere del 2 e del 25 novembre 1976, sulle difficoltà che gli esportatori francesi del settore incontravano a causa dell'applicazione degli importi compensativi monetari, il direttore generale «agricoltura» della Commissione, con lettera 7 novembre 1976, rispondeva fra l'altro che: «non è possibile ammettere, ai fini dell'applicazione del regolamento (CEE) n. 1608/74, che qualsiasi variazione del cambio di una moneta venga considerata come costituente l'evento monetario di cui all'art. 1. Il regolamento “equità” è stato concepito nella prospettiva di un evento monetario avente carattere più o meno eccezionale … Perciò, detto regolamento contempla come “misura monetaria” da prendere in considerazione ai fini della propria applicazione unicamente la fissazione o la modifica del tasso centrale o del tasso rappresentativo utilizzato nell'ambito della politica agricola comune, ovvero la decisione di uno degli Stati membri di lasciar fluttuare la propria moneta». Sono queste le circostanze in cui ciascuna ricorrente ha esperito, contro la Commissione, un'azione di risarcimento in forza degli artt. 178 e 215, 2o comma, del Trattato CEE, chiedendo che la convenuta venga condannata a riparare il danno derivante dalla sua omissione e dal suo rifiuto di «adattare» il regolamento n. 1608/74 alla sua finalità. I tre ricorsi sono stati rispettivamente depositati il 25 gennaio 1977 (causa 12/77), il 4 febbraio 1977 (causa 18/77) e il 9 febbraio 1977 (causa 21/77).

Con ordinanza 3 marzo 1977 la Corte ha deciso, ai sensi dell'art. 43 del regolamento di procedura, di riunire le tre cause ai fini del procedimento e della sentenza. Con atto depositato l'11 marzo 1977, la convenuta ha sollevato, in forza dell'art. 91 del regolamento di procedura, un'eccezione d'irricevibilità ed ha chiesto la condanna delle ricorrenti alle spese del giudizio. Con memoria presentata il 15 aprile 1977, le ricorrenti hanno chiesto che tale eccezione venisse respinta e che le spese venissero poste a carico della convenuta. Avendo la Corte deciso di passare alla fase orale relativamente all'eccezione d'irricevibilità sollevata dalla Commissione, le parti hanno svolto le proprie difese orali all'udienza del 9 giugno 1977 e l'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 29 giugno 1977. Con ordinanza 1o luglio 1977, la Corte ha deciso di rinviare al merito, in conformità all'art. 91, § 4, del regolamento di procedura. Ai sensi della stessa norma, il presidente della Corte ha fissato nuovi termini per la prosecuzione del procedimento. Con lettera 26 ottobre 1977, la Commissione ha comunicato alla Corte ch'essa rinunciava a depositare, nelle presenti cause, la controreplica. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di non procedere ad istruttoria e di passare alla fase orale, invitando le parti a limitare, in un primo momento, il dibattito al problema dell'esistenza di un illecito da parte della Commissione.

Le ricorrenti concludono che la Corte voglia:

dichiarare i ricorsi ricevibili, e accoglierli; condannare la convenuta a versare loro, a titolo di risarcimento danni, la somma di 668277,81 FF (causa 12/77) 1560866,55 FF (causa 18/77) 539325,53 FF (causa 21/77); porre le spese a carico della convenuta.

La convenuta conclude che la Corte voglia:

dichiarare i ricorsi irricevibili o, quanto meno, respingerli; in ogni caso, porre le spese a carico delle ricorrenti.

Nella memoria depositata l'11 marzo 1977, come pure all'udienza del 9 giugno 1977, la convenuta ha sostenuto in particolare che le controversie da cui hanno avuto origine i ricorsi non sono, nella fase attuale, di competenza della Corte di giustizia e avrebbero dovuto essere portate anzitutto dinanzi al giudice nazionale.

Trattandosi dell'applicazione di un regolamento comunitario, la competenza di questo giudice ha infatti un duplice fondamento:

In primo luogo, va ritenuto che gli importi compensativi monetari in questione, riscossi negli scambi fra Stati membri e paesi terzi, fanno parte delle «risorse proprie» della Comunità, ai sensi dell'art. 2 della decisione 21 aprile 1970 (GU 1970, n. L 94, pag. 19). Con riferimento a tale decisione, la Corte ha statuito che le controversie relative alla riscossione di dette risorse vanno risolte dalle autorità nazionali, che possono eventualmente valersi del rinvio a norma dell'art. 177 del Trattato CEE. Orbene, sono appunto controversie del genere che hanno dato luogo alle tre cause in esame.

In secondo luogo, non si deve perdere di vista che l'applicazione del regolamento n. 1608/74 è affidata in via principale agli Stati membri, i quali meglio sono in grado «di giudicare le circostanze e di verificare la materialità dei fatti» (ved. 5o«considerando» del suddetto regolamento). Alle autorità nazionali è stato quindi attribuito, in materia, un largo margine di discrezionalità, che, per quanto limitato dalle particolari condizioni poste nel regolamento n. 1608/74, lascia pur sempre spazio, in ciascuna fattispecie, a considerazioni equitative.

Anche qualora le ricorrenti intendano sostenere che il sistema del regolamento n. 1608/74 presenta una lacuna, in quanto non tiene conto di tutti i casi concreti in cui può essere giustificata una soluzione dettata dall'equità, il problema di cui trattasi dovrebbe comunque venir sottoposto ai giudici nazionali, che hanno la possibilità di interpellare, in via pregiudiziale, la Corte di giustizia quanto alla validità del regolamento.

Le ricorrenti sono d'altronde in errore circa la natura e la portata della risposta del direttore generale «agricoltura» in data 7 dicembre 1976: tale risposta consiste in realtà in una semplice informazione fornita all'associazione professionale dei commercianti di zucchero, e non costituisce quindi un «atto» giuridico impugnabile. Ciò tanto più che gli uffici della Commissione intervengono solo in casi ben definiti, nei quali le autorità nazionali intendano dare seguito favorevole alle domande di esonero loro rivolte (art. 4 del regolamento n. 1608/74). Nella fattispecie, perciò, la Commissione non aveva dovuto concretamente pronunciarsi sulle domande di esonero presentate dalle ricorrenti.

La convenuta osserva da ultimo, ad ogni buon fine, che le ricorrenti, scegliendo la via del ricorso per risarcimento, si sono poste in una situazione ancor più difficile, dal momento che, non essendosi gli uffici della Commissione pronunciati, nella fattispecie, nell'ambito del regolamento n. 1608/74 e secondo la procedura da questo stabilita, non esiste alcun nesso di causalità fra il danno allegato e l'atto assertivamente illecito (ammesso che tale atto sia giuridicamente esistente).

Nel controricorso, la convenuta precisa la sua tesi, richiamandosi fra l'altro alle conclusioni presentate dall'avvocato generale il 29 giugno 1977. Essa sottolinea in particolare che le critiche formulate dalle ricorrenti, essendo dirette contro il fatto che la competente amministrazione francese avesse riscosso la parte degli importi compensativi monetari che risultava eccessiva tenuto conto delle aliquote da applicare il giorno della stipulazione dei contratti, sollevano una questione riguardante la validità, con riferimento al Trattato, dei provvedimenti adottati dallo Stato francese per dare attuazione alla normativa controversa.

Tale questione, nonché quella dell'eventuale responsabilità della Comunità, potrebbero tuttavia essere prese in esame dalla Corte soltanto qualora il giudice nazionale competente avesse esattamente determinato la loro incidenza sulla definizione della controversia che oppone le ricorrenti all'amministrazione nazionale. Poiché, nella fattispecie, il giudice nazionale non è stato adito, come pure era senz'altro possibile nelle forme e nei termini stabiliti dal diritto francese, i presenti ricorsi per risarcimento implicano uno sviamento di procedura, che impedisce la cooperazione giudiziaria fra i giudici nazionali e la Corte di giustizia ai sensi dell'art. 177 del Trattato.

Nella memoria depositata il 15 aprile 1977, come pure all'udienza del 9 giugno 1977, le ricorrenti hanno contestato la fondatezza dell'eccezione d'irricevibilità, confutando in particolare la tesi della Commissione secondo cui i ricorsi verterebbero sulla riscossione di «risorse proprie» della Comunità e le controversie sarebbero, nella fattispecie, di competenza del giudice nazionale. La circostanza che l'entità del danno lamentato corrisponda approssimativamente alla maggiorazione degli importi compensativi monetari non è un criterio accolto dalla Corte, nella sua giurisprudenza, per escludere la ricevibilità di un ricorso ai sensi dell'art. 215, 2o comma, del Trattato CEE; l'elemento decisivo, a tal fine, è invece costituito dall'oggetto della domanda. Nel caso in esame, le ricorrenti mirano ad ottenere la compensazione finanziaria di taluni effetti esplicati nei loro confronti da una disciplina insufficiente e illegittima. È inconferente, in tal caso, il richiamo alla giurisprudenza della Corte nelle cause 96/71 «Haegeman» e 46/75 «IBC»: allora, infatti, le ricorrenti avevano criticato il modo in cui una normativa comunitaria era stata applicata dall'autorità nazionale, mentre, nella presente fattispecie, trattasi unicamente dell'illecita omissione, da parte della Commissione, di adattare il regolamento 1608/74 alla finalità dello stesso.

È d'altra parte inesatto affermare che il danno lamentato è imputabile, in via principale, alle autorità nazionali. La limitatezza delle funzioni che la Commissione considera proprie non corrisponde né alla lettera del regolamento n. 1608/74 né alla prassi, ben nota agli operatori economici. In realtà, il compito generale di vigilanza che la Commissione si è riservato riguarda il complesso delle disposizioni contenute nel regolamento n. 1608/74 e non è ristretto all'applicazione degli artt. 4 e 5.

Per questi motivi, neppure si può affermare che l'azione avrebbe dovuto essere esperita anzitutto dinanzi al giudice nazionale, il quale avrebbe potuto, all'occorrenza, valersi del procedimento di cui all'art. 177 del Trattato CEE. Le ricorrenti non hanno potuto, in effetti, adire nella fattispecie il giudice nazionale competente, e cioè il Tribunal administratif, in quanto l'azione in tal sede sarebbe stata possibile solo per eccesso di potere ovvero per responsabilità. Nel caso in esame, né l'una né l'altra via era aperta alle ricorrenti, poiché l'ente nazionale francese contro il quale esse avrebbero dovuto agire non disponeva di alcun potere normativo in materia, e l'asserito danno non era imputabile all'amministrazione nazionale.

D'altro canto, anche ammesso che il giudice nazionale avesse potuto essere adito, detto giudice avrebbe necessariamente dovuto sottoporre alla Corte di giustizia, in forza dell'art. 177 del Trattato CEE, le questioni relative all'omissione imputabile alla Commissione. Una volta che tale punto fosse stato chiarito in via pregiudiziale, il giudice francese non sarebbe stato però competente a condannare eventualmente la Comunità alla riparazione del danno derivante da una illecita omissione, ed avrebbe perciò dovuto invitare le ricorrenti a rivolgersi direttamente alla Corte di giustizia. Tenuto conto delle lungaggini di fatto inerenti ad un tal modo di procedere, il diritto d'azione delle interessate, in sede comunitaria, sarebbe stato molto probabilmente colpito dallo spirare del termine di decadenza di cui all'art. 43 del Protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia.

Nella replica, le ricorrenti sostengono inoltre che non si può contestare la ricevibilità dei ricorsi per il fatto che un'azione di danni fondata sull'illegittimità o sulla lacunosità di un testo giuridico equivarrebbe ad un ricorso per annullamento o per carenza, e sarebbe perciò destinata ad eludere quanto disposto dagli artt. 172 e 175 del Trattato. In numerosissime occasioni la Corte ha già affermato, invece, che l'azione di danni costituisce un tipo di ricorso autonomo, la cui qualificazione non dipende dal fatto ch'esso porti eventualmente risultati analoghi a quelli di un'azione diversa.

Infine, quanto all'impossibilità, per le ricorrenti, di sottoporre al giudice nazionale le presenti controversie, essa è implicitamente confermata dalla stessa giurisprudenza della Corte (sentenza 28 giugno 1977, causa 118/76 «Balkan») che, stabilendo la ripartizione delle funzioni tra la Comunità (competente per i problemi relativi all'imponibile, alle condizioni d'imposizione o all'importo degli oneri fiscali comunitari) e le amministrazioni nazionali (incaricate della riscossione di detti oneri), dimostra che il giudice nazionale non aveva, nella fattispecie in esame, il potere di estendere la portata dell'esonero dagli importi compensativi monetari, colmando una lacuna del regolamento n. 1608/74, e che perciò esso non avrebbe potuto essere utilmente adito in proposito.

Le ricorrenti sviluppano i propri argomenti prendendo in esame i tre elementi essenziali della responsabilità extracontrattuale, e cioè:

l'esistenza di un danno, l'esistenza di un atto illecito, il nesso di causalità fra il danno e l'atto illecito.

Le ricorrenti ricordano anzitutto il contesto normativo nel quale viene a situarsi la controversia, illustrando le disposizioni comunitarie in materia di importi compensativi monetari sullo zucchero e descrivendo la situazione di fatto nell'ambito della quale si è prodotto il danno da esse lamentato.

Esse sottolineano in particolare che, per i contratti stipulati in epoca posteriore al 15 marzo 1976 ed adempiuti dopo il 23 luglio 1976, gli importi compensativi monetari da pagare all'atto dell'esportazione erano risultati di molto superiori a quelli vigenti al momento della stipulazione. Ciò è dovuto fra l'altro alla particolare organizzazione del mercato dello zucchero, basata su gare settimanali e implicante il potere della Commissione di limitare, per ciascuna gara, i quantitativi aggiudicati e di fissare l'aliquota della restituzione. Stando così le cose, i contratti del genere di quelli in esame vengono per lo più adempiuti solo molti mesi dopo la loro stipulazione, poiché l'operatore, impegnatosi ad effettuare una vendita, può essere costretto a partecipare alle gare varie settimane di seguito prima di ottenere la licenza, o le licenze, d'esportazione corrispondenti.

La circostanza che taluni dei contratti di cui è causa siano stati stipulati in FF ed altri in FS o in dollari USA non influisce affatto sulla questione delle perdite subite su tutti i contratti.

Nel primo caso, la necessità di restare competitive sul mercato degli altri Stati membri della Comunità ha impedito alle ricorrenti d'includere nella propria analisi dei prezzi gli eventuali aumenti degli importi compensativi monetari, d'altronde assolutamente imprevedibili. I prezzi convenuti nei contratti sono stati perciò calcolati in base agli importi compensativi monetari vigenti al momento della stipulazione. Poiché il margine di profitto dei commercianti di zucchero, che si aggira intorno all'1 %, non consente loro di neutralizzare in un secondo momento il rischio di tali aumenti, la rilevante maggiorazione degli importi compensativi monetari intervenuta dopo la conclusione dei contratti di cui è causa corrisponde grosso modo alla perdita subita dalle ricorrenti.

Nel secondo caso, sarebbe errato ritenere che le ricorrenti le quali hanno concluso contratti del tipo indicato non subiranno perdite, in quanto ogni variazione al rialzo della moneta stabilita nel contratto dovrebbe aver portato ad un aumento della somma necessaria per il pagamento in FF, permettendo così di far fronte, almeno parzialmente, alla maggiorazione degli importi compensativi monetari, intervenuta fra la data della stipulazione e quella dell'adempimento del contratto. In realtà, la situazione delle ricorrenti è stata, in questo caso, identica a quella in cui esse si sarebbero trovate se avessero venduto ad un prezzo fissato in FF.

Tenendo conto del preambolo del regolamento n. 2042/73 e agendo con la debita diligenza, esse hanno infatti dovuto ricorrere, per garantirsi contro il rischio di variazioni del tasso di cambio tra il FF e la moneta stabilita nel contratto, ad uno strumento necessario del commercio internazionale, e cioè all'arbitraggio di tale moneta nel giorno della firma del contratto. Esse sono state perciò costrette a vendere a termine contro FF, alla data suddetta, le divise contemplate dal contratto (in altre parole, ad acquistare a termine, in quella data, l'equivalente in FF di tali divise), il che aveva tuttavia l'effetto di cristallizzare la loro posizione in FF e di lasciarle, esattamente come nel caso dei contratti stipulati in FF, indifese contro un eventuale aumento degli importi compensativi monetari che intervenisse tra la firma e l'adempimento del contratto.

Il solo modo di evitare le perdite derivanti da un siffato aumento consisteva nell'acquistare a termine, al momento della conclusione di ciascun contratto — a prescindere dal fatto che questo fosse stipulato in FF o in altre divise (che, in via di principio, venivano vendute a termine contro FF, per i motivi precedentemente indicati) —, l'equivalente del prezzo nelle quattro monete comprese nel «serpente» monetario. Questa tecnica, però, a parte il fatto che è estremamente complicata, non era possibile nella fattispecie in quanto assolutamente vietata dalla legislazione francese, la quale ammette l'acquisto a termine di divise solo al fine di pagamenti corrispondenti ad una effettiva importazione di merci.

Di fronte a tale situazione, le ricorrenti chiedevano dunque di poter beneficiare del regolamento n. 1608/74, cosiddetto «regolamento d'equità». Respingendo la domanda, il FIRS indicava che la modifica settimanale degli importi compensativi monetari rappresenta, secondo gli organi della Commissione, una semplice modalità d'applicazione del regime relativo a tali importi e non costituisce, di per sé, una «misura monetaria» ai sensi dell'art. 1 del regolamento n. 1608/74, tale da portare all'applicazione della clausola equitativa ivi contenuta. Questa posizione, confermata dalla Commissione, non tiene però conto della finalità del regolamento stesso, e fa sorgere la responsabilità della Commissione quanto al danno nella fattispecie subito dalle ricorrenti.

Circa la natura e l'esistenza di tale danno, va rilevato in particolare che:

da un lato, le ricorrenti avevano potuto prevedere, grazie ad informazioni fornite dalla Commissione, che gli importi compensativi monetari vigenti dal 15 marzo 1976 sarebbero stati portati, a decorrere dal 1o luglio 1976, in ragione dell'aumento del prezzo d'intervento dello zucchero, a 4,85 FF il quintale, ed avevano perciò tenuto conto di questa aliquota nel predisporre i contratti stipulati fra il 15 marzo 1976 ed il 1o luglio 1976. Stando così le cose, l'allegato danno dovrebbe essere calcolato in base a detta aliquota, nota o prevedibile il giorno della conclusione dei contratti, e che si prevedeva come ancora effettivamente vigente alla data dell loro adempimento; dall'altro, se è vero che i contratti stipulati coi paesi terzi danno luogo a restituzioni all'esportazione, la cui entità, fissata mediante regolamento in base al prezzo mondiale, viene corretta secondo un coefficiente inteso ad attenuare l'incidenza dell'importo compensativo monetario sul prezzo di vendita, l'aumento della restituzione in funzione di tale coefficiente non elimina tuttavia completamente l'onere derivante dagli importi compensativi monetari.

Secondo le ricorrenti, la Commissione non si sarebbe attenuta alle esigenze di equità cui è informato il complesso delle norme comunitarie in materia d'importi compensativi, dai regolamenti nn. 1660/69 e 2042/73 fino al regolamento n. 1608/74. Da quest'ultimo risulta chiaramente:

che la Commissione ha il compito di tutelare gli operatori che, a causa di una rigida applicazione del sistema degli importi compensativi monetari, subirebbero inevitabilmente perdite eccessive; che, a tale scopo, essa ha inteso introdurre una certa duttilità nella disciplina comunitaria e riservarsi così la facoltà di emanare provvedimenti complementari rispetto a quanto stabilito dal regolamento, rendendo possibile a quest'ultimo di assolvere la propria funzione di equità. L'uso di tale facoltà si imponeva tanto più, nella fattispecie, in quanto la situazione delle ricorrenti (le quali, per i motivi già indicati, non avevano alcun mezzo per evitare le perdite subite sui contratti di cui è causa) non era stata prevista al momento dell'elaborazione del regolamento n. 1608/74, quando gli eventi monetari si prospettavano diversamente.

L'interpretazione letterale data dalla Commissione al regolamento n. 1608/74 e il fatto ch'essa abbia omesso di adattare l'applicazione di questo testo allo spirito dello stesso sono in contrasto col principio, riconosciuto dalla Corte di giustizia e dalla dottrina, secondo cui il diritto comunitario va interpretato tenendo conto della sua finalità e della sua struttura generale e in modo da rendere evidente il suo effetto utile.

In conformità a tale principio, la Commissione avrebbe dovuto riservare un identico trattamento a tutti i contratti per i quali gli operatori subiscono delle perdite in ragione di un provvedimento valutario le cui conseguenze si riflettono allo stesso modo sui contratti conclusi prima del 15 marzo 1976 e su quelli stipulati dopo tale data.

Con la sua interpretazione letterale e con la suddetta omissione, la Commissione ha commesso un illecito, che implica una discriminazione a danno delle ricorrenti e che è in contrasto col principio del legittimo affidamento degli operatori economici.

Secondo le ricorrenti, l'esistenza di un tal nesso si desume fra l'altro dalle seguenti circostanze:

le ricorrenti si erano impegnate ad eseguire contratti a condizioni prestabilite, stipulati in via definitiva; il notevole aumento degli importi compensativi monetari dopo il 23 luglio 1976, cioè tre mesi e mezzo dopo il loro ripristino, era imprevedibile; nonostante tutta la necessaria e normale diligenza, le ricorrenti non disponevano di alcun mezzo per sottrarsi alla perdita derivante dall'applicazione dell'aumento di cui trattasi, tanto più che la legislazione francese relativa ai cambi rendeva loro praticamente impossibile, per le ragioni esposte in precedenza,' di garantirsi in qualche modo contro le variazioni degli importi compensativi monetari; l'applicare, nel caso delle ricorrenti, le maggiorazioni controverse non era nemmeno necessario (per quanto riguarda i contratti stipulati in FF) per compensare l'incidenza del deprezzamento del FF sul prezzo convenuto. Poiché era posteriore alla firma dei contratti, in nessun caso tale deprezzamento avrebbe infatti potuto influire su detto prezzo.

La convenuta tiene a precisare anzitutto, nel controricorso, che la «posizione adottata dalla Commissione» nella lettera inviata il 7 dicembre 1976, dalla direzione generale «agricoltura», al presidente dell'associazione professionale francese dei commercianti di zucchero costituisce una semplice informazione fornita a richiesta dello stesso presidente, e non è quindi un atto impugnabile. Il modo in cui la lettera è stata redatta, l'ambito in cui è stata definita la posizione ivi espressa e la qualità del destinatario non consentono, in effetti, di considerarla come un atto giuridico lesivo degli interessi delle ricorrenti.

Consapevoli delle difficoltà cui esse sarebbero andate incontro qualora avessero impugnato detta lettera, le ricorrenti hanno in seguito precisato che i ricorsi sono in realtà diretti contro il comportamento della Commissione in generale, concretantesi nella lettera e consistente «nell'omissione e nel rifiuto di adattare il regolamento n. 1608/74 alla finalità dello stesso».

A prescindere dall'ammissibilità di una siffatta modifica di orientamento, la censura mossa nella fattispecie è inoltre infondata. In primo luogo, se la nozione di equità implica una certa attenuazione del rigore della legge, in considerazione delle peculiarità del caso singolo, è eccessivo trasformare tale nozione in un principio generale secondo cui gli autori di una normativa fondata su ragioni di equità dovrebbero andare, in qualsiasi circostanza, oltre le ipotesi contemplate dalla normativa stessa, in quanto questa non abbia considerato, al momento in cui è stata adottata, tutte le particolarità dei singoli casi.

D'altra parte, il regolamento in questione è un testo di portata generale, che istituisce un regime di deroga alla rigida applicazione degli importi compensativi; la Commissione ha perciò adottato disposizioni limitate, che consentono d'introdurre, a titolo sperimentale, una certa elasticità nel sistema, rigidamente concepito, degli importi compensativi monetari. Detto regime derogatorio andava quindi interpretato restrittivamente, mentre la regola gene rale restava quella dell'applicazione di tali importi.

È d'altronde lo stesso sistema generale che viene contestato quando si denuncia l'esistenza di pretese lacune nel regolamento n. 1608/74. Caratteristica degli importi compensativi monetari è infatti la circostanza ch'essi possono variare continuamente, seguendo le oscillazioni del tasso di cambio reale della moneta considerata. Non si può neppure immaginare come potrebbe funzionare un sistema del genere, qualora si dovessero esonerare, in tutto o in parte, gli operatori economici dall'impatto degli importi di cui trattasi, in considerazione delle peculiarità di ogni singola fattispecie. Le ricorrenti ignorano appunto che, dato il suo carattere «forfettario», un siffatto sistema non si presta a che vengano presi in considerazione casi singoli, a meno di non divenire assolutamente inapplicabile.

Proprio per questo il mezzo relativo alla violazione del legittimo affidamento degli operatori risulta non pertinente. Inoltre, tale mezzo potrebbe giustificarsi solo in presenza di una violazione grave di una norma giuridica superiore posta a tutela dei singoli. Ora, di una siffatta violazione non si può parlare nella fattispecie, dato che le ricorrenti non criticano il fatto che una modifica nella disciplina comunitaria abbia perturbato la loro situazione giuridica — censura che sarebbe tipica per l'appunto qualora si potesse far valere una violazione del legittimo affidamento —, ma lamentano invece l'omissione di una modifica del regolamento n. 1608/74 e sostengono che tale omissione è in contrasto col principio dell'equità cui è informato detto regolamento e sul quale esse hanno fatto pieno affidamento. Ora, poiché i loro contratti sono stati in parte conclusi «dopo» il 15 marzo 1976, non si vede come esse avrebbero potuto contare sull'applicazione della clausola equitativa, date le condizioni poste dall'art. 2, n. 1, del regolamento n. 1608/74.

La domanda delle ricorrenti è non solo irricevibile, ma anche inammissibile, data l'assenza di ogni nesso di causalità fra il danno allegato e il comportamento della Commissione, cui non è imputabile, nella fattispecie, alcun atto o omissione di sorta. In realità, le ricorrenti mirano ad ottenere dalla Commissione, «invece che dallo Stato francese», l'esonero dalla parte degli importi compensativi monetari che eccede la misura corrispondente all'aliquota vigente il 12 luglio 1976.

La convenuta conclude suggerendo che la discussione circa l'entità del danno venga riservata ad una ulteriore fase del procedimento, nell'ipotesi che la Corte giunga ad accertare, nel merito, la responsabilità della Commissione.

Nella replica, le ricorrenti osservano che il suggerimento della Commissione circa il rinvio della discussione sull'entità del danno è ingiustificato. Le loro domande riguardano, infatti, solo la parte del danno incontestabilmente subita e facilmente liquidabile, mentre non considerano, date le difficoltà di quantificazione, la disorganizzazione commerciale dovuta all'incertezza creata nelle loro condizioni di lavoro e il lucro cessante che corrisponde ad una notevole diminuzione del loro volume d'affari durante il secondo semestre 1976.

Quanto al problema dell'esistenza di lacune nel regolamento n. 1608/74, se è esatto che non tutti i casi non previsti da questo testo costituiscono necessariamente una lacuna del sistema, non è men vero che la situatione in cui ora si trovano le ricorrenti è espressamente contemplata nel preambolo del regolamento e che, pertanto, l'intenzione del legislatore era quella di tutelarla.

L'argomento svolto in proposito dalla Commissione circa la necessità d'interpretare in modo restrittivo il regolamento in questione è infondato. In primo luogo, il regime degli importi compensativi monetari costituisce esso stesso una deroga ai principi fondamentali del Trattato, di guisa che il «regolamento d'equità» rappresenta «un'eccezione all'eccezione», essendo per l'appunto inteso a far rivivere, in certi casi, il regime generale vigente prima dell'istituzione degli importi compensativi monetari. In secondo luogo, norme equitative non possono, per natura, essere oggetto d'interpretazione restrittiva, essendo l'equità la base di qualsiasi ordinamento giuridico ed un essenziale punto di riferimento in tutti i casi dubbi. La rigida applicazione di tale nozione sarebbe anche contraria alla finalità del regolamento n. 1608/74.

Inoltre, le considerazioni della Commissione circa il carattere forfettario degli importi compensativi monetari, che vieterebbe di tener conto di casi singoli, sono irrilevanti perché le ricorrenti non si riferiscono ad un caso «singolo», bensì ad una situazione «anormale», determinata da un provvedimento valutario, con danno per un'intera categoria di operatori economici.

Ciò premesso, le ricorrenti criticano la tesi secondo cui la violazione del legittimo affidamento potrebbe esser fatta valere solo nell'ipotesi della modifica di una normativa in vigore. Ridurre a ciò una norma giuridica superiore significherebbe limitare la sua applicazione e svuotarla di contenuto.

Secondo la stessa giurisprudenza della Corte, un'omissione è del resto assimilabile ad un atto positivo.

Nella fattispecie, le ricorrenti hanno desunto dai provvedimenti adottati in passato, dalla stessa denominazione corrente del regolamento n. 1608/74 («regolamento d'equità»), nonché dal carattere generale di questo testo, ch'esse sarebbero state tutelate, nel caso di impegni irrevocabili, qualora un'im-prevedibile modifica degli importi compensativi monetari avesse loro causato perdite eccessive nell'esecuzione dei contratti.

L'adattare il regolamento n. 1608/74 alla situazione creata dai vari aumenti degli importi compensativi monetari non sarebbe stato in contrasto con un interesse pubblico inderogabile, né avrebbe favorito manovre speculative, in quanto gli interessati avrebbero dovuto fornire la prova del danno subito.

Omettendo, per contro, di procedere a tale adattamento, la Commissione ha violato, oltre che il principio del legittimo affidamento degli operatori, anche quello della certezza del diritto. Essa ha nel contempo determinato una situazione discriminatoria a danno delle ricorrenti, commettendo in tal modo una grave violazione del principio della libera concorrenza. L'incertezza creata dal mancato adattamento del regolamento n. 1608/74 alla sua finalità ha in effetti posto gli esportatori francesi in una situazione difficile, senza contare che, in ragione delle perdite subite — alle quali la legislazione francese sui cambi non consentiva loro di sottrarsi — gli interessati hanno dovuto assumere un atteggiamento molto riservato all'inizio della stagione 1976/1977.

La Commissione ha perciò commesso un illecito, che determina per le ricorrenti un lucro cessante di difficile quantificazione dovuto al loro inevitabile ritiro dal mercato, nonché un certo danno emergente, sui contratti stipulati prima dell'aumento degli importi compensativi monetari, ma adempiuti in epoca successiva.

Infine, quanto al problema del nesso di causalità, le ricorrenti precisano che, nelle circostanze del caso in esame, non spettava allo Stato francese il concedere l'esonero di cui trattasi; solo la Commissione, infatti, aveva il potere di adattare il regolamento n. 1608/74 alla sua finalità e, più particolarmente, alla situazione in cui esse si erano venute a trovare a causa dei ripetuti aumenti degli importi compensativi monetari.

La Commissione ha rinunciato a depositare la controreplica.

Le parti hanno svolto le loro difese orali all'udienza del 10 gennaio 1978.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni nell'udienza del 1o febbraio 1978.

Coi ricorsi in esame, proposti in forza degli artt. 178 e 215, 2o comma, del Trattato CEE, le ricorrenti chiedono che la Commissione venga condannata a risarcire il danno ch'esse sostengono di aver subito a causa della mancata applicazione, a talune esportazioni di zucchero effettuate in base a contratti conclusi in via definitiva dopo il 15 marzo 1976, della clausola equitativa di cui all'art. 1 del regolamento della Commissione 26 giugno 1974, n. 1608, «recante disposizioni particolari in materia di importi compensativi monetari» (GU 1974, n. L 170, pag. 38).

L'art. 1 del regolamento n. 1608/74 stabilisce che «se l'instaurazione o l'aumento di importi compensativi monetari è dovuto alla fissazione o alla modifica per la moneta di uno Stato membro del tasso centrale o del tasso rappresentativo utilizzato nell'ambito della politica agricola comune, ovvero alla decisione di uno degli Stati membri di lasciar fluttuare la propria moneta rispetto a quelle degli Stati membri la cui oscillazione dei corsi è mantenuta entro un divario istantaneo massimo di 2,25 % lo Stato membro interessato è autorizzato a rinunciare discrezionalmente ed alle condizioni appresso definite alla riscossione dell'importo compensativo monetario o della parte di tale importo corrispondente all'aumento»;

L'art. 2, n. 1, del suddetto regolamento precisa d'altra parte che «l'art. 1 si applica unicamente alle importazioni e esportazioni effettuate in esecuzione di contratti definitivamente conclusi prima che intervenisse la misura monetaria menzionata in detto articolo»;

in seguito alla decisione di' lasciar fluttuare il franco, adottata dal Governo francese il 15 marzo 1976, la Commissione, col regolamento 24 marzo 1976, n. 652 (GU 1976, n. L 79, pag. 4), ripristinava per la Francia, in determinati settori agricoli, fra cui quello dello zucchero, e con effetto dal 25 marzo 1976, gli importi compensativi monetari;

questi ultimi, aumentati a partire dal 1o luglio 1976 per effetto dei nuovi tassi di cambio rappresentativi da applicare nel settore agricolo, fissati dal Consiglio nel regolamento n. 557/76 (GU 1976, n. L 67, pag. 1), subivano, fra il luglio e il dicembre 1976, varie maggiorazioni a causa della situazione monetaria francese;

basandosi sul summenzionato regolamento n. 1608/74, le ricorrenti chiedevano al «Fonds d'Intervention et de Régularisation du Marché du Sucre» (FIRS), che è in Francia l'ente d'intervento competente per il settore dello zucchero, di essere esonerate, per i contratti conclusi dopo il 15 marzo 1976 e ancora in via di adempimento alla data del 23 luglio 1976, dal pagamento delle maggiorazioni degli importi compensativi stabilite dopo questa data;

il FIRS rispondeva alla domanda rifiutando di applicare il regolamento n. 1608/74 e spiegava, in una nota del 2 agosto 1976 che «la modifica del tasso degli importi compensativi, che può intervenire ogni settimana, è solo una modalità d'applicazione di tale regime, e non costituisce di per sé una misura monetaria ai sensi dell'art. 1 del regolamento (CEE) n. 1608/74»;

avendo l'associazione professionale francese dei commercianti di zucchero segnalato alla Commissione, nel novembre 1976, le difficoltà che gli operatori incontravano a causa dell'applicazione del regolamento n. 1608/74 nel senso indicato dal FIRS, un alto funzionario dell'istituzione le rispondeva, con lettera 7 novembre 1976, che era «impossibile, sul piano giuridico, affermare che ogni variazione di un tasso di cambio costituisca un evento monetario tale da giustificare l'applicazione di detto regolamento»;

le ricorrenti adivano allora questa Corte.

La Commissione eccepisce l'irricevibilità dei ricorsi in quanto l'applicazione della clausola d'equità contenuta nel regolamento n. 1608/74 sarebbe in primo luogo di competenza degli Stati membri;

essa sostiene che le ricorrenti avrebbero dovuto agire anzitutto davanti ai giudici nazionali, i quali avrebbero eventualmente potuto valersi del procedimento di cui all'art. 177 del Trattato per la soluzione di qualsiasi problema relativo all'interpretazione del regolamento n. 1608/74;

inoltre, ammettendo che siano diretti contro la summenzionata lettera del 7 novembre 1976, i ricorsi dovrebbero essere dichiarati irricevibili: detta lettera, infatti, non sarebbe altro che una semplice informazione fornita in risposta ad una nota presentata dall'associazione professionale dei commercianti di zucchero e non costituirebbe, quindi, un atto giuridico impugnabile in forza del Trattato.

Le ricorrenti assumono invece che la Commissione dispone, nell'ambito del regolamento n. 1608/74, di un potere generale di vigilanza, relativo a tutte le disposizioni di questo testo, compresi gli artt. 1 e 2, e tale da implicare la sua responsabilità nei confronti degli interessati;

ciò posto, era impossibile adire i giudici nazionali contro l'amministrazione francese, agente tramite il FIRS, e le ricorrenti, anche ammesso che tale azione fosse stata possibile, avrebbero corso il rischio di vedersi opporre, in sede comunitaria, la decadenza di cui all'art. 43 dello Statuto della Corte di giustizia;

esse precisano, infine, che i loro ricorsi non sono diretti contro la suddetta lettera 7 novembre 1976, bensì contro il comportamento illecito — concretantesi nella lettera — della Commissione, la quale avrebbe omesso di adattare il regolamento n. 1608/74 alla finalità cui esso è informato.

Ai sensi del suo secondo «considerando», questo regolamento rientra fra le misure specifiche adottate dalla Commissione per comprendere i casi degli operatori impegnatisi ad adempiere contratti implicanti condizioni prestabilite e per i quali un evento monetario del genere di quelli contemplati dal suddetto art. 1 si traduca in un maggiore onere all'importazione o all'esportazione;

al fine di garantire un soddisfacente risultato di dette misure specifiche, nel regolamento si ritiene opportuno, al terzo «considerando», «introdurre nella regolamentazione monetaria una certa duttilità che permetta di esaminare ogni singolo caso alla luce del pregiudizio subito»;

perciò, il regolamento ha istituito un regime fondato su una clausola equitativa che autorizza gli Stati membri a concedere «discrezionalmente», ad operatori impegnatisi ad eseguire contratti definitivamente conclusi, l'esenzione dal suddetto onere;

per l'applicazione di tale regime, il regolamento prevede espressamente, al quinto «considerando», «che è opportuno demandare in linea di massima agli Stati membri la gestione della regolamentazione adottata su tale base», in particolare perché essi sono meglio in grado non solo di verificare la materialità dei fatti, ma anche di «giudicare le circostanze»;

dal complesso di questa disciplina risulta in effetti ch'essa ha attribuito agli Stati membri un margine di discrezionalità che permette loro di pronunciarsi in merito all'applicazione della clausola equitativa in ciascun caso concreto, nonché di valutare le circostanze che possono giustificare la concessione o il rifiuto dell'esonero di cui all'art. 1 del regolamento;

pur subordinando l'applicazione del regime così istituito al consenso della Commissione nei casi espressamente contemplati all'art. 4, e cioè qualora uno Stato membro intenda avvalersi della clausola equitativa per contratti la cui validità superi una certa durata, il regolamento lascia interamente agli Stati membri la responsabilità del rifiuto di applicare detta clausola;

l'art. 5, 1o comma, del regolamento si limita a riconoscere, in generale, il diritto della Comunità di èssere informata, da parte degli Stati membri, dei criteri ch'essi intendono seguire in proposito, nonché dei casi in cui essi prevedono di concedere l'esonero;

i poteri a tal fine attribuiti alla Commissione hanno essenzialmente lo scopo, secondo il 3o comma dello stesso articolo, di garantire la gestione coordinata, da parte degli Stati membri, del sistema instaurato dal regolamento n. 1608/74, e consentono alla Commissione d'intervenire in tale gestione solo nella misura necessaria per evitare che venga compromesso il conseguimento di tale scopo;

inoltre, le domande di risarcimento proposte dalle ricorrenti mirano ad ottenere somme corrispondenti alle maggiorazioni degli importi compensativi imposte sulle esportazioni di cui trattasi, a causa del rifiuto delle autorità nazionali francesi di concedere nella fattispecie l'applicazione della clausola equitativa contenuta nel regolamento in questione;

poiché l'azione è sostanzialmente diretta contro provvedimenti adottati dalle autorità nazionali in forza di disposizioni di diritto comunitario, come quelle del regolamento n. 1608/74, non sussistono i presupposti per adire questa Corte a norma degli artt. 178 e 215, 2o comma, del Trattato;

i ricorsi vanno perciò dichiarati irricevibili.

A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese;

le ricorrenti sono rimaste soccombenti.