Corte giust. UE, Sentenza del 6 luglio 1971, causa 59/70

Gli antefatti e le varie fasi del procedimento si possono riassumere come segue:

1. Con legge 30 novembre 1965, n. 65-1001 (GU 1965, 10594) veniva approvato in Francia il Piano di sviluppo economico e sociale per il periodo 1966-1970 (cosiddetto V Piano), che doveva essere la cornice dei programmi d'investimento per il suddetto periodo e lo strumento per orientare l'espansione economica e il progresso sociale (art. 1 della legge). Al V Piano sono allegati diversi «piani parziali» in cui vengono precisati gli obiettivi e i mezzi d'azione necessari alla realizzazione del programma in determinati settori. Nel piano relativo alla siderurgia è detto quanto segue: «L'intensificarsi della concorrenza e il ribasso dei prezzi così determinatosi su tutti i mercati sono all'origine delle difficoltà che incontrano le industrie siderurgiche nel finanziamento dei loro programmi d'investimento. Gli utili di esercizio sono diminuiti, costringendo le imprese a contrarre mutui per somme sempre più rilevanti, e portando così il tasso globale d'indebitamento alla fine del 1964 al 68 % circa del fatturato annuo, rispetto al 45 % previsto dal IV Piano per il 1965». L'auspicato sviluppo delle possibilità di autofinanziamento, mediante gli sforzi delle singole imprese e della categoria professionale nel suo complesso e con l'appoggio dei pubblici poteri, potrà verificarsi, secondo il Piano, soltanto se accompagnato da un certo miglioramento della competitività della siderurgia francese rispetto a quella degli altri Paesi. L'obiettivo del V Piano viene quindi definito nel senso che quest'ultimo mira a «rendere competitiva l'industria siderurgica sul piano internazionale, in condizioni normali di concorrenza», giungendo ad una stima di carattere normativo, che fissa in 2 milioni di tonnellate d'acciaio grezzo il saldo attivo del commercio estero. 2. Per realizzare questo obiettivo, il governo francese e la «Chambre syndicale de la sidérurgie française» stipulavano, il 29 luglio 1966, una «Convention générale» il cui oggetto consiste nella «definizione in comune, da parte della pubblica amministrazione e della categoria professionale interessata, di un programma che permetta di raggiungere, mediante un'azione congiunta, il suddetto obiettivo, e dei mezzi che ciascuna delle parti impiegherà a tal fine, nel periodo d'attuazione del V Piano». Il programma si divide in due parti principali: in primo luogo, una serie di raggruppamenti (sul piano tecnico, commerciale, finanziario ed anche giuridico) d'imprese individualmente designate; in secondo luogo, la realizzazione di un gran numero di progetti d'investimento, anche essi già determinati. La convenzione contiene disposizioni particolareggiate sul finanziamento del programma. Tenuto conto degli oneri relativi al rimborso dei prestiti a lungo e medio termine; delle partecipazioni; dell'aumento del capitale circolante collegato alla prevista espansione del fatturato; nonché della maggiore incidenza dei dividendi e delle imposte in relazione ai maggiori utili che si dovrebbero ricavare dai progettati aumenti di capitale, il fabbisogno totale per il finanziamento della siderurgia nel periodo 1966-1970 si valuta in 11275 milioni di franchi. Lo Stato si dichiara disposto a contribuire al finanziamento dei progetti d'investimento approvati, fino a concorrenza di 2700 milioni di franchi, concedendo alle imprese interessate prestiti a tasso ridotto del «Fonds de développement économique et social» (FDES), con le seguenti caratteristiche: durata 25 anni; rimborso: 20 anni, fra il 6o e il 25o anno; interesse: 3 % per i primi cinque anni, 4 % in seguito. 3. Nel settembre 1966, il governo francese comunicava all'Alta Autorità la sua intenzione d'intraprendere determinate azioni a favore della siderurgia. Esaminato il problema, l'Alta Autorità giungeva ad una prima conclusione, e cioè alla constatazione che non doveva applicarsi il divieto sancito dall'art. 4, lett. c), del trattato CECA, e che non era necessario formulare una raccomandazione ai sensi dell'art 67. Essa comunicava il proprio punto di vista agli Stati membri nella seduta del Consiglio dei ministri del 29 giugno 1967. In quell'occasione, il governo olandese formulava alcune riserve, con la conseguenza che la trattazione del problema veniva rimessa alla Commissione unica, istituita nel frattempo. D'altra parte, con lettera 5 aprile 1968, il governo olandese invitava la nuova Commissione unica a far conoscere il proprio punto di vista in proposito durante una riunione del Consiglio. Inoltre, in questo periodo, all'Alta Autorità venivano presentate varie interrogazioni scritte, relative agli aiuti francesi, da parte di membri dell'Assemblea consultiva. 4. Il 4 dicembre 1968, la Commissione prendeva definitivamente posizione in merito, in una lettera indirizzata al governo francese e notificata, il 9 dicembre 1968, al governo dei Paesi Bassi. Vi si esprimeva il punto di vista secondo cui non si doveva applicare il divieto sancito dall'art. 4, lett. c), del trattato CECA, né rendere operante l'art. 67. 5. Il governo dei Paesi Bassi non si riteneva soddisfatto da questa soluzione e con lettera 24 giugno 1970 chiedeva alla Commissione, in forza dell'art. 35 del trattato CECA, in via principale, di adot tare nei confronti della Repubblica francese una decisione ai sensi dell'art. 88, in cui venisse accertato ch'essa era venuta meno agli obblighi impostile dall'art. 4, lett. c), dello stesso trattato, e in subordine, qualora l'aiuto in questione venisse considerato come un «provvedimento statale» ai sensi dell'art. 67 del trattato CECA, di rivolgere alla Repubblica francese la raccomandazione prevista dallo stesso articolo. 6. Poiché, dopo il riscontro del 17 luglio 1970, la Commissione non dava seguito a questa domanda, il 12 ottobre 1970 il governo dei Paesi Bassi proponeva un ricorso per carenza inteso in via principale all'annullamento del silenzio-rifiuto opposto alla sua richiesta di emanare una decisione ai sensi dell'art. 88, e in via subordinata all'annullamento del silenzio-rifiuto opposto alla sua richiesta di rivolgere alla Francia una raccomandazione ai sensi dell'art. 67, n. 2. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. Le parti hanno svolto le loro difese orali all'udienza del 26 maggio 1971. L'avvocato generale na presentato le sue conclusioni il 10 giugno 1971.

Il ricorrente conclude che la Corte voglia:

La convenuta conclude che la Corte voglia:

«dichiarare il ricorso irricevibile e comunque respingerlo; porre le spese a carico della controparte».

I mezzi e gli argomenti delle parti si possono riassumere come segue:

La Commissione, convenuta, solleva due eccezioni d'irricevibilità basate l'una sulla tardività del ricorso, l'altra sulla mancata deduzione del mezzo di sviamento di potere.

Per quanto riguarda la tardività Benchè l'art. 35 CECA non stabilisca il termine entro il quale la Commissione dev'essere messa in mora di adottare una decisione o rivolgere una raccomandazione, la convenuta sostiene tuttavia che, lasciando trascorrere più di 18 mesi dal momento in cui ha avuto piena conoscenza della definitiva posizione della Commissione (9 dicembre 1968) al momento in cui ha messo in mora la stessa istituzione (24 giugno 1970), il governo dei Paesi Bassi ha fatto scadere il termine entro il quale può essere ragionevolmente proposto un ricorso per carenza. È vero che la comunicazione in data 9 dicembre non costituisce, di per sé, un atto impugnabile ai sensi dell'art. 33 del trattato CECA; tuttavia, poiché questo non prevede l'emanazione di una decisione per constatare che non si applica il divieto di cui all'art. 4, o che non è necessario formulare una raccomandazione ai sensi dell'art. 67, un termine di 18 mesi per dare inizio al procedimento di cui all'art. 35 potrebbe ledere, se non dei diritti quesiti, almeno le legittime aspettative che le imprese francesi potevano fondare sulla circostanza che i provvedimenti progettati dal governo incontravano l'approvazione delle autorità comunitarie. trattandosi in particolare di prestiti ed investimenti che influiscono sui rapporti economici e sociali di intere regioni, è inammissibile che venga meno, dopo anni, la base giuridica di tali atti. Ciò è riconosciuto, in un certo senso, dallo stesso governo dei Paesi Bassi, il quale ammette che la Commissione, quando adotta, a norma dell'art. 88 CECA, una decisione con cui viene accertato l'inadempimento di uno Stato, non è necessariamente tenuta ad attribuirle effetto retroattivo. La Commissione aggiunge che, anche se il punto di vista del ricorrente fosse esatto, per salvaguardare la certezza del diritto si dovrebbe tuttavia osservare un ragionevole termine d'impugnazione. Quando gli Stati ritengono di dover proporre alla Corte un ricorso per carenza in forza dell'art. 35 CECA, il dovere di collaborazione imposto loro dall'art. 86 li obbliga a farlo entro un termine ragionevole. La convenuta osserva infine che la sua tesi è corroborata dalla giurisprudenza della Corte e, in particolare, dalla sentenza 6 aprile 1962 (cause 21 — 26-61, Meroni c/Alta Autorità, Raccolta VIII-1962, pag. 143). Il ricorrente oppone che, se la Commissione ha effettivamente omesso di adottare una decisione o di formulare una raccomandazione, mentre era obbligata a farlo, non vi è ragione di ritenere che la scadenza di un certo termine impedisca di sottoporre la questione alla Corte di giustizia. La circostanza che la Commissione abbia manifestato il punto di vista secondo cui essa non era obbligata ad intervenire non può privare gli interessati della facoltà d'impugnazione in quanto, esprimendo la suddetta opinione, la Commissione non ha adottato un atto impugnabile, né avrebbe potuto farlo, visto che l'art. 88 non attribuisce all'istituzione il potere di adottare nei confronti degli Stati membri delle decisioni di ratifica (sentenza 4 febbraio 1959, causa 17-57, Gezamenlijke Steenkolenmijnen c/ Alta Autorità, Raccolta V-1959, pag. 26). D altra parte, la convenuta non può invocare il rispetto delle situazioni preesistenti per far dichiarare l'irricevibilità del ricorso. In primo luogo, secondo la convenzione generale, i prestiti dovevano essere richiesti entro il 31 dicembre 1966, cioè prima che la Commissione avesse definito il proprio punto di vista e che il governo olandese potesse proporre un ricorso in forza dell'art. 35. Inoltre, una sentenza della Corte nel senso voluto dal ricorrente non farebbe che sancire l'obbligo della Commissione di adottare una decisione ai sensi dell'art. 88 CECA, il che non avrebbe tuttavia alcuna influenza sui prestiti già contratti. Infine, il ricorrente sostiene, in via subordinata, che il termine entro il quale è stato proposto il ricorso era assolutamente ragionevole.

Per quanto riguarda la mancata deduzione del mezzo di sviamento di potere Riferendosi alla distinzione, fatta dall'art. 35 circa l'inerzia della Commissione, tra i casi in cui essa ha l'obbligo di adottare una decisione (art. 35, 1o comma) e quelli in cui ne ha la facoltà (art. 35, 2o comma), la convenuta osserva che, tanto nell'ipotesi contemplata dall'art. 88 quanto in quella dell'art. 67, si tratta d'interventi possibili, ma non obbligatori. Perciò, in caso d'inerzia della Commissione, va applicato l'art. 35, 2o comma, con la conseguenza che il silenzio-rifiuto è impugnabile col solo mezzo di sviamento di potere. Per quanto riguarda l'art. 88, la sua applicazione richiede assolutamente un certo margine di discrezionalità. Quanto all art. 67, n. 2, la formulazione stessa di questa norma e la valutazione di carattere economico necessaria per la sua applicazione implicano che la Commissione dispone al riguardo di un ampio margine discrezionale: lo stabilire se esista uno squilibrio grave implica necessariamente una valutazione dei fatti o delle circostanze economiche, nel senso in cui essa è intesa dall'art. 33, 1o comma, del trattato CECA. La diversa redazione secundo e del terzo comma dell'art. 67, n. 2 (in cui si trovano, rispettivamente, l'espressione «può autorizzarlo» ed i termini «gli rivolge») è irrilevante, poiché in ambedue i casi la Commissione dispone di una certa libertà nel valutare se ricorra no i presupposti di ordine economico contemplati dai suddetti commi. Il ricorso è quindi irricevibile in quanto non è stato dedotto lo sviamento di potere. Il ricorrente replica che il margine di discrezionalità attribuito alla Commissione dall'art. 88 del trattato CECA non è una ragione sufficiente per ritenere che ad un ricorso inteso ad ottenere l'applicazione dello stesso art. 88 si applichi il 2o comma dell'art. 35. Infatti, allorché sussistono i presupposti di cui all'art. 88, 1o comma, la Commissione non ha soltanto il potere, ma anche il dovere di adottare una decisione. Per questa ragione, nella fattispecie non si applica il 2o ma il 1o comma dell'art. 35 (come si può desumere dalle sentenze 23 aprile 1956, cause riunite 7 e 9-54, Industrie luxembourgeoise, Raccolta II-1956, pag. 59; e 4 febbraio 1959, causa 17-57, Gezamenlijke Steenkolenmijnen, Raccolta V-1959, pag. 16). Quanto all'art. 67, a prescindere dall'impressione che può dare la lettura del n. 2, 1o comma, di questo articolo (a termini del quale la Commissione sembra libera di adottare determinati provvedimenti o di astenersene), si deve tener conto del fatto che il terzo comma del n. 2 non adopera — a ragion veduta — le parole «può rivolgere», bensì precisa che l'istituzione «rivolge» una raccomandazione. La differenza fra gli obblighi imposti nei due casi alla Commissione si spiega facilmente. Nel caso previsto dal 2o comma si tratta di neutralizzare le conseguenze dannose subite dalle imprese dello Stato che ha adottato un determinato provvedimento, mentre nell'ipotesi contemplata al 3o comma si tratta di ovviare agli inconvenienti che l'azione di un determinato Stato causa alle imprese degli altri Stati membri. Situazioni di quest'ultimo tipo sono particolarmente dannose per il Mercato comune; la Commissione è perciò obbligata ad intervenire. Allorché sussistono i presupposti per intervenire, sia in forza dell'art. 88, sia in forza dell'art. 67, n. 2, 3o comma, la Commissione non ha più alcun potere discrezionale ed è tenuta ad agire: non è necessario, quindi, dedurre lo sviamento di potere.

Il ricorrente sostiene che i prestiti litigiosi sono aiuti o sovvenzioni statali alla siderurgia, e sono come tali vietati dall'art. 4, lettera c) del trattato CECA, secondo cui sono imcompatibili col sistema istituito da quest'ultimo le sovvenzioni o gli aiuti concessi in qualunque forma alle imprese soggette al trattato stesso.

a) La questione del se gli aiuti in questione debbano essere limitati al settore CECA, cioè riguardare unicamente le imprese produttrici di carbone e acciaio, non va presa in considerazione. In realta, la tesi secondo cui l art. 4 vieta solo gli aiuti statali concessi in particolare alle imprese carbosiderurgiche è errata, né la Commissione presenta alcun argomento a sostegno della stessa. Secondo la giurisprudenza della Corte, neppure gli aiuti o le sovvenzioni all'economia concessi da uno Stato membro in forza dei poteri ch'esso si è riservati possono estendersi al settore del carbone e dell'acciaio senza l'autorizzazione della Commissione (cfr. sentenza 23 febbraio 1961, causa 30-59 Gezamen-lijke Steenkolenmijnen c/ Alta Autorità, Raccolta VII-1961, pag. 1; sentenza 10 dicembre 1969, cause riunite 6 e 11-69, Commissione c/ Repubblica francese, Raccolta XV-1969, pag. 523). Lo scopo dell art. 67, n. 2, 2o comma, è quello di attribuire alla Commissione il potere di concedere la suddetta autorizzazione, purché siano soddisfatte le condizioni poste dallo stesso articolo, al n. 2, 1o comma. Queste disposizioni non possono tuttavia servire a legittimare, in contrasto col formale divieto di cui all'art. 4, c), i provvedimenti statali per la concessione di aiuti nel settore carbosi derurgico, quando essi non provochino gravi squilibri nella concorrenza. b) In ogni caso — anche ammesso che il divieto sancito dall'art. 4, c), riguardi unicamente gli aiuti speciali concessi alle industrie del settore CECA — i prestiti litigiosi rientrano nell'ambito di applicazione di questa norma. I prestiti del FDES sono concessi, infatti, in base ad una selezione fra i settori economici e fra le singole imprese, con la conseguenza che i tassi d'interesse praticati per la siderurgia erano i più bassi fra tutti quelli applicati dal FDES. Anche ammettendo che gli scopi perseguiti dal Piano fossero gli stessi nei vari settori industriali, non si può fare a meno di rilevare che per il settore siderurgico vigevano particolari modalità di attuazione. È perciò evidente la violazione dell'art. 4, lettera c). Per quanto riguarda il punto a), la convenuta oppone che gli aiuti litigiosi vengono concessi nell'ambito del generale esercizio dei poteri che gli Stati si sono riservati, esercizio che riguarda tutti i settori della vita economica, mentre l'art. 4, c) riguarda gli aiuti concessi esclusivamente alle industrie carbosiderurgiche. i) La Commissione basa la sua interpretazione sui seguenti argomenti: l'art. 4, lettera c), vieta soltanto gli oneri speciali. Logicamente, le sovvenzioni non possono essere vietate che alle stesse condizioni. L art. 67, n. 3, stabilisce un parallelo fra vantaggi particolari ed oneri speciali. Lo stesso parallelismo deve ritrovarsi all'art. 4, c). Il trattato CECA realizza soltanto un'integrazione parziale, in quanto i poteri degli Stati membri nel campo della politica economica e industriale generale rimangono intatti. Ciò implica che gli Stati membri hanno sempre la facoltà di adottare provvedimenti di carattere generale per favorire lo sviluppo economico e industriale, a condizione di non creare privilegi per il settore carbosiderurgico. Lo scopo del divieto sancito dall art. 4, c) è infatti quello di evitare che interventi pianificati vengano a modificare la concorrenza in tale settore, non già quello di impedire che gli Stati membri adottino provvedimenti di carattere generale per incrementare, nel loro territorio, lo sviluppo economico e industriale. ii) Si potrebbe parlare di concessione di vantaggi particolari, soltanto qualora i poteri che gli Stati membri hanno conservato fossero stati esercitati in modo discriminatorio, se cioè le condizioni d'interesse o di riscatto dei prestiti litigiosi fossero diverse da quelle praticate in situazioni analoghe per industrie simili. Invece, l'esercizio indifferenziato dei poteri ancora spettanti agli Stati nei settori della politica economica, industriale, regionale, fiscale o sociale non si concretizza in interventi di carattere particolare come quelli contemplati dall'art. 4, c); esso dev'essere perciò valutato secondo i criteri dell'art. 67, espressamente concepito per risolvere i problemi che derivano dall'integrazione parziale. iii) Questa interpretazione dell'art. 4, c) è conforme a quella datane dalla Corte di giustizia nelle sentenze 23 febbraio 1961 (causa 30-59, Gezamenlijke Steen-kolenmijnen, Raccolta VII-1961, pag. 42) e 10 maggio 1960 (cause riunite 27-29 — 58, Givors, Raccolta VI-1960, pag. 508), e non è in contrasto con la sentenza 10 dicembre 1969 (6 e 11-69, Commissione c/ Repubblica francese, Raccolta XV-1969, pag. 523), in cui la Corte ha semplicemente dichiarato che il criterio della specialità non si riscontra nell'art. 67, n. 2, del trattato CECA. iv) Il problema del rapporto fra l'art. 4, c) e l'art. 67 non si può dissociare dai regime generale degli aiuti statali, quale risulta non solo dal trattato CECA, ma anche del trattato CEE. Quest'ultimo si basa anch'esso sul principio secondo cui gli aiuti nazionali sono incompatibili col mercato comune. Una deroga limitata è possibile solo in rela zione a certi obiettivi definiti dagli artt. 92 e 93 del trattato CEE, obiettivi che sono tutti collegati all'esercizio dei poteri conservati dagli Stati membri. Benché in linea di massima, quando il trattato CECA disciplina in modo completo una determinata materia, non vi sia motivo di riferirsi alle corrispondenti disposizioni del trattato CEE, è opportuno tuttavia, ai fini di un armonioso sviluppo della Comunità, applicare i due regimi di aiuti secondo criteri paralleli, per evitare distorsioni della concorrenza. Tenuto conto delle differenze che caratterizzano i due regimi, si potrebbero temere distorsioni del genere qualora le industrie CECA fossero durevolmente svantaggiate a causa di aiuti concessi a tutte le altre industrie del Paese considerato. Senza voler affatto negare l'autonomia dei due trattati, la Commissione considera più esatta l'interpretazione che meglio garantisce l'unità funzionale della Comunità. La convenuta aggiunge, per quanto riguarda il punto b), che nella fattispecie non è stata fornita la prova del carattere specifico degli aiuti alla siderurgia. Il fatto che il FDES conceda prestiti a tasso d'interesse moderato dimostra che la Francia persegue sistematicamente una politica di ammodernamento e riorganizzazione generale della sua economia: qualsiasi settore economico che meriti l'attenzione delle autorità nazionali nella prospettiva dello sviluppo economico e sociale generale può fruire dei crediti in parola. Poiché a priori e in linea di principio nessun settore di attività è escluso, nella fattispecie non si ravvisa un aiuto speciale ai sensi dell'art. 4, lettera c). La situazione non cambia affatto per la circostanza che il provvedimento di carattere generale di cui trattasi non riguarda tutti i settori industriali nello stesso tempo e nella stessa misura. Un provvedimento di carattere generale ai sensi dell'art. 67 non cambia natura per il fatto di essere applicato in base ad opportuni criteri selettivi. La conclusione:he un siffatto provvedimento generale cessa di essere tale perché applicato selettivamente non è imposta né dalla lettera dell'art. 67, né dallo spirito del trattato CECA. In particolare, il tasso d'interesse del 4 % concesso all'industria siderurgica va considerato, tenuto conto dei particolari compiti che tale industria doveva assolvere, alla stessa stregua di quello praticato in altri settori industriali nell'ambito del V Piano. Il tasso d'interesse è fissato in funzione non solo della situazione economica, ma anche dei prestiti eventualmente concessi dal FDES nell'ambito di piani precedenti. Sul punto a), il ricorrente replica che l'interpretazione data dalla convenuta all'art. 4, c) è errata. i) Gli argomenti testuali da essa svolti, e basati sulla menzione di «oneri speciali» all'art. 4, non sono convincenti: in questo articolo infatti la nozione di specialità è stata espressamente limitata agli oneri, per i quali la precisazione è pienamente giustificata, mentre era superflua per gli aiuti che, per natura, hanno carattere eccezionale. Per quanto riguarda il parallelismo, nell'ambito dell'art. 67, n. 3, fra oneri speciali e vantaggi particolari, il ricorrente sostiene, richiamandosi alla sentenza 23 febbraio 1961 (causa 30-59, Gezamenlijke Steenkolenmijnen, Raccolta VII-1961, pag. 9), che l'espressione «vantaggio particolare» nel suddetto articolo ha un significato diverso da quello di aiuti ai sensi dell'art. 4, c). ii) È senz altro esatto trarre dalla circostanza che la CECA ha realizzato solo un'integrazione parziale la conseguenza che gli Stati membri sono liberi di esercitare i poteri non trasferiti alla Comunità. È però errato ritenere, come sostiene la Commissione, che detti poteri sono rimasti intatti. Mentre i provvedimenti adottati dagli Stati membri in forza dei poteri sovrani ch'essi hanno conservato si devono sempre valutare in base all'art. 67 del trattato — qualora possano avere sensibili ripercussioni sulla concorrenza fra le industrie carbosiderurgiche — la validità di tali provvedimenti va esaminata, non già alla luce dell'art. 67, ma in funzione delle norme riguardanti direttamente il mercato comune, e in particolare degli articoli 2-5 del trattato, qualora, oltre ad avere le suddette ripercussioni, mirino inequivocabilmente a modificare la concorrenza e colpiscano perciò «direttamente» (nel senso indicato dalla Corte nella sentenza Givors, cause riunite 27-29 — 58, Raccolta VI-1960, pag. 508) le imprese carbosiderurgiche. Quanto al determinare cosa riguardi direttamente le industrie CECA, il ricorrente osserva che il criterio sostenuto dalla Commissione — l'esercizio non discriminatorio, da parte degli Stati membri, dei poteri ch'essi si sono riservati — è inconferente quando si tratti di interventi nel senso di concedere sovvenzioni o aiuti diretti all'industria, che logicamente riguardano direttamente quest'ultima. L'erroneità del criterio sostenuto dalla Commissione — esercizio indifferenziato dei poteri conservati dagli Stati — può essere facilmente provata in base alla sua pratica applicazione. La Commissione considera il V Piano francese e la convenzione generale che ad esso si ricollega come esercizio indifferenziato dei poteri conservati dello Stato, cioè come, attività che per questa ragione non riguarderebbe direttamente l'industria siderurgica. Ora, secondo la suddetta convenzione generale, gli atti litigiosi hanno precisamente lo scopo di accrescere la competitività dell'industria siderurgica francese rispetteo alle industrie straniere, la qual cosa prova il loro carattere discriminatorio. iii) L'armonizzazione auspicata dalla Commissione fra il trattato CECA e il trattato CEE, in materia di aiuti, non può autorizzare la violazione dei trattati stessi. D'altra parte, la convenuta non tiene conto delle possibilità offerte dagli artt. 37, 54, 56, 67 e 95 del trattato CECA, che permettono di attuare una politica di aiuti in armonia con gli artt. 92 e 93 del trattato CEE. L'Alta Autorità si è valsa, del resto, di tale possibilità nell'adottare la decisione relativa al regime comunitario degli interventi degli Stati membri a favore dell'industria del carbone (decisione 3/65, GU 1965, pag. 480). L armonizzazione di cui trattasi deve realizzarsi, in effetti, ad un altro livello: qualora un provvedimento in materia di aiuti non ricada sotto gli artt. 4 e 67 del trattato CECA, è concepibile che il provvedimento stesso, che rientra per ipotesi nell'ambito dei poteri non trasferiti, venga esaminato anche alla luce dell'art. 92 CEE, affinché gli Stati conservino, tanto in materia CEE quanto in materia CECA, lo stesso potere di concedere aiuti. Il ricorrente ribadisce inoltre che, anche interpretando l'art. 4, lettera c), nel senso in cui l'interpreta la Commissione, i provvedimenti adottati dalla Francia ricadono sotto il divieto sancito da questo articolo. Il V Piano costituisce soltanto la cornice del tutto generica nell'ambito della quale viene stanziata una serie di aiuti, che non riguardano mai tutti i rami industriali, bensì unicamente quelli che sono stati ammessi a fruirne mediante un procedimento di selezione. Inoltre, lo scopo e le modalità di questi provvedimenti variano a seconda dei settori interessati. Per quanto riguarda l'industria siderurgica, uno degli scopi è quello di accrescere la competitività della siderurgia francese rispetto a quella estera. Il tatto che il V Piano preveda aiuti a favore di altri settori, per la realizzazione degli scopi loro propri e secondo modalità conformi alle loro esigenze, non influisce affatto sul carattere specifico degli aiuti concessi alla siderurgia. Non ha alcuna importanza, d'altro canto, il confronto fra i tassi d'interesse richiesti per i prestiti concessi all'industria siderurgica francese e quelli praticati alle altre industrie: il problema non consiste infatti nello stabilire se l'industria dell'acciaio sia maggiormente sovvenzionata di un'altra industria, anch'essa beneficiaria di prestiti a tasso ridotto, ma piuttosto quello di sapere se la siderurgia fruisca di sovvenzioni che la riguardano direttamente. Il ricorrente precisa, adogni buon fine, che l'industria siderurgica gode in effetti di privilegi particolari.

Nella controreplica la convenuta oppone quanto segue:

a) Circa la natura degli aiuti vietati dall'art. 4, c): possono essere considerati vietati soltanto gli aiuti destinati principalmente alle industrie carbosiderurgiche. i) La Corte ha ammesso, nella sentenza 23 febbraio 1961 (causa 30-59, Gezamenlijke Steenkolenmijnen, Raccolta VII-1961, pag. 53), per quanto riguarda gli oneri, che soltanto quelli autonomi — cioè quelli non connessi alla politica statale generale — ricadono sotto l'art. 4, c). La stessa cosa dovrebbe essere ammessa per quanto riguarda gli aiuti. Come si desume dalla giurisprudenza della Corte (sentenza 10 maggio 1960, cause riunite 27-29 — 58, Givors, Raccolta VI-1960, pag. 508), se questi fanno parte della politica generale degli Stati, non possono riguardare direttamente le industrie. In realtà, l'accogliere il criterio della specialità risponde all'esigenza, del tutto generale, di non restringere la sfera d'azione degli Stati al punto ch'essi non possano più prendere iniziative al fine di garantire lo sviluppo economico, neppure quando interventi del genere non favoriscano, né danneggino in maniera particolare il settore carbosiderurgico. Anche il governo dei Paesi Bassi ammette che la responsabilità dello sviluppo equilibrato delle economie nazionali nel loro complesso incombe in primo luogo agli Stati membri. Questa responsabilità giustifica gli interventi statali, che si limitano, per definizione, alla sfera nazionale, in particolare per i settori economici d'importanza sociale e regionale come ad esempio le industrie carbosiderurgiche. Nella fattispecie, il governo francese si trovava di fronte ad una industria siderurgica che aveva Disogno di rilevanti investimenti per il rinnovo degli impianti, in periodo di scarsità di capitali. Di fronte ai problemi sociali suscitati da questa situazione, la Francia ha adottato provvedimenti di:arattere generale per il rinnovo delle strutture, provvedimenti dai quali non vi era motivo di escludere la siderurgia. ii) L'azione del governo francese non può qualificarsi discriminatoria perché ne risulta un diverso trattamento delle imprese francesi rispetto alle imprese straniere. Questa è una conseguenza ineluttabile della circostanza che i poteri conservati dagli Stati si estendono soltanto alle industrie nazionali. iii) L interpretazione proposta dalla Commissione ha il vantaggio di permet-tre un coordinamento dei due trattati. Infatti, ammesso che sia vietato qualsiasi provvedimento per la concessione di aiuti alla siderurgia, potrebbe darsi il caso che, per motivi sociali e regionali, provvedimenti analoghi debbano essere adottati in forza del trattato CEE a favore di altre industrie della stesso settore. È pur vero che l'autonomia dei due trattati dev'essere rispettata, ma vi sono sfumature che, in una prospettiva del genere, non vanno trascurate. Le varie possibilità d'interpretazione devono essere usate in modo da non mettere la Comunità in contraddizione con sé stessa, come avverrebbe se qualsiasi aiuto a favore del carbone e dell'acciaio venisse considerato come una sovvenzione vietata. iv) Non vi è quindi alcun motivo di accertare in qual misura l'azione generale del governo francese si sia concretata nel Piano e nella convenzione generale: i prestiti a tasso ridotto rientrano in un provvedimento di carattere generale e perciò non ricadono sotto l'art. 4, c). b) La Commissione aggiunge che, in ogni caso, i provvedimenti litigiosi non sono aiuti speciali, e il ricorrente può considerarli tali solo interpretando in modo troppo restrittivo la nozione di «esercizio generale dei poteri non trasferiti». Il fatto che i provvedimenti nei quali si concreta l'esercizio generale di un potere non trasferito si differenzino in base a criteri obiettivi non fa perdere assolutamente agl'interventi* di cui trattasi il loro carattere generale. Le diverse condizioni di credito di cui ha fruito l'industria siderurgica sono connesse ad un partico lare onere imposto alla stessa e non rappresentano alcunché di eccezionale rispetto ai vantaggi ottenuti da altri importanti settori (cfr. allegato I della controreplica).

Il ricorrente sostiene, in subordine, che i prestiti litigiosi vanno considerati — com'è ammesso anche dalla Commissione — un intervento statale atto ad avere rilevanti ripercussioni sulla concorrenza fra le industrie carbosiderurgiche.

Se l'intervento criticato, aumentando sostanzialmente, altrimenti che per variazione dei rendimenti, la differenza fra i costi di produzione, è atto a provocare uno squilibrio grave, la Commissione è tenuta, in forza dell'art. 67, n. 2, 3o comma, a rivolgere una raccomandazione al governo francese.

Ora, è incontestabile cne i prestiti del F.D.E.S. provochino uno squilibrio grave nella concorrenza: infatti, dato un tasso d'interesse normale del 6,3/4 %, i prestiti suddetti, che ammontano complessivamente a 2,7 miliardi di franchi, costituiscono una sovvenzione dell'ordine del 27,6 % ai nuovi investimenti previsti nel piano parziale relativo alla siderurgia. Stando così le cose, i costi di produzione vengono sostanzialmente modificati, il che determina lo squilibrio grave contemplato dal trattato.

La situazione d'indebitamento della siderurgia francese e la necessità di riadattamento tecnico non possono cancellare il fatto che l'intervento in questione provoca uno squilibrio grave nella concorrenza.

La Commissione, quindi, non poteva sottrarsi all'obbligo di rivolgere al governo francese una raccomandazione ai sensi dell'art. 67, n. 2, 3o comma.

La convenuta, dopo aver ricordato che su questo punto il ricorso è a suo avviso irricevibile, ne sostiene comunque l'infondatezza, osservando che non sussistono i presupposti di cui all'art. 67, n. 2:

I prestiti non hanno avuto l erretto di aumentare le differenze tra i costi di produzione, ma quello di diminuirle. I costi di produzione della siderurgia francese sono infatti tra i più elevati della Comunità; di conseguenza, i prestiti servono a ridurre il divario. Si può parlare di aumento della differenza fra i costi soltanto con riferimento all'industria siderurgica di un solo altro Stato membro. Inoltre, la questione del se un eventuale aumento delle differenze di costi meriti di essere qualificato sostanziale dipende dall'effettivo vantaggio che i prestiti apportano alle imprese per quanto riguarda i nuovi investimenti. Nella fattispecie questo sgravio, tenuto conto della percentuale relativamente modesta dell'onere finanziario per investimenti sul totale dei costi di produzione, non può portare ad un aumento sostanziale delle differenze fra questi ultimi. Infine, l'obbligo di rinnovare gl'impianti, accettato dalle imprese in contropartita dei prestiti, impedisce anch'esso che questi vantaggi producano effetti di carattere sostanziale. Neppure esiste il pericolo di squilibrio grave, in quanto la siderurgia francese si trova in una situazione di forte indebitamento e dato che anche in altri Stati i nuovi investimenti non gravano sempre esclusivamente sulle imprese.

La convenuta aggiunge comunque che non si può applicare neppure l'art. 67, n. 3, in quanto i prestiti di cui trattasi non rappresentano un vantaggio speciale, ma si mantengono sempre nei limiti dei tassi vigenti per gli altri settori dell'economia francese considerati come prioritari.

La convenuta osserva infine che gli aiuti ammontano, secondo i suoi calcoli, al 17 % dei nuovi investimenti.

Il ricorrente replica che, per valutare se vi sia una riduzione o un aumento delle differenze fra costi di produzione, non si devono raffrontare — come fa la Commissione — i costi di produzione nel loro complesso, bensì gli elementi di tali costi che subiscono artificialmente delle modifiche a causa dell'intervento statale. Questa tesi si fonda sull'art. 67, n. 3, che evidentemente non può riferirsi ai costi di produzione complessivi, perché implica un confronto fra imprese di natura del tutto diversa.

Ammessa questa tesi, è incontestabile che le differenze fra i costi di finanziamento sono aumentate (come risulta dall'allegato I della replica, ove sono indicate le cifre relative ai tassi d'interesse praticati nella CEE dal 1966 e 1970).

Inoltre, anche se si dovesse valutare l'aumento delle differenze tra i costi mettendo a raffronto i costi di produzione complessivi, è dimostrato — e ammesso dalla stessa Commissione — che la pretesa riduzione non si è verificata rispetto a tutti gli Stati. Si doveva quindi, in ogni caso, valutare la situazione alla luce dell'art. 67, n. 2.

L'atteggiamento della Commissione consiste nel dichiarare la propria incompetenza ad intervenire ai sensi dell'art. 67, n. 2, 3o comma, quando gli Stati membri, in forza dei poteri di cui ancora dispongono, riducono i costi di produzione delle loro industrie al livello più basso esistente nella Comunità. Un atteggiamento del genere è in contrasro coi principi fondamentali del mercato comune.

Per quanto riguarda il carattere sostanziale dell'aiuto criticato, il ricorrente produce calcoli e stime dai quali risulta che le spese di finanziamento sono diminuite del 25 % ed oltre. La Commissione non può negare il carattere sostanziale degli aiuti, riferendosi a pretesi oneri posti a carico della siderurgia (il ricorrente rinvia, in proposito, alla sentenza 23 febbraio 1961, causa 30-59, Gezamenlijke Steenkolenmijnen, Raccolta VII-1961, pag. 55).

Infine, lo squilibrio provocato è stato grave: già una lieve riduzione dei costi è in grado di determinare un aumento rilevante dei profitti, e l'ammodernamento reso possibile dagli aiuti ha portato a sua volta ad una considerevole riduzione dei costi. L'indebitamento dell'industria non può essere preso in considerazione nel valutare il suddetto squilibrio, in quanto ciò equivarrebbe a violare il principio secondo cui la Comunità deve instaurare progressivamente condizioni che assicurino di per sé la distribuzione più razionaie della produzione al più alto livello di produttività. Il fatto che in altri Stati vengano concessi aiuti, palesemente o meno, non è provato dalla convenuta, la quale dimostra del resto, con la sua tolleranza riguardo a questi aiuti, quale strada pericolosa essa stia seguendo.

La convenuta oppone che si deve confrontare la differenza fra i costi di produzione complessivi. Questa tesi è conforme alle «ratio» dell'art. 67, il quale offre la possibilità di una reazione globale alle conseguenze macroscopiche di provvedimenti che costituiscano esercizio generale di poteri non trasferiti. Essa non è in contraddizione con l'art. 67, n. 3, che implica anch'esso un raffronto delle conseguenze sui costi complessivi di vantaggi particolari od oneri speciali, i quali per definizione riguardano solo certi elementi di tali costi.

Inoltre, date le condizioni poste dal trattato per gli interventi statali, la Commissione aveva l'obbligo di prendere in considerazione tutti gli elementi di fatto che influiscono sui rapporti concorrenziali nel mercato comune. La situazione di fatto prova, del resto, che il criticato intervento del governo francese non ha avuto l'effetto di provocare squilibri nel mercato comune (com'è dimostrato nell'allegato II della controreplica, che contiene uno specchio della partecipazione francese alla produzione CECA).

Per quanto riguarda l'entità dell'aiuto concesso, la Commissione ribadisce la cifra del 17 %, che terrebbe conto del fattore tempo.

2/3 La convenuta eccepisce l'irricevibilità del ricorso, sostenendo che, con lettera 4 dicembre 1968 (inviata per conoscenza al ricorrente il 9 dicembre) essa ha reso noti al governo francese i motivi che le facevano ritenere non fosse il caso di applicare l'art. 4 c) del trattato né di emanare una raccomandazione a norma dell'art. 67. Posto che il ricorrente ha lasciato trascorrere diciotto mesi fra il momento in cui è stato informato del punto di vista della Commissione e quello in cui ha messo in mora quest'ultima, il ricorso sarebbe tardivo.

4/5 Nel settembre 1966, il governo francese comunicava all'Alta Autorità di aver intenzione di attuare le provvidenze a favore della siderurgia previste dal Piano sopra menzionato. Nella seduta del Consiglio 29 giugno 1967, l'Alta Autorità comunicava agli Stati membri che, in esito ad un primo esame della pratica, non era il caso di applicare l'art. 4 c) né di emanare una raccomandazione a norma dell'art. 67.

6/8 Con lettera 4 dicembre 1968 firmata dal suo presidente, la convenuta informava il governo francese che, a suo avviso, benché l'art. 4 c) del trattato CECA vieti le sovvenzioni statali che favoriscono in modo speciale le imprese del settore carbosiderurgico, tale divieto non valeva — in base ai suoi accertamenti ed alle informazioni fornite da detto governo — per i prestiti di cui è causa, posto che gl'interessi di questi non costituivano un vantaggio speciale per il detto settore. La Commissione dichiarava inoltre che i provvedimenti di cui trattasi andavano, per contro, considerati come atti ad avere ripercussioni sulla concorrenza ai sensi dell'art. 67, n. 1, del trattato CECA. Tuttavia, detti provvedimenti non possedevano le restanti caratteristiche contemplate dai nn. 2 e 3 dell'art. 67, di guisa che non era il caso di emanare una raccomandazione ai sensi dell'articolo stesso.

9/11 Il 9 dicembre 1968, la convenuta inviava al governo olandese una lettera in cui dichiarava che, dopo aver esaminato i provvedimenti del governo francese a favore della siderurgia, aveva reso noto a questo governo il proprio punto di vista. A detta lettera era allegata copia della lettera 4 dicembre 1968. La ricevibilità del ricorso va accertata alla luce di queste circostanze.

12/14 L'art. 35 — destinato a consentire il sindacato di legittimità nei confronti della Commissione, nei casi in cui essa si astiene dall'adottare una decisione o emanare una raccomandazione — permette di adire la Corte (grazie alla fictio del silenzio-rifiuto, che si acquisisce dopo due mesi) qualora la Commissione, benché obbligata da una disposizione del trattato ad adottare una decisione o emanare una raccomandazione — ovvero autorizzata a far ciò — se ne astenga. Una volta scaduto il termine di due mesi, il termine d'impugnazione è di un mese. Il trattato non stabilisce invece un termine preciso per quanto riguarda l'esercizio del diritto di mettere in mora la Commissione a norma dell'art. 35, 1o e 2o comma.

15/16 Cionondimeno, data la comunanza di scopi degli artt. 33 e 35, si deve ritenere che le esigenze di certezza del diritto e di continuità dell'azione comunitaria che hanno determinato l'ampiezza del termine di cui all'art. 33, vanno del pari tenute presenti — pur tenendo conto delle particolari difficoltà che il silenzio delle autorità competenti può implicare per gl'interessati — nell'esercitare i diritti attribuiti dall'art. 35. Dette esigenze non possono implicare l'obbligo di agire entro breve termine nel primo caso, in pieno contrasto con la mancanza di qualsiasi limite di tempo nel secondo caso.

17/19 Questa considerazione trova conferma nel regime dei termini dell'art. 35, il quale limita a due mesi il periodo entro il quale la Commissione deve pronunciarsi e ad un mese il termine d'impugnazione. Gli artt. 33 e 35, congiuntamente considerati, mostrano quindi che l'esercizio del diritto di mettere in mora la Commissione non può essere indefinitamente procrastinato. Se gl'interessati sono tenuti ad agire entro un termine ragionevole in caso di silenzio della Commissione, è tanto più logico che siano obbligati a farlo una volta che sia divenuta manifesta la volontà della Commissione di non pronunciarsi.

22/23 Alla luce di queste circostanze, un indugio di diciotto mesi fra la comunicazione 9 dicembre 1968 e la richiesta rivolta alla Commissione il 24 giugno 1970 (da valere come messa in mora ai sensi dell'art. 35) non può essere considerato come ragionevole ed appare ancor meno giustificato in quanto detta comunicazione 9 dicembre 1968 non era affatto nuova né inattesa. Di conseguenza, il 24 giugno 1970 il governo dei Paesi Bassi non poteva più valersi dell'art. 35 del trattato.

L'azione è diretta all'annullamento del silenzio-rifiuto che sarebbe stato opposto alla richiesta fatta il 24 giugno 1970 dal governo ricorrente alla Commissione, richiesta intesa, in via principale, a far accertare — mediante una decisione da adottarsi a norma dell'art. 88 del trattato CECA — che il governo della Repubblica francese aveva violato gli obblighi impostile da detto trattato concedendo alla siderurgia nazionale, nell'ambito del V Piano di sviluppo economico e sociale, dei prestiti a interesse ridotto, e, in via subordinata, a far rivolgere a detto governo una raccomandazione ai sensi dell'art. 67 dello stesso trattato.

Nella fattispecie, la trasmissione al governo olandese — il 9 dicembre 1968 — della copia della lettera inviata il 4 dicembre 1968 al governo francese, non poteva lasciar sussistere alcun dubbio circa l'atteggiamento assunto dalla Commissione sul problema di cui trattasi, tanto più che questo — a richiesta del ricorrente — era già stato discusso dal Consiglio e inoltre, con lettera 5 aprile 1968, il ministro olandese degli Affari Economici aveva nuovamente esposto alla Commissione le preoccupazioni del suo governo.

Se ciò non bastasse, l'obbligo di cooperare, imposto agli Stati membri dall'art. 86, deve incitare lo Stato membro che consideri in contrasto col trattato un determinato sistema di sovvenzioni, a valersi dei rimedi amministrativi o giurisdizionali che il trattato pone a sua disposizione quando è ancora possibile intervenire in modo efficace senza porre inutilmente in discussione gl'interessi dei terzi.

Il ricorso va dichiarato irrcevibile.

A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese. Il ricorrente è rimasto soccombente e va quindi condannato alle SDese.