Corte giust. UE, Sentenza del 25 maggio 1977, causa 105/76

Gli antefatti, lo svolgimento del procedimento e le osservazioni presentate in forza dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia della CEE, si possono così riassumere:

A — Il 18 dicembre 1967 il Consiglio adottava il regolamento n. 1009/67 relativo all'organizzazione comune del mercato dello zucchero, entrato in vigore il 1o luglio 1968. Il regolamento disciplinava in particolare gli zuccheri bianchi e grezzi di barbabietola e di canna nonché il settore delle barbabietole e della canna da zucchero. L'art. 34 concedeva alla Repubblica italiana facoltà di corrispondere, fino alla stagione 74/75 «aiuti di adattamento ai suoi produttori di barbabietole e all'industria trasformatrice delle barbabietole» (cioè all'industria saccarifera). Tali aiuti non potevano superare un determinato importo per tonnellata di barbabietole e per quintale di zucchero bianco; essi potevano venir corrisposti soltanto per i quantitativi prodotti nell'ambito della quota di base. Il quattordicesimo considerando di detto regolamento dichiara a questo proposito: «che … la produzione di barbabietole e di zucchero in Italia è sfavorita dalle condizioni climatiche e, per quanto concerne la produzione di barbabietole, anche dalle difficoltà di applicazione dei metodi moderni di produzione» e «che occorre prevedere per tali produzioni la possibilità di concedere aiuti temporanei». Il regolamento del Consiglio 19 dicembre 1974, n. 3330, che ha abrogato il regolamento n. 1009/67, all'art. 38 autorizza la Repubblica italiana a concedere, durante le stagioni saccarifere 1975/76 - 1979/80, aiuti di adattamento che non possono essere superiori ad un massimo di 5,9 u.c. per tonnellata di barbabietole, con un tenore di zucchero del 16 %, trasformato in zucchero. Questo limite massimo di 5,9 u.c., per la stagione 1976/77 è stato aumentato a 9,9 u.c., delle quali una parte può venir versata all'industria di trasformazione (regolamento CEE del Consiglio del 22 giugno 1976, n. 1487, GU n. L 167, pag. 9). Sul mercato italiano, il provvedimento n. 1195 del 22 giugno 1968, adottato dal Comitato interministeriale dei prezzi (in prosieguo CIP — GU Rep. it. n. 162 del 27 giugno 1968, pag. 4057) ha istituito la «Cassa conguaglio zucchero», finanziata mediante un sovrapprezzo sullo zucchero bianco, sia di produzione nazionale sia importato, di ogni qualità e di ogni tipo. Il n. 6 del dispositivo di detto provvedimento stabilisce che gli introiti della cassa saranno destinati ai seguenti scopi: aiuto («integrazione») ai produttori di barbabietole ed all'industria di trasformazione «in base all'art. 34 del regolamento n. 1009/67; aiuto all'industria trasformatrice a titolo di rimborso dell'IGE corrisposta all'acquisto delle barbabietole e sul trasporto delle stesse; aiuto relativo agli oneri di giacenza della produzione eccedentaria dell'annata 1967-68 ed alle «perdite per la esportazione della medesima (delle eccedenze di zucchero bianco prodotto nel 1967-68) …che dovrà essere effettuata entro il 1o luglio 1969 (regolamento n. 457/68 dell'11 aprile 1968)»; aiuto alle imprese saccarifere, inteso a compensare il versamento da queste effettuato a favore dei bieticoltori, in forza di un precedente provvedimento interno italiano; aiuto destinato al risanamento finanziario delle operazioni effettuate in passato dalla cassa di conguaglio per il prezzo dello zucchero di importazione; aiuto agli esportatori, di entità pari al sovrapprezzo di cui sopra; interessi passivi per i pagamenti differiti degli aiuti relativi alla produzione eccedentaria; copertura degli oneri di gestione della cassa. Il sovrapprezzo è stato fissato a Lit. 56/kg nella «campagna» 1975-76 (provvedimento CIP n. 14/1975 del 1o luglio 1975) ed aumentato a Lit. 70/kg in quella 1976-77 (provvedimento CIP n. 20/1976 del 1o luglio 1976). Durante la stagione 1975/76 sono stati previsti i seguenti aiuti: a) un aiuto alle barbabietole di produzione nazionale di Lit. 5056,30 la tonnellata (provvedimento CIP n. 18/1975 dell'11 agosto 1975, punto 3); b) un aiuto complementare alle barbabietole di produzione nazionale pari a Lit. 3166,11 la tonnellata (provvedimento CIP sopra ricordato, punto 4); c) un aiuto allo zucchero di produzione nazionale di Lit. 2156,30 al quintale (provvedimento CIP n. 19/1975 dell'11 agosto 1975, punto 5 d).

B — La Interzuccheri SpA vendeva alla Rezzano e Cavassa 100 q.li di zucchero per complessivi 5100000 lire, comprendenti il sovrapprezzo di 70 lire/kg. Al momento del pagamento, l'acquirente rifiutava di versare 721000 lire, corrispondenti all'ammontare del sovrapprezzo, ritenendolo in contrasto con le norme comunitarie. L'attrice ha allora adito il pretore di Recco onde ottenere il versamento dell'importo controverso. Costituitasi in giudizio, la Rezzano e Cavassa contestava la domanda dell'attrice, osservando che il problema dell'illegittimità, sotto il profilo comunitario, del sovrapprezzo era già stato sottoposto alla Corte di giustizia dal pretore di Abbiategrasso. Con memoria 21 ottobre 1976, l'associazione nazionale tra gli industriali dello zucchero, del lievito e dell'alcool (Assozucchero) interveniva nella causa a sostegno della domanda dell'attrice, e concludeva chiedendo la reiezione delle eccezioni della convenuta. Con ordinanza 21 ottobre 1976, il pretore di Recco ha ammesso all'intervento l'Assozucchero, ha disposto la sospensione del procedimento per sottoporre alla Corte di giustizia delle Comunità europee, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, le seguenti questioni pregiudiziali: 1) Se l'art. 13, par. II, del trattato di Roma e l'art. 21, 2o par., del reg. 3330/74 (relativo all'organizzazione comune del mercato dello zucchero) nonché l'art. 20, par. 2 del reg. 1009/67 (sostituito dal precedente) debbano essere interpretati in modo da considerare vietati negli scambi dei prodotti di cui ai regolamenti CEE citati, tra gli Stati membri, l'applicazione di un onere pecuniario avente le caratteristiche del «sovrapprezzo» dello zucchero — quale istituito e disciplinato dal provvedimento CIP 22 giugno 1968 n. 1195 e successive variazioni (provvedimenti CIP 20 giugno 1969, n. 1222; 30 giugno 1970, n. 9; 30 giugno 1971, n. 15; 3 agosto 1972, n. 7; 26 giugno 1973, n. 9; 28 giugno 1974, n. 27; 7 agosto 1975, n. 19; 1o luglio 1976, n. 20; 1o ottobre 1976, n. 24) —: a) che è applicato con provvedimento dell'autorità nazionale su ogni quantitativo di zucchero sia di produzione nazionale sia importato; b) ed il cui ricavato è destinato, in parte ai produttori di barbabietola con sede nel territorio dello Stato che applica il tributo, in parte alle industrie saccarifere con sede come sopra ed in parte alla copertura di oneri diversi (tra cui gli oneri di gestione della cassa conguaglio zucchero); 2) In caso di risposta affermativa al quesito n. 1, se il divieto di applicare l'onere pecuniario di cui sopra debba considerarsi operante a far tempo dalla entrata in vigore del reg. 1009/67 oppure a partire da altra data; 3) Se a far tempo dalla data in cui il divieto è divenuto operante, sia sorto in capo ai singoli operatori che hanno importato zucchero (o i prodotti di cui ai regolamenti CEE citati) dagli altri paesi membri del mercato comune, il diritto soggettivo di non pagare l'onere pecuniario di cui al quesito n. 1 e, conseguentemente, in caso di avvenuto pagamento, il diritto di chiederne la restituzione; 4) In ogni caso — considerato che il settore dello zucchero è, dal 1968, assoggettato alla normativa agricola comunitaria (reg. 1009/67 ed ora reg. 3330/74) — se l'applicazione di un onere pecuniario avente le caratteristiche sopra descritte nel quesito n. 1 costituisca violazione dell'art. 40, par. 3, 2o comma del trattato secondo cui l'organizzazione comune dei mercati agrìcoli «deve escludere qualsiasi discriminazione fra produttori e consumatori della Comunità». L'ordinanza di rinvio è stata registrata nella cancelleria della Corte di giustizia il 28 ottobre 1976. A norma dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia CEE, hanno presentato osservazioni scritte l'attrice nella causa principale, assistita dall'avv. Giuseppe Marchesini, patrocinante ih Cassazione; l'interveniente nella causa principale, con l'avv. Antonio Sorrentino, del foro di Roma, e con l'avv. Mauro De André, del foro di Genova; il governo della Repubblica italiana, rappresentato dall'ambasciatore Adolfo Maresca, in qualità di agente, assistito dal sostituto dell'avvocato generale dello Stato Ivo Braguglia; e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal proprio consigliere giuridico Cesare Maestripieri, in qualità di agente. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

L'attrice nella causa principale cita tre sentenze della Corte, a suo avviso importanti per l'esame del primo quesito: la sentenza del 25 giugno 1970 nella causa 47/69 Francia/Commissione (Racc. 1970, pag. 487), la sentenza 19 giugno 1973 nella causa 77/72 Capolongo/Maya (Racc. 1973, pag. 611) e la sentenza 18 giugno 1975 nella causa 94/74 IGAV/ENCC (Racc. 1975, pag. 699). Nella prima delle tre sentenze la Corte ha operato il collegamento tra aiuto e sistema adottato per il suo finanziamento. La seconda sentenza riguarda l'ipotesi che il gettito di un contributo gravante sui prodotti di origine nazionale e su quelli importati, sia esclusivamente devoluto a finanziare vantaggi specifici a favore della sola produzione nazionale. Una siffatta ipotesi, secondo la Corte, darebbe luogo ad una tassa d'effetto equivalente a un dazio doganale. La terza sentenza ha mantenuto e ribadito le rigorose condizioni in cui è consentito assimilare un'imposizione interna ad una misura di effetto equivalente ad un dazio doganale.

In particolare la sentenza Capolongo pone due condizioni imperative:

a) destinazione esclusiva del tributo al finanziamento di aiuti; b) che comportino un vantaggio specifico a favore del prodotto nazionale.

La prima condizione deve ritenersi adempiuta quando la totalità del gettito è volta al finanziamento del regime di aiuti di cui trattasi, rimanendo preclusa qualsiasi destinazione ulteriore. La seconda condizione è realizzata unicamente qualora il vantaggio riserbato al prodotto nazionale comporti lo sgravio integrale del tributo da questo assolto. In ogni caso, l'aiuto deve ritrovarsi nell'identico prodotto nazionale tassato e non genericamente giovare al settore economico cui esso appartiene.

Quanto al sovrapprezzo, è agevole constatare che il suo gettito non è esclusivamente devoluto a finanziare l'aiuto a favore dell'industria di trasformazione (cfr. art. 6 del provv. CIP n. 1195/68 che elenca le destinazioni dei versamenti). Tra le destinazioni del sovrapprezzo, il complesso delle integrazioni corrisposte ai bieticoltori ha mantenuto rilevanza preponderante. Se si considera che il gettito complessivo del sovrapprezzo risulta principalmente devoluto, nella campagna 1975-76, a favore della produzione nazionale di barbabietole, devesi automaticamente escludere che lo stesso gettito sia stato «esclusivamente» impiegato a finanziare le integrazioni a favore delle imprese trasformatrici. La barbabietola è un prodotto distinto dallo zucchero, cui corrisponde una autonoma classificazione doganale e gli interventi a favore della barbabietola sono privi di incidenza sul prezzo dello zucchero.

In effetti, il prezzo delle barbabietole non soltanto è disciplinato in sede comunitaria, ma è altresì stabilito autoritativamente in Italia dal CIP e integrato dagli aiuti autorizzati dal Consiglio. Le industrie di trasformazione non traggono alcun vantaggio, neppure indiretto, dagli interventi a favore dei bieticoltori.

Per concludere, la prima condizione posta dalla Corte di giustizia non pare verificata nella fattispecie in quanto

a) il gettito del sovrapprezzo è devoluto anche a finalità e a destinatari diversi dalle industrie di trasformazione; b) la bieticoltura, in particolare, ha assorbito la parte preponderante e talora addirittura la totalità del gettito del sovrapprezzo; c) la barbabietola è un prodotto diverso dallo zucchero e, nella concreta situazione del mercato italiano, l'aiuto ai bieticoltori è privo di incidenza sul prezzo dello zucchero; d) l'aiuto ai produttori di barbabietole non può in alcun modo essere considerato come aiuto all'«identico prodotto nazionale tassato», sia perché la barbabietola non è identica allo zucchero, sia perché non è prodotto nazionale tassato.

Nemmeno la seconda condizione è verificata, poiché le integrazioni corrisposte all'industria di trasformazione sono ben lontane dal compensare l'incidenza del sovrapprezzo assolto dallo zucchero nazionale. In particolare, per quanto attiene alla campagna 1975-76, il sovrapprezzo applicato alla produzione nazionale (di zucchero) può essere calcolato intorno a 75 miliardi di lire, mentre gli aiuti a favore della stessa ascendono a 28 miliardi di lire.

Le conclusioni dell'avvocato generale nella causa IGAV mettono chiaramente in luce che la compensazione totale è la sola ipotesi che consenta di ravvisare una fattispecie sostanzialmente analoga a quella di un dazio all'importazione.

L'attrice nella causa principale ritiene che i dati concernenti le sue attività d'importazione confermino la tesi secondo cui il regime in esame non contrasta con la normativa comunitaria attinente alla libera circolazione delle merci. Sul piano della convenienza economica non si spiegherebbe il volume delle importazioni effettuate ove sussistessero effettivamente le asserite restrizioni.

I punti 2 e 3, che presuppongono una soluzione positiva del punto 1, si svuotano così di contenuto.

La soluzione negativa s'impone per un triplice ordine di ragioni:

a) la produzione italiana di zucchero è caratterizzata da profonde disparità strutturali e naturali rispetto al correlativo settore degli altri Stati membri. Perciò il legislatore comunitario ha consentito a che determinati aiuti fossero accordati alla produzione interna, in deroga alle disposizioni generali degli artt. 92 e segg. Così facendo, esso ha ovviamente ammesso e consentito tutte le conseguenze che l'aiuto comporta; b) lo strumento prescelto ha il fine mediato di ovviare alle disparità di condizioni in cui trovasi la produzione italiana; c) la norma dell'art. 40 sembra riguardare unicamente i provvedimenti presi dalle istituzioni comunitarie e dagli Stati membri nell'ambito di un'organizzazione comune di mercato.

In conclusione, l'attrice nella causa principale propone le seguenti soluzioni:

1) L'art. 13, 2o comma del trattato CEE non può essere interpretato nel senso di assoggettare al divieto di tasse d'effetto equivalente a dazio doganale un onere pecuniario avente le caratteristiche del sovrapprezzo sullo zucchero nazionale e importato, quale disciplinato dal provvedimento 22 giugno 1968, n. 1195 del Comitato interministeriale dei prezzi della Repubblica italiana e successivi. 2) L'art. 40, par. 3, 2o comma del trattato CEE non può essere interpretato nel senso di vietare ad uno Stato membro l'applicazione di un onere pecuniario avente le caratteristiche del sovrapprezzo testè citato. Dopo aver ricordato le disposizioni comunitarie sugli aiuti di adattamento nonché i provvedimenti del CIP in merito, l'interveniente nella causa principale produce dati sul gettito del sovrapprezzo e sui versamenti della cassa conguaglio zucchero.

La semplice considerazione dell'origine e dello scopo del sovrapprezzo deve dissipare i dubbi prospettati circa la compatibilità dell'istituto con l'art. 13, n. 2 del trattato CEE. Nella sopramenzionata sentenza Capolongo, la Corte ha sottolineato che l'estensione della nozione di «tasse d'effetto equivalente ai dazi» al contributo interno gravante tanto sui prodotti nazionali quanto su quelli importati presupponeva un «caso sostanziale di frode alla legge». L'ipotesi è esclusa nella fattispecie. L'intendimento perseguito dall'autorità governativa italiana con la istituzione del sovrapprezzo sullo zucchero era quello di finanziare, nel modo ritenuto economicamente e tributariamente più opportuno, degli aiuti di adattamento espressamente autorizzati dal regolamento di base. Posto nella sostanziale alternativa tra un'imposizione generale a carico di tutti i cittadini e un contributo gravante sui consumatori del prodotto specifico, esso ha consapevolmente scelto la seconda strada. Questa scelta di politica fiscale non esorbita certo dalla sfera riservata alle autorità nazionali ed appare del tutto giustificata: non solo per ragioni attinenti alla speditezza della riscossione e della gestione del sovrapprezzo, ma soprattutto per il fatto che, mentre un'imposizione di carattere generale sarebbe risultata difficilmente sopportabile nella particolare situazione economico-finanziaria del paese, il contributo sui consumi di zucchero non presenta inconvenienti del genere, sia perché i consumatori di zucchero provvedevano già (prima dell'introduzione del mercato comune) a finanziare i maggiori costi della produzione nazionale; sia perché lo zucchero era, fra tutti i prodotti di largo consumo, quello che aveva subito, nel quadro dell'inflazione sviluppatasi nel dopoguerra, aumenti di gran lunga inferiori.

Una volta adottato il provvedimento, il contributo non poteva essere che applicato su tutto lo zucchero consumato in Italia, qualunque fosse la sua provenienza; limitare il contributo al solo prodotto nazionale avrebbe significato istituzionalizzare un prezzo del prodotto nazionale superiore a quello del prodotto di importazione, con tutte le relative assurde conseguenze.

Le autorità italiane, se fossero costrette ad abrogare il sovrapprezzo dello zucchero, per finanziare gli aiuti di adattamento tuttora indispensabili dovrebbero reperire altrove i fondi necessari nella ingente misura di oltre cento miliardi di lire all'anno, impresa impossibile nelle attuali condizioni delle finanze dello Stato. D'altro canto, l'esistenza del sovrapprezzo non ha menomamente influito in senso limitativo sulle importazioni in Italia di zucchero proveniente dagli altri paesi comunitari.

Dette importazioni, per contro, si sono enormemente sviluppate, fino a colmare l'intero deficit della produzione rispetto ai consumi nazionali.

L'analisi della giurisprudenza della Corte conferma che il sovrapprezzo esula dalla nozione, sia pure estesa, di tassa d'effetto equivalente.

L'interveniente nella causa principale invoca la sopra menzionata sentenza Capolongo, nella quale la Corte ha affermato che «il contributo che rientra in un regime generale di tributi interni gravanti tanto sui prodotti nazionali quanto su quelli importati, secondo gli stessi criteri, può cionondimeno essere una tassa d'effetto equivalente ad un dazio doganale all'importazione, qualora sia esclusivamente destinato a finanziare delle attività che giovano in modo specifico al prodotto nazionale tassato.»

Lo stesso principio è stato confermato nella sentenza IGAV, in cui è stato ribadito che la qualificazione di un contributo come tassa d'effetto equivalente esige che sia ben accertato il collegamento tra la riscossione di un onere fiscale gravante indistintamente su tutti i prodotti interessati, da una parte, e la destinazione del suo gettito ad esclusivo beneficio dei prodotti nazionali, dall'altra.

Nel caso del sovrapprezzo non vi è identità tra il prodotto nazionale tassato (lo zucchero) ed il prodotto nazionale agevolato (sia lo zucchero, sia — ed in misura preponderante — le barbabietole). Inoltre il gettito dell'imposta non è devoluto esclusivamente agli zuccherifici, bensì anche e soprattutto ai produttori di barbabietole.

Mancano, quindi, all'evidenza, i requisiti della esclusività della destinazione e della specificità del beneficio.

I quesiti 2 e 3 divengono privi di oggetto, una volta chiarito che il sovrapprezzo sullo zucchero non si presta ad essere qualificato come tassa d'effetto equivalente ad un dazio doganale.

L'art. 40, n. 3 del trattato non può entrare in gioco nella specie: in primo luogo perche il principio di non discriminazione riguarda le misure attuate nel quadro dell'organizzazione comune del mercato e, in secondo luogo, perché il sovrapprezzo, istituito al fine di finanziare gli aiuti di adattamento autorizzati, non persegue in sostanza scopi diversi — e non adempie a funzione diversa — da quelli propri di tali aiuti. Essi sono precisamente diretti a ridurre la disparità di base riconosciuta esistente tra produttori italiani e produttori degli altri Stati membri.

Osservazioni del governo italiano

Il governo della Repubblica italiana ritiene che l'origine, la struttura ed il funzionamento del sovrapprezzo ordinario consentano di dare una risposta del tutto negativa alla prima questione pregiudiziale. Questo sovrapprezzo costituisce una misura patrimoniale imposta dallo Stato al fine di perequare i maggiori costi della produzione nazionale di zucchero, in conformità alle riconosciute difficoltà ambientali e di struttura e nei limiti autorizzati dalla Comunità. Esso colpisce allo stesso modo, nell'identica misura e con le medesime modalità, tanto lo zucchero di produzione nazionale che lo zucchero importato; è posto a carico del consumatore e fa parte integrante del prezzo. Sullo zucchero importato, il sovrapprezzo viene riscosso per il fatto che lo zucchero è consumato in Italia e non per il fatto che lo zucchero varca la frontiera, e quindi cade la possibilità di configurare il sovrapprezzo come tassa d'effetto equivalente ad un dazio doganale.

Poiché costituisce un'imposizione interna gravante tanto sul prodotto nazionale quanto su quello importato, il sovrapprezzo non può venir valutato che sotto il profilo del principio di non discriminazione sancito nell'art. 95 del trattato CEE.

Perché la giurisprudenza Capolongo ed IGAV possa applicarsi ad una tassa del genere, occorre che possa accertarsi che con il gettito della tassa sul prodotto importato viene finanziato il prodotto nazionale che a) da un lato non sarà sottoposto a tassa alcuna; b) dall'altro verrà a beneficiare di un non consentito aiuto. Tali due caratteristiche non ricorrono nel caso del sovrapprezzo ordinario sullo zucchero importato. In primo luogo, il gettito del sovrapprezzo sullo zucchero importato non è sufficiente, da solo, per finanziare gli aiuti ai bieticoltori ed all'industria di trasformazione. Di conseguenza, è lontana l'ipotesi in cui sostanzialmente la tassa colpisce il solo prodotto importato. Il sovrapprezzo colpisce invece anche lo zucchero nazionale ed in maggior misura, se si considera che il consumo del prodotto nazionale è ben maggiore di quello del prodotto importato. Sotto il secondo profilo, si deve ricordare che gli aiuti ai bieticoltori ed all'industria trasformatrice sono leciti ed autorizzati dalla Comunità.

Il governo italiano aggiunge le seguenti precisazioni:

Risulta dal punto 6 del provvedimento CIP n. 1195 che, in sede di prima istituzione del sovrapprezzo sullo zucchero, il suo ricavato fu destinato anche ad attività diverse da quella del finanziamento degli aiuti autorizzati dalla Comunità. Talune di queste attività si profilavano come necessità del momento conseguenti all'introduzione dell'organizzazione comune di mercato. Non si possono oggi prendere in considerazione le suindicate necessità, valutarle come aiuti non consentiti e dedurne che il sovrapprezzo è illegittimo.

Anche se la finanlità fondamentale del sovrapprezzo è quella di finanziare gli aiuti autorizzati, la possibilità di diversa destinazione del sovrapprezzo può all'occorrenza ripetersi. Quindi, anche a voler ritenere applicabile la giurisprudenza Capolongo e IGAV, nella fattispecie mancherebbero quanto meno le condizioni di esclusività della destinazione e di specificità del vantaggio.

Infine, il sovrapprezzo, quale che sia la destinazione del suo gettito, rappresenta sempre una misura patrimoniale, una imposizione interna e non una misura diretta a regolare e gestire il mercato nazionale dello zucchero. Non è quindi sostenibile che la competenza ad imporre il sovrapprezzo sullo zucchero spetterebbe alla Comunità. Questa si è limitata ad autorizzare l'Italia a concedere aiuti di adattamento, ma non ha preso disposizioni per stabilire le modalità di corresponsione degli aiuti ed il sistema di finanziamento.

La soluzione data al primo quesito rende privi di oggetto i quesiti nn. 2 e 3.

Tuttavia, circa la questione del diritto alla restituzione di somme pagate per tasse, diritti od oneri successivamente qualificati d'effetto equivalente ad un dazio doganale, il governo italiano si richiama alle osservazioni scritte presentate nella causa 33/76 Rewe/Landwirtschaftskammer (sentenza 16 dicembre 1976, non ancora pubblicata).

A parte la non pertinenza del richiamo all'art. 40 (vedansi osservazioni nella causa 77/76), è da osservare che può ipotizzarsi una discriminazione soltanto quando si sia in presenza di trattamento diversificato per situazioni identiche. La diversità di condizioni naturali e strutturali che caratterizza ancora la produzione italiana di zucchero è pacificamente riconosciuta anche dalle istituzioni comunitarie e il sovrapprezzo sullo zucchero ha sostanzialmente la finalità di ridurre la disparità esistente tra produttori italiani e produttori degli altri Stati membri. Di disparità potrebbe parlarsi ove detti produttori si trovassero in identiche condizioni.

Nemmeno tra produttori nazionali e consumatori vi può essere disparità di trattamento, posto che il sovrapprezzo tende a compensare i maggiori costi che i primi sono, necessariamente, tenuti a sopportare a causa delle riconosciute difficoltà ambientali e strutturali.

D'altro canto, l'esigenza di salvaguardia della produzione italiana di zucchero è stata riconosciuta dalla Comunità. Se il prodotto comunitario importato fosse accessibile sul mercato italiano a più basso prezzo (per la mancanza del sovrapprezzo) la suddetta esigenza di salvaguardia non potrebbe essere realizzata, con la conseguenza che la discriminazione si avrebbe allora a danno del prodotto nazionale e degli eventuali consumatori di tale prodotto.

La Commissione ricorda pure la giurisprudenza della Corte nelle cause 77/72 e 94/74 summenzionate.

non vi è identità fra il prodotto nazionale tassato e il prodotto nazionale agevolato, il gettito dell'imposizione non è devoluto esclusivamente agli zuccherifici.

Per quanto riguarda la prima condizione, basterà rilevare come il contributo gravi sullo zucchero (voce 17.01 della tariffa doganale comune), mentre beneficiano degli aiuti lo zucchero e le barbabietole da zucchero (voce 12.04).

Il gettito dell'imposizione inoltre non va ad esclusivo beneficio delle imprese saccarifere: coperti gli anni di gestione della Cassa, i fondi residui sono destinati a beneficio dei bieticoltori e dei produttori di zucchero.

Si potrà obiettare che l'aiuto dato alle barbabietole da zucchero si ripercuote necessariamente sul prezzo dello zucchero; se si rinuncia però al criterio di identità dei prodotti, si dà adito a controversie interminabili. Si dovrebbe, infatti, in ogni singolo caso, per procedere alla comparazione tra l'onere che colpisce il prodotto nazionale e l'aiuto di cui fruisce, calcolare i benefici di cui in proporzione fruiscono tutti i prodotti che entrano nel processo di trasformazione del prodotto in causa. Nella valutazione di tali benefici occorrerebbe anche tenere conto degli oneri che eventualmente gravano sugli stessi. La Commissione non ritiene che si debbano forzare le nozioni e confondere i campi d'applicazione degli artt. 13 e 95 del trattato CEE, essendo ambedue gli articoli direttamente applicabili. Quanto alla chiarezza delle nozioni, la Commissione si richiama alle osservazioni dell'avvocato generale nella causa IGAV.

La giurisprudenza summenzionata non può applicarsi se la «destinazione» della tassa non è esclusiva e gli oneri gravanti sul prodotto nazionale sono compensati solo parzialmente, cosicché il prodotto importato viene a subire di fatto, in relazione alla tassa considerata, un onere maggiore del corrispondente prodotto interno e ciò in contrasto col disposto dell'art. 95.

Nella fattispecie, secondo una valutazione approssimativa per la campagna 1975-76 l'onere gravante sulla produzione nazionale di 75 miliardi di lire, sarebbe stato parzialmente compensato con gli aiuti per 28 miliardi versati ai produttori di zucchero.

Alla luce delle considerazioni suesposte, questi quesiti si sono svuotati di contenuto. Tuttavia la Commissione rileva quanto segue:

Il riferimento all'art. 40, n. 3, non è pertinente, poiché il principio di non discriminazione riguarda le misure attuate nel quadro dell'organizzazione comune di mercato dalla stessa Comunità o da uno Stato membro. Le misure adottate dai singoli Stati membri al di fuori dell'organizzazione comune vanno giudicate in base alle norme specifiche del trattato che pure vietano le discriminazioni.

La Commissione propone di risolvere i quesiti come segue:

Un contributo, che rientra in un regime generale di tributi interni, gravanti tanto sui prodotti nazionali quanto su quelli importati, secondo gli stessi criteri, può essere una tassa di effetto equivalente ad un dazio doganale all'importazione, solo quando sia esclusivamente destinato a finanziare attività che giovano in modo specifico al prodotto nazionale tassato, vi sia identità tra prodotto gravato dal tributo con il prodotto nazionale beneficiario e l'onere imposto al prodotto nazionale sia interamente compensato.

L'attrice e l'interveniente nella causa principale, il governo della Repubblica italiana e la Commissione delle Comunità europee hanno svolto osservazioni orali all'udienza del 22 marzo 1977.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 3 maggio 1977.

Con ordinanza 21 ottobre 1976, registrata in cancelleria il 28 ottobre successivo, il pretore di Recco ha sottoposto a questa Corte quattro questioni sull'interpretazione dell'art. 13, n. 2, del trattato e dei regolamenti del Consiglio 18 dicembre 1967, n. 1009 e 19 dicembre 1974, n. 3330, relativi all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (GU n. L 308 del 18.12.1967 e n. L 359 del 31. 12. 1974). Le questioni sono sorte nell'ambito di una controversia tra due imprese italiane.

La società Interzuccheri, attrice nella causa principale, vendeva alla ditta Rezzano e Cavassa, convenuta nella causa principale, 100 quintali di zucchero, per i quali la seconda rifiutava di pagare la parte del prezzo di vendita corrispondente alla tassa detta sovrapprezzo, versata dall'attrice per la merce, in quanto tale tassa sarebbe incompatibile con le disposizioni comunitarie. Per ottenere il pagamento di detto importo, la venditrice adiva il pretore. Con memoria 21 ottobre 1976 l'Associazione nazionale tra gli industriali dello zucchero, del lievito e dell'alcool (Assozucchero) interveniva nella causa a sostegno dell'attrice chiedendo la reiezione delle eccezioni sollevate dalla convenuta.

Con l'ordinanza sopra menzionata, il giudice nazionale ha ammesso l'intervento, ha constatato l'identità del problema di diritto comunitario prospettato dalle parti con quello sottoposto alla Corte di giustizia dal pretore di Abbiategrasso nella causa pregiudiziale 77/76, Cucchi contro Avez, e ha deciso di sottoporre a questa Corte quattro questioni miranti a chiarire la compatibilità del sovrapprezzo litigioso con il diritto comunitario.

Dall'ordinanza di rinvio si evince che la soluzione delle questioni deve consentire al giudice nazionale di valutare la conformità al diritto comunitario della tassa detta sovrapprezzo, istituita con provvedimento del comitato interministeriale prezzi e il cui provento è destinato a finanziare aiuti d'adattamento ai bieticoltori e all'industria di trasformazione dello zucchero italiani. Nelle sue osservazioni, il governo della Repubblica italiana ha sostenuto che la concessione di tali aiuti è stata espressamente autorizzata dall'art. 38 del regolamento n. 3330/74 per le stagioni saccarifere dal 1975-1976 al 1979-1980. Esso ritiene che l'autorizzazione gli dia facoltà di reperire i fondi necessari al finanziamento nei modi che ritiene più idonei e più equi nell'ambito del diritto comunitario.

L'autorizzazione, di cui all'art. 38 del regolamento n. 3330/74, di concedere gli aiuti ivi contemplati non può intendersi nel senso che essa implichi la conformità al diritto comunitario di qualsiasi sistema di finanziamento di detti aiuti, qualunque ne siano la natura o le modalità. Nel finanziare l'aiuto concesso, le autorità nazionali restano in particolare soggette, non solo agli obblighi imposti dal trattato, ma anche a quelli derivanti dalle altre disposizioni del regolamento n. 3330/74. Un sistema di finanziamento in deroga alle altre disposizioni di cui sopra dovrebbe venir autorizzato con disposizione espressa o, quanto meno, da una norma che indichi chiaramente le intenzioni del Consiglio in merito. Una norma che autorizzi una siffatta deroga non esiste e la soluzione delle questioni va data tenendo conto di questa circostanza.

Con la prima questione si chiede se l'art. 13, n. 2, del trattato, nonchè l'art. 21, n. 2, del regolamento n. 3330/74 e l'art. 20, n. 2, del regolamento n. 1009/67 ostino all'applicazione, agli scambi tra Stati membri nel mercato dello zucchero, di un onere fiscale nazionale gravante su ogni partita di zucchero, sia di produzione nazionale che importata, e il cui provento vada ad esclusivo vantaggio degli zuccherifici e dei bieticoltori nazionali.

L'art. 9 del trattato, che equivale per il periodo definitivo all'art. 13, cui si richiama il quesito, vieta la riscossione di ogni dazio doganale all'importazione e di ogni tassa d'effetto equivalente negli scambi tra Stati membri. Del pari, gli artt. 20, n. 2, del regolamento n. 1009/67 e 21, n. 2, del regolamento n. 3330/74 vietano, salvo disposizione contraria dei regolamenti stessi o deroga decisa dal Consiglio, la riscossione di qualsiasi dazio doganale o tassa d'effetto equivalente.

Come è già stato affermato nelle sentenze 19 giugno 1973 (causa 77/72, Capolongo, Racc. pag. 611) e 18 giugno 1975 (causa 94/74, IGAV, Racc. pag. 699) il divieto di cui agli artt. 9 e 13 si riferisce ad ogni tributo applicato in occasione o a motivo dell'importazione il quale, colpendo specificamente la merce importata, ad esclusione del prodotto nazionale similare, ne provochi un'alterazione del costo di produzione ed abbia quindi sulla libera circolazione delle merci la stessa influenza restrittiva di un dazio doganale. Per contro, il fatto che l'onere gravi indistintamente sui prodotti nazionali e sui prodotti originari di altri Stati membri solleva la questione del se il tributo in esame sia colpito dal divieto di cui agli artt. 9 e 13 oppure dal divieto di discriminazione in fatto d'imposizioni interne enunciato dall'art. 95 del trattato.

Lo stesso tributo non può, nel sistema del trattato, appartenere simultaneamente ad entrambe le categorie sopra menzionate, giacchè mentre i tributi contemplati dagli artt. 9 e 13 vanno puramente e semplicemente aboliti, per l'applicazione dei tributi interni l'art. 95 prescrive soltanto che venga evitata qualsiasi forma di discriminazione, diretta od indiretta, fra i prodotti nazionali di uno Stato membro e i prodotti originari degli altri Stati membri. Non vanno quindi considerati come tasse d'effetto equivalente gli oneri pecuniari che rientrano in un regime generale di tributi interni, gravanti tanto sui prodotti nazionali quanto su quelli importati, secondo gli stessi criteri.

La situazione sarebbe diversa solo se i contributi, riscossi unicamente su determinati prodotti, fossero destinati esclusivamente a finanziare attività che giovano in modo specifico ai prodotti nazionali tassati, per i quali verrebbe ad essere così compensato l'onere fiscale. Un siffatto congegno tributario sarebbe infatti soltanto in apparenza un sistema di imposte interne e potrebbe quindi, a causa della sua natura protezionistica, essere considerato come una tassa d'effetto equivalente a dazi doganali, di guisa che andrebbero applicati i divieti di cui agli artt. 9 e 13 ed alle menzionate disposizioni dei regolamenti. Una siffatta qualificazione presupporrebbe tuttavia che fosse ben accertato il collegamento fra la riscossione di un onere fiscale gravante indistintamente su tutti i prodotti interessati, nazionali od importati, da un lato, e dall'altro, il vantaggio risultante, grazie alle risorse provenienti dallo stesso contributo, ai soli prodotti nazionali.

Spetta quindi al giudice nazionale valutare se una simile correlazione sussista e tener conto, nel caso specifico, del fatto che, secondo i dati del fascicolo, i proventi dell'onere fiscale litigioso andrebbero a vantaggio dei bieticoltori come pure dell'industria di trasformazione, cosicchè lo zucchero, in quanto prodotto distinto dalle barbabietole, fruisce solo della metà delle risorse finanziarie riscosse.

Da quanto precede si deduce che la soluzione della prima questione va data nel senso che un contributo che rientra nel regime generale dei tributi interni gravanti tanto sui prodotti nazionali quanto sui prodotti importati, secondo gli stessi criteri, può costituire una tassa d'effetto equivalente a un dazio doganale all'importazione solo se è esclusivamente destinato a finanziare attività che tornano a specifico vantaggio del prodotto nazionale tassato, se vi è identità tra prodotto tassato e prodotto nazionale favorito e se gli oneri gravanti sul prodotto nazionale vengono integralmente compensati.

In queste circostanze, la seconda e la terza questione, che presuppongono la soluzione affermativa della prima, sono divenute prive di oggetto.

Con il quarto quesito si chiede se l'applicazione di un onere pecuniario come quello cui si riferisce la prima questione costituisca una violazione del divieto di discriminazione tra produttori o consumatori enunciato dall'art. 40, n. 3, 2o comma, del trattato. A questo proposito è sufficiente osservare che il divieto di qualsiasi discriminazione tra i prodotti di altri Stati membri e i prodotti nazionali similari, divieto contemplato dall'art. 95 del trattato, consente di reprimere in modo più specifico l'eventuale violazione dei principi comunitari fondamentali nella materia contemplata dal giudice nazionale. Quindi nemmeno questo quesito richiede una risposta.

Le spese sostenute dal governo della Repubblica italiana e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale al quale spetta quindi statuire sulle spese.