Corte giust. UE, Sentenza del 7 febbraio 1984, causa 237/82

II 1° luglio 1982 entrava in vigore nei Paesi Bassi un insieme di provvedimenti volti a disciplinare la produzione di formaggio.

Tali provvedimenti venivano adottati in forza della legge sulla qualità dei prodotti agricoli (Landbouwkwaliteitswet 8 aprile 1971, 5751, 371, in prosieguo «la legge»).

E al fine di colmare questa lacuna che sono state adottate le seguenti normative:

il regio decreto sulla qualità dei prodotti agricoli — prodotti caseari (Landbouwkwaliteitsbesluit kaasprodukten 2 dicembre 1981, 5761, 726, in prosieguo il «regio decreto»);

il decreto ministeriale sulla qualità dei prodotti agricoli — prodotti case-ari (Landbouwkwaliteitsbeschikking kaasprodukten 28 dicembre 1981, Ned. Stct n. 251, in prosieguo «il decreto»).

I due decreti conferivano determinate mansioni alla seconda delle convenute nella causa principale, Stichting Centraal Orgaan Zuivelcontrole (fondazione dell'organismo centrale di controllo dei prodotti lattiero-caseari, in prosieguo, il COZ) con sede all'Aja.

Lo stesso COZ emanava alcuni regolamenti, in particolare il regolamento sul controllo dei prodotti caseari (Keuringsreglement COZ Kaasprodukten, approvato con decreto ministeriale 15 giugno 1982, Ned. Stct n. 105, in prosieguo «il regolamento di controllo») ed il regolamento in materia di tributi del COZ (Heffingsreglement COZ, approvato con decreto ministeriale 15. 6. 1982, Ned. Stct n. 118, in prosieguo «il regolamento parafiscale»).

a) La normativa si applica: a tutti i formaggi prodotti nei Paesi Bassi destinati sia al consumo interno del paese, sia all'esportazione; alla riesportazione ed al traffico di perfezionamento attivo. Salvo quanto stabilito dalle disposizioni generali degli artt. 3, 4 e 5 del regio decreto, la normativa non si aplica invece ai formaggi importati. b) Le disposizioni generali del regio decreto vietano l'uso di sostanze nocive e le indicazioni ingannevoli sulla natura del prodotto. c) Le disposizioni della normativa che riguardano solo i formaggi prodotti nei Paesi Bassi sono: il decreto, il regolamento di controllo ed il regolamento parafiscale adottati in base ai poteri conferiti dal regio decreto. Il loro contenuto è brevemente riassunto qui di seguito.

È vietato produrre formaggi diversi da quelli tassativamente enumerati nel decreto. L'elenco comprende un certo numero di formaggi tradizionali, come il gouda, l'edam ed il commissiekaas in varie confezioni, nonché il cheddar ed il feta.

Per ciascuna varietà di formaggio vi sono precise disposizioni che stabiliscono il tenore di materie grasse e d'acqua. È vietato produrre formaggio non conforme a tali norme.

Inoltre, la conformità dei formaggi alla normativa è provata dall'apposizione di marchi e da documenti di controllo. Tutti i formaggi sono soggetti ad un sistema di controllo obbligatorio. E proibito mettere in commercio prodotti non muniti di marchio. I documenti di controllo accertano la conformità dei formaggi soggetti a controllo per campione.

L'osservanza della normativa è garantita dal COZ, ente di diritto privato cui devono aderire tutte le imprese produttrici di formaggi industriali.

Il COZ preleva dai suoi membri i tributi necessari per coprire le spese di sorveglianza e di controllo.

La normativa comunitaria relativa ai formaggi comprende un certo numero di provvedimenti.

a) Sul mercato nazionale: prezzo d'intervento per i formaggi grana padano e parmigiano-reggiano, e aiuti per l'ammasso privato dei suddetti formaggi e del provolone nonché dei formaggi di riporto; applicazione di importi compensativi monetari; divieto di misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative; divieto d'aiuti concessi dagli Stati (v. artt. 92-94 Trattato CEE). b) Negli scambi coi paesi terzi: prezzo d'entrata e prelievi, importi compensativi; impiego obbligatorio di certificati d'importazione e d'esportazione; pagamento di restituzioni in caso di esportazione in taluni paesi, in determinati periodi, per determinati formaggi; altri provvedimenti ed accordi internazionali; divieto di misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative.

Le attrici sostenevano che tutte le suddette disposizioni nazionali sono contrarie al diritto comunitario e proponevano l'azione dinanzi all'Arrondissements-rechtbank. Esse chiedevano altresì, con rito sommario, la sospensione dell'esecuzione di tale normativa ed è nell'ambito del procedimento sommario che il presidente dell'Arrondissementsrechtbank riteneva necessaria la decisione pregiudiziale sull'interpretazione di talune nozioni di diritto comunitario al fine di valutare se la normativa di cui è causa sia contraria:

a) al regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, (GU L 148, pag. 13), sia perché gli Stati membri non potevano più intervenire nel funzionamento del mercato del formaggio, retto esclusivamente da strumenti comunitari nell'ambito dell'organizzazione comune di mercato, sia perché la normativa nazionale interferiva con gli scopi della suddetta organizzazione comune dei mercati; b) agli artt. 30 e 34 del Trattato CEE ed all'art. 22 del regolamento n. 804/68, relativi alla libera circolazione delle merci; c) all'osservanza del principio di proporzionalità.

Tali considerazioni lo inducevano a sottoporre alla Corte, con ordinanza 14 settembre 1982, le seguenti questioni pregiudiziali :

«a) Se il predetto regolamento (CEE) n. 804/68 debba essere interpretato nel senso che esso osta a che lo Stato membro Paesi Bassi adotti unilateralmente al fine di favorire la vendita di formaggio e di prodotti caseari, una normativa concernente la qualità di questi prodotti, quale è contenuta nelle disposizioni legislative menzionate sub 1); b) in caso di soluzione negativa della questione sub a), se l'art. 30 o l'art. 34 del Trattato CEE debbano essere interpretati nel senso che essi ostano a che lo Stato membro Paesi Bassi adotti unilateralmente, al fine di favorire la vendita di formaggio e di prodotti caseari, una normativa concernente la qualità di questi prodotti, quale è contenuta nelle disposizioni legislative menzionate sub 1); e) in caso di soluzione negativa della questione sub b), se il regolamento di cui al punto a) o gli articoli di cui al punto b) debbano essere interpretati nel senso che essi ostano a che lo Stato membro Paesi Bassi adotti una normativa in base alla quale la produzione industriale di prodotti caseari è consentita esclusivamente agli iscritti ad un ente di controllo, come stabilito dall'art. 12 del “Landbouwkwaliteitsbesluit Kaasprodukten”; d) se principi generali di diritto, in particolare il “principio di proporzionalità” cui si richiamano le attrici, abbiano efficacia diretta nell'ambito di una controversia quale la presente.»

Ai sensi dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia, hanno presentato osservazioni scritte le attrici nella causa principale, con gli avvocati B. H. ter Kuile e H. J. Bronkhorst, patrocinanti dinanzi allo Hoge Raad der Nederlanden, dello studio de Brauw e Helbach; il Governo olandese, rappresentato dal segretario generale presso il ministero degli affari esteri, sig. F. Italianer; e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Jean François Verstrynge, membro del suo ufficio legale.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. Le parti sono tuttavia state invitate a rispondere a parecchi quesiti.

La Commissione osserva che occorre distinguere fra, da una parte, gli artt. 3, 4 e 5 del regio decreto, volti indubbiamente a proteggere la salute pubblica e l'interesse dei consumatori, cosa, secondo lei, non contestata dalle attrici e, dall'altra, la normativa adottata in base all'art. 6 del medesimo regio decreto, oggetto reale della causa, il cui scopo essenziale è la promozione delle vendite.

2.2.1. Il Governo olandese chiarisce che il formaggio è un prodotto importante per i Paesi Bassi che consente di smaltire il 35 % del latte prodotto. La normativa è stata emanata nell'interesse dei produttori e dei consumatori per impedire che una varietà di formaggio possa essere messa in commercio in qualità più scadente. È necessario combattere manipolazioni come quelle che concernono il tenore di grassi e di acqua, i prodotti base ed i riconoscimenti. Le restrizioni restano nei limiti necessari per mantenere le caratteristiche specifiche delle diverse varietà di formaggio. I Paesi Bassi hanno firmato anche la convenzione sull'impiego delle denominazioni d'origine e le designazioni del formaggio (convenzione di Stresa del 1951). Per quanto riguarda il latte ed i prodotti lattiero-caseari, occorre inoltre tener presente il codice di principi elaborato nell'ambito della FAO. La normativa olandese contribuisce quindi alla parità delle condizioni di concorrenza ed alla lealtà dei negozi commerciali e favorisce, contemporaneamente, gli interessi del consumatore il quale è certo che il prodotto risponda a quanto egli legittimamente si aspetta.

2.2.2. La Commissione e le attrici sottolineano che lo scopo enunciato dalla normativa è di promuovere la vendita dei prodotti nazionali e richiamano le motivazioni delle disposizioni adottate in tal senso. La Commissione distingue fra, da un lato, gli artt. 3, 4 e 5 del regio decreto che, secondo lei, mirano indubbiamente a proteggere la salute pubblica e l'interesse dei consumatori e, dall'altro, l'art. 6 dello stesso regio decreto volto a promuovere la vendita.

Secondo le attrici, la normativa lede seriamente gli interessi dei produttori, dei commercianti e degli esportatori di formaggio.

a) L'adesione obbligatoria al COZ comporta spese consistenti; b) il divieto di consegnare formaggi che non hanno ancora raggiunto la stagionatura minima imposta dalla normativa determina gravi ostacoli ed estende la definizione di produttori soggetti all'iscrizione obbligatoria al COZ sino a comprendere taluni commercianti non contemplati prima; e) certi formaggi di buona qualità non possono più essere offerti in vendita o possono esserlo solo per venir affettati o fusi, come l'emmental con occhi di diametro superiore a 10 mm, il formaggio profumato alla senape ed il formaggio dietetico povero di sale; d) certi formaggi non possono essere esportati in altri Stati membri, anche qualora rispondano alle condizioni previste in quei paesi. Non si tratta di situazioni marginali, ma di mercati molto importanti, quali, in particolare, quello del Regno Unito.

2.4.1. Secondo le attrici nella causa principale, il carattere esclusivo dell'organizzazione comune dei mercati implica che gli Stati membri non sono più liberi di adottare norme nazionali che perseguono la stessa finalità dell'organizzazione comune dei mercati. Il funzionamento del mercato comune dei prodotti agricoli, retto da un'organizzazione comune dei mercati è disciplinato esclusivamente dagli strumenti previsti da tale organizzazione dei mercati senza che le autorità nazionali possano intervenire. Con sentenza 10 marzo 1981 (cause riunite 36 e 71/80, Irish Creamery, Race. 1981, pag. 735) la Corte ha dichiarato che l'approvvigionamento del mercato è uno degli scopi perseguiti dal regolamento n. 804/68. Lo scopo della normativa di causa, cioè la promozione delle vendite, è lo stesso perseguito dall'organizzazione comune dei mercati introdotta dal regolamento n. 804/68.

2.4.2. Il Governo olandese sostiene che la normativa comunitaria non contiene disposizioni in merito alla produzione o alla messa in commercio dei formaggi né in merito alla qualità degli stessi, se non ai fini dell'applicazione del sistema di interventi e di aiuti. Stabilire norme qualitative uniformi a livello europeo sarebbe praticamente impossibile, in considerazione delle differenze delle diverse varietà, e non sarebbe, in ragione di tali differenze, cosa affatto gradita dal consumatore. La Corte non ha mai fatto propria la tesi delle attrici secondo cui l'organizzazione dei mercati ha efficacia esclusiva. Il diritto comunitario obbliga gli Stati membri ad evitare qualsiasi provvedimento che pregiudichi il funzionamento dell'organizzazione comune di mercato, ma non vi è, nel caso di specie, alcun pregiudizio del genere. Nella sentenza 1° aprile 1982 (cause 141-143/81, Holdijk, Racc. 1982, pag. 1299) la Corte ha dichiarato che l'organizzazione comune del mercato non sottrae i produttori a qualsiasi norma nazionale diretta a scopi diversi da quelli perseguiti dall'organizzazione comune. Contrariamente a quanto sostenuto dalle attrici, la promozione delle vendite non fa parte degli scopi perseguiti dall'organizzazione di mercato. Detta nozione non compare nel regolamento n. 804/68. Anche se la Comunità adottasse provvedimenti in tal senso, e anche se la Corte concludesse che il regolamento n. 804/68 è indirettamente volto a promuovere la vendita dei prodotti lattiero-caseari, questa non sarebbe una finalità riservata esclusivamente alla Comunità. Le disposizioni nazionali sarebbero incompatibili solo se fossero contrarie alle norme comunitarie.

2.4.3. Secondo la Commissione, esiste un lungo elenco di provvedimenti adottati o che possono esserlo in base a specifiche competenze delegate alla Comunità. Si dispone, quindi, di un insieme di norme e di un quadro d'organizzazione tale da far fronte a qualsiasi situazione prevedibile. L'organizzazione comune dei mercati è basata sul principio di un mercato aperto al quale possono accedere liberamente tutti i produttori senza essere economicamente svantaggiati. Le differenze dei prodotti caseari svolgono un importante ruolo nell'aumentare le possibilità di smaltimento del latte in eccedenza. La promozione delle vendite poteva figurare nell'organizzazione comune dei mercati. Dopo aver esaminato la giurisprudenza della Corte, la Commissione conclude che, in presenza di un'organizzazione comune dei mercati, vi sono due competenze esclusive della Comunità che precludono agli Stati membri il diritto di colmare le eventuali lacune ancora esistenti, cioè: a) la competenza ad adottare provvedimenti d'intervento; b) la competenza a disciplinare l'accesso al mercato aperto.

2.4.3.1. Secondo la Commissione, il limitare l'elenco dei formaggi autorizzati costituisce una trasgressione della competenza esclusiva della Comunità di disciplinare il libero accesso al mercato. È chiaro che la Comunità non voleva adottare provvedimenti limitativi della produzione o delle esportazioni dei prodotti caseari.

2.4.3.2. La medesima considerazione vale per il divieto di produrre e di commercializzare qualità diverse da quelle prescritte, divieto che, in realtà, va assimilato ad un provvedimento limitativo della produzione, il quale ha lo stesso effetto del ritiro dal mercato di taluni prodotti e si ingerisce quindi nelle competenze esclusive della Comunità.

2.4.3.3. Inoltre, l'uso obbligatorio di marchi, contrassegni e documenti di controllo è contrario alla competenza esclusiva della Comunità ad adottare i provvedimenti necessari per assicurare il libero accesso al mercato. Il divieto di produrre o di porre in commercio per il solo fatto che un prodotto caseario non porta il marchio nazionale è, per di più, un'offesa al libero accesso al mercato. Nelle risposte scritte ai quesiti della Corte, la Commissione ha fornito precisazioni in proposito.

2.4.3.4. Per quanto riguarda i titoli d'importazione o d'esportazione per i prodotti provenienti o destinati a paesi terzi, la Comunità li ha già disciplinati nel regolamento n. 804/68. La Commissione richiama altresì le disposizioni dello stesso regolamento relative ai marchi di controllo del burro. L'unità del mercato aperto richiede che i provvedimenti non siano adottati in ordine sparso. Spetta alle istituzioni comunitarie prendere i provvedimenti necessari e, se questi non sono stati adottati, ciò significa semplicemente che il legislatore comunitario non ne ha ravvisato la necessità.

2.4.3.5. Il Governo olandese ha invocato dinanzi al giudice nazionale la sentenza «Cassis de Dijon» per dare fondamento all'esistenza di competenze nazionali. Questa tesi è viziata da errori di base fra cui il fatto che detta sentenza riguarda esclusivamente le restrizioni applicate ai prodotti importati e non quelle alla produzione, all'esportazione o allo smaltimento sul mercato nazionale; il fatto che tale sentenza si applica solo se manca una normativa comunitaria; il fatto che i fini perseguiti dall'art. 39 del Trattato CEE non figurano fra gli imperativi enumerati nella sentenza ed, infine, il fatto che occorre tener presente il principio di proporzionalità alla luce del quale va considerata la normativa nazionale. La competenza nazionale può quindi riferirsi solo agli scopi relativi alla salute pubblica, alla lealtà dei negozi commerciali ed alla tutela dei consumatori.

2.4.3.6. La Commissione esamina in base alle suddette considerazioni se gli Stati membri siano competenti ad emanare una normativa in merito alla denominazione. Scopo della normativa di causa è di promuovere la vendita di prodotti nazionali e non di tutelare la salute pubblica, la lealtà dei negozi commerciali o i consumatori. Vi sono vari settori nei quali la Comunità ha esercitato la facoltà di fissare norme qualitative, come la nomenclatura doganale o le restituzioni. La Comunità, rifacendosi alle definizioni nazionali negli atti comunitari, ha altresì previsto che definizioni nazionali possano avere maggiore rilevanza. Essa pone in materia una distinzione fra tre situazioni diverse. a) Il caso in cui la Comunità si sia già avvalsa della propria competenza per adottare a livello comunitario una normativa concernente la denominazione. b) Il caso in cui la Comunità si sia già avvalsa della propria competenza per inserire nel sistema comunitario una normativa nazionale relativa alla denominazione. e) Il caso in cui la Comunità non si sia avvalsa della propria competenza e continuano a vigere normative nazionali in materia di denominazione senza alcun rapporto con provvedimenti comunitari. La Commissione ritiene che nella situazione descritta sub a), gli Stati membri abbiano definitivamente perduto la loro competenza. Nella situazione descritta sub b), le competenze degli Stati membri continuano a coesistere con le competenze comunitarie. Tuttavia, in tale situazione, l'esercizio delle competenze degli Stati membri è soggetto a limitazioni. Nella situazione descritta sub c), le competenza nazionali continuano pure ad esistere. La Commissione ritiene tuttavia che pure in questo caso l'esercizio di tali competenze può essere soggetto a limitazioni.

2.4.3.7. La Commissione è del parere che l'art. 5, nonché l'art. 40, n. 3, del Trattato CEE e la necessità di stretta collaborazione fra gli Stati membri e le istituzioni della Comunità, al fine di garantire il buon funzionamento dell'organizzazione comune dei mercati, impongono agli Stati membri l'obbligo d'informare previamente le istituzioni comunitarie competenti della loro intenzione di emanare normative nazionali. Occorre che la Commissione ne sia previamente informata per poter adottare i provvedimenti di coordinamento e per evitare disparità nelle normative nazionali. Il rischio di disparità del genere è sin troppo reale, soprattutto quando gli Stati membri definiscono unilateralmente ed in modo divergente i formaggi tipici di altri Stati membri, come il cheddar od il feta nel caso dei Paesi Bassi.

2.5.1. Secondo le attrici, le organizzazioni comuni di mercato presuppongono un mercato aperto — con riserva dei provvedimenti d'intervento comunitari — al quale ciascun produttore ha libero accesso e in cui gli Stati membri non possono interferire (sentenze 28. 11. 1978, 83/78, Pigs Marketing Board, Racc. 1978, pag. 2347; 26. 6. 1979, 177/78, Pigs and Bacon Commission, Racc. 1979, pag. 2161; 26. 2. 1980, 94/79, Vriend, Racc. 1980, pag. 327). La normativa olandese è contraria alle suddette finalità anzitutto in quanto impone l'obbligo di iscrizione al COZ (ν. più oltre punto 2.7.) e, secondariamente, perchè il sistema adottato equivale ad un sistema chiuso nel senso che, salvo deroghe, è vietato fabbricare varietà di formaggio diverse da quelle enumerate nel decreto. Contrariamente alle apparenze, denominazioni come edam, gouda, amsterdam non garantiscono affatto un'origine geografica precisa, poiché le suddette varietà possono venir prodotte ovunque nei Paesi Bassi. La normativa di causa è altresì contraria al requisito di concorrenza leale ed efficace di cui si parla alla causa Vriend, in quanto comporta l'esclusione dal mercato di taluni prodotti di buona qualità.

2.5.2. Per le osservazioni del Governo olandese, v. supra il punto 2.4.2.

2.5.3. La Commissione osserva che in occasione dell'esercizio di competenze nazionali residuali in un settore coperto dall'organizzazione comune dei mercati, queste sono limitate dal diritto comunitario, in particolare dalle restrizioni che derivano dalla necessità di tutelare il buon funzionamento dell'organizzazione comune, di rispettare principi fondamentali del Trattato CEE, come quello della libera circolazione delle merci, e d'applicare i principi generali del diritto. Essa esamina quindi se i principali strumenti della normativa olandese minaccino d'ostacolare il buon funzionamento dell'organizzazione comune dei mercati.

2.5.3.1. Le limitazioni nell'elenco dei formaggi Il divieto di produrre formaggi da riporto, come l'emmental e il gruviera o formaggi del genere provolone o infine formaggi caprini o pecorini, minaccia il buon funzionamento dell'organizzazione comune dei mercati. Esso è contrario alla politica comunitaria che mira ad allargare il più possibile la domanda di formaggio aumentando le varietà di prodotti offerti e quindi a smaltire una maggior quantità di prodotti lattiero-caseari. Restrizioni del genere ledono, inoltre, la libertà di produrre e d'esportare e l'unicità del mercato comune e, falsando le condizioni di concorrenza, costituiscono anche una discriminazione a danno dei produttori e dei commercianti di altri Stati membri. Tali restrizioni hanno, altresì, l'effetto di impedire il funzionamento, nei Paesi Bassi, di parecchi provvedimenti adottati dalla Comunità. La Commissione menziona i provvedimenti d'intervento e d'aiuto all'ammasso privato per il grana padano, il parmigiano, il provolone e i formaggi da riporto. Non possono efficacemente svolgere la loro funzione i versamenti di restituzioni in caso d: esportazione, al fine di stimolare la domanda, ed i provvedimenti volti ad allargare i mercati dei prodotti lattiero-caseari e scompare anche la possibilità di aumentare il consumo mediante la produzione di nuovi formaggi.

2.5.3.2. Il divieto di produrre formaggi di altre qualità Tale provvedimento comporta come conseguenza che non può venir soddisfatta una parte della domanda di prodotti ca-seari più economici. La Commissione sottolinea che il Belgio esporta il suo «gouda belga» nei Paesi Bassi, dove vi sono evidentemente amatori di queste altre qualità di gouda. La Commissione solleva, inoltre, le medesime critiche esposte in merito alla limitazione dell'elenco dei formaggi.

2.5.3.3. L'impiego obbligatorio di marchi, contrassegni o documenti di controllo Una disposizione del genere può rendere più difficili, o anche impossibili, le esportazioni in altri Stati membri o in paesi terzi. È inammissibile che negli scambi commerciali con paesi terzi normative nazionali possano imporre, oltre ai titoli d'esportazione di cui all'art. 13, n. 1, del regolamento n. 804/68, altri documenti di controllo nazionali non previsti dal diritto comunitario.

2.5.3.4. La disciplina relativa alla denominazione accompagnata da requisiti qualitativi La Commissione rinvia anzitutto alla giurisprudenza della Corte in merito alle denominazioni d'origine e alle indicazioni di provenienza (sentenze 20. 2. 1975, 12/74, Commissione/Germania, Race. 1975, pag. 181, e 12. 10. 1978, 13/78, Eggers/Freie Hansestadt Bremen, Race. 1978, pag. 1935) nonché la sentenza 24. 11. 1982 (249/81, Commissione/Irlanda, Racc. 1982, pag. 4005). Tale giurisprudenza mira a vietare quelle normative il cui oggetto o il cui effetto è di creare discriminazioni o proteggere i mercati nazionali o intese a promuovere le vendite dei prodotti nazionali e pertanto a sfavorire i prodotti importati. Spetta al giudice nazionale decidere in quale misura le normative di causa comportino conseguenze del genere.

2.5.3.5. L'obbligo di versare tributi Secondo la giurisprudenza della Corte, un tributo interno non è compatibile col Trattato se colpisce le vendite all'esportazione in misura maggiore delle vendite sul mercato nazionale o se il provento del tributo è destinato a favorire i prodotti nazionali. Vanno altresì tenuti presenti gli artt. 92 e 93 del Trattato CEE ed i poteri della Commissione in proposito.

2.5.3.6. Inoltre, essa rileva l'esistenza di una disposizione del decreto, che limita i posti di frontiera dai quali possono essere importati o esportati prodotti ca-seari. Sebbene tale disposizione non sia ancora entrata in vigore, essa è atta a creare ostacolo agli scambi.

2.5.3.7. Non è altresì escluso che altre disposizioni della normativa di cui è causa possano minacciare il buon funzionamento del regolamento comunitario. Vista la loro complessità, non è però possibile esaminarle dettagliatamente.

2.6.1. Le attrici richiamano la sentenza 30 ottobre 1974 (190/73, Van Haaster, Racc. 1974, pag. 1123) per concludere che qualsiasi restrizione quantitativa alla produzione costituisce una misura d'effetto equivalente ad una restrizione all'esportazione. La normativa di causa riduce la produzione mediante norme relative alle materie prime da usare, ai metodi di produzione, ai tipi di lavorazione, nonché limitando le varietà. Il requisito di un periodo minimo di stagionatura ed il fatto che prodotti di buona qualità non possano essere esportati in altri Stati membri costituiscono anch'essi ostacoli all'esportazione. Le eccezioni al divieto di misure d'effetto equivalente, cioè l'art. 36 del Trattato e la giurisprudenza costante della Corte dalla sentenza Dassonville (11. 7. 1974, 8/74, Racc. 1974, pag. 837) in poi, non possono venir applicate poiché la finalità perseguita dalla normativa de qua non figura nell'elenco delle eccezioni consentite. Non si può parlare di garanzia d'autenticità della denominazione d'origine del prodotto poiché il formaggio può essere prodotto ovunque nei Paesi Bassi.

2.6.2. Il Governo olandese sostiene che non si può parlare di trasgressione alle norme fondamentali relative alla libera circolazione delle merci. La Corte ha interpretato l'art. 34 come divieto di restrizioni specifiche alle correnti d'esportazione determinando così una differenza fra il commercio interno di uno Stato membro ed il suo commercio d'esportazione (sentenza 15/79, Groenveld Racc. 1979, pag. 3409; 155/80, Oebel, Racc. 1981, pag. 1993; e 141-143/81, Holdijk, Racc. 1982, pag. 1299). Le normative olandesi che disciplinano la qualità costituiscono un insieme di norme obiettive da applicare indifferentemente alle esportazioni ed al commercio interno. Non si può neppure sostenere che vengono ostacolate le importazioni nel senso indicato dalla sentenza «Cassis de Dijon». Le sole condizioni applicate ai formaggi importati sono quelle attinenti alla salute pubblica ed alla lealtà dei negozi commerciali.

2.6.3. La Commissione considera che la questione sub b) merita soluzione affermativa per parecchi motivi, in forza delle considerazioni surriportate. Essa sottolinea che la Corte ha già dichiarato che il semplice fatto di esigere licenze d'esportazione è incompatibile col Trattato. La giurisprudenza della Corte nelle cause Groenveld Oebel e Holdijk non può applicarsi al caso di specie, perché nelle due prime cause i prodotti non rientravano in un'organizzazione comune dei mercati e, nella terza, la normativa nazionale perseguiva finalità diverse da quelle dell'art. 39. Inoltre, le tre cause hanno riguardato normative nazionali relative solo alla produzione e non anche allo smercio e all'esportazione. L'art. 36 e la sentenza «Cassis de Dijon» non possono applicarsi in considerazione dello scopo perseguito dalla normativa nazionale.

2.7.1. Secondo le attrici, la Corte, nella sentenza Vriend (Racc. 1980, pag. 327), ha dichiarato che l'obbligo di iscrizione ad un ente riconosciuto dalla pubblica autorità onde poter mettere in commercio, rivendere, importare, esportare o offrire per l'esportazione materiale di moltiplicazione vegetale, è contrario al principio di un mercato aperto che costituisce la base dell'organizzazione comune nei mercati nel settore considerato. La normativa, nella fattispecie, è analoga e l'iscrizione obbligatoria del produttore va considerata altrettanto incompatibile col diritto comunitario dell'iscrizione obbligatoria del commerciante.

2.7.2. Secondo il Governo olandese, occorre distinguere fra l'obbligo d'iscrizione nella fase commerciale e l'obbligo di iscrizione nella fase di produzione. Il legislatore olandese ha tenuto conto della giurisprudenza della Corte nella causa Vriend (causa 94/79, Race. 1980, pag. 327) limitando l'ambito di applicazione della normativa ai soli produttori. Se si ritengono compatibili coli'ordinamento giuridico comunitario le norme regolatrici della produzione, ed in particolare della qualità, occorre anche considerare legittimo l'obbligo di essere affiliato come produttore ad un ente di controllo. Infatti, è indispensabile istituire un controllo adeguato di tali norme qualitative, vuoi in base al diritto pubblico, vuoi in base al diritto privato. Nei Paesi Bassi si è scelta la via del diritto privato. L'ente di controllo può intervenire sia per prevenire, sia per reprimere, e, in tal caso, è consentito il ricorso dinanzi al giudice ordinario. Né il regolamento n. 804/68, né gli artt. 30-34 del Trattato ostano quindi a che uno Stato membro adotti una normativa in forza della quale la preparazione industriale di formaggi è riservata ai produttori iscritti ad un ente di controllo.

2.7.3. La Commissione osserva che i Paesi Bassi hanno dichiarato dinanzi al giudice nazionale che l'obbligo di iscrizione riguarda anche i commercianti, in considerazione del fatto che l'ultima fase di preparazione, cioè la stagionatura, avviene spesso presso di loro, in quanto non vi è possibilità di ammasso presso i produttori. Va applicata la decisione della Corte nella causa Vriend e il giudice nazionale deve stabilire se l'obbligo di iscrizione per i produttori possa impedire la messa in commercio, la rivendita, l'importazione o l'esportazione dei formaggi.

2.8.1. Le attrici sostengono che nel caso in cui la Corte ritenga che gli Stati membri hanno conservato una certa competenza residuale ad emanare disposizioni al fine di promuovere la vendita di formaggi, occorrerebbe appurare in quale misura tale competenza sia retta dai principi generali del diritto. I cittadini degli Stati membri possono far valere dinanzi al giudice nazionale i principi generali del diritto comunitario, onde difendere i diritti basati sul Trattato ed opporsi ad atti legislativi o amministrativi di uno Stato membro che infrangano tali diritti. Anche se la Corte dovesse ritenere che le autorità olandesi sono ancora competenti ad emettere disposizioni al fine di promuovere la vendita di formaggi, dette autorità sarebbero tenute a rispettare il principio di proporzionalità nel senso che la libera circolazione ed il mercato aperto per tali prodotti, garantiti dal regolamento n. 804/68 e dallo stesso Trattato, potrebbero essere limitati da norme nazionali, solo se queste fossero strettamente necessarie per raggiungere le finalità che le autorità nazionali possono ancora mirare a perseguire.

2.8.2. Il Governo olandese osserva che la questione sollevata non riguarda l'interpretazione del principio di proporzionalità, ma se tale principio abbia efficacia diretta nella presente fattispecie. I principi generali del diritto, ivi compreso il principio di proporzionalità, rientrano nel diritto comunitario non scritto. Essi hanno particolare rilievo nella valutazione degli atti delle istituzioni e nell'ambito dell'interpretazione di una norma specifica di diritto comunitario. I principi generali del diritto non sono, nella giurisprudenza della Corte, fonte autonoma di valutazione degli atti e delle decisioni degli Stati membri. Nella fattispecie, le normative nazionali di cui è causa non si possono considerare provvedimenti d'attuazione di norme comunitarie. I principi generali del diritto non sono neppure una fonte diretta d'obblighi chiaramente definiti ed assoluti, nel senso definito dalla Corte nella sua giurisprudenza relativa all'efficacia diretta. Identica questione è stata sollevata nella causa 181/82, Roussel ed altri, sentenza 29 novembre 1983, Race. 1983, pag. 3849.

2.8.3. La Commissione sostiene che la questione si può intendere in due modi diversi. a) Riferita a se i privati possano far valere i principi generali di diritto in un procedimento nazionale in cui si discute di atti comunitari, la soluzione è affermativa. Uguale soluzione va data se detti principi vengono fatti valere contro atti emanati dagli Stati membri in nome della Comunità, in forza di un atto comunitario o di un atto che garantisce l'attuazione di un atto comunitario (ivi comprese le direttive). b) Riferita a se i principi generali del diritto comunitario possano essere fatti valere contro atti degli Stati membri, anche in mancanza di qualsiasi atto comunitario, la soluzione è negativa. Nel caso delicato di una normativa nazionale che ha un certo rapporto con la Comunità — nella fattispecie il perseguimento della finalità dell'art. 39 del Trattato CEE — ma che non è stata emanata in nome della Comunità, in forza di un atto comunitario o ai fini dell'attuazione di un atto comunitario, si devono poter far valere tali principi generali del diritto nel caso in cui il diritto nazionale svolge la funzione di braccio secolare del diritto comunitario. Tale condizione è soddisfatta qualora i provvedimenti nazionali siano usati per perseguire le finalità dei trattati europei. Nella presente fattispecie, si può far valere il principio di proporzionalità, in quanto il provvedimento nazionale di cui è causa mira a perseguire le finalità dell'art. 39 del Trattato CEE. In tal senso, detto principio ha efficacia diretta.

Le attrici nella causa principale, con gli avvocati Ter Kuile e Bronkhorst; il Governo dei Paesi Bassi, rappresentato dal sig. Keur, in qualità di agente, e dal sig. Klomp, in qualità di perito; e la Commissione, rappresentata dal sig. Verstrynge, hanno svolto deduzioni orali all'udienza del 7 giugno 1983.

L'avvocato generale ha presentato le proprie conclusioni all'udienza del 25 ottobre 1983.

Con ordinanza 14 settembre 1982, pervenuta alla Corte il 22 dello stesso mese, il presidente dell'Arrondissementsrechtbank dell'Aia ha sollevato, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, quattro questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione del regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 148, pag. 13), nonché degli artt. 30 e 34 del Trattato CEE, onde valutare la compatibilità con tali disposizioni della normativa olandese concernente la produzione di formaggio.

Tale normativa, entrata in vigore il 1 o luglio 1982, veniva adottata in forza della legge sulla qualità dei prodotti agricoli (Landbouwkwaliteitswet 8. 4. 1971, 371) che mira ad attuare norme di qualità tra i prodotti agricoli ed ittici. Si tratta, in primo luogo, di un regio decreto sulla qualità dei prodotti agricoli — prodotti caseari (Landbouwkwaliteitsbesluit kaasprodukten, 726) e, in secondo luogo, di un decreto ministeriale che persegue lo stesso scopo (Landbouwkwaliteitsbeschikking kaasprodukten, Ned. Stct n. 251).

La normativa dispone a tal uopo un elenco completo dei tipi di formaggi che possono prodursi nei Paesi Bassi, elenco che comprende, nella parte essenziale, i formaggi tradizionali olandesi come il gouda, l'edam e, inoltre, il cheddar ed il feta. Per ciascuna varietà di formaggi vigono precise norme ed è vietato produrre formaggi non conformi ad esse.

II controllo dell'osservanza della normativa viene garantito dalla Stichting Centraal Orgaan Zuivelkontrole (in prosieguo: «COZ»), ente di diritto privato cui devono aderire tutte le imprese produttrici di formaggi industriali. Il COZ riscuote dai suoi membri i tributi necessari per coprire le spese di sorveglianza e di controllo. Ogni formaggio deve recare un marchio in conformità alle norme adottate dal COZ, ed i formaggi sono, inoltre, soggetti a controllo per campione.

Tali norme sono state contestate dalle ditte attrici nella causa principale, tutte commercianti all'ingrosso di formaggi, le quali sostengono ch'esse trasgrediscono sotto più punti di vista il regolamento n. 804/68, relativo all'organizzazione dei mercati del latte e dei prodotti lattiero-caseari, nonché gli artt. 30 e 34 del Trattato CEE, concernenti le misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione e all'esportazione. Esse adivano, con procedimento d'urgenza, il presidente dell'Arrondissementsrechtbank che, a sua volta, si è rivolto alla Corte per chiederle l'interpretazione in via pregiudiziale di tali disposizioni. Esso ha quindi sottoposto alla Corte le seguenti questioni: a) Se il predetto regolamento (CEE) n. 804/68 debba essere interpretato nel senso che esso osta a che lo Stato membro Paesi Bassi adotti unilateralmente, al fine di favorire la vendita di formaggio e di prodotti caseari, una normativa concernente la qualità di questi prodotti, quale è contenuta nelle disposizioni legislative menzionate [qui sopra, sub 2, 3 e 4]. b) In caso di soluzione negativa della questione sub a), se l'art. 30 o l'art. 34 del Trattato CEE debbano essere interpretati nel senso che essi ostano a che lo Stato membro Paesi Bassi adotti unilateralmente, al fine di favorire la vendita di formaggio e di prodotti caseari, una normativa concernente la qualità di questi prodotti, quale è contenuta nelle disposizioni legislative menzionate [qui sopra, sub 2, 3 e 4]. c) In caso di soluzione negativa della questione sub b), se il regolamento di cui al punto a) o gli articoli di cui al punto b) debbano essere interpretati nel senso che essi ostano a che lo Stato membro Paesi Bassi adotti una normativa in forza della quale la produzione industriale di prodotti ca-seari è consentita esclusivamente agli iscritti ad un ente di controllo, come stabilito dall'art. 12 del «Landbouwkwaliteitsbesluit kaasprodukten». d) Se principi generali di diritto, in particolare il «principio di proporzionalità» cui si richiamano le attrici, abbiano efficacia diretta nell'ambito di una controversia quale la presente.

Va subito osservato che non spetta alla Corte, nell'ambito dell'art. 177 del Trattato, pronunciarsi sulla compatibilità di una legge nazionale col Trattato; essa è, invece, competente a fornire al giudice nazionale tutti gli elementi interpretativi afferenti al diritto comunitario che possono consentirgli di pronunciarsi su tale compatibilità.

Va del pari rilevato, in via preliminare, che, stando al fascicolo ed agli argomenti svolti dinanzi alla Corte nella fase orale, le disposizioni della legislazione olandese qui sopra menzionate, essendo indirizzate ai soli produttori di formaggio, non pregiudicano le importazioni di tale prodotto nei Paesi Bassi e si applicano indistintamente all'intera produzione olandese di formaggio, a prescindere dalla sua destinazione.

La questione mira, in primo luogo, ad accertare se gli Stati membri possano ancora — dopo l'adozione del regolamento relativo all'organizzazione comune del mercato del formaggio — interferire nel funzionamento di tale mercato, ed in particolare adottare provvedimenti aventi lo stesso scopo dell'organizzazione comune, in particolare nel settore della promozione della vendita. In subordine, la prima questione mira ad accertare, nell'ipotesi in cui gli Stati membri abbiano conservato la competenza di adottare misure del genere, se una normativa come quella di cui è causa sia in contrasto con gli scopi dell'organizzazione comune dei mercati.

Onde risolvere tale questione, va esaminato il funzionamento dell'organizzazione comune del mercato del formaggio, quale emerge dal summenzionato regolamento n. 804/68. Tale organizzazione comune del mercato non con-templa, nella fase attuale, alcuna norma in merito alle denominazioni e alla qualità del formaggio. Essa non contempla nemmeno un sistema d'intervento per i formaggi, salvo per il grana padano ed il parmigiano reggiano. Il provolone ed il formaggio da riporto fruiscono tuttavia di taluni provvedimenti di sostegno del mercato, sotto forma di aiuti per l'ammasso privato. Nelle relazioni coi paesi terzi, vengono riscossi prelievi all'importazione e restituzioni all'esportazione. Il sistema così istituito si distingue quindi da altre organizzazioni di mercato che mirano a mantenere il mercato ad un certo livello di prezzi mediante acquisti d'intervento o, più indirettamente, con la determinazione di criteri minimi di qualità.

Per quanto riguarda i poteri degli Stati membri, le attrici nella causa principale hanno sostenuto che essi non possono adottare provvedimenti che perseguano lo stesso scopo dell'organizzazione comune, in particolare nel settore della promozione della vendita. La Commissione, dal canto suo, ha sostenuto che lo stabilire un elenco completo dei formaggi autorizzati costituirebbe infrazione della competenza esclusiva della Comunità di disciplinare la libertà di accesso al mercato. Il divieto di produrre e di vendere formaggi non conformi alle caratteristiche prescritte equivarrebbe ad un provvedimento restrittivo della produzione, avente lo stesso effetto d'un provvedimento d'intervento e riservato quindi alla competenza della Comunità.

Le attrici nella causa principale e la Commissione sostengono, inoltre, che provvedimenti come quelli di cui trattasi nella lite principale ostano al buon funzionamento dell'organizzazione comune dei mercati. In primo luogo, l'elenco completo dei formaggi autorizzati sarebbe in contrasto col principio del mercato aperto, cui qualsiasi produttore avrebbe libero accesso. In secondo luogo, tale limitazione andrebbe a scapito della politica comunitaria diretta ad ampliare, per quanto possibile, la domanda di formaggio mediante la diversificazione dei prodotti offerti. Le restrizioni avrebbero infine la conseguenza di impedire il funzionamento, nei Paesi Bassi, dei provvedimenti di intervento, degli aiuti all'ammasso e delle restituzioni all'esportazione adottate dalla Comunità.

Questa tesi non può essere accolta. Dalla costante giurisprudenza della Corte si desume che quando, in forza dell'art. 40 del Trattato, la Comunità ha emanato una normativa che istituisce l'organizzazione comune dei mercati in un determinato settore, gli Stati membri sono tenuti ad astenersi da qualsiasi provvedimento che vi deroghi o ne pregiudichi l'efficacia (sentenza 22 giugno 1979, Pigs and Bacon Commission/McCarren, causa 177/78, Race. 1979, pag. 2161).

Tuttavia, dal silenzio della normativa nel settore delle denominazioni e della qualità del formaggio non si può inferire che la Comunità abbia di proposito e necessariamente deciso d'imporre agli Stati membri, nel suddetto settore, l'obbligo di rispettare un sistema di libertà assoluta di produzione. In mancanza di qualsiasi norma comunitaria sulla qualità dei prodotti, la Corte ritiene che gli Stati membri conservino il potere d'imporre siffatte norme ai produttori di formaggio stabiliti nel loro territorio. Tale potere comprende non solo le norme ritenute necessarie per la tutela del consumatore o della sanità pubblica, ma anche quelle che lo Stato membro desidera promulgare onde migliorare la qualità della produzione nazionale. Norme del genere non possono cionondimento creare discriminazioni a danno dei prodotti importati, né ostacolare l'importazione di merci da altri Stati membri. Va infine osservato che una normativa nazionale in fatto di qualità consente, in attesa di norme comunitarie, di conseguire gli scopi stabiliti dall'art. 39 del Trattato CEE e dall'organizzazione comune del mercato e di concretare i provvedimenti già adottati dalla Comunità.

Va del pari respinta la tesi della Commissione secondo la quale il divieto di produrre formaggi diversi da quelli enumerati dalla normativa nazionale avrebbe la conseguenza di escluderli dalle possibilità di intervento contemplate dalla normativa comunitaria e di ostare quindi al buon funzionamento di questa. Infatti, lo scopo del sistema d'intervento è quello di stabilire l'equilibrio tra l'offerta e la domanda, e la legislazione nazionale che cerchi a lungo termine di aumentare la domanda rendendo la produzione nazionale di formaggio più attraente per il consumatore persegue, in linea di principio, lo stesso scopo. Data l'esiguità dei provvedimenti comunitari di sostegno del mercato nel settore del formaggio, non è quindi con essi incompatibile l'adottare provvedimenti nazionali sulla qualità che implichino il divieto di produrre formaggi di tipo o di qualità diverse da quelle contemplate dalla normativa nazionale.

L'argomento della Commissione secondo il quale la normativa nazionale che vieti la produzione di formaggi di qualità inferiore a quella stabilita osterebbe alla politica comunitaria, che mira all'incremento della domanda mediante l'ampliamento della gamma di formaggi offerti nei vari Stati membri, non può neanch'esso essere accolto. Né dal complesso, né dalle singole disposizioni del regolamento n. 804/68 emerge infatti che, nell'ambito dell'organizzazione di mercato e onde conseguire gli scopi ch'essa persegue, occorra necessariamente dare la preferenza all'aumento della domanda dei prodotti lattiero-caseari, mediante ampliamento della gamma dei prodotti offerti, piuttosto che mediante il miglioramento della qualità di un numero limitato di prodotti, metodo cui è informata la legislazione nazionale di cui trattasi.

Tenuto conto di tutte le considerazioni che precedono, la prima questione deve quindi essere risolta dichiarando che il regolamento n. 804/68 va interpretato nel senso che, in mancanza di norme comunitarie, uno Stato membro può adottare unilateralmente, onde promuovere la vendita di formaggi e di prodotti a base di formaggio, una normativa concernente la qualità dei formaggi prodotti nel proprio territorio e che comprenda il divieto di produrre formaggi diversi da quelli tassativamente enumerati.

La seconda questione mira in sostanza ad accertare se gli artt. 30 e 34 del Trattato CEE vadano interpretati nel senso che uno Stato membro può adottare unilateralmente, al fine di favorire la vendita di formaggio e di prodotti caseari, una normativa diretta a migliorare la qualità della produzione nazionale e accompagnata da norme sull'uso obbligatorio dei marchi, segni o documenti di controllo.

Le attrici nella causa principale e la Commissione hanno sostenuto che un provvedimento nazionale diretto a migliorare la qualità della produzione nazionale e ad aumentare così la vendita di tali prodotti, era atto a sfavorire le importazioni e costituiva, pertanto, una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'importazione.

Va ricordato in proposito che la Corte, nella sentenza 24 novembre 1982, Commissione/Irlanda, causa 249/81 (Race. 1982, pag. 4005), ha affermato che la campagna pubblicitaria a favore delle vendite e dell'acquisto di prodotti nazionali, in determinati casi può ricadere sotto il divieto di cui all'art. 30 del Trattato, qualora sia sostenuta dalle pubbliche autorità. La Corte ha pure dichiarato che l'ente istituito dal Governo di uno Stato membro e finanziato da un tributo imposto ai produttori deve astenersi da qualsiasi pubblicità mirante a sconsigliare l'acquisto di prodotti degli altri Stati membri o a deprezzare gli stessi prodotti agli occhi dei consumatori. Un ente del genere non deve nemmeno consigliare ai consumatori di acquistare i prodotti nazionali unicamente in considerazione della loro origine nazionale (sentenza 13. 12. 1983, Apple and Pear Development Council, causa 222/82, Racc. 1983, pag. 4083).

L'art. 30 non osta invece all'adozione di norme nazionali che, senza toccare i prodotti importati, hanno lo scopo di migliorare la qualità della produzione nazionale in modo da renderla più attraente per i consumatori. Un provvedimento del genere è infatti conforme al requisito di concorrenza sana e leale voluto dal Trattato.

Le attrici nella causa principale e la Commissione sostengono poi che taluni aspetti specifici della normativa attenuano le possibilità di esportazione e sono quindi incompatibili con l'art. 34 del Trattato. Ad esempio, l'impossibilità di produrre nuovi tipi di formaggi nei Paesi Bassi farebbe venir meno la possibilità di esportarli. Quanto ai formaggi che possono ancora essere prodotti, le nuove disposizioni avrebbero conseguenze sui costi del formaggio olandese e, pertanto, sulla sua competitività sui mercati stranieri.

A questo proposito va detto che la Corte ha più volte affermato (in particolare nella sentenza 1o aprile 1982, Holdijk, cause riunite 141-143/81, Race. 1982, pag. 1299) che l'art. 34 del Trattato riguarda i provvedimenti nazionali i quali abbiano l'oggetto o l'effetto di restringere specificamente le correnti d'esportazione e di determinare in tal modo una differenza di trattamento fra il commercio interno di uno Stato membro ed il suo commercio d'esportazione, in modo da procurare un vantaggio particolare alla produzione nazionale o al mercato interno dello stesso Stato. Ciò non vale però nel caso delle disposizioni che stabiliscono criteri minimi di qualità per la produzione di formaggi, senza distinguere a seconda che il formaggio sia destinato al mercato nazionale o all'esportazione.

Va pure rilevato che l'art. 34 non sottrae i produttori a qualsiasi norma la quale, incidendo sulle condizioni di produzione, possa influire sul volume o sui costi della produzione nazionale. Uno Stato membro può legittimamente praticare una politica qualitativa al fine di incentivare le vendite, anche se tale politica espone i suoi produttori al rischio di una concorrenza di prezzi da parte dei produttori degli altri Stati membri che non sono obbligati a tener conto delle stesse esigenze di qualità.

Secondo la Commissione, l'uso obbligatorio di marchi, segni o documenti di controllo potrebbe rendere più difficili, se non impossibili, le esportazioni in altri Stati membri o in paesi terzi. Il Governo dei Paesi Bassi sostiene invece che non viene imposto alcun controllo particolare e che non viene richiesto alcun documento di controllo all'esportazione di prodotti caseari. Le merci sono unicamente soggette ad un controllo per campione, ed un certificato indica l'esito del controllo stesso.

Va in proposito osservato che l'art. 34 del Trattato non osta ad una norma di diritto nazionale che obblighi i produttori ad apporre un marchio di controllo attestante la conformità alle norme nazionali di qualità, purché tale obbligo riguardi indistintamente i prodotti nazionali posti in commercio nello stesso Stato membro e quelli destinati all'esportazione.

L'art. 34 non osta nemmeno ad una norma nazionale che disponga controlli per campione effettuati su tutti i prodotti caseari destinati al consumo interno o all'esportazione, da parte di un ente che rilascia poi un documento attestante il risultato del controllo stesso.

Sarebbe invece incompatibile con l'art. 34 richiedere documenti di controllo specifici per la produzione nazionale destinata all'esportazione nei paesi della Comunità (sentenza 3. 2. 1977, Boubelier, causa 53/76, Race. 1977, pag. 197).

Si deve quindi risolvere la seconda questione dichiarando che gli artt. 30 e 34 del Trattato CEE vanno interpretati nel senso che uno Stato membro può adottare unilateralmente, al fine di favorire la vendita di formaggio e di prodotti a base di formaggio, una normativa che, senza toccare prodotti importati, abbia per obiettivo il miglioramento della qualità della produzione nazionale in modo da renderla più attraente per i consumatori, unitamente a norme sull'uso obbligatorio di marchi, contrassegni o documenti di controllo, purché essa non faccia distinzione a seconda che il formaggio sia destinato al mercato nazionale o all'esportazione.

La terza questione mira, in sostanza, ad accertare se il regolamento n. 804/68 vada interpretato nel senso che esso osta a che gli Stati membri obblighino i produttori di formaggio ad iscriversi ad un ente di controllo.

Le attrici nella causa principale richiamano la sentenza 26 febbraio 1980 (Vriend, causa 94/79, Race. 1980, pag. 327), nella quale la Corte ha affermato che l'obbligo d'iscrizione ad un ente riconosciuto dalle pubbliche autorità onde poter vendere, rivendere, importare, esportare o offrire per l'esportazione materiale di riproduzione vegetale, era incompatibile col principio del mercato aperto, che costituiva il fondamento dell'organizzazione comune dei mercati nel settore in questione. La normativa in esame sarebbe analoga a quella della causa Vriend e l'iscrizione obbligatoria del produttore dovrebbe quindi considerarsi incompatibile col diritto comunitario.

Secondo il Governo dei Paesi Bassi, va fatta una distinzione fra l'obbligo d'iscrizione nella fase commerciale e l'obbligo d'iscrizione nella fase della produzione. Il legislatore olandese avrebbe in proposito tenuto conto della sentenza Vriend limitando l'ambito di applicazione della normativa ai produttori. Sarebbe infatti indispensabile istituire un adeguato controllo delle norme di qualità ed i Paesi Bassi avrebbero, all'uopo, scelto la via dell'iscrizione obbligatoria ad una associazione di diritto privato.

La Commissione rileva che l'obbligo d'iscrizione comprende pure i commercianti, a causa del fatto che l'ultima fase della preparazione, cioè la stagionatura, avviene spesso presso di loro, data l'impossibilità d'immagazzinamento presso i produttori. La Commissione sostiene che spetta al giudice nazionale, alla luce della sentenza Vriend, decidere se l'obbligo d'iscrizione per i produttori possa rendere impossibile la vendita, la rivendita, l'importazione o l'esportazione dei formaggi.

La conformità al diritto comunitario dell'obbligo d'iscrizione ad un ente di controllo autorizzato da uno Stato membro dipende in primo luogo dalla conformità al diritto comunitario degli scopi perseguiti dall'ente di controllo stesso, che dovrà essere valutata dal giudice nazionale alla luce della soluzione data, qui sopra, alle due prime questioni.

II giudice nazionale, qualora accerti che gli scopi dell'ente di controllo sono compatibili col diritto comunitario, deve chiedersi poi se i mezzi scelti per garantire l'osservanza delle norme nazionali siano atti a modificare le correnti d'importazione o di esportazione impedendo ai produttori di trattare liberamente i prodotti di cui trattasi.

In proposito, va precisato che nulla osta a che uno Stato membro istituisca un ente di controllo e consenta a questo di esercitare dei poteri sui produttori, o anche li assoggetti all'obbligo di registrazione o di iscrizione presso tale ente, purché siffatti provvedimenti siano necessari per garantire l'osservanza delle norme adottate in conformità al diritto comunitario.

È viceversa incompatibile col diritto comunitario che uno Stato membro, direttamente o attraverso enti istituiti o riconosciuti dalle pubbliche autorità, riservi esclusivamente agli iscritti ad un siffatto ente la vendita, la rivendita, l'importazione, l'esportazione e l'offerta per l'esportazione della produzione nazionale di formaggio. Spetta al giudice nazionale accertare se questo sia l'effetto della normativa sottopostagli, vuoi in quanto la mancata registrazione o iscrizione abbia come conseguenza il divieto di esercitare la professione, vuoi in quanto l'obbligo d'iscrizione sia esteso oltre quanto è necessario per ottenere l'osservanza delle norme di qualità. In particolare, spetta al giudice nazionale accertare se tale necessità richieda che la normativa si applichi pure a commercianti che non partecipano alla produzione del formaggio ovvero a processi equiparati alla produzione, come la stagionatura.

La terza questione va quindi risolta dichiarando che il regolamento n. 804/68 va interpretato nel senso che esso non impedisce ad uno Stato membro di obbligare i produttori di formaggio ad iscriversi ad un ente di controllo, purché gli scopi di tale ente siano conformi al diritto comunitario e la vendita, la rivendita, l'importazione, l'esportazione o l'offerta per l'esportazione dei prodotti caseari non sia riservata esclusivamente a coloro che sono iscritti a tale ente.

La quarta questione mira, in sostanza, a stabilire se gli Stati membri, quando sono competenti per definire norme di qualità per il formaggio, siano vincolati dai principi generali del diritto comunitario, ed in particolare dal principio di proporzionalità.

Tenuto conto delle soluzioni date alle precedenti questioni, ed in particolare alla terza, non occorre risolvere separatamente la questione.

Le spese sostenute dal Governo dei Paesi Bassi e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.