Corte giust. UE, Sentenza del 13 giugno 1978, causa 139/77

Gli antefatti, lo svolgimento del procedimento e le osservazioni presentate in forza dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia della CEE si possono riassumere come segue:

«1. Se la nozione comunitaria di “produttore agricolo”, di cui all'art. 1, nn. 1 e 3, del regolamento (CEE) del Consiglio n. 2464/69, comprenda anche gli allevatori e detentori industriali di bestiame ai sensi del diritto tributario tedesco. 2. In caso affermativo: Se gli artt. 39 e 40, n. 3, 2o comma, del Trattato CEE, l'art. 1 del regolamento (CEE) del Consiglio n. 2464/69 e, eventualmente, altre norme di diritto comunitario, debbano interpretarsi nel senso che essi vietano alla Repubblica federale di Germania, Stato membro della CEE, destinataria del regolamento (CEE) n. 2464/69, di escludere talune categorie di produttori agricoli — nella fattispecie allevatori industriali di bestiame ai sensi del diritto tributario tedesco — dal beneficio di aiuti diretti, miranti a compensare la rivalutazione del marco per i prodotti agricoli oggetto di organizzazioni di mercato. 3. Se tale divieto abbia efficacia diretta nell'ordinamento giuridico dei vari Stati membri e quindi possa essere invocato dai singoli dinanzi ai giudici nazionali.»

Quando il governo della Repubblica federale di Germania adottò la decisione (24 ottobre 1969) di rivalutare il DM dell'8,5 % rispetto alla parità ufficiale, con effetto dal 27 ottobre 1969, la Repubblica federale e la Comunità si trovarono di fronte al problema della compensazione delle perdite di reddito derivanti per l'agricoltura tedesca dal collegamento dei prezzi agricoli europei all'unità di conto comune.

Le autorità tedesche e la Commissione concordavano nel valutare in DM 1,7 miliardi l'anno il minor reddito per l'agricoltura tedesca causato dalla rivalutazione. Onde compensare tale perdita, con regolamento (CEE) 9 dicembre 1969 n. 2464 (GU n. L 312 del 12 dicembre 1969, pag. 4), il Consiglio autorizzava la Repubblica federale di Germania a corrispondere, a partire dal 1o gennaio 1970, degli aiuti diretti ai produttori agricoli, per i quali era contemplato l'intervento del FEAOG.

A norma dell'art. 1, nn. 1-3 del regolamento (CEE) n. 2464/69: «1. Possono essere considerati compatibili con il mercato comune gli aiuti concessi ai produttori agricoli tedeschi secondo le modalità indicate in appresso. 2. Gli aiuti possono raggiungere per ciascun esercizio finanziario, dal 1970 al 1973 compreso, un importo pari a 1,7 miliardi di DM. La Comunità partecipa al finanziamento degli aiuti in misura decrescente ed alle condizioni previste dall'art. 2. 3. Gli aiuti possono essere concessi sotto forma di aiuto diretto al produttore agricolo, purché non determinati in funzione del prezzo o della quantità del prodotto. Tale aiuto può essere concesso in parte sotto forma di anticipo erogato al produttore agricolo all'atto della vendita dei suoi prodotti, nei limiti di un importo massimo corrispondente al 3 % dei prezzi di vendita; l'aiuto può essere versato dall'acquirente o da un organismo designato dalle competenti autorità nazionali.»

La decisione del Consigliò 21 gennaio 1974 (notificata il 24 gennaio 1974 alla Repubblica federale di Germania, ma non pubblicata) proroga e modifica il provvedimento autorizzato dall'ultimo numero del regolamento (CEE) n. 2464/69 nel senso che la Repubblica federale di Germania «viene temporaneamente autorizzata ad attribuire ai produttori agricoli un aiuto sotto forma di compensazione da corrispondersi al produttore all'atto della vendita dei suoi prodotti e che non può superare il 3 % del prezzo di vendita». Come già stabiliva il regolamento, l'aiuto così modificato può essere pagato «dall'acquirente o da un ufficio designato dalle competenti autorità dei singoli Länder».

Basandosi sul regolamento n. 2464/69, il legislatore tedesco promulgava il 23 dicembre 1969l'Aufwertungsausgleichgesetz (legge sulla compensazione a causa della rivalutazione), il cui art. 4 autorizzava le aziende agricole e forestali ai sensi dell'art. 24 n. 2 dell' Umsatzsteuergesetz (legge sull'imposta sull'entrata), in relazione con l'art. 51 del Bewertungsgesetz (legge sulla classificazione), a ridurre del 3 % l'imposta sull'entrata (imposta sul valore aggiunto). Per essere considerati come aziende agricole ai sensi di quest'ultima disposizione, gli allevatori e detentori di animali devono disporre di una certa superficie agricola e comprovare un certo rapporto fra detta superficie e le scorte di bestiame.

L'attrice nella causa principale si occupa, oltre che della produzione di alimenti per il bestiame, dell'ingrasso di vitelli con succedanei del latte di sua produzione. A tale scopo, essa acquista vitelli di circa una settimana e li rivende ai macellatori dopo 4 mesi d'ingrasso. Non disponendo di superfici agricole per ingrassare i vitelli, ai sensi del diritto tributario tedesco, essa non è un'azienda agricola, ma un'azienda industriale o commerciale.

Nel 1974, il fatturato dell'attrice per i vitelli ingrassati raggiungeva i DM 21394474,21. Nella dichiarazione fiscale relativa a detto anno, essa chiedeva, a norma dell'art. 4 della Aufwertungsausgleichgesetz, un aiuto di DM 641834,24 (cioè il 3 % del fatturato). Con provvedimento 26 marzo 1976, il Finanzamt Warendorf, convenuto nella causa principale, respingeva la domanda, motivando che l'azienda dell' attrice era un'azienda industriale o commerciale ai sensi del diritto tributario tedesco, non già un'azienda agricola.

Dopo che l'opposizione proposta contro detto provvedimento era stata respinta, l'attrice presentava al Finanzgericht Munster la domanda che costituisce oggetto della causa principale.

Con ordinanza 26 settembre 1977, il Finanzgericht Munster ha sospeso il procedimento ed ha sottoposto alla Corte di giustizia delle Comunità europee, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, le seguenti questioni pregiudiziali:

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Cone ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

In base all'esame delle disposizioni fiscali tedesche di cui trattasi, l'attrice nella causa principale conclude che in pratica vengono considerati ingrassatori agricoli di vitelli ai sensi di dette disposizioni solo coloro che ingrassano al massimo 50 vitelli all'anno e per ettaro.

Cionondimeno, dal punto di vista organizzativo ed economico, non vi è alcuna differenza fra l'ingrasso industriale o commerciale dei vitelli, da un lato, e l'ingrasso agricolo, ai sensi del diritto tributario tedesco, dall'altro. Tanto l'ingrassatore «agricolo», quanto l'ingrassatore «industriale o commerciale» devono acquistare i vitelli presso degli allevatori e procurarsi da un fabbricante gli alimenti che gli occorrono. Entrambi mettono nella stalla da 100 a 250 vitellini alla volta. La superficie agricola dell'ingrassatore «agricolo» è quindi senza importanza per l'ingrasso dei vitelli e può essere usata solo per altre attività (ad esempio, la coltivazione dei cereali, la vigna, ecc.).

I prezzi d'acquisto dei vitellini e i prezzi di vendita dei vitelli ingrassati dipendono dalle condizioni del mercato le quali, a loro volta, sono influenzate in modo decisivo dall'organizzazione comune dei mercati nel settore della carne bovina istituita dal regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968 n. 805 (GU 1968, n. L 148, pag. 24) e — per quanto riguarda i foraggi — in parte dall'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari istituito dal regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968 n. 804 (GU 1968, n. L 148, pag. 13). I prezzi di cui sopra sono infatti dei prezzi che dipendono dalla politica agricola dei prezzi.

L'attrice nella causa principale deduce infine, citando dati, che, in base all'art. 4 dell'Aufwertungsausgleichgesetz, in relazione con l'art. 24, n. 2 dell' Umsatzsteuergesetz, l'ingrassatore agricolo di vitelli ha un reddito superiore a quello dell'ingrassatore industriale o commerciale, a parità di prezzo lordo di vendita.

L'attrice nella causa principale sostiene che l'espressione «produttore agricolo» di cui al regolamento n. 2464/69, regolamento obbligatorio e direttamente applicabile il quale autorizza ad adottare provvedimenti nell'ambito della politica agricola comune (art. 3, n. 3), designa una nozione il cui contenuto va precisato dal diritto comunitario.

In base all'esame del tenore dell'art. 37 n. 4 e degli artt. 40, 42, 43 e 45 del Trattato, essa conclude che i «produttori agricoli», ai sensi del diritto comunitario sono i produttori di prodotti agricoli.

L'art. 38, n. 1, secondo inciso del Trattato CEE definisce i prodotti agricoli: sono i prodotti del suolo, dell'allevamento e della pesca, come pure i prodotti di prima trasformazione che sono in diretta connessione con tali prodotti. A norma dell'art. 38, n. 3 del Trattato CEE, detti prodotti sono enumerati o vengono aggiunti successivamente nell'elenco che costituisce l'allegato II del Trattato.

La nozione di «produttore agricolo» ai sensi del diritto comunitario si riferisce quindi alla produzione di un prodotto determinato, non già al modo in cui viene prodotto.

Ne consegue che gli ingrassatori di vitelli sono «produttori agricoli» ai sensi del diritto comunitario, senza che occorra accertare per quali motivi, con quali mezzi e in quale forma giuridica venga effettuato l'ingrasso dei vitelli. La nozione di produttori agricoli ai sensi del diritto comunitario include quindi del pari l'ingrasso industriale o commerciale dei vitelli.

Il diritto nazionale non può modificare per nulla questa definizione comunitaria uniforme. In particolare, nel regolamento 2462/69 la Repubblica federale di Germania non è stata autorizzata né espressamente né indirettamente a modificare, secondo concetti o tradizioni giuridiche, la nozione di «produttore agricolo» che va definita in base al diritto comunitario. Ciò è tanto più vero in quanto, secondo l'art. 1, n. 2, del regolamento 2464/69, la Comunità partecipava al finanziamento degli aiuti. Con il regolamento 2464/69, per contro, il Consiglio ha voluto creare ed ha effettivamente creato una disciplina che si risolve nella compensazione della rivalutazione per tutti i prodotti che costituiscono oggetto della politica agricola comune — e quindi anche della politica dei prezzi agricoli per i quali la rivalutazione del marco nell'ambito del mercato comune agricolo si risolve in un minor reddito.

Di conseguenza, il fatto che l'art. 4, n. 1 della Aufwertungsausgleichgesetz, con riferimento all'art. 24, n. 2 dell' Umsatzsteuergesetz e all'art. 51 del Bewertungsgesetz, limiti la compensazione a causa della rivalutazione alle aziende che possiedono una superficie agricola, costituisce un provvedimento nazionale che si discosta dal contenuto dell'autorizzazione di cui al regolamento n. 2464/69.

Anche se, durante le discussioni preparatorie, si era avuta l'intenzione di escludere la detenzione e l'allevamento industriale o commerciale ai sensi della legge tedesca dalla disciplina della compensazione secondo la legge relativa alla compensazione a causa della rivalutazione, questa intenzione è irrilevante per l'interpretazione del regolamento, dato che non trova espressione nel testo definitivo del regolamento n. 2464/69 (sentenza della Corte 18 febbraio 1970 nella causa 38/69, Commissione/Repubblica italiana, Racc. 1970, pagg. 47-57/58).

A parere dell'attrice nella causa principale, la prima questione pregiudiziale va quindi risolta nel modo seguente:

«Sono “produttori agricoli” ai sensi dell'art. 1, nn. 1 e 3 del regolamento n. 2464/69 i produttori di prodotti agricoli ai sensi dell'art. 38 nn. 2 e 3 del Trattato CEE, in relazione all'elenco II dell'allegato al Trattato CEE, a prescindere dal se e dai criteri in base ai quali il diritto nazionale distingue i produttori “agricoli” da quelli “industriali o commerciali”.»

L'attrice nella causa principale sostiene che dette questioni sono importanti anche se la questione n. 1 non viene risolta in senso affermativo. In questo caso, infatti, la Repubblica federale di Germania ha l'obbligo, nell'ambito delle norme comunitarie, di valersi dell'autorizzazione di cui al regolamento 2464/69 in modo che l'attrice, in quanto ingrassatore industriale o commerciale di animali, fruisca della compensazione a causa della rivalutazione.

L'attrice nella causa principale ricorda che, a norma dell'art. 40, n. 3, 2o comma, del Trattato, l'organizzazione comune deve limitarsi a perseguire gli scopi enunziati dall'art. 39 e deve escludere qualsiasi discriminazione fra produttori della Comunità. Per quanto riguarda il commercio e l'ingrasso dei vitelli, vi è una «organizzazione comune» dei mercati nel settore della carne bovina. In quanto produttori agricoli, tutti i detentori, ivi compresi i detentori ed allevatori tedeschi industriali o commerciali, rientrano nella sfera d'applicazione di detto regolamento. L'attrice fruisce quindi anch'essa della tutela del divieto di discriminazioni di cui all'art. 40, n. 3 del Trattato CEE.

Partendo da questa tesi, l'attrice nella causa principale sostiene in particolare che il principio di non discriminazione di cui all'art. 40, n. 3 si applica ai produttori dello stesso Stato membro e (tesi difesa dalla Commissione e dall'avvocato generale nella causa 50/76, Amsterdam Bulb N.V., Racc. 1977, pag. 137) vincola non solo il legislatore comunitario, ma anche gli Stati membri, quando si valgono dei poteri attribuiti loro nell'ambito della politica agricola comune.

Nella fattispecie, il regolamento n. 2464/69 è un provvedimento di politica agricola comune e, di conseguenza, poteva essere attuato dalla Repubblica federale di Germania solo nel rispetto del divieto di discriminazione, proprio del diritto comunitario, di cui all'art. 40, n. 3 del Trattato.

L'attrice nella causa principale sottolinea l'efficacia tutta particolare del divieto di discriminazione in caso di trattamento disuguale dello stesso prodotto. Questo divieto deriva direttamente dall'art. 40, n. 3 del Trattato, il quale vieta «qualsiasi discriminazione fra produttori». Nella fattispecie, si tratta del trattamento disuguale di ingrassatori di vitelli, quindi di produttori degli stessi prodotti agricoli, disuguaglianza di trattamento che sussiste benché, sul piano organizzativo ed economico, non vi sia alcuna differenza fra «ingrasso agricolo» e «ingrasso industriale o commerciale» di vitelli.

I Paesi Bassi ai quali, in seguito alla rivalutazione del fiorino olandese, il regolamento del Consiglio 19 novembre 1973, n. 3141 (GU 1973, n. L 321, pag. 1) ha dato un'autorizzazione corrispondente a quella di cui al regolamento n. 2464/69, si sono valsi dell'autorizzazione stessa rispettando il divieto di discriminazione contemplato per il prodotto comunitario.

Di passata, l'attrice nella causa principale contesta la decisione 8 dicembre 1970 del Bundesverfassungsgericht (di cui si parla nella motivazione dell'ordinanza di rinvio), relativa al principio della parità di trattamento nel campo dell'Aufwertungsausgleicbgesetz.

Secondo l'attrice nella causa principale, il divieto di discriminazione di cui all'art. 40, n. 3, 2o comma del Trattato è una norma che il singolo può far valere dinanzi ai giudici nazionali, non solo in caso di violazione del divieto ad opera di provvedimenti delle istituzioni comunitarie, ma anche in caso di violazione della disposizione stessa ad opera di provvedimenti legislativi degli Stati membri, da questi adottati in seguito ad un'autorizzazione di diritto comunitario nell'ambito della politica agricola comune.

In conclusione, si deve dichiarare che, non attribuendo la compensazione a causa della rivalutazione ai detentori-allevatori industriali o commerciali di animali, la Repubblica federale di Germania ha violato il divieto di discriminazione di cui all'art. 40, n. 3 del Trattato e che detto divieto è direttamente efficace nella sfera nazionale.

L'attrice nella causa principale rileva che il giudice proponente chiede del pari l'interpretazione «di altre disposizioni di diritto comunitario», con riguardo all'applicazione del regolamento n. 2464/69 sotto forma di Aufwertungsausgleichgesetz. Gli scopi ed il funzionamento dell'organizzazione dei mercati nel settore della carne bovina (regolamento n. 805/68) fanno parte di queste «altre disposizioni».

Gli scopi ed il funzionamento di detta organizzazione sono compromessi soprattutto dai provvedimenti nazionali atti ad influire sulle condizioni del mercato.

Ciò è vero in ispecie quando, mediante disposizioni interne, gli Stati membri intervengono nel meccanismo di formazione dei prezzi delle organizzazioni comuni dei mercati (sentenza della Corte di giustizia nella causa 31/74, Galli, Racc. 1975, pag. 47).

La competenza ad adottare provvedimenti specifici che intervengano nel processo di formazione dei prezzi spetta invece esclusivamente alla Comunità.

Ora, nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati nel settore della carne bovina, la Repubblica federale di Germania è intervenuta nel processo di formazione dei prezzi, stabilendo, nell'ambito della legge relativa alla compensazione a causa della rivalutazione, la diminuzione del 3 %. dell'imposta sull'entrata unicamente a favore degli ingrassatori agricoli di vitelli, mentre lo stesso sgravio era negato alle aziende industriali o commerciali che ingrassano vitelli. Ciò facendo, essa ha modificato al tempo stesso le condizioni di concorrenza a danno degli ingrassatori industriali o commerciali. Con detta normativa, inoltre, la Repubblica federale di Germania ha violato il principio di cui all'art. 40, n. 3, 4o comma, secondo il quale la politica comune dei prezzi deve essere basata su criteri comuni e su metodi di calcolo uniformi.

L'attrice nella causa principale ricorda di aver già esposto il proprio punto di vista circa la nozione di «produttore agricolo» di cui all'art. 1 del regolamento n. 2464/69. E una nozione avente contenuto di diritto comunitario, che si riferisce ai prodotti e che include del pari i detentori e gli allevatori industriali o commerciali di animali.

Benché il regolamento n. 2464/69 costituisca un'autorizzazione, la Repubblica federale di Germania, qualora se ne valga, deve rispettare il contenuto di diritto comunitario fissato dal regolamento.

A sostegno di questa tesi l'attrice nella causa principale adduce in ispecie i seguenti argomenti:

per il suo contenuto, il regolamento n. 2464/69 è dovuto al fatto che, nell'ambito della politica agricola comune, i prezzi vengono fissati in unità di conto. Di conseguenza, esso non solo fa parte integrante di questa politica, ma deve del pari attenervisi nelle varie organizzazioni di mercato agricole. Detto regolamento autorizza, è vero, a corrispondere degli «aiuti»; dal punto di vista sostanziale, si tratta tuttavia meno di aiuti, nel senso di sovvenzioni statali e gratuite, che di una correzione della diminuzione dei prezzi agricoli espressi in DM. Questa correzione doveva essere riferita al prodotto, essere applicata in modo da non incidere sulla concorrenza e riferirsi a tutti i prodotti di un'organizzazione di mercato, i cui prezzi fossero direttamente o indirettamente influenzati. L'art. 1, n. 1 del regolamento n. 2464/69 subordina l'autorizzazione alle «modalità indicate in appresso». Ciò significa che la Repubblica federale di Germania non è libera nel predisporre la compensazione a causa della rivalutazione, ma deve attenersi a quanto dispone il regolamento, il quale all'art. 1, n. 3 stabilisce che l'aiuto «può essere concesso sotto forma di anticipo erogato al produttore agricolo all'atto della vendita dei suoi prodotti, nei limiti di un importo massimo corrispondente al 3 % del prezzo di vendita …» Nello stesso modo in cui il regolamento n. 974/71 aveva disciplinato tutte le questioni relative all'imponibile, alle modalità d'imposizione ed all'importo del tributo, il regolamento n. 2464/69 fissa a sua volta in modo vincolante i presupposti per l'attribuzione della compensazione a causa della rivalutazione. Del resto, la natura obbligatoria deriva dal fatto stesso che si tratta di un regolamento. Il carattere obbligatorio deriva inoltre in modo decisivo dalla partecipazione della Comunità al finanziamento della compensazione, tramite il FEAOG, sezione garanzia (art. 1, n. 1, art. 2 del regolamento n. 2464/69). Il FEAOG serve a finanziare i provvedimenti della politica agricola comunitaria.

Il motivo, il contenuto, il testo, l'autorizzazione, la forma giuridica e il finanziamento del regolamento hanno dunque carattere comunitario e giuridico-comunitario così manifesto che è incontestabile la natura obbligatoria del regolamento e in particolare del suo art. 1.

La Repubblica federale di Germania, dopo essersi valsa dell'autorizzazione datale dall'art. 1, n. 1 del regolamento, non doveva discostarsi dal testo, dallo scopo e dal contenuto del regolamento stesso. Essa doveva attenersi strettamente all'ambito da quella stabilito, giacché dal 1o gennaio 1970 essa non aveva più alcun potere di adottare normative autonome nel settore delle organizzazioni comuni dei mercati agricoli. L'attrice nella causa principale si richiama su questo punto alla sentenza della Corte di giustizia 25 maggio 1977 nella causa 77/76, Cucchi (Racc. 1977, pag. 987).

Ciò dimostra che, nel valersi dell'autorizzazione, la Repubblica federale di Germania era vincolata dalla nozione di «produttore agricolo» ai sensi dell'art. 1 del regolamento (e di conseguenza ai sensi del diritto comunitario agricolo) e doveva, con riferimento al prodotto e in modo neutro sul piano della concorrenza, includere nella normativa tutte le aziende che fabbricano o vendono prodotti il cui prezzo è fissato o anche solo influenzato dal meccanismo dei prezzi delle organizzazioni comunitarie di mercato.

L'attrice nella causa principale propone quindi di risolvere nel seguente modo le questioni nn. 2 e 3:

«Gli artt. 39, 40, n. 3, 2o comma del Trattato CEE, le disposizioni relative agli scopi ed al funzionamento del regolamento n. 805/68 come pure l'art. 1 del regolamento n. 2464/69 vanno interpretati nel senso che nel campo dell'allevamento e con riferimento al prodotto, ciascun animale fruisce dello sgravio basato sulla legge relativa alla compensazione a causa della rivalutazione, di guisa che, in caso di attribuzione di aiuti diretti corrisposti per compensare la rivalutazione per prodotti agricoli soggetti ad un'organizzazione di mercato, essi vietano alla Repubblica federale di Germania di escludere dall'attribuzione degli aiuti stessi determinate categorie di produttori agricoli, a prescindere dal fatto che i produttori siano considerati, dal diritto tributario tedesco, detentoriallevatori industriali o commerciali ovvero detentori-allevatori agricoli. Le disposizioni soprammenzionate sono direttamente efficaci nell'ordinamento nazionale, di guisa che l'operatore economico può farle valere dinanzi al giudice nazionale.»

Il convenuto nella causa principale sostiene che, in base al regolamento n. 2464/69, il legislatore poteva limitare gli aiuti contemplati a favore dei «produttori agricoli» ad una parte soltanto dei produttori di prodotti agricoli.

Il regolamento stabilisce infatti unicamente l'ambito entro il quale il legislatore tedesco può agire. Ciò risulta dal fatto che, quando ha disciplinato la compensazione a causa della rivalutazione, il Consiglio si è semplicemente valso di una raccomandazione.

La forma giuridica del regolamento — obbligatorio — è stata a quanto pare scelta unicamente perché, accanto alla raccomandazione — facoltativa — il regolamento n. 2464/69 contiene del pari disposizioni obbligatorie. Come si desume dalla motivazione, l'obbligo riguarda la riserva di limitazione nel tempo. Il legislatore tedesco non era tenuto a valersi dell'autorizzazione né ad esaurirne le possibilità. Nell'ambito di detta autorizzazione, esso poteva effettuare delle distinzioni tanto dal punto di vista sostanziale quanto dal punto di vista temporale, purché non fossero arbitrarie.

La limitazione effettuata dal legislatore tedesco si basa su motivi di politica sociale e strutturale ed ha lo scopo di proteggere i produttori agricoli che dispongono di superfici coltivabili. Questa distinzione non è specificamente tedesca; al contrario, gli altri Stati membri della Comunità conoscono anch'essi la distinzione, sul piano nazionale, tra aziende agricole e produttori industriali o commerciali di prodotti agricoli.

La Commissione osserva che la domanda pregiudiziale verte espressamente sul regolamento n. 2464/69. Dato però che l'autorizzazione di cui al regolamento si applicava solo fino al 1973 incluso e che la causa principale verte sulla riduzione dell'imposta sull'entrata per il 1974, si dovrebbe dire più precisamente che il presente procedimento verte non già sul regolamento n. 2464/69, bensì sulla decisione del Consiglio 21 gennaio 1964. Ciò non implica tuttavia alcuna differenza sostanziale giacché la decisione si riferisce anch'essa unicamente alla nozione di «produttore agricolo».

L'art. 1 del regolamento n. 2464/69 il quale parla di «produttori agricoli», e non, come gli artt. 38, n. 1 e 40, n. 3 del Trattato, di «produttori di prodotti agricoli», permette già di ritenere che la disciplina relativa agli aiuti non si applica ai produttori industriali o commerciali. Si deve tuttavia ammettere che il testo, di per sé solo, non consente di trarre una conclusione del genere con assoluta certezza.

Riesponendo gli argomenti che l'avevano indotta, nelle osservazioni per la causa 85/77, Avicola, a negare l'esistenza di una definizione comunitaria di «azienda agricola», la Commissione sostiene che la nozione di «produttore agricolo» può essere definita unicamente in base allo scopo perseguito da una determinata normativa e tenuto conto del contesto complessivo in cui detta normativa è stata adottata.

Scopo del regolamento era di compensare, nei limiti del possibile, le perdite nette di reddito che l'agricoltura tedesca avrebbe subito a causa della rivalutazione del marco. Nella sessione straordinaria del Consiglio 27 ottobre 1969, tenutasi a Lussemburgo, si era parlato, secondo il comunicato finale, solo di aiuti per gli «agricoltori» tedeschi. Oltracciò, dato che si trattava di compensare unicamente le perdite nette di reddito, si era del pari tenuto conto degli effetti positivi della rivalutazione, tra cui la diminuzione del prezzo dei foraggi, dei concimi e degli altri fattori produttivi importati.

La compensazione di cui trattasi aveva poi un' impronta specificamente sociale: occorreva evitare la diminuzione drastica, di circa il 10 % (il tasso della rivalutazione era del 9,29 %), dei redditi di una categoria sociale composta in ampia misura di agricoltori piccoli o medi e che, tenuto conto della sua struttura e della sua dipendenza dai rendimenti del suolo e del clima, avrebbe potuto adattarsi solo molto lentamente alla caduta improvvisa dei prezzi agricoli alla produzione.

Così pure la genesi del regolamento n. 2464/69 mostra che la Comunità riteneva che la nozione di «produttore agricolo» andasse interpretata restrittivamente, in senso analogo a quello attribuitole dal diritto tributario tedesco. La Repubblica federale di Germania ha infatti precisato fin dall'inizio che essa intendeva limitare gli aiuti alle aziende agricole ai sensi del diritto tributario tedesco. La stima delle perdite subite dall'agricoltura tedesca, che figura nella motivazione del regolamento, tiene conto solo delle aziende agricole di questo tipo. Come risulta dal verbale della XCIII sessione del Consiglio (9 dicembre 1969), proprio in questo senso il sig. Mansholt, membro competente della Commissione, ha risposto alle domande in proposito.

Il testo, l'origine e lo scopo del regolamento consentono quindi di concludere che la nozione di «produttore agricolo», di cui all'art. 1 del regolamento stesso, va interpretata restrittivamente, nel senso proprio del termine, cioè che detta nozione non include gli allevatori e detentori industriali o commerciali di animali.

In primo luogo, il regolamento contiene solo un'autorizzazione e non stabilisce affatto che gli aiuti siano obbligatori. Nell'ipotesi di cui sopra, quindi, la Repubblica federale di Germania, se non si è valsa al massimo dell'autorizzazione datale, non ha commesso nulla di criticabile dal punto di vista del diritto comunitario.

In secondo luogo, dato che, se l'art. 40, n. 3 del Trattato avesse obbligato la Repubblica federale di Germania ad estendere gli aiuti ai detentori industriali di animali, un obbligo analogo avrebbe gravato le istituzioni comunitarie, è preferibile accertare se la decisione del Consiglio di limitare ai soli produttori «agricoli» l'autorizzazione in materia di attribuzione dell'aiuto costituisca violazione dell'art. 40, n. 3.

La Commissione contrasta il tentativo dell'attrice nella causa principale di fondare sull'art. 40, n. 3, una nozione di parità di trattamento dei produttori dello stesso Stato membro diversa da quella di cui all'art. 3 del Grundgesetz (e di togliere quindi di mezzo la pronunzia del Bundesverfassungsgericht8 dicembre 1970 — BVerfGE 29, pag. 337 — relativa all'Aufwertungsausgleichgesetz). Il divieto di discriminazione di cui all'art. 40, n. 3 del Trattato corrisponde perfettamente all'art. 3 del Grundgesetz, cioè implica che situazioni equivalenti o analoghe non devono essere trattate in modo diverso.

La rivalutazione ha colpito gli agricoltori più che i detentori di animali industriali o commerciali. Il coltivatore diretto si procura infatti in generale il proprio fabbisogno di foraggio, almeno in parte, producendolo direttamente e può quindi meno facilmente valersi degli alimenti d'importazione resi più economici dalla rivalutazione.

È tuttavia certo che il Consiglio ha tenuto conto del fatto che le imprese industriali o commerciali si trovavano in una situazione favorevole per altre ragioni oltre che per la diminuzione del prezzo d'importazione di alimenti per animali e non avevano quindi affatto bisogno dell'aiuto. In proposito, il caso dell'attrice costituisce un esempio del tutto calzante. L'attività economica dell'attrice dipende infatti solo in parte dalla detenzione di animali. Molto più facilmente di un agricoltore che dipende dal suolo e dal clima, essa può incrementare o ridurre, a seconda delle condizioni del mercato e dei prezzi, questa fonte supplementare di reddito. In questo modo, l'attrice può organizzare le proprie attività economiche in modo più flessibile ed è quindi meno colpita da un evento, quale una rivalutazione monetaria, che influisce sui prezzi dei prodotti agricoli.

È possibile che tutte le aziende industriali o commerciali non si trovino in una situazione concorrenziale altrettanto favorevole di quella dell'attrice. Al momento dell'adozione del regolamento n. 2464/69, si poteva cionondimeno partire dal principio che i detentori industriali o commerciali di animali possedevano un certo numero di vantaggi sul mercato i quali, unitamente alla diminuzione del prezzo degli alimenti importati, mostravano che, in via generale, non avevano affatto bisogno d'aiuto. Se gli aiuti fossero stati estesi anche a questa categoria di produttori, i produttori industriali o commerciali degli altri Stati membri, che non fruivano delle conseguenze della rivalutazione in fatto di riduzione dei prezzi, avrebbero persino potuto considerare questo provvedimento come una discriminazione.

Era quindi legittimo o, quanto meno, non era arbitrario escludere in via generale dagli aiuti contemplati dal regolamento n. 2464/69 i detentori ed allevatori industriali o commerciali di animali. L'art. 40, n. 3 del Trattato CEE non è stato violato.

La questione ha carattere puramente ipotetico. Essa va tuttavia risolta in senso negativo giacché, come la Corte di giustizia ha già affermato nelle cause riunite 124/76 e 20/77, Ruckdeschel (sentenza 19 ottobre 1977), l'incompatibilità col principio della parità di trattamento di una normativa comunitaria adottata in campo agricolo, non implica necessariamente che l'interessato possa far valere nei confronti delle autorità nazionali il diritto alla corresponsione dei vantaggi da cui detta normativa comunitaria l'ha escluso. In tal caso, spetta alle istituzioni comunitarie adottare i provvedimenti necessari per eliminare tale incompatibilità.

La Commissione propone di risolvere come segue le questioni del Finanzgericht Münster:

«1. La nozione di “produttore agricolo” di cui al regolamento del Consiglio 9 dicembre 1969 n. 2464 non comprende i detentori e gli allevatori industriali o commerciali di animali. Nel caso in cui la Corte di giustizia ritenesse necessario risolvere pure le questioni n. 2 e n. 3, le soluzioni dovrebbero essere all'incirca le seguenti: 2. Né le disposizioni del Trattato, né l'art. 1 del regolamento n. 2464/69 (rispettivamente l'art. 1 della decisione del Consiglio 21 gennaio 1964) vietavano alla Repubblica federale di Germania di escludere i detentori e gli allevatori industriali o commerciali di animali dagli aiuti destinati a compensare le perdite recate all'agricoltura tedesca dalla rivalutazione del marco effettuata il 29 ottobre 1969. 3. Nella situazione in esame, l'art. 40, n. 3 del Trattato CEE non può essere interpretato nel senso che esso attribuisca ai singoli un diritto a riduzioni fiscali che possa esser fatto direttamente valere dinanzi ai giudici nazionali.»

L'attrice nella causa principale, rappresentata dal dott. D. Ehle, del foro di Colonia, e la Commissione, rappresentata dal proprio consigliere giuridico sig. Peter Karpenstein, hanno svolto osservazioni orali all'udienza del 13 aprile 1978.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza dell'11 maggio 1978.

Con ordinanza 26 settembre 1977, pervenuta alla Corte il 16 novembre seguente, il Finanzgericht Münster ha sollevato, in forza dell'art. 177 del Trattato CEE, varie questioni relative all'interpretazione della nozione di «produttore agricolo» nonché degli artt. 39 e 40, n. 3, 2o comma del Trattato e di talune disposizioni del regolamento del Consiglio 9 dicembre 1969, n. 2464, relativo ai provvedimenti da adottare nel settore agricolo in seguito alla rivalutazione del marco (GU 1969, n. L 312, pag. 4);

dal fascicolo si desume che la causa principale trae origine dal rifiuto opposto dal Finanzamt Warendorf, convenuto nella causa principale, alla domanda di aiuto a norma della legge tedesca adottata in base a detto regolamento, domanda presentata dall'attrice nella causa principale la quale si occupa, oltre che della produzione di alimenti per il bestiame, dell'ingrasso di vitelli con succedanei del latte di sua produzione; il convenuto nella causa principale ha motivato il rifiuto opposto all'attrice col fatto che questa, non disponendo di superficie agricola per l'ingrasso dei vitelli, non è un'azienda agricola ai sensi del diritto tributario tedesco cui detta legge fa richiamo, bensì un'azienda industriale o commerciale;

per risolvere le questioni sollevate, è opportuno esaminare anzitutto l'origine e il contenuto della disciplina comunitaria e, in base a quanto si può desumere dal fascicolo, della normativa nazionale di cui trattasi.

Il 24 ottobre 1969 il governo della Repubblica federale di Germania rivalutava il marco dell'8,5 % rispetto alla parità ufficiale, con effetto dal 27 ottobre 1969; il governo tedesco e la Comunità si trovavano allora di fronte al problema della compensazione delle perdite di reddito derivanti per l'agricoltura tedesca — e soprattutto per i produttori tedeschi di prodotti agricoli quali i cereali e i prodotti lattiero-caseari per i quali esisteva un sistema d'intervento — dal fatto che i prezzi agricoli europei erano espressi in una unità di conto comune la quale, in seguito alla rivalutazione, era svalutata in termini di moneta nazionale; in seguito alla riunione del 9 dicembre 1969 il Consiglio adottava il regolamento n. 2464/69 che reca la stessa data;

a termini del primo considerando di detto regolamento «la rivalutazione del Deutsche Mark e la mancata modifica del valore dell'unità di conto determinano … un ribasso dei prezzi agricoli espressi in Deutsche Mark … a decorrere dal 1o gennaio 1970: … ciò comporterà per l'agricoltura tedesca una perdita di reddito»; nel secondo e nel terzo considerando del regolamento si dichiara che «sulla base dei dati attuali relativi al valore dell'unità di conto, ai prezzi ed ai quantitativi dei prodotti agricoli interessati, tale perdita di reddito può essere valutata a 1,7 miliardi di DM per anno» e che «è opportuno prevedere la possibilità per la Repubblica federale di Germania di concedere aiuti destinati a compensare le suddette perdite sotto forma di aiuti diretti ai produttori agricoli»; in base a tale motivazione, l'art. 1 del regolamento stabilisce quanto segue: «1. Possono essere considerati compatibili con il mercato comune gli aiuti concessi ai produttori agricoli tedeschi secondo le modalità indicate in appresso. 2. Gli aiuti possono raggiungere per ciascun esercizio finanziario, dal 1970 al 1973 compreso, un importo pari a 1,7 miliardi di DM. La Comunità partecipa al finanziamento degli aiuti in misura decrescente ed alle condizioni previste dall'art. 2. 3. Gli aiuti possono essere concessi sotto forma di aiuto diretto al produttore agricolo, purché non determinato in funzione del prezzo o della quantità del prodotto. Tale aiuto può essere concesso in parte sotto forma di anticipo erogato al produttore agricolo all'atto della vendita dei suoi prodotti, nei limiti di un importo massimo corrispondente al 3 % del prezzo di vendita; l'aiuto può essere versato dall'acquirente o da un organismo designato dalle competenti autorità nazionali. 4. La Repubblica federale di Germania compensa il decremento del finanziamento comunitario mediante adeguate misure strutturali o sociali. 5. Agli aiuti previsti dal presente articolo si applicano le disposizioni procedurali dell'art. 93 del trattato.»; con decisione 21 gennaio 1974 — notificata il 24 dello stesso mese alla Repubblica federale di Germania, ma non pubblicata — il Consiglio prorogava e modificava il n. 3 dell'art. 1 del regolamento nel senso che detto Stato «viene temporaneamente autorizzato ad attribuire ai produttori agricoli un aiuto sotto forma di compensazione da corrispondersi al produttore all'atto della vendita dei suoi prodotti e che non può superare il 3 % del prezzo di vendita»; da detta decisione risulta che l'aiuto così modificato può essere corrisposto secondo uno dei due metodi contemplati dall'art. 1, n. 3 del regolamento.

Basandosi sul regolamento n. 2464/69, il 23 dicembre 1969 il legislatore tedesco adottava l'Aufwertungsausgleichgesetz (legge sulla compensazione a causa della rivalutazione), il cui art. 4 autorizzava le aziende agricole e forestali ai sensi dell'art. 24, n. 2, dell' Umsatzsteuergesetz (legge sull'imposta sull'entrata) a ridurre del 3 % dell'imponibile l'imposta sull'entrata; ai sensi dell'art. 24, n. 2, dell' Umsatzsteuergesetz sono considerate come imprese agricole e forestali fra l'altro le aziende che allevano e detengono animali, qualora le scorte di bestiame facciano parte dell'azienda agricola ai sensi dell'art. 51 del Bewertungsgesetz (legge sulla classificazione) ; dall'art. 51 del Bewertungsgesetz si desume che le scorte di bestiame fanno parte dell'azienda agricola qualora, nel corso dell'esercizio, il numero dei capi di bestiame prodotti o detenuti per ettaro di superficie regolarmente adibita ad uso agricolo non supera determinati limiti.

Con la prima questione si chiede se l'espressione «produttore agricolo» di cui all'art. 1, n. 1 ed all'art. 3 del regolamento n. 2464/69 comprenda del pari l'allevatore industriale o commerciale di animali ai sensi del diritto tributario tedesco.

Con la seconda questione si chiede se gli artt. 39 e 40, n. 3, 2o comma del Trattato, l'art. 1 del regolamento n. 2464/69 ed eventualmente altre disposizioni del diritto comunitario vietino alla Repubblica federale di Germania, in quanto destinataria di detto regolamento, di escludere dagli aiuti di cui trattasi determinate categorie di prodotti agricoli, nella fattispecie i detentori e gli allevatori industriali o commerciali ai sensi del diritto tributario tedesco;

È opportuno esaminare insieme le due questioni.

Secondo l'attrice nella causa principale, l'espressione «produttore agricolo» designa una nozione il cui contenuto va precisato dal diritto comunitario; detta nozione comprenderebbe tutti i produttori di prodotti agricoli ai sensi dell'art. 38 e dell'allegato II del Trattato i quali non fanno alcuna distinzione fra gli allevatori che eserciscono un'azienda agricola e gli allevatori industriali o commerciali.

Se è vero che l'art. 38 e le disposizioni ad esso connesse consentono di precisare, a determinati fini, l'ambito di applicazione delle disposizioni agricole del Trattato, non è men vero che per altri fini, e specialmente per quanto riguarda il tipo delle aziende soggette alle disposizioni di cui trattasi, la nozione di agricoltura non è delimitata in modo preciso dal Trattato; spetta quindi alle autorità competenti precisare, se del caso, ai fini della normativa agricola derivante dal Trattato, l'ambito d'applicazione personale e materiale della normativa stessa; è perciò opportuno determinare l'ambito di applicazione del regolamento n. 2464/69 tenendo presente il suo tenore ed i suoi scopi.

Il regolamento di cui trattasi, il quale si propone di compensare le perdite causate dalla diminuzione dei prezzi dei prodotti agricoli, non fa alcuna distinzione basata sui metodi produttivi, anche se dette perdite sono meno onerose per determinate categorie di produttori; dato che né il contesto, né gli scopi del regolamento esigono un'interpretazione restrittiva, non si può escludere che l'espressione piuttosto ampia «produttori agricoli», usata nel testo del regolamento, comprenda la produzione di prodotti agricoli secondo qualsiasi metodo.

È opportuno ricordare che il terzo considerando del regolamento n. 2464/69 contempla «la possibilità per la Repubblica federale di Germania di concedere aiuti destinati a compensare» le perdite di cui trattasi «sotto forma di aiuti diretti ai produttori agricoli» ; ai sensi dell'art. 1, n. 1 del regolamento, gli aiuti corrisposti ai produttori agricoli tedeschi secondo le modalità indicate nei numeri seguenti di detto articolo «possono essere considerati compatibili con il mercato comune»; ne consegue che il regolamento non obbliga, ma si limita ad autorizzare, la Repubblica federale di Germania a corrispondere degli aiuti, tuttavia sempre entro i limiti imposti dal diritto comunitario e in particolare dallo stesso regolamento;

è quindi opportuno accertare se, escludendo dagli aiuti contemplati dal regolamento i detentori e gli allevatori industriali o commerciali ai sensi del diritto tributario tedesco, la Repubblica federale di Germania abbia superato detti limiti.

L'art. 39 del Trattato, nello stabilire al n. 1 che la politica agricola comune si propone fra l'altro di garantire un tenore di vita equo alla popolazione agricola, grazie in particolare al miglioramento del reddito individuale di coloro che lavorano nell'agricoltura, non esclude la possibilità che i vari settori dell'attività agricola siano trattati in modo diverso, purché naturalmente tali differenze di trattamento non siano arbitrarie e siano basate su criteri obiettivi; la necessità, in determinati casi, di trattare le varie categorie della popolazione agricola in modo diverso è ammessa al n. 2 dell'art. 39, il quale stabilisce che «nell'elaborazione della politica agricola comune … si dovrà considerare: a) il carattere particolare dell'attività agricola che deriva dalla struttura sociale dell'agricoltura e dalle disparità strutturali e naturali fra le diverse regioni agricole»; benché l'art. 40, n. 3, del Trattato vieti qualsiasi discriminazione fra produttori o consumatori della Comunità, ed anche di un solo paese di questa, la disparità di trattamento può essere considerata come una discriminazione vietata solo se si rivela arbitraria;

si deve quindi accertare se la distinzione, ai sensi del diritto tributario tedesco, fra allevatori e detentori agricoli da un lato, ed allevatori e detentori industriali o commerciali, dall'altro, distinzione effettuata dall' 'Aufwertungsausgleichgesetz, abbia carattere discriminatorio ai sensi dell'art. 40, n. 3, del Trattato.

Dal fascicolo si desume in particolare che gli allevatori e i detentori agricoli ai sensi del diritto tributario tedesco, i quali usano foraggi che per la maggior parte sono di loro produzione, sono specificamente soggetti ai rischi inerenti alla coltivazione del suolo; per contro, i detentori ed allevatori industriali o commerciali ai sensi di detto diritto, i quali acquistano gli alimenti occorrenti per i loro animali per la maggior parte sul mercato, nazionale o internazionale, non corrono gli stessi rischi e sono in grado, in caso di rivalutazione della loro moneta nazionale, di procurarseli all'estero a prezzi vantaggiosi; non si può quindi considerare discriminatoria la distinzione fra allevatori e detentori agricoli ed allevatori e detentori industriali o commerciali propria del diritto tributario tedesco — il quale pone in relazione le scorte di bestiame con la superficie ad uso agricolo — e adottata dal governo della Repubblica federale di Germania come criterio obiettivo, benché forfettario, in fatto di attribuzione degli aiuti che esso è autorizzato a corrispondere in forza del regolamento n. 2464/69;

da quanto precede discende che le prime due questioni sollevate dal giudice nazionale vanno risolte nel senso che né le disposizioni del Trattato, né l'art. 1 del regolamento n. 2464/69, né la decisione del Consiglio 21 gennaio 1974 vietavano alla Repubblica federale di Germania di escludere i detentori ed allevatori industriali o commerciali di animali dagli aiuti contemplati da detto regolamento;

di conseguenza, la terza questione è divenuta priva d'oggetto.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, che ha presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione; nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, al quale spetta quindi statuire sulle spese;