Corte giust. UE, Sentenza del 19 giugno 1980, cause riunite 41/79, 121/79 e 796/79

Il sig. Testa, cittadino italiano residente in Salerno, appellante nella causa principale, dopo aver lavorato nella Repubblica federale di Germania, il 14 aprile 1975 si iscriveva presso l'ufficio del lavoro (Arbeitsamt) di Hagen. Questo gli versava, a partire dal 12 aprile 1975, l'indennità di disoccupazione corrispondente a 234 giorni. A sua richiesta, I'11 luglio 1975 l'ufficio del lavoro rilasciava all'appellante l'attestato conforme al modulo E 303, onde consentirgli di cercare lavoro in Italia. Il 12 luglio 1975 l'appellante partiva per l'Italia e continuava a riscuotere le prestazioni dell'ente italiano competente, l'INPS, a norma degli artt. 69, n. 1, e 70, n. 1, del regolamento n. 1408/71 (GU n. L 149, pag. 2). Il 13 ottobre 1975 l'appellante tornava dall'Italia nella Repubblica federale di Germania e chiedeva all'ufficio del lavoro di Hagen di versargli di nuovo l'indennità di disoccupazione. L'ufficio del lavoro respingeva la domanda motivando che il diritto dell'appellante all'indennità di disoccupazione era venuto meno a norma dell'art. 69, n. 2, del regolamento n. 1408/71, dato che l'interessato non si era presentato all'ufficio competente entro il 12 ottobre 1975. Il reclamo e il giudizio di primo grado promosso dall'appellante rimanevano senza esito. In sede di appello, il Bayerisches Landessozialgericht, con ordinanza 15 febbraio 1979, ha sospeso il giudizio ed ha chiesto alla Corte di giustizia delle Comunità europee, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, di pronunziarsi in via pregiudiziale sulla seguente questione: «Se l'art. 69, n. 2, 1o inciso, 2 a parte, del regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all'applicazione dei regimi di previdenza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano nell'ambito della Comunità (GU delle CC.EE. n. L 149 del 5. 7. 1971, pag. 2), tolga al disoccupato, qualora ritorni nello Stato membro competente dopo oltre tre mesi, il diritto alle prestazioni di disoccupazione nei confronti di detto Stato membro, anche nel caso in cui, secondo le norme nazionali di questo Stato membro, egli vi avrebbe ulteriormente diritto». In proposito, il Bayerisches Landessozialgericht si è richiamato in particolare alla sentenza della Corte di giustizia 10 luglio 1975, pronunziata nella, causa 27/75, Bonaffini (Racc. 1975, pag. 971), secondo la quale — a parere del giudice tedesco — l'inosservanza della condizione relativa al periodo d'attesa di quattro settimane di cui all'art. 69, n. 1, lett. a), del regolamento (CEE) n. 1408/71 non priva l'interessato del diritto a riscuotere le prestazioni nazionali. Il giudice proponente desidera che sia chiarito se l'inosservanza della condizione posta dall'art. 69, n. 2, 2 a parte, della prima frase (ritorno nello Stato membro competente entro, il termine di tre mesi) faccia venir meno il diritto residuo alle prestazioni di disoccupazione contemplate dalle norme nazionali.

Il sig. Maggio, che dal 19 febbraio 1974 fruiva dell'indennità di disoccupazione nella Repubblica federale di Germania, I'11 maggio 1974 partiva per l'Italia e rientrava nella Repubblica federale il 17 agosto dello stesso anno. Per giustificare il ritardo, adduceva una malattia e la spedalizzazione. Il Bundesanstalt für Arbeit rifiutava di versargli di nuovo l'indennità di disoccupazione, motivando che, a norma dell'art. 69, n. 2, del regolamento n. 1408/71, egli aveva perso il diritto alle prestazioni di disoccupazione. Le azioni giudiziali di primo e di secondo grado esperite dal Maggio rimanevano senza esito. In sede di «Revision» (cassazione), il Bundessozialgericht, con ordinanza 19 giugno 1979, ha sospeso il giudizio e chiesto alla Corte di giustizia di pronunziarsi in via pregiudiziale sulla seguente questione: «Se il disoccupato, che ritorna nello “Stato competente” dopo un periodo superiore a tre mesi, perda, in forza dell'art. 69, n. 2, del regolamento CEE n. 1408/71, il suo “diritto a norma della legislazione dello Stato competente”, nel senso che, indipendentemente dalla legislazione dello Stato competente, il suo diritto viene meno in ogni caso, anche cioè quando la normativa dello Stato competente preveda la conservazione del diritto stesso». Nell'ordinanza, il Bundessozialgericht ha svolto essenzialmente le seguenti considerazioni: 1. Nel diritto tedesco relativo alla promozione dell'occupazione, il termine «diritto» («Anspruch») può avere tanto il senso di diritto concreto ed attuale alle prestazioni quanto quello di diritto che sta maturando («Anwartschaft»). Secondo il diritto tedesco, il disoccupato che torna in Germania oltre il termine di tre mesi perde certo il diritto alle prestazioni, ma, appena si ripresenta (all'ufficio del lavoro), il diritto che sta maturando rinasce. L'art. 69, n. 2, del regolamento n. 1408/71 non è chiaro in proposito. 2. Se per «diritto» ai sensi dell'art. 69, n. 2, seconda parte della prima frase, si deve intendere del pari il diritto che sta maturando, non è possibile determinare se la frase «a norma della legislazione dello Stato competente» costituisca una spiegazione del termine diritto (alle prestazioni) ovvero un richiamo alle ipotesi in cui l'interessato perde tale diritto secondo le leggi dello Stato competente. 3. A parere del Bundessozialgericht, lo spirito della norma.— cioè il promuovere la libera circolazione dei lavoratori europei — sembra militare piuttosto per l'interpretazione secondo la quale il disoccupato riacquista il diritto (alle prestazioni) se si rimette a disposizione del mercato del lavoro dello Stato competente. 4. Qualsiasi altra interpretazione può del pari rivelarsi incompatibile con la legge fondamentale della Repubblica federale di Germania. Il Bundesverfassungsgericht ha dichiarato che il diritto comunitario, qualora sia applicato in Germania da autorità tedesche, dev'essere valutato alla luce dei diritti fondamentali enumerati dalla legge fondamentale, finché non esista, nel diritto comunitario, una carta dei diritti fondamentali votata dal Parlamento ed avente forza di legge. Traendo origine dai contributi versati dall'appellante, il diritto di questo all'indennità di disoccupazione, diritto che sta maturando, può essere considerato come un diritto patrimoniale soggettivo nei confronti delle pubbliche autorità, diritto che possiede le caratteristiche della nozione di proprietà ai sensi dell'art. 14 della legge fondamentale. Il titolare non può essere privato di questo diritto senza indennità, sempreché non si consideri l'obbligo di tornare dall'estero entro tre mesi come un limite intrinseco di questo tipo di proprietà. 5. Infine, si dovrebbe controllare sotto il profilo del diritto costituzionale entro quali limiti si tenga conto del principio della sovranità popolare — il quale, a norma dell'art. 79, n. 3, della legge fondamentale, è un principio irrinunciabile — quando il diritto comunitario emanante dal Consiglio dei ministri, il quale è composto da organi esecutivi degli Stati europei, modifica il diritto nazionale. Concludendo, il Bundessozialgericht ritiene necessario avvertire che, qualora l'interpretazione dell'art. 69, n. 2, data dalla Corte di giustizia fosse in'contrasto con la Costituzione tedesca, detta disposizione dovrebbe essere eventualmente sottoposta al Bundesverfassungsgericht.

Il sig. Vitale, cittadino italiano beneficiario di un sussidio di disoccupazione nella Repubblica federale di Germania dal 2 giugno 1975,chiedeva, intendendo recarsi in Italia, che nei suoi confronti venisse applicato l'art. 69, n. 1, del regolamento n. 1408/71. Il 7 luglio 1975 gli veniva rilasciato, su modulo E 303, un attestato secondo cui, in forza della suddetta norma, egli poteva riscuotere le relative prestazioni dal 12 luglio all'11 ottobre 1975. In Italia, il 30 settembre 1975, il sig. Vitale si ammalava ed era ricoverato in ospedale fino al 19 ottobre 1975. Il 20 ottobre 1975 egli si reiscriveva presso il competente ufficio di collocamento nella Repubblica federale. L'ufficio federale del lavoro, fondandosi sull'art. 69 del regolamento n. 1408/71, rifiutava di continuare a versargli prestazioni di disoccupazióne. Esso riteneva, in base alle informazioni che aveva potuto raccogliere, che il Vitale non aveva avuto alcuna prospettiva di occupazione nel luogo in cui si era recato e che, avendo prolungato inutilmente il proprio soggiorno in Italia, egli doveva assumere a suo carico il rischio di eventi imprevisti che gli impedissero di tornare tempestivamente in Germania. Il sig. Vitale impugnava tale rifiuto e il Sozialgericht di Wiesbaden, con sentenza 14 gennaio 1977, annullava la decisione dell'ufficio federale del lavoro, condannando quest'ultimo a versare all'interessato le prestazioni relative al periodo 22 ottobre - 2 novembre 1975, visto che il Vitale aveva trovato una nuova occupazione il 3 novembre 1975. Il Sozialgericht considerava che, non avendo potuto tornare tempestivamente in Germania per malattia, il Vitale non era responsabile del ritardo e quindi a torto l'ufficio federale del lavoro aveva rifiutato di ravvisare nella fattispecie uno dei casi eccezionali ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento n. 1408/71, in cui è giustificata la proroga del termine di tre mesi. Il 15 marzo 1977 l'ufficio federale del lavoro interponeva appello dinanzi allo Hessisches Landessozialgericht, il quale, con ordinanza 30 agosto 1979, sospendeva il procedimento per chiedere a questa Corte di pronunziarsi in via pregiudiziale sulle seguenti questioni: «1) Se la perdita di “ogni diritto alle prestazioni a norma della legislazione dello Stato competente”, nel caso in cui il disoccupato non ritorni in tale Stato prima della scadenza del periodo di tre mesi, implichi la perdita di qualsiasi situazione giuridica (aspettativa). 2) Se lo stesso valga anche nell'ipotesi in cui la legislazione dello Stato competente preveda la conservazione dell'aspettativa». Nell'ordinanza di rinvio, il giudice nazionale dichiara di ritenere fondato l'appello, in quanto la decisione dell'ufficio federale del lavoro con cui si rifiutava la proroga del termine non gli sembra costituire un abuso nell'esercizio del potere discrezionale spettante a tale ufficio nell'ambito dell'art. 69, n. 2. Esso desidera tuttavia ottenere chiarimenti circa la portata della perdita dei diritti a prestazione, contemplata, in caso di ritorno tardivo del lavoratore, dall'art. 69, n. 2.

Le ordinanze di rinvio sono state registrate nella cancelleria della Corte, rispettivamente, il 12 marzo 1979 (causa 41/79), il 31 luglio 1979 (causa 121/79) e l'8 novembre 1979 (causa 796/79). A norma dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto della corte di giustizia CEE, osservazioni scritte sono state depositate dal sig. Testa, con l'avv. Helga Niesei, del foro di Monaco di Baviera; dalla Bundesanstalt für Arbeit, rappresentata dal sig. Müller; dal Governo della Repubblica federale di Germania, rappresentato dal sig. Martin Seidel; dal Governo della Repubblica italiana, rappresentato dal suo agente, sig. Adolfo Maresca, assistito dal sig. Franco Favara, avvocato dello Stato, e dalla Commissione della Comunità europee, rappresentata dal suo consigliere giuridico sig. Norbert Koch. Con ordinanza della Corte in data 21 novembre 1979, le cause 41/79 e 121/79 sono state riunite ai fini della discussione orale e della sentenza. Con ordinanza della Corte in data 27 marzo 1980, la causa 796/79 è stata riunita, ai fini della decisione, alle cause riunite 41 e 121/79. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Il Testa osserva che, per il caso in cui il disoccupato non adempia l'obbligo di presentarsi all'ufficio del lavoro competente o di tornare da un altro Stato membro entro il termine di tre mesi, l'ordinamento giuridico tedesco contempla varie sanzioni. Esso consente ad esempio di privare per un certo periodo il disoccupato di qualsiasi sussidio («Sperrfrist»), Questa sanzione è pure del tutto sufficiente nella fattispecie. L'estinzione completa del diritto non è necessaria. L'art. 69 del regolamento n. 1408/71 non intende affatto creare una situazione in cui il diritto alle prestazioni di disoccupazione sia del tutto estinto. Se ciò non fosse, un regolamento delle Comunità europee sopprimerebbe un diritto nazionale, in contrasto con la costante giurisprudenza della Corte.

Per il caso in cui il disoccupato torni dopo la scadenza del termine di tre mesi, vanno distinti tre periodi.

1. Fino alla scadenza del termine di tre mesi, le prestazioni contemplate dall'art. 69, n. 1, del regolamento n. 1408/71 sono incontestabilmente dovute, ove ne ricorrano i presupposti. 2. Dopo la reiscrizione nello Stato competente, i presupposti vanno valutati unicamente alla luce del diritto nazionale. 3. Nel periodo che intercorre fra la scadenza del termine di tre mesi e la reiscrizione non sussiste alcun diritto, giacché pure nel diritto puramente nazionale (tedesco) non ne sussistono i presupposti.

Il Testa rileva che la perdita totale di un diritto sussistente a norma dell'art. 69, n. 2, è sproporzionata e del tutto ingiustificata secondo il diritto nazionale tedesco. La soppressione totale di una prestazione costituirebbe infatti violazione del diritto di proprietà garantito dalla legge fondamentale tedesca. Lo stesso vale per il diritto comunitario.

Secondo l'appellata e resistente nella causa principale, la questione è stata già implicitamente risolta dalla sentenza della Corte 20 marzo 1979 nella causa 139/78, Goccioli e/ Bundesanstalt für Arbeit (Race. 1979, pag. 991). Se la Corte di giustizia avesse infatti ritenuto che la seconda parte della prima frase dell'art. 69, n. 2, del regolamento n. 1408/71 fosse priva d'effetto, non sarebbe stato necessario accertare in quali casi la conseguenza giuridica di questa prescrizione possa essere eliminata mediante proroga a posteriori del termine per il ritorno.

Secondo le norme sull'assicurazione contro la disoccupazione di tutti gli Stati membri, qualsiasi trasgressione del disoccupato dell'obbligo di tenersi a disposizione dell'ente competente ha conseguenze pregiudizievoli per il diritto alle prestazioni. A norma del diritto tedesco, ad esempio (art. 119, n. 3, dell'«Arbeits-förderungsgesetz», legge tedesca per la promozione del lavoro, abbreviata AFG), il diritto alle prestazioni viene meno se il disoccupato provoca per due volte entro quattro settimane la sospensione temporanea del sussidio («Sperrzeit»). La conseguenza giuridica contemplata nella seconda parte della prima frase dell'art. 69, n. 2, corrisponde quindi del pari, sotto questo profilo, alla logica del sistema.

Secondo il Governo della Repubblica italiana, un regolamento comunitario mirante in complesso alla «instaurazione della libera circolazione dei lavoratori» (art. 51 del Trattato CEE) e che tende in ¡specie a garantire in qualsiasi caso il pagamento delle prestazioni dovute a norma delle leggi dello Stato competente, non può contenere una disposizione che stabilisca un motivo di perdita di una prestazione previdenziale non contemplato dal diritto dello Stato competente.

Nelle sentenze Petrom (Racc. 1975, pag. 1149) e Manzoni (Racc. 1977, pag. 1647) la Corte ha già avuto occasione di affermare che lo scopo degli artt. 48-51 del Trattato non viene conseguito se, a causa dell'esercizio del loro diritto di libera circolazione, i lavoratori dovessero perdere i vantaggi previdenziali garantiti loro dalle leggi di uno Stato membro. Il principio posto dalla Corte nelle due altre sentenze sopra menzionate si applica del pari nella fattispecie.

L'art. 69, n. 2, del regolamento n. 1408/71 va quindi interpretato nel senso che il termine di tre mesi di cui all'art. 69, n. 1, leu. e), è il periodo massimo (salva restando l'eventuale proroga) durante il quale il disoccupato può continuare a fruire delle prestazioni di disoccupazione senza essere «a disposizione degli uffici del lavoro dello Stato competente». Il Governo della Repubblica italiana sostiene che la disposizione di cui trattasi, se fosse interpretata nel senso che qualsiasi diritto alle prestazioni viene meno dopo la scadenza del periodo di tre mesi, sarebbe invalida.

Il Governo della Repubblica italiana conclude quindi:

«— che l'art. 69, n. 2, del regolamento (CEE) n. 1408/71 deve essere interpretato nel senso che i diritti soggettivi a prestazioni di disoccupazione a norma della legislazione dello Stato competente sono conservati, al lavoratore disoccupato il quale si rechi in altro Stato membro, per tre mesi al massimo senza necessità di rimanere a disposizione degli uffici del lavoro dello Stato competente e comunque durante tutto il tempo in cui il lavoratore rimane o — anche dopo il decorso del termine anzidetto — torna a mettersi a disposizione degli uffici del lavoro dello Stato competente; — che l'art. 69, n. 2, del regolamento (CEE) n. 1408/71, se interpretato nel senso che ogni diritto alle prestazioni è irreversibilmente perso per effetto del semplice decorso del termine di cui all'art. 69, n. 1, lettera e), è invalido».

Il Governo della Repubblica federale di Germania è del parere che le questioni vadano risolte in senso affermativo. L'art. 69, n. 2, del regolamento n. 1408/71 va interpretato nel senso che il superamento del termine di tre mesi contemplato da detta disposizione si risolve nella perdita di qualsiasi diritto alle prestazioni di disoccupazione nei confronti dello Stato membro competente, e ciò indipendentemente dal come un'ipotesi del genere vada valutata a norma del diritto nazionale dello Stato di cui trattasi.

L'art. 69 costituisce una disposizione speciale di diritto comunitario, la quale va oltre il semplice coordinamento delle legislazioni nazionali. L'eccezione all'obbligo di mettersi a disposizione degli uffici del lavoro dello Stato competente, eccezione contemplata dall'art. 69, va considerata come un'innovazione radicale per il diritto previdenziale di tutti gli Stati membri. Trattandosi di una norma autonoma di diritto comunitario, detto articolo dev'essere obbligatorio in tutti i suoi elementi nello stesso modo per gli Stati membri. Ciò significa in particolare che le norme relative alle sanzioni, le quali fanno parte integrante del provvedimento, devono essere interpretate in modo uniforme nella Comunità, cioè le conseguenze giuridiche che esse implicano devono essere le stesse per tutti gli Stati membri. Per questo motivo è impossibile sostenere la tesi esposta nell'ordinanza di rinvio, secondo la quale l'art. 69, n. 2, 1o frase, seconda parte, si richiama ai presupposti del diritto nazionale.

— L'interpretazione caldeggiata dal Governo federale è del pari la sola conforme allo scopo dell'art. 69, n. 2. Solo una sanzione adeguatamente grave — la perdita di «qualsiasi» diritto — è atta ad incitare il disoccupato a tornare nello Stato competente alla scadenza del termine di tre mesi. Ciò pare essenziale al Governo federale, il quale sottolinea che, se questo scopo non fosse garantito, verrebbe rimessa in discussione l'intera disciplina dell'art. 69. L'obbligo di tornare ha lo scopo di consentire il reinserimento del disoccupato mediante provvedimenti di promozione dell'occupazione (collocamento, riqualificazione, ecc.). Questi provvedimenti possono essere adottati unicamente a favore di lavoratori che risiedano nel paese. L'estensione illimitata della possibilità contemplata dall'art. 69 aumenterebbe in misura rilevante il costo dell'assicurazione contro la disoccupazione ed impedirebbe al tempo stesso allo Stato membro interessato di porre termine a questo onere mediante provvedimenti di politica di mercato del lavoro.

— Questa interpretazione è del pari la sola conciliabile con la genesi dell'art. 69. Questa disposizione, che non esisteva nel regolamento n. 3, è stata proposta dalla segreteria del Consiglio il 29 aprile 1969. Essa ha dato luogo ad una certa opposizione da parte degli Stati membri in cui si trova una percentuale elevata di lavoratori migranti, in considerazione del rilevante rischio di abusi. La soluzione in definitiva adottata è dovuta alla proposta formulata dalla delegazione francese il 29 maggio 1969: Si stabilirebbe l'obbligo per il paese di ultima occupazione di versare le indennità di disoccupazione per tre mesi; trascorso questo termine, il lavoratore non ha più alcun diritto nel paese di ultima occupazione (cfr. documento del Consiglio 916/69 (Soc. 83) del 27 giugno 1969 — allegato 4). Nella sua attuale versione, l'art. 69, n. 2, costituisce l'elaborazione di detta decisione sotto il profilo della tecnica legislativa. Onde precisare che il diritto alle prestazioni di cui trattasi si esercita nei confronti del paese di occupazione, nella versione finale è stata aggiunta l'espressione «conformemente alla legislazione di tale Stato».

— Circa la compatibilità dell'art. 69, n. 2, con l'art. 51 del Trattato, il Governo federale fa propri gli argomenti svolti dalla Commissione. Esso aggiunge che, contrariamente alla situazione che costituiva oggetto della causa Petroni (Race. 1975, pag. 1149), l'art. 69 non costituisce una limitazione illecita della libera circolazione dei lavoratori. Il regime complessivo relativo alla conservazione del diritto alle prestazioni, di cui fa parte integrante l'art. 69, n. 2, seconda frase, è direttamente destinato a garantire la libera circolazione dei lavoratori. Si tratta di un vantaggio notevole — inesistente fino all'adozione del regolamento n. 1408/71 — nell'interesse della mobilità dei lavoratori nella Comunità (cfr. sentenza della Corte 20 marzo 1979 — causa 139/78 — punto n. 7). La durata e l'estensione di questo vantaggio sono limitate dall'art. 69, n. 2, seconda parte della frase. Non vi è motivo di ravvisarvi una violazione dell'art. 51 del Trattato CEE. Questa disposizione non obbliga il legislatore comunitario ad attribuire illimitatamente agevolazioni relative alla libera circolazione dei lavoratori.

— L'interpretazione caldeggiata dal Governo federale è del pari compatibile con norme superiori di diritto comunitario. Non è necessario accertare se e in quale misura il diritto alle prestazioni previdenziali — in particolare il diritto che sta maturando, di cui trattasi, relativo a prestazioni dell'assicurazione contro la disoccupazione — rientri nella tutela della proprietà, che è garantita dal diritto comunitario. È infatti impossibile ritenere che la limitazione di questo diritto alle prestazioni, limitazione che il legislatore comunitario ha adottato nell'art. 69, n. 2, 1a frase, seconda parte, leda una situazione patrimoniale già in atto. I diritti derivanti dall'assicurazione contro la disoccupazione possono nascere solo entro i limiti contemplati dalla legislazione previdenziale. All'obbligo di mettersi a disposizione degli uffici del lavoro dello Stato competente, condizione per la conservazione del diritto alle prestazioni tradizionalmente posta dagli ordinamenti giuridici nazionali, il legislatore comunitario ha sostituito un altro obbligo: quello di tornare nello Stato competente entro il termine prescritto. Questa disposizione non ha soppresso alcun diritto patrimoniale.

— La perdita del diritto contemplato dall'art. 69, n. 2, non viola nemmeno il principio di proporzionalità. La durata del periodo stabilito dal legislatore non è eccessiva, giacché si può ritenere in via generale che sarebbe stato possibile trovare entro tale termine un nuovo posto per il disoccupato se questi si fosse tenuto a disposizione dell'ufficio del lavoro competente. In casi particolari, inoltre, il termine di tre mesi può essere prorogato dagli uffici competenti, a richiesta del disoccupato. Di conseguenza, il Governo della Repubblica federale di Germania propone di risolvere come segue la questione sollevata dal Bundessozialgericht: «L'art. 69, n. 2, del regolamento (CEE) η. 1408/71 va interpretato nel senso che il disoccupato che torni nello “Stato competente” dopo un periodo superiore a tre mesi perde qualsiasi diritto alle prestazioni del tipo contemplato dall'art. 69, n. 1, I a frase».

Le osservazioni presentate dalla Commissione si dividono in quattro parti:

1) Interpretazione dell'art. 69, n. 2, seconda parte della prima frase del regolamento n. 1408/71 La Commissione osserva in proposito che l'art. 69, n. 2, del regolamento n. 1408/71 garantisce il diritto del disoccupato che torna nello Stato competente, dopo aver dimorato in un altro Stato membro per cercarvi lavoro, di continuare a fruire di prestazioni a norma delle leggi dello Stato competente. L'obbligo di continuare a corrispondere le prestazioni sussiste tuttavia solo nei confronti del disoccupato che ritorna prima della scadenza del periodo durante il quale egli ha diritto alle prestazioni a norma dell'art. 69, n. 1, lett. c). L'interessato deve quindi tornare nello Stato competente prima della scadenza del termine di tre mesi stabilito da detta disposizione. Se il disoccupato ritorna in ritardo, lo Stato competente non è più tenuto a continuare a corrispondergli le prestazioni. Ciò si desume già chiaramente dalla prima parte della prima frase del n. 2 dell'articolo di cui sopra, secondo la quale il ritorno dell'interessato entro il termine prescritto è una condizione che deve essere soddisfatta affinché esso continui ad avere diritto alle prestazioni. La prima parte della frase può tuttavia lasciar sussistere dei dubbi sul se la perdita del diritto riguardi unicamente il periodo di assenza oltre il termine di cui sopra ovvere l'intero periodo durante il quale le leggi dello Stato competente gli attribuiscono il diritto alle prestazioni. Tale dubbio è tuttavia eliminato dalla seconda parte della prima frase del n. 2 dell'art. 69, secondo la quale il lavoratore disoccupato che non torna prima della scadenza del periodo contemplato nella prima parte della stessa frase perde ogni diritto alle prestazioni. La soluzione della questione sottoposta alla Corte deve quindi essere negativa. Questa interpretazione non è in contraddizione con la sentenza pronunziata dalla Corte il 10 luglio 1975 nella causa 27/75, Bonaffini (Race. 1975, pag. 97), citata dal Bayerisches Landessozialgericht. Questa causa verteva su diritti alle prestazioni di disoccupazione fatti valere nei confronti di un ente previdenziale dello Stato in cui il disoccupato si era recato allo scopo di trovarvi lavoro. Diritti del genere non sono disciplinati dall'art. 69 né direttamente né indirettamente. L'acquisto, la conservazione o il riacquisto di tali diritti sono disciplinati direttamente dalle leggi dello Stato in cui il lavoratore disoccupato si è recato per cercarvi lavoro. Il fatto che non siano soddisfatte le condizioni poste dall'art. 69 può quindi influire sull'applicazione di tali disposizioni nazionali. 2) Compatibilità dell'art. 69, n. 2, seconda parte della prima frase del regolamento n. 1408/71 con l'art. 51 del Trattato CEE Benché tale questione non sia stata sollevata dai giudici proponenti, la Commissione esamina quindi entro quali limiti la privazione, ad opera del regolamento n. 1408/71, dei vantaggi contemplati dalle disposizioni nazionali in materia di previdenza sociale possa essere considerata incompatibile con l'art. 51 del Trattato CEE. Secondo la Commissione, il risultato dell'esame di tale questione deve dipendere in misura determinante dal se la disciplina dei diritti residui contemplata dall'art. 69, n. 2, vada considerata di per sé ovvero unitamente alle restanti disposizioni di detto articolo. Se si considera l'art. 69 nel suo complesso, ci si rende conto che i due primi numeri costituiscono un tutto unico. Il n. 1 attribuisce al lavoratore disoccupato, onde agevolarlo nella ricerca di un posto in altri Stati membri, il vantaggio della conservazione di determinate prestazioni a carico dello Stato competente, senza che l'avente diritto debba tenersi a disposizione degli uffici del lavoro di questo Stato, né sottoporsi al loro controllo. Sotto questo aspetto, l'art. 69 del regolamento n. 1408/71 contiene un'innovazione che va oltre il coordinamento dei sistemi nazionali di previdenza sociale e che è stata istituita allo scopo di favorire la libera circolazione dei lavoratori. La questione della perdita dei diritti residui in caso di ritorno tardivo non può essere isolata da questo contesto. Se si pongono a raffronto i vantaggi e gli inconvenienti della disciplina di cui trattasi, si giunge alla conclusione che la sanzione del ritorno tardivo può eventualmente avere conseguenze gravi. Si deve inoltre aver presente che la possibilità offerta dall'art. 69 può facilmente dar luogo ad un abuso consistente nel fatto che il lavoratore disoccupato non se ne vale allo scopo di trovare lavoro. D'altro canto, l'art. 69, n. 2, seconda frase, mediante la possibilità che esso offre di ottenere una proroga del termine prescritto, contiene un correttivo per i casi in cui la privazione totale del diritto dopo la scadenza del termine porterebbe ad una situazione abnorme. La Commissione sostiene che la considerazioni sopra esposte non rivelano alcun aspetto atto ad inficiare la compatibilità dell'art. 69, n. 2, prima frase, del regolamento n. 1408/71 con gli artt. 48-51 del Trattato CEE. 3) Compatibilità della legge tedesca di ratifica del Trattato CEE con l'art. 20 della legge fondamentale (Grundgesetz) La questione del se le competenze legislative delle istituzioni comunitarie tengano conto del principio della sovranità popolare, principio posto dall'art. 20 della legge fondamentale, riguarda la costituzionalità dell'art. 1 della legge tedesca 27 luglio 1957 (BGBl. II, pag. 753). Si tratta quindi di una questione relativa al diritto nazionale, non già al diritto comunitario. In proposito, non pare che i giudici proponenti abbiano tenuto nel debito conto la giurisprudenza riguardante tale questione. Questa giurisprudenza ammette che, con la legge di ratifica del Trattato CEE, il legislatore tedesco ha aperto il campo di competenza nazionale al potere legislativo della CEE, in modo costituzionalmente valido, e ciò nei limiti in cui detto potere è stato attribuito alle istituzioni comunitarie in forza del Trattato CEE. È stato quindi creato un ordinamento giuridico autonomo, il quale produce effetti nell'ordinamento giuridico nazionale e che va applicato dai giudici tedeschi. 4) Compatibilità dell'art. 69, n. 2, del regolamento n. 1408/71 con l'art. 14 della legge fondamentale Secondo la Commissione, le norme giuridiche adottate dalle istituzioni delle Comunità europee in forza dei poteri legislativi che sono stati loro trasferiti non possono essere sindacate per quanto riguarda la loro compatibilità con le norme costituzionali della legge fondamentale. Il diritto comunitario costituisce un ordinamento giuridico autonomo, indipendente dall'ordinamento giuridico nazionale, munito di proprie istituzioni e di un sistema proprio di tutela giurisdizionale. In proposito, va rilevato che la perdita di diritti contemplata dall'art. 69, n. 2, costituisce comunque una restrizione necessaria nell'interesse di una più ampia libertà di circolazione dei lavoratori. La Commissione rileva del pari che non si può ritenere nella fattispecie che vi sia incompatibilità con l'art. 14 della legge fondamentale tedesca. L'Arbeitsförderungsgesetz stesso contempla, agli artt. 119 e 120, tanto la perdita parziale quanto la perdita totale dei diritti residui all'indennità di disoccupazione, qualora il disoccupato non adempia determinati obblighi. Fra questi vi è del pari l'obbligo di presentarsi agli uffici del lavoro. Queste restrizioni non possono manifestamente essere considerate come una violazione dell'art. 14 della legge fondamentale, giacché si tratta di un limite intrinseco di questo tipo di proprietà. Questo principio deve valere del pari per l'analoga restrizione contemplata dall'art. 69, n. 2. Concludendo, la commissione è del parere che la soluzione da darsi alla questione pregiudiziale potrebbe essere la seguente: «L'art. 69, n. 2, prima frase, del regolamento n. 1408/71 esclude qualsiasi altro diritto alle prestazioni dell'assicurazione contro la disoccupazione, che possa esistere in forza delle norme nazionali dello Stato competente, qualora il disoccupato torni in detto Stato dopo la scadenza del termine di cui al n. 1, lett. c), e detto termine non sia stato o non sia prorogato a norma del n. 2, seconda frase».

All'udienza del 22 gennaio 1980 nelle cause 41 e 121/79 hanno svolto osservazioni orali il sig. Testa, con l'avv. Helga Niesei, il Governo della Repubblica federale di Germania, rappresentato dal sig. Martin Seidel, e la Commissione. delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Norbert Koch.

All'udienza del 20 marzo 1980 nella causa 796/79 hanno svolto osservazioni orali il Governo della Repubblica italiana, rappresentato dal sig. Marzano, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Norbert Koch.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 27 marzo 1980.

Con ordinanze del 15 febbraio, 19 giugno e 30 agosto 1979, pervenute nella cancelleria della Corte, rispettivamente, il 12 marzo, il 31 luglio e l'8 novembre 1979, il Bayerisches Landessozialgericht (causa 41/79), il Bundessozialgericht (causa 121/79) e lo Hessisches Landessozialgericht (causa 796/79) hanno posto, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE, questioni vertenti sull'interpretazione e sulla validità dell'art. 69, n. 2, del regolamento del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità (GU n. L 149, pag. 2).

Le questioni sono sollevate nell'ambito di controversie opponenti la bundesanstalt für Arbeit (ufficio federale del lavoro) di Norimberga a lavoratori disoccupati che, avendo profittato della possibilità offerta dall'art. 69, n. 1, del regolamento n. 1408/71 per recarsi in Italia allo scopo di cercarvi lavoro, non sono rientrati nella Repubblica federale di Germania nel termine di tre mesi contemplato dalla suddetta disposizione. Fondandosi sull'art. 69, n. 2, del regolamento citato, ai cui termini il lavoratore perde ogni diritto alle prestazioni a norma della legislazione dello Stato competente se non vi ritorna prima della scadenza del menzionato periodo di tre mesi, la Bundesanstalt für Arbeit ha rifiutato di continuare a versare prestazioni di disoccupazione ai lavoratori di cui trattasi. Essa ha anche rifiutato di applicare a loro favore l'art. 69, n. 2, 2 a frase, di detto regolamento, che consente agli uffici o alle istituzioni competenti di prolungare, in casi eccezionali, il termine di tre mesi cui è subordinato il mantenimento delle prestazioni. I lavoratori interessati hanno allora adito i giudici tedeschi con ricorsi intesi ad ottenere il riconoscimento del loro diritto alla conservazione delle prestazioni di disoccupazione.

Le questioni poste dai giudici di rinvio intendono, in sostanza, far determinare se l'art. 69, n. 2, del regolamento n. 1408/71 privi il lavoratore disoccupato, che rientri nello Stato competente dopo la scadenza del termine di tre mesi di cui all'art. 69, n. 1, lett. c), di ogni diritto alle prestazioni di disoccupazione nei riguardi di tale Stato anche nel caso in cui detto lavoratore conservi un diritto residuale alle prestazioni in forza della legislazione dello stesso Stato. Per il caso di soluzione affermativa di tale questione, sono stati avanzati, nella motivazione delle ordinanze di rinvio e nelle osservazioni presentate alla Corte dal ricorrente nel procedimento sottostante alla causa 41/79 e dal Governo della Repubblica italiana, dubbi quanto alla compatibilità dell'art. 69, n. 2, con gli artt. 48-51 del Trattato e con le esigenze della tutela dei diritti fondamentali.

L'art. 69 del regolamento n. 1408/71 attribuisce al lavoratore disoccupato la facoltà di esimersi, per un periodo stabilito ed allo scopo di cercare lavoro in un altro Stato membro, dall'obbligo, imposto dalle diverse legislazioni nazionali, di mettersi a disposizione degli uffici di collocamento dello Stato competente, senza per questo perdere il diritto alle prestazioni di disoccupazione nei confronti dello Stato competente.

Questa disposizione non costituisce una semplice misura di coordinamento delle legislazioni nazionali in materia di sicurrezza sociale. Essa istituisce, a favore dei lavoratori che chiedono di fruirne, un regime autonomo, derogante alle norme del diritto interno, che deve essere interpretato in modo uniforme in tutti gli Stati membri, qualunque sia il regime previsto dalla legislazione per la conservazione e la perdita del diritto alle prestazioni.

Ai termini del suo primo paragrafo, l'agevolazione concessa al lavoratore dall'art. 69 si limita ad un periodo di tre mesi a partire dalla data in cui egli ha cessato di essere a disposizione degli uffici di collocamento dello Stato competente.

Ai termini del suo secondo paragrafo, l'art. 69 stabilisce che: «Se l'interessato ritorna nello Stato competente prima della scadenza del periodo durante il quale egli ha diritto alle prestazioni in virtù delle disposizioni del paragrafo 1, lett. c), egli continua ad avere diritto alle prestazioni conformemente alla legislazione di tale Stato; perde ogni diritto alle prestazioni a norma della legislazione dello Stato competente se non vi ritorna prima della scadenza di tale periodo. In casi eccezionali, tale termine può essere prolungato dagli uffici o dalle istituzioni competenti».

Dai termini espressi della disposizione citata risulta che la conservazione del diritto alle prestazioni nei confronti dello Stato competente oltre il periodo di tre mesi è subordinato alla condizione che il lavoratore ritorni in tale Stato prima della scadenza del periodo; egli, per contro, «perde ogni diritto alle prestazioni a norma della legislazione dello Stato competente» in caso di ritorno tardivo. La sola ipotesi in cui il lavoratore conserva il diritto alle prestazioni nei confronti dello Stato competente in caso di ritorno dopo la scadenza del periodo di tre mesi è qeulla contemplata all'art. 69, n. 2, 2 a frase, che consente agli uffici o alle istituzioni competenti di prorogare il termine in casi eccezionali.

Contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti nei procedimenti principali, la perdita del diritto alle prestazioni contemplata dall'art. 69, n. 2, non si limita al periodo compreso fra la scadenza del termine ed il momento in cui il lavoratore si rimette a disposizione degli uffici del lavoro dello Stato competente. Se tale fosse la portata dell'art. 69, n. 2, detta disposizione non richiederebbe il ritorno del lavoratore nel termine di tre mesi e non farebbe riferimento alla perdita di «ogni diritto» in caso di ritorno tardivo.

Non può neppure essere accolta la tesi secondo cui l'espressione «a norma della legislazione dello Stato competente», figurante nel testo dell'art. 69, n. 2, dovrebbe essere intesa come un rinvio al diritto nazionale per la determinazione delle condizioni alle quali si verifica la perdita del diritto alle prestazioni. Detta espressione, che segue le parole «perde ogni diritto alle prestazioni», ha il solo scopo di precisare che il lavoratore perde, in caso di ritorno tardivo, ogni diritto alle prestazioni nei confronti dello Stato competente, qualunque possa essere, per il resto, il diritto a prestazione che egli può far valere nei confronti di altri Stati membri.

Si devono quindi risolvere le questioni poste nel senso che il lavoratore che ritorna nello Stato competente dopo la scadenza del termine di tre mesi di cui all'art. 69, n. 1, leu. e), non può più, a norma dell'art. 69, n. 2, I a frase, far valere il diritto alle prestazioni nei confronti dello Stato competente, sempreché il suddetto termine non venga prorogato in applicazione dell'art. 69, n. 2, 2 a frase.

E stato sostenuto che, se dovesse essere interpretato nel senso sopra indicato, l'art. 69, n. 2, sarebbe invalido in quanto incompatibile con le disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione dei lavoratori e, in particolare, con l'art. 51, che impone al Consiglio di adottare, in materia di sicurezza sociale, le misure necessarie per l'instaurazione della libera circolazione dei lavoratori.

Come la Corte ha già osservato nella sentenza 20 marzo 1979, in causa 139/78, Goccioli e/ Bundesanstalt für Arbeit, Race. 1979, pag. 991, l'art. 69 del regolamento n. 1408/71, attribuendo al lavoratore il diritto di recarsi in un altro Stato membro per cercarvi lavoro, offre a chi si valga di questa disposizione un vantaggio rispetto a chi rimanga nello Stato competente, in quanto, per effetto dell'art. 69, nel primo caso l'interessato è esonerato peilin periodo di tre mesi dall'obbligo di restare a disposizione degli uffici del lavoro dello Stato competente e di sottoporsi al controllo ivi organizzato, pur dovendo, beninteso, iscriversi presso gli uffici del lavoro dello Stato membro in cui si reca.

Il diritto di conservare le prestazioni di disoccupazione attribuito dall'art. 69 contribuisce quindi ad assicurare la libera circolazione dei lavoratori conformemente all'art. 51 del Trattato. Il fatto che tale vantaggio sia limitato nel tempo e subordinato al rispetto di determinate condizioni non rende l'art. 69, n. 2, contrario all'art. 51. Quest'ultima disposizione non vieta al legislatore comunitario di accompagnare con condizioni le agevolazioni da esso accordate per assicurare la libera circolazione dei lavoratori, né di fissarne i limiti.

L'art. 69, n. 2, quale elemento di una normativa speciale che attribuisce al lavoratore diritti che egli altrimenti non avrebbe, non può quindi essere assimilato alle disposizioni giudicate invalide dalla Corte nelle sentenze del 21 ottobre 1975, causa 24/75, Petroni, race. 1975, pag. 1149, e del 13 ottobre 1977, causa 112/76, Manzoni, Race. 1977, pag. 1647, in quanto avessero l'effetto di far perdere ai lavoratori benefici di sicurezza sociale loro garantiti, in ogni caso, dalla sola legislazione nazionale di uno Stato membro.

Ne consegue che l'art. 69, n. 2, del regolamento n. 1408/71 non è incompatibile con le norme relative alla libera circolazione dei lavoratori nella Comunità.

Nelle ordinanze di rinvio il Bundessozialgericht e il Landessozialgericht dell'Assia espongono che, nel caso in cui l'art. 69, n. 2, del regolamento n. 1408/71 dovesse essere interpretato nel senso che esso priva il lavoratore rientrato tardivamente nello Stato competente di ogni diritto alle prestazioni di disoccupazione nei confronti di tale Stato, tale disposizione potrebbe essere considerata incompatibile con l'art. 14 della legge fondamentale tedesca, relativo alla tutela del diritto di proprietà.

Come la Corte ha a più riprese sottolineato, eventuali questioni relative alla violazione di diritti fondamentali mediante atti emananti dalle istituzioni delle Comunità possono essere valutate unicamente alla stregua del diritto comunitario, essendo i diritti fondamentali parte integrante dei principi generali di diritto di cui essa garantisce l'osservanza. Fra i diritti fondamentali la cui tutela è così garantita nell'ordinamento giuridico comunitario, conformemente alle concezioni costituzionali comuni agli Stati membri e tenuto conto degli atti internazionali concernenti la protezione dei diritti dell'uomo cui gli Stati membri hanno collaborato o aderito, figura il diritto di proprietà, come la Corte ha riconosciuto in particolare nella sentenza del 13 dicembre 1979, in causa 44/79, Hauer.

Per valutare se l'art. 69, n. 2, possa ledere i diritti fondamentali garantiti nell'ordinamento comunitario, si deve, anzitutto, prendere in considerazione il fatto che il regime, istituto dall'art. 69 è un regime facoltativo, che si applica soltanto in quanto il lavoratore ne faccia domanda, rinunciando così a valersi del regime generale applicabile ai lavoratori dello Stato in cui egli è disoccupato. Le conseguenze previste dall'art. 69 nel caso di ritorno tardivo sono portate a conoscenza del lavoratore, in particolare mediante il foglio esplicativo E 303/5, redatto nella sua lingua, che gli è consegnato dai competenti uffici del lavoro; egli si assoggetta quindi al regime instituito dall'art. 69 in piena libertà e cognizione di causa.

La sanzione prevista dall'art. 69, n. 2, per il caso di ritorno tardivo, deve parimenti essere vista alla luce dell'agevolazione concessa al lavoratore dall'art. 69, n. 1, agevolazione che non ha equivalente in diritto interno.

È d'uopo sottolineare, infine, che l'art. 69, n. 2, 2 a frase, nel prevedere, in casi eccezionali, la proroga del termine di tre mesi di cui all'art. 69, n. 1, lett. c), consente di evitare che l'applicazione dell'art. 69, n. 2, dia luogo a risultati sproporzionati. Come la Corte ha dichiarato nella sentenza 20 marzo 1979, Coccioli, sopra citata, la proroga di detto termine è ammissibile anche qualora la relativa istanza sia stata presentata dopo la scadenza del termine. Se, come la Corte ha affermato nella citata sentenza, gli uffici e le istituzioni competenti degli Stati dispongono di ampia discrezionalità al fine di decidere in merito all'eventuale proroga del termine stabilito dal regolamento, essi devono, nell'esercizio di tale potere discrezionale, tener conto del principio di proporzionalità, principio generale di diritto comunitario. L'applicazione corretta di tale principio in casi quali quelli di specie esige che gli uffici e le istituzioni competenti prendano in considerazione, in ogni singolo caso, la durata del superamento del termine, la ragione del ritorno tardivo e la gravità delle conseguenze giuridiche da esso derivanti.

Si perviene quindi alla conclusione che, anche supponendo che il diritto alle prestazioni di sicurezza sociale di cui è causa possa essere considerato attinente alla tutela del diritto di proprietà, quale garantita nell'ordinamento giuridico comunitario — questione che non pare necessario risolvere nell'ambito del presente procedimento — la normativa istituita dall'art. 69 del regolamento n. 1408/71, interpretata nel senso sopra indicato, non comporta alcuna limitazione indebita della conservazione del diritto alle prestazioni in parola.

Le spese sostenute dal Governo della Repubblica italiana, dal Governo della Repubblica federale di Germania e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento riveste il carattere di un incidente sollevato dinanzi ai giudici di rinvio, cui spetta statuire sulle spese.