Corte di giustizia dell'Unione europea
Corte giust. UE, Sentenza (prima sezione) del 27 novembre 1986, causa 21/85
Epigrafe
Sentenza della Corte (prima sezione)
27 novembre 1986
Nel procedimento 21/85,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, dal Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno nella causa dinanzi ad esso pendente tra
A. Maas & CO. NV, con sede in Anversa,
e
Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, di Francoforte sul Meno,
domanda vertente sulla validità dell'art. 20, n. 1, del regolamento della Commissione 22 luglio 1980 n. 1974, « recante modalità generali di applicazione per l'esecuzione di talune azioni di aiuto alimentare in forma di cereali e di riso » (GU L 192, pag. 11),
LA CORTE (prima sezione),
composta dai signori Mackenzie Stuart, presidente, F. Schockweiler, presidente di sezione, G. Bosco, giudice,
avvocato generale: C. O. Lenz
cancelliere: D. Loutermann, amministratore
considerate le osservazioni presentate:
per la ditta A. Maas & Co. NV, ricorrente nella causa principale, nella fase orale del procedimento, dall'aw. Kiwitz, del foro di Duisburg,
per il governo della Repubblica italiana, dal sig. Arnaldo Squillante, capo servizio del contenzioso diplomatico presso il Ministero degli esteri, assistito dall'avvocato dello Stato Oscar Fiumara,
per la Commissione delle Comunità europee, dal suo consigliere giuridico, Dierk Booss,
vista la relazione d'udienza e a seguito della trattazione orale del 13 marzo 1986,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale presentate all'udienza del 23 aprile 1986,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
punto 1
Con ordinanza 15 novembre 1984, pervenuta il 24 gennaio 1985, il Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno ha proposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, una questione pregiudiziale relativa alla validità dell'art. 20, n. 1, 2o trattino, del regolamento della Commissione 22 luglio 1980, n. 1974, « recante modalità generali di applicazione per l'esecuzione di talune azioni di aiuto alimentare in forma di cereali e di riso » (GU L 192, pag. 11).
punto 2
Detta questione è stata sollevata nell'ambito di una controversia pendente dinanzi a tale giudice tra la ditta A. Maas & Co. NV, con sede in Anversa, e l'ente di intervento tedesco, il Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (in prosieguo: « BALM ») di Francoforte sul Meno.
punto 3
La Maas, che era stata dichiarata aggiudicataria, nell'ambito del regolamento della Commissione 4 marzo 1981 n. 588, «relativo alla fornitura di frumento tenero all'Etiopia a titolo di aiuto alimentare » (GU L 60, pag. 19), di un trasporto di 5000 tonnellate di grano tenero proveniente dalle scorte del BALM, aveva caricato la merce in due lotti, rispettivamente il 5 maggio 1981 e il 6 maggio 1981, su due navi registrate nella categoria superiore nei registri di classificazione riconosciuti, ma in servizio entrambe da più di 15 anni. Il trasporto si era svolto senza problemi sino alla destinazione prestabilita.
punto 4
Il BALM dichiarava però incamerata la cauzione costituita dalla Maas in conformità all'art. 5, n. 1, del regolamento n. 1974/80, in quanto la società aggiudicataria non aveva rispettato il termine per il caricamento della merce di cui al punto 16 dell'allegato A del regolamento n. 588/81 (1o-30 aprile 1981) e in quanto essa aveva inoltre utilizzato navi in servizio da oltre 15 anni, in contrasto col disposto dell'art. 4, n. 4, lett. d), del regolamento n. 1974/80.
punto 5
L'ente di intervento riteneva infatti che l'aggiudicatario, in violazione dell'art. 11, n. 1, del regolamento n. 1974/80, non avesse assolto « i propri obblighi conformemente alle norme del regolamento che indice la gara » né rispettato « gli impegni di cui all'art. 4, paragrafo 4, lett. b) c), d) ed e) » del precitato regolamento n. 1974/80 e che non andasse applicato l'art. 20, n. 1, 2o trattino, dello stesso regolamento, che contempla lo svincolo della cauzione per i quantitativi consegnati « in conformità delle disposizioni che disciplinano la consegna stessa ».
punto 6
Il Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno, dinanzi al quale la Maas aveva presentato ricorso avverso la decisione del BALM, ha sospeso il giudizio sottoponendo alla Corte, con la sua precitata ordinanza 15 novembre 1984, la seguente questione pregiudiziale:
« Se l'art. 20, n. 1, 2o trattino, del regolamento della Commissione 22.7.1980, n. 1974, recante modalità generali di applicazione per l'esecuzione di talune azioni di aiuto alimentare in forma di cereali e di riso (GU L 192, del 26.7.1980), sia compatibile col principio di proporzionalità in quanto a norma di esso la cauzione da prestarsi in forza dell'art. 5 dello stesso regolamento viene incamerata per intero qualora:
primo caso:
l'aggiudicatario venga meno all'obbligo di cui all'art. 4, n. 4, lett. d), facendo effettuare il trasporto su navi le quali, pur appartenendo alla categoria più elevata del registro, sono in sei-vizio da più di 15 anni;
secondo caso:
l'aggiudicatario venga meno all'obbligo di imbarcare la merce entro un determinato termine (qui a norma del regolamento della Commissione 4.3.1981, n. 588, allegato A, n. 16 — GU L 60, del 6.3.1981), caricando la merce 5 o 6 giorni dopo. »
punto 7
La Maas, ricorrente nella causa principale, ha sostenuto, all'udienza, che il leggero ritardo nell'imbarco, da essa del resto attribuito a causa di forza maggiore, non può costituire una violazione grave degli obblighi dell'aggiudicatario e che l'utilizzazione di navi in servizio da oltre 15 anni, ma registrate nella categoria superiore dei registri di classificazione marittima, non può comportare un aumento del rischio del trasporto.
punto 8
II governo della Repubblica italiana, che ha presentato osservazioni, ritiene che un'interpretazione delle condizioni di aggiudicazione così rigida da comportare che qualsiasi violazione, anche minima, degli obblighi imposti all'aggiudicatario costituisca un inadempimento rilevante tale da legittimare il rifiuto della controprestazione, non sia ragionevole. Siffatte condizioni sarebbero oltretutto incompatibili con il principio contenuto nell'art. 4, n. 4, del regolamento del Consiglio 29 ottobre 1985, n. 2750 « che stabilisce i criteri di mobilitazione dei cereali destinati agli aiuti alimentari (GU L 281, pag. 89), secondo il quale: «le condizioni di gara devono garantire la parità di accesso a tutti gli interessati, qualunque sia il loro luogo di stabilimento nella Comunità ». Orbene, sarebbe noto che i porti mediterranei non offrono un'ampiezza di scelte in ordine ai vettori e ai tempi di carico pari a quella dei porti dell'Europa settentrionale.
punto 9
La Commissione sostiene che gli obblighi violati dall'aggiudicatario sono obblighi principali, la cui osservanza è di importanza capitale per il buon funzionamento del sistema dell'aiuto alimentare e che quindi l'incameramento totale della cauzione non è in contrasto con il principio di proporzionalità. Se la cauzione non fosse incamerata in casi del genere, si violerebbe del resto il principio della parità di trattamento di tutti gli offerenti in quanto coloro che si proponessero a priori di non osservare il termine per il caricamento o di utilizzare navi con oltre 15 anni di servizio potrebbero presentare offerte più vantaggiose degli altri.
punto 10
Va osservato che in forza dell'art. 20, n. 1, 2o trattino, del regolamento n. 1974/80, la cauzione è svincolata «per l'aggiudicatario, per quanto riguarda i quantitativi consegnati, tenuto conto del margine di tolleranza del 2% di cui all'art. 15, paragrafo 2, 2o comma, in conformità delle disposizioni che disciplinano la consegna stessa e su presentazione dell'originale o della copia autentica del certificato di presa in consegna di cui all'art. 16, o, se del caso, del certificato e dei documenti giustificativi di cui all'art. 16, paragrafo 2 ».
punto 11
Nella fattispecie, come risulta dall'allegato A al regolamento n. 588/81, si trattava di una consegna cif e la cauzione doveva quindi essere svincolata, in conformità delle disposizioni del regolamento n. 1974/80, su presentazione dei documenti di cui all'art. 16, n. 2, di tale regolamento, che sono gli stessi la cui presentazione legittima il pagamento dell'importo dell'offerta ai sensi dell'art. 17, n. 3, 2o comma. Sulla base di tali documenti, l'importo dell'offerta veniva pagato alla Maas dal BALM che riconosceva cosi la regolare esecuzione del contratto d'appalto.
punto 12
Tuttavia, il BALM dichiarava incamerata la cauzione prestata dalla Maas in quanto la consegna non era stata effettuata in conformità delle disposizioni del regolamento n. 1974/80 e delle condizioni contenute nell'allegato al regolamento n. 588/81.
punto 13
E indubbio che gli obblighi di cui è causa debbono essere rispettati dall'aggiudicatario in quanto contribuiscono, con gli altri obblighi stabiliti dal regolamento che fissa le condizioni generali di gara e dal regolamento che indice la gara, a garantire un'esecuzione corretta del contratto assicurando che il trasporto della merce verso lo Stato destinatario avvenga nelle migliori condizioni possibili.
punto 14
II Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno si chiede però, nella sua ordinanza di rinvio, se l'art. 20, n. 1,2o trattino, del regolamento n. 1974/80 sia compatibile col principio di proporzionalità in quanto non consente di adeguare la sanzione dell'incameramento della cauzione al grado di mancata esecuzione degli obblighi in precedenza menzionati o alla gravità dell'inadempimento degli stessi e comporta, di conseguenza, l'incameramento dell'intera cauzione per un aggiudicatario che ha consegnato l'intero quantitativo aggiudicato ma effettuando il trasporto su navi in servizio da oltre 15 anni e/o superando il termine fissato per il caricamento mentre, d'altro canto, un aggiudicatario che, pur rispettando le altre condizioni di consegna, si limitasse a consegnare la metà della merce, perderebbe solo la metà della cauzione.
punto 15
Ai fini della risoluzione della questione sollevata dal giudice nazionale, va verificato, in conformità ad una giurisprudenza costante (sentenze 20 febbraio 1979, causa 122/78, Buitoni, Race. pag. 677; 21 giugno 1979, causa 240/78, Atalanta, Race. pag. 2137; 2 dicembre 1982, causa 272/81, RUMI , Race. pag. 4167; 23 febbraio 1983, causa 66/82, Fromançais, Race. pag. 395; 17 maggio 1984, causa 15/83, Denkavit, Race. pag. 2171) se gli obblighi di cui trattasi nella presente controversia debbano essere considerati come obblighi principali la cui osservanza sia di fondamentale importanza per il buon funzionamento di un sistema comunitario e la cui violazione possa essere sanzionata con l'incameramento dell'intera cauzione senza che ciò comporti una violazione del principio di proporzionalità, ovvero come obblighi secondari, la cui violazione non debba essere sanzionata con lo stesso vigore dell'inosservanza di un obbligo principale.
punto 16
Per quanto concerne l'obbligo di caricare la merce durante un periodo determinato, non si può contestare che si tratta in tal caso di un obbligo principale, dato che il mancato rispetto del termine di caricamento potrebbe pregiudicare in maniera più o meno grave l'efficacia dell'aiuto alimentare sia a causa del carattere deperibile delle merci oggetto del trasporto, sia in conseguenza di circostanze eventualmente verificatesi dopo la scadenza di tale termine.
punto 17
Va tuttavia considerato che in materia di trasporto marittimo un ritardo di qualche giorno nel caricamento della merce e nella partenza della nave non può essere considerato come una violazione di tale obbligo.
punto 18
Nel caso di specie non è contestato il rispetto della data di arrivo della nave nel porto di destinazione. Deve pertanto concludersi che un lieve superamento del termine per il caricamento non giustifica l'incameramento della cauzione qualora non pregiudichi il buon funzionamento del sistema dell'aiuto alimentare.
punto 19
Per quanto concerne l'obbligo di utilizzare per il trasporto navi con meno di 15 anni di servizio, la Commissione, basandosi sulle tariffe dei premi percepiti dalle compagnie di assicurazione, che differiscono a seconda della data di costruzione delle navi, sostiene che il trasporto effettuato nella fattispecie su navi in servizio da oltre 15 anni costituisce una violazione grave delle condizioni di gara che giustifica, da sola, l'incameramento dell'intera cauzione. Al riguardo, la Commissione, su richiesta della Corte, ha prodotto le condizioni generali di assicurazione praticate dalle assicurazioni stabilite negli Stati membri.
punto 20
Da tali documenti risulta che i premi sono gli stessi sia per le navi aventi fra i 15 e i 25 anni di servizio, registrate nella categoria superiore nei registri di classificazione marittima riconosciuti, qualora esse abbiano « istituito e mantenuto un traffico regolare, con orari prestabiliti, per il carico e lo scarico in porti specificati ad esclusione tuttavia delle navi noleggiate », ossia qualora si tratti di navi di linea, sia per le navi in servizio da meno di 15 anni.
punto 21
Bisogna dedurne che, nel caso di navi di linea, l'aumento del rischio si presume inesistente in quanto tali navi sono sottoposte a manutenzione più regolare ed accurata. Ne consegue che l'utilizzazione di tali navi non può essere considerata come una violazione di un obbligo imposto all'aggiudicatario e pertanto non giustifica l'incameramento della cauzione.
punto 22
Invece, il trasporto con navi in servizio da oltre 15 anni e non rispondenti ai requisiti in precedenza indicati è coperto dagli assicuratori solo attraverso un premio da convenire caso per caso. Se ne deve dedurre che le condizioni di assicurazione sono più severe per queste navi in ragione del rischio di incidenti più elevato rispetto alle navi di costruzione più recente o in sei-vizio di linea. Nel caso in cui il giudice nazionale accerti che nel caso di specie il trasporto è stato effettuato da una nave non rispondente ai requisiti a cui gli assicuratori subordinano l'assimilazione delle navi in servizio da oltre 15 anni a quelle di costruzione più recente, si dovrebbe riconoscere che l'aggiudicatario ha violato un obbligo impostogli dai regolamenti che disciplinano la gara.
punto 23
Tuttavia, la gravità di tale violazione va valutata in relazione all'insieme della normativa concernente le modalità di esecuzione degli aiuti alimentari, in particolare l'art. 14, lett. b), del regolamento n. 1974/80 secondo cui l'aggiudicatario comunica nei più brevi termini, all'organismo d'intervento incaricato del pagamento, « la designazione della nave, la bandiera, le date di caricamento, di partenza, di arrivo presunto e di arrivo effettivo a destinazione ».
punto 24
Nella fattispecie risulta dagli atti che l'aggiudicatario ha soddisfatto gli obblighi precendentemente menzionati e che l'organismo d'intervento sarebbe quindi stato in grado di far venire meno la violazione dell'obbligo di cui è causa contestando in tempo utile la qualità insufficiente delle navi utilizzate dalla Maas.
punto 25
Al fine di valutare la gravità della violazione contestata alla Maas, va altresì tenuto conto del fatto che l'obbligo, per l'aggiudicatario, di caricare la merce su navi aventi meno di 15 anni di servizio non figura più nel regolamento della Commissione 12 gennaio 1984, n. 75 che modifica il regolamento n. 3406/83 relativo alla fornitura di frumento tenero al Lesotho a titolo di aiuto alimentare (GU L 10, pag. 37).
punto 26
Da tale disposizione può desumersi che l'obbligo di trasportare le merci destinate agli aiuti alimentari su navi in servizio da meno di 15 anni, che figurava nei regolamenti precedenti, non rivestiva, nella valutazione della Commissione, un'importanza fondamentale ai fini di un'esecuzione corretta del trasporto.
punto 27
L'argomento addotto dalla Commissione, secondo cui essa avrebbe dovuto rinunciare a tale condizione in quanto nessun operatore avrebbe accettato, alla luce della difficoltà del viaggio, di effettuare il trasporto di frumento tenero destinato al Lesotho alle condizioni precendentemente in vigore, non trova alcuna conferma nei considerandi del regolamento n. 75/84, in cui ci si limita ad affermare al, riguardo che è opportuno specificare « le esigenze richieste per il trasporto marittimo ».
punto 28
Dalle considerazioni che precedono risulta che, anche se il giudice nazionale dovesse accertare che le navi su cui la Maas ha effettuato il trasporto non rientrano nella categoria delle navi registrate nella categoria superiore e che effettuano servizio di linea che, per questo motivo, sono assimilate, quanto ai rischi di incidenti, alle navi in servizio da meno di 15 anni, l'incameramento totale della cauzione va comunque considerato come una sanzione sproporzionata alla violazione di un obbligo che né il BALM né la Commissione stessa sembrano in realtà considerare importante.
punto 29
Alla luce delle considerazioni precedentemente svolte, va constatato, in primo luogo, che un superamento minimo del termine per il caricamento nonché l'utilizzazione di navi di linea con oltre 15 anni di servizio ma tali da garantire una sicurezza sostanzialmente uguale a quella delle navi in servizio da meno di 15 anni non costituiscono violazioni degli obbligi imposti all'aggiudicatario e, in secondo luogo, che l'art. 20, n. 1,2o trattino, del regolamento n. 1974/80 viola il principio di proporzionalità in quanto, in base a tale disposizione, la cauzione costituita in conformità dell'art. 5 del regolamento viene dichiarata incamerata per intero nel caso di trasporto avvenuto su navi aventi oltre 15 anni di servizo e che non effettuano servizi di linea ma registrate nella categoria superiore nei registri di classificazione marittima riconosciuti.
SENTENZA › Sulle spese
punto 30
Le spese sostenute dal governo della Repubblica italiana e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (prima sezione),
pronunciandosi sulla questione sottopostale dal Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno, con ordinanza 15 novembre 1984, dichiara;
Un superamento minimo del termine d'imbarco nonché l'utilizzazione di navi di linea con oltre 15 anni di servizio ma tali da garantire una sicurezza sostanzialmente uguale a quella delle navi in servizio da meno di 15 anni non costituiscono violazioni degli obblighi imposti all'aggiudicatario.
L'art. 20, n. 1, 2o trattino, del regolamento n. 1974/80 viola il principio di proporzionalità in quanto, in base a tale disposizione, la cauzione costituita in conformità dell'art. 5 del regolamento viene dichiarata incamerata per intero nel caso di trasporto avvenuto su navi aventi oltre 15 anni di servizio e che non effettuano servizi di linea ma registrate nella categoria superiore nei registri di classificazione marittima riconosciuti.
Firme
Mackenzie Stuart
Schockweiler
Bosco
Così deciso e pronunziato a Lussemburgo, il 27 novembre 1986.
Il cancelliere
P. Heim
Il presidente della prima sezione
F. Schockweiler