Corte di giustizia dell'Unione europea

Corte giust. UE, Sentenza del 13 ottobre 1987, causa 236/85

Decisione: decisa il 1987-10-13
ECLI: ECLI:EU:C:1987:436

Epigrafe

Sentenza della Corte 13 ottobre 1987 Nella causa 236/85, Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Thomas van Rijn, membro del suo servizio giuridico, in qualità di agente, e con domicilio eletto in Lussemburgo presso il sig. Georges Kremlis, membro del suo servizio giuridico, edificio Jean Monnet, Kirchberg, ricorrente, contro Regno dei Paesi Bassi, rappresentato dal sig. D. J. Keur, consigliere giuridico aggiunto presso il Ministero degli Affari esteri, in qualità di agente, e con domicilio eletto in Lussemburgo presso l'ambasciata dei Paesi Bassi, 5, rue C. M. Spoo, convenuto, avente ad oggetto una domanda intesa a far dichiarare che, non adottando entro i termini stabiliti tutte le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, n. 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (GU L 103, pag. 1), il regno dei Paesi Bassi è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza del trattato CEE, LA CORTE, composta dai signori Mackenzie Stuart, presidente, G. Bosco, presidente di sezione, T. Koopmans, K. Bahlmann, R. Joliét, T. F. O'Higgins e F. Schockweiler, giudici, avvocato generale: J. L. da Cruz Vilaça cancelliere: B. Pastor, amministratore vista la relazione d'udienza ed a seguito della trattazione orale del 19 febbraio 1987, nel corso della quale la Commissione è stata rappresentata dal sig. Th. Van Rijn, in qualità di agente, ed il regno dei Paesi Bassi dal sig. G. M. Borchardt, in qualità di agente, sentite le conclusioni dell'avvocato generale presentate all'udienza del 19 maeeio 1987, ha pronunziato la seguente

Sentenza

punto 1

Con atto depositato in cancelleria il 31 luglio 1985, la Commissione delle Comunità europee ha presentato, a norma dell'art. 169 del trattato CEE, un ricorso inteso a far dichiarare che il regno dei Paesi Bassi, non adottando entro i termini stabiliti tutte le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, n. 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (GU L 103, pag. 1) — in prosieguo, « la direttiva » — è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza del trattato CEE.

punto 2

Ai sensi dell'art. 18 della direttiva, gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi a detta direttiva entro due anni dalla sua notifica. Essendo stata la direttiva notificata il 6 aprile 1979, tale termine scadeva il 6 aprile 1981.

punto 3

Avendo esaminato le disposizioni della normativa olandese in materia ed avendo ritenuto che essa non fosse interamente conforme alla direttiva, la Commissione avviava la procedura di cui all'art. 169 del trattato. Dopo aver intimato al regno dei Paesi Bassi di presentare le sue osservazioni, il 16 ottobre 1984, essa emetteva un parere motivato. Nella sua risposta a detto parere motivato, il governo olandese annunciava la promulgazione di un regolamento amministrativo relativo al divieto dell'uso dei mezzi di caccia di cui all'art. 8 della direttiva in attesa dell'adozione di una nuova legge sugli uccelli. Il regolamento di modifica, pubblicato il 6 maggio 1985, veniva comunicato alla Commissione solo nel settembre 1985. L'esame parlamentare del disegno di legge non è terminato. La Commissione, nel presente ricorso per inadempimento, fa valere cinque censure contro la normativa olandese relativa alla protezione degli uccelli.

punto 4

Per quanto riguarda gli antefatti della controversia, le norme della disciplina olandese di cui trattasi, lo svolgimento del procedimento ed i mezzi e gli argomenti delle parti, si rinvia alla relazione d'udienza. Questi elementi del fascicolo saranno riportati in prosieguo solo nella misura necessaria alle deduzioni della Corte.

punto 5

Prima di esaminare le rispettive censure mosse dalla Commissione in ordine alla conformità della normativa olandese alla direttiva, bisogna osservare che la trasposizione nel diritto nazionale della normativa comunitaria non esige necessariamente che le sue disposizioni siano riportate formalmente e testualmente in una norma giuridica esplicita e specifica e che a tal fine può essere sufficiente un contesto giuridico generale, qualora quest'ultimo garantisca effettivamente la piena applicazione della direttiva in modo sufficientemente chiaro e preciso (cfr. sentenza 23 maggio 1985, causa 29/84, Commissione/Germania, Racc. 1985, pag. 1667). Tuttavia, l'esattezza della trasposizione riveste un'importanza particolare in un caso come quello di specie in cui la gestione del patrimonio comune è affidata, per il loro territorio, ai rispettivi Stati membri.

Sentenza › Prima censura: mancata trasposizione della nozione di « gravi danni »

punto 6

La Commissione constata che a norma del combinato disposto dell'art. 2 della Vogelwet e degli artt. 2 e 3 del Vogelbesluit, talune specie di uccelli sono indicate come specie non protette ai sensi della legge, al fine di consentire di prevenire danni all'agricoltura, all'orticoltura, alla silvicoltura, alla caccia o alla pesca, mentre l'art. 9, n. 1, della direttiva richiede che si tratti di gravi danni. La normativa olandese non sarebbe quindi conforme al provvedimento comunitario.

punto 7

Il governo dei Paesi Bassi sostiene che le deroghe alla tutela degli uccelli autorizzate a norma dell'art. 2 della Vogelwet riguardano solo talune specie di uccelli che, effettivamente, causano gravi danni, cosicché i requisiti posti dall'art. 9 della direttiva sarebbero soddisfatti.

punto 8

A tal riguardo, bisogna ricordare l'interpretazione della nozione di « danni gravi » fornita dalla Corte nella sentenza 8 luglio 1987 (causa 247/85, Commissione/Belgio, Racc. 1987, pag. 3029, 3071, punto 56 della motivazione) secondo cui l'art. 9, n. 1, della direttiva non è diretto a prevenire la minaccia di danni di minima rilevanza e il fatto che tale deroga al regime generale di protezione richieda la presenza di danni di una certa rilevanza corrisponde all'effetto protettivo voluto dalla direttiva.

punto 9

Ora, bisogna constatare che la Commissione non ha fatto valere elementi atti a dimostrare che la normativa olandese attribuisce alle deroghe ammesse una portata maggiore di quella che conferisce loro la direttiva così interpretata.

punto 10

Da quanto sopra risulta che il primo addebito non può essere accolto.

Sentenza › Seconda censura: l'autorizzazione di cui all'art. 10 della Vogelwet

punto 11

La Commissione ritiene che l'art. 10 della Vogelwet, in base al quale autorizzazioni ad uccidere o a catturare uccelli e a disturbare i loro nidi vengono concesse su domanda dei proprietari o utilizzatori di terreni o di acque nel caso in cui uccelli protetti'provochino o rischino di provocare taluni danni o disturbi non è conforme all'art. 9, n. 1, della direttiva.

punto 12

Il governo olandese fa presente che le autorizzazioni ai sensi dell'art. 10 della Vogelwet vengono concesse solo al fine di prevenire danni gravi e in quanto i criteri di deroga posti dall'art. 9, n. 1, della direttiva non vi si oppongano. Le autorità competenti seguirebbero in tale materia una prassi amministrativa restrittiva conforme ai requisiti di tale norma.

punto 13

A tal riguardo, bisogna osservare che, anche se la condizione dell'esistenza o del rischio dell'esistenza di danni o di conseguenze nocive è conforme al modello normativo della direttiva così come rilevato a proposito della prima censura della presente causa, bisogna tuttavia constatare che l'art. 10 della Vogelwet non subordina la concessione delle autorizzazioni alla condizione che non vi siano altre soluzioni soddisfacenti come stabilito all'art. 9, n. 1, della direttiva.

punto 14

La seconda censura dev'essere quindi accolta.

Sentenza › Terza censura: gli uccelli da gabbia e gli uccelli protetti morti e imbalsamati

punto 15

La Commissione constata che l'elenco degli uccelli che si trovano sottratti, a norma degli artt. 9 e 10 del Vogelbesluit che danno attuazione agli artt. 11 e 12 della Vogelwet, alla protezione degli uccelli in materia di cattura per la chiusura in gabbia e di caccia non è identico all'elenco degli uccelli di cui all'allegato III a norma dell'art. 6, nn. 2 e 3, della direttiva. Inoltre, la Commissione ritiene che gli artt. 15, 15 bis e 16 della Vogelwet che consentono di rilasciare autorizzazioni relative al commercio degli uccelli protetti morti e imbalsamati non siano conformi ai criteri enunciati all'art. 9, n. 1, della direttiva.

punto 16

Il governo olandese fa presente anzitutto che da più di quarantacinque anni, non è stata concessa alcuna autorizzazione per la cattura di uccelli selvatici da gabbia né per la loro immissione in commercio. L'applicazione degli artt. 11 e 12 della Vogelwet sarebbe quindi compatibile con l'art. 6, nn. 2 e 3, della direttiva. Sul secondo punto, il governo olandese sostiene che possono essere imbalsamati solo gli uccelli che sono manifestamente morti di morte naturale o hanno trovato la morte all'insaputa del richiedente dell'autorizzazione senza che egli ne sia responsabile.

punto 17

Bisogna rilevare, per quanto riguarda il primo punto, che la mancanza d'identità tra l'elenco degli uccelli elencati negli artt. 9 e 10 del Vogelbesluit e l'allegato III della direttiva costituisce una trasposizione insufficiente dell'art. 6, nn. 2 e 3, della direttiva nel diritto olandese. Per quanto riguarda il secondo punto, bisogna constatare che le deroghe alla protezione degli uccelli ammesse dagli artt. 15, 15 bis e 16 della Vogelwet possono essere giustificate solo sulla base dei criteri posti dall'art. 9, n. 1, della direttiva. Ora, questi criteri non sono soddisfatti nella fattispecie.

punto 18

Benché la prassi amministrativa nei Paesi Bassi in queste due materie sembri conforme alle disposizioni della direttiva, il che è del resto ammesso dalla Commissione, bisogna far presente che la Corte ha dichiarato che « semplici prassi amministrative, per natura modificabili a piacimento dall'amministrazione e prive di adeguata pubblicità, non possono essere considerate valido adempimento degli obblighi del trattato« (sentenza 15 ottobre 1986, causa 168/85, Commissione/Italia, Racc. 1986, pag. 2945).

punto 19

La terza censura deve quindi essere accolta.

Sentenza › Quarta censura: la raccolta di uova e la turbativa di nidi

punto 20

La Commissione ritiene che gli artt. 17, 18 e 19 della Vogelwet, relativi alla raccolta delle uova di taluni uccelli, non trasferiscono i criteri di deroga contenuti nell'art. 9 della direttiva. La Commissione muove la stessa contestazione nei confronti dell'art. 20 della Vogelwet che consente la turbativa di nidi che si trovano in o su edifici o cortili.

punto 21

Per quanto riguarda l'art. 17 della Vogelwet, il governo olandese fa presente che solo la raccolta delle uova di pavoncella è autorizzata per un periodo limitato. Tale eccezione si riferirebbe praticamente solo alla regione della Frisia, dove la raccolta delle uova di pavoncella costituisce una tradizione storica e culturale. Per quanto riguarda l'art. 18 della Vogelwet, secondo cui autorizzazioni alla ricerca e alla raccolta delle uova di taluni uccelli possono essere concesse, il governo olandese sostiene che queste autorizzazioni vengono rilasciate solo per rimediare ai danni causati dai gabbiani nelle riserve naturali. Di conseguenza, anche l'art. 19 della Vogelwet, che autorizza il commercio delle uova di pavoncella e di gabbiano, sarebbe compatibile con l'art. 9 della direttiva. Per quanto riguarda l'art. 20 della Vogelwet, il governo dei Paesi Bassi afferma che la raccolta di nidi è ammessa solo se i nidi provocano disturbo o danni.

punto 22

Bisogna osservare anzitutto che gli Stati membri sono abilitati a derogare ai divieti concernenti la raccolta delle uova e la turbativa dei nidi (artt. 5 e 6 della direttiva) solo alle condizioni poste dall'art. 9 della direttiva. Ora, bisogna constatare che le autorizzazioni contemplate dalla normativa olandese relativa a questi atti non possono essere giustificate alla luce dei criteri di deroga enunciati in tale articolo.

punto 23

Per quanto riguarda l'art. 17 della Vogelwet, bisogna osservare che il testo di tale norma non contiene alcun riferimento ai motivi di deroga enumerati nell'art. 9, n. 1, della direttiva. Come la Corte rileva nella sua decisione relativa alla terza censura, il fatto che la prassi amministrativa nei Paesi Bassi sembri conforme alle esigenze di una normativa comunitaria non può essere considerato come una trasposizione sufficiente del criterio dell'art. 9, n. 1, sub e), della direttiva, che consente solo in condizioni rigidamente controllate e in maniera selettiva la cattura, la detenzione o altri impieghi misurati di determinati uccelli in piccole quantità.

punto 24

Anche per quanto riguarda gli artt. 18 e 19 della Vogelwet, bisogna concludere che nessuno dei motivi di deroga contemplati dall'art. 9, n. 1, della direttiva figura in queste norme.

punto 25

Per quanto riguarda l'art. 20 della Vogelwet, bisogna constatare che nemmeno tale deroga alla protezione degli uccelli è basata su uno dei criteri posti dall'art. 9 della direttiva. Inoltre, l'art. 20 della Vogelwet non tiene conto del fatto che qualsiasi deroga è subordinata alla condizione che non vi sia altra soluzione soddisfacente. Il fatto che la prassi amministrativa nei Paesi Bassi sembri conforme ai criteri dell'art. 9 della direttiva, il che è del resto ammesso dalla Commissione, non è sufficiente ad assicurare una trasposizione adeguata della direttiva nel diritto nazionale.

punto 26

La quarta censura deve quindi essere accolta.

Sentenza › Quinta censura: mezzi di cattura

punto 27

La Commissione contesta al regno dei Paesi Bassi il fatto di non menzionare, all'art. 23 della Vogelwet come anche all'art. 14 del Vogelbesluit, la totalità dei metodi di cattura vietati a norma dell'art. 8 e dell'allegato IV, sub a), della direttiva e di stabilire, agli artt. 15, 16 e 17 del Vogelbesluit, delle deroghe al divieto, posto dall'art. 8 della direttiva, di utilizzare taluni mezzi di cattura incompatibili con l'art. 9, n. 1, della direttiva.

punto 28

Anche se la modifica dell'art. 14 del Vogelbesluit ha reso la normativa olandese conforme all'elenco dei mezzi di cattura vietati di cui all'allegato IV, sub a), della direttiva, bisogna tuttavia osservare che l'oggetto di un ricorso presentato ai sensi dell'art. 169 è fissato dal parere motivato della Commissione (sentenza 27 maggio 1981, cause 142 e 143/80, Amministrazione delle finanze dello Stato/Essevi, Race, pag. 1413). Dato che la Commissione non ha ritirato la sua censura, bisogna concludere per la sua fondatezza.

punto 29

La quinta censura deve quindi essere accolta.

punto 30

Bisogna di conseguenza riconoscere che il regno dei Paesi Bassi, non adottando entro i termini stabiliti tutte le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, n. 79/409, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti a norma del trattato CEE.

Sentenza › Sulle spese

punto 31

Ai sensi dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese. Il convenuto è rimasto sostanzialmente soccombente e va quindi condannato alle spese.

Dispositivo

Per questi motivi, LA CORTE dichiara e statuisce: 1) Il regno dei Paesi Bassi, non adottando entro i termini stabiliti tutte le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, n. 79/409, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti a norma del trattato CEE. 2) Il regno dei Paesi Bassi è condannato alle spese.

Firme

Mackenzie Stuart Bosco Koopmans Bahlmann Joliet O'Higgins Schockweiler Così deciso e pronunziato a Lussemburgo, il 13 ottobre 1987. Il cancelliere P. Heim Per il presidente A. J. Mackenzie Stuart G. Bosco il presidente f. f.