Corte giust. UE, Sentenza del 9 ottobre 1984, causa 188/83

Gli antefatti, lo svolgimento del procedimento, le conclusioni nonché i mezzi e gli argomenti delle parti possono riassumersi come segue:

Oggetto della presente controversia è la concessione dell'indennità di dislocazione, ai sensi dell'art. 4, n. 1, dell'allegato VII dello statuto del personale. Tale disposizione, per quanto riguarda la presente causa, recita: «Un'indennità di dislocazione pari al 16 % dell'ammontare complessivo dello stipendio base, dell'assegno di famiglia e dell'assegno per figli a carico versati al funzionario, è concessa: a) Al funzionario: che non ha e non ha mai avuto la nazionalità dello stato sul cui territorio è situata la sede di servizio e, che non ha, abitualmente, abitato o svolto la sua attività professionale principale sul territorio europeo di detto stato durante il periodo di cinque anni che scade sei mesi prima della sua entrata in servizio ... b) ...».

Il ricorrente, che è cittadino tedesco e che non ha mai avuto la cittadinanza lussemburghese, è dipendente (di grado A 7) del Parlamento europeo dal 17 maggio 1982. In tale qualità egli presta servizio a Lussemburgo. La controversia verte sostanzialmente sul problema di stabilire se il ricorrente soddisfi la condizione di cui all'art. 4, n. 1, lett. a), secondo trattino, dell'allegato VII dello statuto, ossia quella che, durante il periodo di cui trattasi, nella fattispecie fra il 17 novembre 1976 e il 17 novembre 1981, egli non abbia, «abitualmente, abitato o svolto la sua attività professionale principale» nel Granducato del Lussemburgo. I fatti di causa non controversi sono i seguenti. II ricorrente, nato nel 1950 in Germania, si trasferiva con la famiglia in Lussemburgo nel 1958, ove frequentava la scuola europea fino al 1970. Dopo il suo matrimonio con una cittadina lussemburghese, nel settembre 1970, egli seguiva un corso di studi in giurisprudenza presso l'università di Münster (Repubblica federale di Germania), dall'ottobre 1970 al dicembre 1974. Nel marzo 1975 egli fissava il proprio domicilio coniugale in Lussemburgo. Dal 1o maggio 1975 alla fine di settembre del 1977, egli esercitava le funzioni di Rechtsreferendar nel Land Renania-Palatinato. La decisione di nomina del presidente dell'Oberlandesgericht di Coblenza disponeva a tal fine: «... Ella è stata oggi nominata Rechtsreferendar. Nel contempo, Ella è ammessa al tirocinio preparatorio alla funzione di giudice, di procuratore dello stato o di impiegato direttivo dello stato ...». Nella stessa decisione si precisava: «Accettiamo la Sua rinuncia all'indennità di trasloco, al rimborso spese di trasporto e all'indennità di separazione per tutta la durata della Sua formazione, ad eccezione del corso di introduzione e del corso che conclude la suddetta formazione. In occasione di tali corsi Ella potrà far valere eventuali oneri finanziari solo nella misura in cui gli stessi siano stati sostenuti a partire da Treviri». Durante il suo servizio in qualità di Rechtsreferendar, in quanto esso rientra nel periodo di cui all'art. 4, n. 1, lett. a), secondo trattino, dell'allegato VII dello statuto, il ricorrente veniva assegnato alle seguenti funzioni: dal 1° settembre 1976 al 31 novembre 1976: formazione presso uno studio legale a Treviri; dal 1° dicembre 1976 al 28 febbraio 1977: tirocinio effettuato presso il Parlamento europeo a Lussemburgo; dal 1° marzo 1977 al 28 aprile 1977: Referendarlehrgang (corso di formazione per Rechtsreferendar) a Saarburg (Renania-Palatinato) ; dalla metà di maggio del 1977 alla fine di agosto del 1977: preparazione alla «zweite juristische Staatsprüfung» e superamento del suddetto esame; settembre 1977: ferie. Risulta dagli atti che durante tutto il periodo di esercizio della funzione di Rechtsreferendar, il ricorrente ha mantenuto il domicilio dichiarato in Lussemburgo e che egli era a ciò autorizzato in forza della precitata decisione di nomina. Successivamente, dall'ottobre 1977 fino alla fine di febbraio del 1979, il ricorrente rimaneva disoccupato. Il 1° marzo 1979, egli veniva assunto dalla società belga Burroughs a Lussemburgo ove egli svolgeva attività lavorativa fino al 15 maggio 1982, ossia fino alla sua data di nomina a dipendente in prova presso il Parlamento europeo. Il 14 luglio 1982, l'interessato presentava una domanda di riconoscimento dell'indennità di dislocazione, ai sensi dell'art. 90, n. 1, dello statuto, che veniva tacitamente respinta. Con lettera 11 febbraio 1983, l'interessato presentava un reclamo ai sensi dell'art. 90, n. 2, dello statuto avverso il rigetto della sua domanda. Il reclamo veniva respinto con lettera del presidente del Parlamento europeo in data 6 settembre 1983.

Il presente ricorso è stato proposto con atto registrato nella cancelleria della Corte l'8 settembre 1983. La Corte, terza sezione, su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Il ricorrente conclude che la Corte voglia:

dichiarare ricevibile il presente ricorso; in quanto necessario, dichiarare privo di fondamento il rigetto implicito del reclamo; dichiarare invece che il ricorrente soddisfa le condizioni di diritto per la concessione dell'indennità; condannare quindi il Parlamento europeo a corrispondere al ricorrente l'indennità di dislocazione a far data dalla sua entrata in servizio; quanto agli eventuali interessi, decidere in via equitativa; in ogni caso, condanare il Parlamento europeo alle spese del giudizio.

Il Parlamento europeo conclude che la Corte voglia:

dare atto al convenuto che esso non intende contestare la ricevibilità del ricorso; dichiarare il ricorso infondato e respingerlo; statuire in ordine alle spese in conformità alle pertinenti norme dello statuto.

La ricevibilità del ricorso non è contestata. I mezzi e argomenti relativi al merito della controversia possono riassumersi come segue:

a) Il ricorrente fa osservare di avere svolto la sua attività principale (Rechtsreferendar) in Germania dall'inizio del periodo di riferimento (17 novembre 1976) fino alle fine di settembre del 1977. L'attività da lui svolta a Lussemburgo fra il 1° marzo 1979 e la fine del periodo di riferimento (17 novembre 1981) ha costituito semplicemente un lavoro occasionale non corrispondente alla sua formazione di giurista e non qualificabile pertanto come «attività professionale principale». Per quanto concerne la sua residenza durante il periodo di riferimento, si sono avuti circa 21 mesi di residenza effettiva in Lussemburgo contro 39 mesi di residenza precaria, durante i quali egli ha lavorato o è stato in cerca di impiego in Germania. Più in particolare, egli ha abitato fuori dal Lussemburgo durante i periodi e nelle località seguenti: dal 17 novembre alla fine di novembre del 1976 e dal 1o marzo 1977 al 28 aprile 1977, egli ha abitato a Perl-Nennig (è stata prodotta un'attestazione del padrone di casa); dalla metà di maggio del 1977 alla fine di agosto del 1977 (ad eccezione di due settimane) e dal novembre o dicembre del 1977 alla fine di febbraio del 1978, egli ha vissuto presso uno zio a Magonza (è stata prodotta un'attestazione di quest'ultimo). Durante le due settimane di cui sopra egli ha vissuto in un albergo a Coblenza; nei mesi di settembre e ottobre 1977, egli è stato in vacanza nel sud dell'Europa; dal marzo 1978 alla fine di febbraio del 1979, egli si è spostato, in Germania, per cercare ivi un lavoro. II ricorrente aggiunge che un Rechtsreferendar è un impiegato pubblico ai sensi del diritto amministrativo tedesco in forza del quale egli era tenuto ad avere il suo domicilio abituale («ständiger Wohnsitz») in Germania. Il presidente dell' Oberlandesgericht lo ha soltanto autorizzato a mantenere la sua abitazione in Lussemburgo. b) Il Parlamento europeo rileva, per quanto concerne la vita professionale del ricorrente durante il periodo di riferimento, che egli ha avuto la qualifica di Rechtsreferendar per un periodo di 10 mesi e mezzo (dal 17 novembre 1976 alla fine di settembre del 1977); è rimasto disoccupato per oltre 17 mesi (dall'ottobre 1977 alla fine di fabbraio del 1979); è stato occupato come impiegato privato in Lussemburgo per 33 mesi (dal 1° marzo 1979 al 17 novembre 1981). Per quanto riguarda il luogo in cui il ricorrente ha abitato «abitualmente», risulta dal suo fascicolo personale che egli è stato residente in Lussemburgo dal marzo 1975, senza interruzione. D'altra parte, a quanto appare dal suo reclamo, l'interessato ha abitato in Germania solo per nove mesi nell'ambito del periodo di riferimento, e cioè: dal 17 novembre alla fine di novembre del 1976 a Treviri; dal 1° marzo 1977 al 28 aprile 1977 a Saarburg; dalla metà di maggio del 1977 alla fine di agosto del 1977 a Coblenza; dal dicembre 1977 alla fine di febbraio del 1978 a Magonza. Il carattere precario di questi soggiorni, anche supponendoli provati, è messo in evidenza dal fatto che il ricorrente ha abitato in Germania o presso un membro della sua famiglia o in albergo.

a) Il ricorrente sostiene innanzitutto che le due condizioni per il riconoscimento dell'indennità di dislocazione, poste dall'art. 4, n. 1, lett. a), secondo trattino, dell'allegato VII dello statuto, ossia che il richiedente non abbia «abitato» o «svolto la sua attività professionale principale» sul territorio del paese in cui è chiamato a prestare servizio, sono alternative e non cumulative. Ciò risulta chiaramente dalle versioni francese e inglese e, forse, anche da quella tedesca. Tuttavia, nel caso di specie ricorrono entrambe le condizioni. Per quanto concerne, in primo luogo, la nozione di «abitazione», essa corrisponde al domicilio nel diritto francese o allo «ständiger Wohnsitz» nel diritto tedesco. Il cambiamento di domicilio avviene per il semplice fatto di una dimora effettiva in un'altra località, unita all'intenzione di fissarvi la residenza principale. Partendo da questa premessa, il ricorrente avrebbe preso domicilio a Lussemburgo solo a partire dalla sua assunzione da parte della società Burroughs nel marzo 1979. Invece, il motivo della sua presenza a Lussemburgo prima di questa data consisteva, a suo parere, semplicemente nel fatto che l'interessato e la moglie avevano ivi un punto di riferimento fino a che il suo avvenire professionale non avesse ancora assunto un indirizzo preciso. Per quanto riguarda, in secondo luogo, la sua «attività professionale principale», essa era quella di giurista da lui esercitata in Germania. Invece, l'attività svolta presso la suddetta società a Lussemburgo era soltanto un lavoro transitorio o occasionale. Il ricorrente, precisa al riguardo che la funzione di Rechtsreferendar è un'occupazione a tempo pieno, retribuita e principale che segue la formazione giuridica universitaria. Il Rechtsreferendar ha la qualifica di impiegato pubblico ai sensi della legge tedesca e riceve una retribuzione per la sua sussistenza e quella della sua famiglia. Nel passato, la prassi amministrativa costante è stata nel senso di considerare sufficiente un'interruzione di sei mesi della residenza nel paese della sede di servizio durante il periodo di riferimento ai fini della concessione dell'indennità di dislocazione. Il fatto di aver capovolto tale prassi costituisce una disparità di trattamento è una discriminazione. b) Il Parlamento europeo, contrariamente al ricorrente, sostiene che le due condizioni poste dalla disposizione dello Statuto di cui trattasi sono condizioni negative nessuna delle quali deve verificarsi. Per quanto concerne in primo luogo la condizione di non aver «abitato» nel paese della sede di servizio, la formulazione delle versioni francese e tedesca indica che si tratta non di una nozione giuridica ma di una situazione di fatto. Ci si deve quindi chiedere dove l'interessato abbia trascorso la sua vita privata, al di fuori delle sue occupazioni professionali. Un'interpretazione siffatta corrisponde alla ragion d'essere dell'indennità di dislocazione che, contrariamente all'indennità di espatrio, è destinata a «facilitare i dipendenti, chiamati a prestare servizio in un paese diverso, nel superare i disagi e le difficoltà connessi con il cambiamento di sede» (sentenza 20. 2. 1975, causa 21/74, Airola, Race. pag. 221). Nella fattispecie, il ricorrente ha «abitato» a Lussemburgo a partire dalla sistemazione del padre in Lussemburgo, durante il periodo dei suoi studi primari e secondari, e vi ha stabilito il domicilio coniugale dopo il matrimonio. Per quanto riguarda, in secondo luogo, la pretesa «attività professionale principale» del ricorrente, il Parlamento europeo ritiene che la funzione di Rechtsreferendar non costituisca un vero e proprio impiego ma piuttosto un tirocinio pratico retribuito di durata determinata e facente parte della formazione professionale («Vorbereitungsdienst»). La prassi amministrativa in materia è effettivamente cambiata, in particolare a seguito della sentenza 17 febbraio 1976 (causa 42/75, Delvaux, Race. pag. 167). I capi amministrazione delle istituzioni, a seguito di tale sentenza, hanno sfumato il loro orientamento precedente cosicché «... il minimo di sei mesi di assenza dal paese della sede di servizio dell'interessato durante il periodo di 5 anni ... precedente alla sua entrata in servizio presso le Comunità non deve più considerarsi come una condizione imperativa per la concessione dell'indennità di dislocazione, ma piuttosto come un orientamento che consenta all'amministrazione di valutare se la residenza sia stata o meno abituale».

Le parti hanno svolto le loro difese all'udienza del 21 giugno 1984.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza dell' 11 luglio 1984.

Con atto depositato nella cancelleria della Corte l'8 settembre 1983, il sig. Hermann Witte, dipendente del Parlamento europeo dal 17 maggio 1982 ed in servizio, come tale, a Lussemburgo, ha presentato un ricorso diretto a ottenere la concessione dell'indennità di dislocazione ai sensi dell'art. 4, n. 1, dell'allegato VII dello statuto del personale.

Ritenendo che nel suo caso ricorressero le suddette condizioni per la concessione dell'indennità di dislocazione, il ricorrente presentava successivamente una richiesta di attribuzione di tale indennità, ai sensi dell'art. 90, n. 1, dello statuto e, dopo il rigetto di tale richiesta, un reclamo ai sensi del n. 2 di tale articolo. Essendo stato respinto anche questo l'interessato ha proposto il presente ricorso.

Risulta dagli atti che il ricorrente, che è cittadino tedesco e che non ha mai avuto la cittadinanza lussemburghese, è stato domiciliato dal 1958 nel Granducato del Lussemburgo, dove il padre prestava servizio come dipendente del Parlamento europeo. Nel marzo 1975, il ricorrente ha fissato il domicilio coniugale in tale stato membro. Durante il periodo di cinque anni di cui trattasi, ossia fra il 17 novembre 1976 e il 17 novembre 1981, egli ha esercitato, fino al settembre 1977, la funzione di Rechtsreferendar nella Repubblica federale di Germania ove egli ha abitato per tale motivò dal 17 novembre alla fine di novembre del 1976, dal 1o marzo al 28 aprile 1977 e dalla metà di maggio alla fine di agosto del 1977. Nel corso di tutte queste dimore nella Repubblica federale di Germania, egli ha però mantenuto il domicilio coniugale in Lussemburgo.

Rimasto in seguito disoccupato, dall'ottobre 1977 alla fine di febbraio del 1979, il ricorrente ha abitato di nuovo con la sua famiglia in Lussemburgo, ad eccezione di un intervallo di tre o quattro mesi, ossia dal novembre/dicembre 1977 alla fine di febbraio del 1978, periodo durante il quale egli ha dimorato nella Repubblica federale di Germania al fine di cercarvi lavoro. Infine, dal 1° marzo 1979 al 17 novembre 1981, fine del periodo di riferimento, egli è stato occupato presso una ditta privata in Lussemburgo e ha abitato in questo stato con la sua famiglia.

Il ricorrente fa valere in primo luogo che il Parlamento ha violato lo statuto del personale rifiutando di accordargli l'indennità di dislocazione. Le condizioni poste dalla disposizione dello statuto di cui è causa, ossia di non avere, abitualmente, abitato o esercitato la propria attività principale nel territorio del paese in cui viene prestato servizio, sarebbero condizioni alternative l'esistenza di una delle quali basterebbe per ottenere il beneficio dell'indennità. Nel caso di specie, il ricorrente soddisferebbe tanto l'una quanto l'altra condizione.

Secondo il Parlamento europeo, invece, bisogna che il dipendente interessato non si trovi in alcuna delle due situazioni di cui alla disposizione litigiosa. Ora, il ricorrente avrebbe, abitualmente, nel contempo abitato ed esercitato la sua attività professionale principale in Lussemburgo.

Risulta, sia dalla formulazione nelle diverse lingue della disposizione dello statuto di cui è causa, sia dalla sua finalità, che l'indennità di dislocazione va concessa solo quando non ricorre nessuna delle situazioni ivi contemplate. Come la Corte ha più volte dichiarato (vedi, fra l'altro, la sentenza 20. 2. 1975, causa 21/74, Airola, Race. pag. 221), l'indennità di dislocazione è diretta a facilitare i dipendenti, chiamati a prestare servizio in un paese diverso, nel superare i disagi e le difficoltà connessi col cambiamento di sede. Il ricorrente può quindi avanzare una pretesa a tale indennità solo qualora non abbia abitualmente abitato né abitualmente esercitato la sua attività professionale principale sul territorio lussemburghese.

Nella fattispecie, basta constatare che il ricorrente era domiciliato in Lussemburgo durante l'intero periodo di riferimento e che la sua residenza in questo stato ha subito solo brevi interruzioni di cui la più lunga è durata tre o quattro mesi, mentre il totale non ha ecceduto i nove-dieci mesi.

Il carattere precario di queste dimore fuori dal territorio lussemburghese viene messa tanto più in evidenza in quanto il ricorrente abitava in tali occasioni o presso un parente o in un albergo e non era accompagnato dalla moglie. Ciò risulta dagli attestati prodotti dallo stesso ricorrente, nonché dalla decisione di nomina a Rechtsreferendar adottata nei suoi confronti dal presidente dell'Oberlandesgericht di Coblenza da cui appare che il ricorrente aveva rinunciato alle indennità di trasloco, di trasporto e di separazione per tutta la durata di tale impiego, ad eccezione di taluni corsi di formazione organizzati nell'ambito di tale attività professionale.

Tali assenze dal paese in cui viene prestato servizio, sporadiche e di breve durata, che, per giunta, non erano caratterizzate dall'intenzione dell'interessato di stabilire il centro permanente dei suoi interessi in un altro stato, non possono essere considerate sufficienti a far perdere alla dimora del ricorrente nello stato in cui esso presta servizio il suo carattere abituale, ai sensi della disposizione dello statuto considerata.

Poiché quindi il ricorrente, durante il periodo di cui trattasi, ha abitualmente abitato sul territorio lussemburghese, l'argomento fondato su una violazione dello statuto va respinto senza che debba essere esaminato se, durante tale periodo, il ricorrente abbia o meno altresì abitualmente esercitato la sua attività professionale principale in tale stato.

Il ricorrente fa valere in secondo luogo, a sostegno del proprio ricorso, una violazione del principio della parità di trattamento. Le istituzioni comunitarie, per prassi amministrativa costante, avrebbero applicato la disposizione litigiosa dello statuto in modo da considerare sufficiente un'assenza di sei mesi dal paese della sede di servizio, durante il periodo di riferimento, per far sorgere un diritto alla concessione dell'indennità di dislocazione. Sarebbe inoltre prassi costante quella di considerare i familiari dei dipendenti delle Comunità, che hanno seguito questi ultimi nello stato in cui prestano servizio, come non residenti in tale stato ai fini della concessione dell'indennità di dislocazione.

A questo proposito, il Parlamento europeo ha precisato nel corso del procedimento che, mentre le amministrazioni delle istituzioni comunitarie avevano deciso, nel 1974, che l'indennità di dislocazione doveva essere accordata in caso di assenza continuativa, dallo stato in cui viene prestato servizio, di almeno sei mesi sui cinque anni presi in considerazione, tale prassi sarebbe stata modificata nel 1977 nel senso di un orientamento più elastico e meglio adeguato alle particolarità dei singoli casi di specie. D'altro canto, la prassi consistente nell'equiparare il familiare e i figli di età inferiore a 18 anni dei dipendenti di organizzazioni internazionali ai dipendenti stessi, ai fini della concessione dell'indennità di dislocazione, sarebbe stata abbandonata nel 1981, a seguito di una relazione della Corte dei conti.

Oltre al fatto che nessuno può far valere a suo beneficio un illecito commesso in favore di altri, non può concludersi nelle circostanze del caso di specie che, rifiutando la concessione dell'indennità di dislocazione al ricorrente, il Parlamento si sia scostato da una prassi amministrativa ancora in essere alla data dell'atto impugnato. Pertanto neppure l'argomento fondato su una violazione del principio della parità di trattamento può essere accolto.

Per questi motiv, il ricorso va respinto.

A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.

Tuttavia, a norma dell'art. 70 del regolamento di procedura, le spese sostenute dalle istituzioni nelle cause promosse dai dipendenti della Comunità restano a carico di queste.