Corte giust. UE, Sentenza del 27 maggio 1975, causa 2/75

I fatti che hanno dato origine alla controversia, lo svolgimento del procedimento e le osservazioni presentate alla Corte a norma dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia della CEE si possono riassumere come segue:

Nella primavera del 1969 vari fattori, fra cui la caduta del corso a termine del franco francese, rendevano possibili notevoli profitti sui cambi a chi avesse venduto all'ente di intervento tedesco cereali acquistati in Francia. Si sviluppava pertanto un «commercio di speculazione sull'intervento» consistente nel vendere all'ente d'intervento tedesco le maggiori quantità possibili di cereali francesi. Risultato di queste operazioni era il rapido esaurimento della capacità d'immagazzinamento e d'acquisto da parte dell'ente d'intervento, col pericolo d'un crollo dell'intero sistema d'intervento previsto in Germania per i cereali.

Rispondendo alla richiesta indirizzatale il 2 maggio 1969 dalle competenti autorità tedesche, la Commissione, con decisione 8 maggio 1969, n. 69/138/CEE (GU 9 maggio 1969, n. L 112), autorizzava la Repubblica federale di Germania a disporre che l'ente d'intervento tedesco acquistasse soltanto frumento tenero ed orzo di produzione nazionale. Identiche decisioni venivano contemporaneamente adottate a favore del Belgio e dei Paesi Bassi.

Le predette autorizzazioni derogavano agli artt. 4 e 7 del regolamento del Consiglio 13 giugno 1967, n. 120, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU 19 giugno 1967, n. 117), secondo cui gli enti d'intervento sono tenuti ad acquistare tutto il frumento tenero e l'orzo, raccolti nella Comunità, che siano loro offerti.

Con decreto 17 giugno 1969, pubblicato sul «Bundesanzeiger» il 19 giugno 1969, il ministro federale dell'alimentazione, dell'agricoltura e delle foreste confermava il provvedimento, cui attribuiva effetto retroattivo a far tempo dal 9 maggio 1969, ore 8.45.

Il 6 maggio 1969, la ditta Mackprang, impresa operante nel settore dei cereali, offriva alla Einfuhr- und Vorratsstelle otto partite di grano tenero francese. Essa indicava, al tempo stesso, come luoghi in cui erano in quel momento immagazzinate le diverse partite, alcuni centri della Repubblica federale. In realtà, tutte le partite erano, a quell'epoca, ancora in viaggio dalla Francia verso la Repubblica federale.

Pur avendo accettato le offerte presentate l'8 maggio 1969, l'Einfuhr- und Vorratsstelle si rifiutava più tardi di prendere in consegna le merci giunte, rispettivamente l'8, il 10, il 12, il 13 ed il 17 maggio 1969, ai magazzini precedentemente indicati. A giustificazione del rifiuto essa adduceva le disposizioni di cui s'è fatto cenno.

La ditta Mackprang chiedeva il risarcimento dei danni che l'ente d'intervento le avrebbe arrecato col non accettare il frumento offertogli in vendita.

Dopo che la sentenza di primo grado era stata modificata in appello, la controversia giungeva dinanzi al Bundesgerichtshof il quale, con ordinanza 31 ottobre 1974, sottoponeva alla Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, le seguenti questioni pregiudiziali:

1. Se la decisione della Commissione CEE 8 maggio 1969, che autorizza la Repubblica federale di Germania a limitare l'intervento a determinati cereali (69/138/CEE, GU L 112/1 del 9 maggio 1969), si applichi ai cereali, prodotti in altri Stati membri, che l'8 maggio 1969 si trovavano già in viaggio verso la Repubblica federale di Germania e per i quali solo dopo tale data venne presentata all'ente d'intervento un'offerta valida. 2. In caso affermativo: Se la decisione suddetta si applichi ai cereali in questione che si trovavano già in viaggio il 2 maggio 1969.

L'ordinanza del Bundesgerichtshof perveniva in cancelleria il 6 gennaio 1975.

La ricorrente e la convenuta nella causa principale, nonché la Commissione delle Comunità europee, hanno depositato osservazioni scritte, ai sensi dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia della CEE.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale, senza procedere ad istruttoria.

La ditta Mackprang, attrice nella causa principale rileva che il decreto ministeriale tedesco con cui si limitò l'intervento ai cereali di produzione nazionale derogava agli artt. 4 e 7 del regolamento (CEE) del Consiglio 13 giugno 1967, n. 120 (GU 19 giugno 1967, n. 117), secondo cui gli enti di intervento nazionali erano tenuti ad acquistare al prezzo d'intervento tutti i cereali di produzione comunitaria, che fossero loro offerti. Per essere efficace il predetto decreto 17 giugno 1969 avrebbe perciò dovuto venire emanato in forza d'una autorizzazione valida ai sensi del diritto comunitario.

Secondo la Einfuhr- und Vorratsstelle — prosegue l'attrice nella causa principale — la decisione della Commissione 8 maggio 1969, n. 69/138/CEE (GU 9 maggio 1969, n. 112), avrebbe autorizzato la Repubblica federale di Germania ad escludere dall'intervento anche i cereali francesi, il cui trasporto nella Repubblica federale fosse in corso l'8 maggio 1969 e che fossero già precedentemente stati offerti all'ente d'intervento tedesco.

La Corte di giustizia, che ha già avuto occasione d'occuparsi di problemi di diritto comunitario sollevati dalla citata cessazione dell'intervento, ha pronunziato, in proposito, alcune sentenze con cui interpreta, in particolare, la nozione di «offerta per l'intervento» (Causa 50-71, Racc. 1972, pag. 53) e le condizioni richieste per l'applicazione dell'art. 226 del trattato CEE (Causa 72-72, Racc. 1973, pag. 377).

Alla Corte, tuttavia, non è stato ancora domandato di pronunziarsi sull'interpretazione o sulla validità dell'art. 1, n. 2, della decisione in esame. Tale norma prevede che la decisione non si applichi ai cereali offerti all'ente d'intervento prima della sua entrata in vigore.

Nella fattispecie, occorre accertare se la Commissione intendeva consentire che fossero escluse dall'intervento anche le partite già offerte all'ente d'intervento anteriormente all'entrata in vigore della decisione ed in viaggio verso la Repubblica federale. È necessario, in particolar modo, stabilire se, utilizzando nell'art. 1, n. 2, della decisione il termine «offerte», la Commissione attribuiva a detto termine lo stesso significato che gli ha attribuito, quasi tre anni più tardi, la Corte di giustizia nella sentenza n. 50/71. In altre parole: si tratta di determinare se la decisione 8 maggio 1969 richiedeva altresì che le merci si trovassero già nel magazzino di consegna al momento dell'offerta oppure bastava che fosse in corso il trasporto della merce verso un magazzino di consegna. Se si dovesse interpretare la norma precitata nel senso che la Commissione voleva escludere dall'intervento le merci ancora in viaggio, sorgerebbe un nuovo problema, e precisamente quello di sapere se un'autorizzazione così ampia sia compatibile col principio di proporzionalità vigente nel diritto comunitario.

L'art. 1, n. 2 della decisione lascia capire che la Commissione s'era rifiutata d'autorizzare misure di salvaguardia con effetto retroattivo. Così facendo, la Commissione ha dimostrato che l'affidamento delle imprese sulla validità e sul mantenimento in vigore degli artt. 4 e 7 del regolamento n. 120/67 era meritevole di tutela.

La Commissione, inoltre, non poteva ignorare che, in caso d'applicazione dell' art. 226 del trattato CEE, essa avrebbe dovuto — come enunciato nella sentenza della Corte di giustizia n. 13-63 (Racc. 1963, pag. 333) — limitare i propri interventi a quanto strettamente necessario ed accordare la precedenza alle misure che turbassero il meno possibile il funzionamento del mercato comune.

Infine, non può essere sfuggito alla Commissione che il regolamento n. 120/67, sostituito al regolamento n. 19/62, sopprimendo le barriere intracomunitarie, rappresentava un grande passo in avanti verso la realizzazione del mercato comune. Allo scopo d'eliminare tutti gli ostacoli alla libera circolazione delle merci entro la Comunità, il regolamento n. 120/67 ha considerevolmente ridotto le possibilità d'adottare misure di salvaguardia. Mentre l'art. 22 del regolamento n. 19/62 aveva creato un sistema di misure di salvaguardia tanto nel commercio intracomunitario quanto nel commercio coi paesi terzi, l'art. 20 del regolamento n. 120/67 consente, invece, eventuali misure di salvaguardia soltanto negli scambi coi paesi terzi. Persino ove s'ammetta che la nuova disciplina non abbia reso inapplicabile l'art. 226 del trattato, la concatenazione logica fra i due regolamenti rende evidente che il regolamento n. 120/67 non poteva consentire, alle frontiere interne della Comunità, misure di salvaguardia più ampie di quelle consentite dal regolamento precedente. Ora, già l'art. 22, n. 2, 2o. comma, del regolameto n. 19/62 proibiva espressamente l'adozione di misure di salvaguardia nei confronti di merci già in fase di trasporto. Poiché il regolamento n. 120/67 non perseguiva certo lo scopo d'aumentare le possibilità di ingerenza previste dalla precedente disciplina, se ne deve dedurre che la Commissione, nell'emanare la propria decisione, era cosciente dei limiti entro cui poteva essere autorizzata l'adozione di misure di salvaguardia.

Se però la Commissione voleva esentare dalle misure di salvaguardia le merci già sotto trasporto, essa non può avere inteso la nozione d'«offerta» allo stesso modo in cui l'ha intesa, più tardi, la Corte di giustizia. Infatti, qualora l'offerta di cui alla decisione avesse sempre ricihesto la giacenza delle merci nel magazzino di consegna, le merci in fase di trasporto non avrebbero mai potuto essere «offerte». La discussione intorno al concetto di «offerta» valida non poteva ancora, a quell'epoca, aver influenzato la dichiarazione di volontà della Commissione nella decisione 8 maggio 1969. I principi enunciati tre anni più tardi dalla Corte di giustizia (Causa 50-71, già citata) non si possono quindi utilizzare per ricostruire «a posteriori» la volontà della Commissione. Ci si dovrebbe, al contrario, soffermare sul fatto che la Commissione era allora al corrente della prassi seguita dalla Einfuhr- und Vorratsstelle, la quale accettava costantemente le merci ancora in fase di trasporto purché le medesime fossero più tardi depositate nei magazzini di consegna precedentemente indicati. Volendo vietare una simile prassi ed adottare come criterio decisivo la consegna effettiva delle merci, la Commissione avrebbe dovuto prendere espressamente posizione nell'art. 1, 2o comma, della sua decisione.

Qualora invece si ritenga che la Commissione abbia voluto applicare le misure di salvaguardia anche ai cereali il cui trasporto era in corso quando entrò in vigore la decisione, si dovrà — in via subordinata — verificare se essa potesse concedere un'autorizzazione così ampia. Secondo l'attrice nella causa principale, la soluzione deve essere negativa in quanto una tale autorizzazione urterebbe contro il divieto d'adottare provvedimenti sproporzionati ai fini di perseguire (Übermaßverbot) e non troverebbe fondamento nell'art. 226 del trattato CEE. Nell'applicazione degli artt. 226 e 115 del trattato — che consentono deroghe ad altre norme del medesimo — la Commissione è tenuta a rispettare il principio di proporzionalità. Tali articoli vanno interpretati ed applicati in senso restrittivo, specialmente ora che il principio della libera circolazione delle merci nell'ambito della Comunità si applica ormai senza limitazioni ai prodotti in esame. Ciò premesso, non v'è dubbio che la Commissione, autorizzando l'adozione di misure di salvaguardia con riguardo ad affari di importanza trascurabile per il funzionamento del mercato comune, abbia esorbitato dalla propria sfera di competenza.

In base ai principi sopra enunciati, la Commissione non avrebbe potuto, con una propria decisione, consentire che fossero esclusi dall'intervento i cereali francesi in corso di trasporto verso la Repubblica federale. I cereali che si trovavano nella predetta situazione, allorché entrò in vigore la decisione, non superavano le 12000 tonnellate. Essi non potevano alterare l'andamento del mercato tedesco, costituendo una percentuale irrilevante della quantità di cereali che ogni mese vi viene importata dalla Francia.

È proprio in relazione alle partite in viaggio che l'affidamento dei commercianti merita protezione. Essi hanno acquistato i cereali prima che fosse emanata la decisione controversa, contando sul mantenimento in vigore degli artt. 4 e 7 del regolamento n. 120/67; successivamente, si sono trovati vincolati dai contratti d'acquisto e di trasporto già conclusi. Con riguardo allo speciale affidamento giustificato della predetta situazione, la Commissione avrebbe dovuto concedere agli importatori un periodo di grazia, che permettesse loro di consegnare all'ente d'intervento le merci, il cui trasporto nella Repubblica federale era già stato intrapreso e non poteva più essere bloccato.

Poiché l'attrice aveva fatto imbarcare ed offerto all'Einfuhr- und Vorratsstelle tutte le partite controverse prima dell'8 maggio 1969 — alcune di esse erano già in viaggio il 2 maggio 1969 —, tali partite non potevano venir toccate dalle misure di salvaguardia.

Una corretta interpretazione del provvedimento litigioso può soltanto condurre al risultato che la Commissione non intendeva colpire le partite considerate. In caso contrario, la decisione sarebbe inefficace nella misura in cui violerebbe il principio di proporzionalità (Übermaßverbot).

L'Einfuhr- und Vorratsstelle, convenuta nella causa principale, ritiene che due punti siano più degli altri importanti nell'interpretare l'art. 1 della decisione della Commissione 8 maggio 1969.

Da un lato, occorre tener conto dei retroscena economici che hanno motivato la decisione; dall'altro, occorre stabilire in che misura si possa parlare d'un'offerta valida per l'intervento, effettuata anteriormente all'entrata in vigore della decisione.

Nella primavera del 1969 il corso del franco francese scendeva a livelli assai bassi, permettendo così ai commercianti di cereali di rivendere in Germania i cereali francesi con un notevole profitto di cambio. L'offerta massiccia di cereali esteri ad un prezzo inferiore al prezzo d'intervento espresso in DM allontanava dal mercato tedesco larghe quantità di cereali indigeni, che venivano offerte in massa all'ente d'intervento. Come se non bastasse, quest'ultimo si vedeva addirittura costretto ad acquistare notevoli partite di cereali importate dalla Francia al solo scopo di beneficiare della differenza fra i due prezzi d'intervento vigenti, rispettivamente, in Francia ed in Germania.

Di fronte ad una situazione del genere, la Commissione autorizzava la Repubblica federale ad adottare le necessarie misure di salvaguardia. Il provvedimento meno dannoso per il funzionamento del mercato comune consisteva — secondo la Commissione — nell'escludere dagli acquisti dell'ente d'intervento (art. 7, n. 1, del regolamento n. 120/67) il frumento e l'orzo giunti in Germania nelle circostanze cui s'è accennato (comunicato ufficiale). Già da tali considerazioni si potrebbe desumere che i cereali, non ancora giunti in Germania alla data della decisione, a maggior ragione andavano esclusi dagli acquisti dell'ente d'intervento, non trovandosi ancora in una situazione giuridica tutelata. La «ratio» stessa della decisione implicava che l'obbligo d'intervento non s'estendesse ai cereali cosiddetti «fluttuanti» proprio per evitare speculazioni sulla differenza fra i prezzi d'intervento originata dalla caduta del franco francese. Il sistema dell'intervento dovrebbe infatti servire ad un altro scopo, e cioè a far sì che i produttori possano (tenuto conto della regionalizzazione dei prezzi) smerciare a prezzi ragionevoli i loro cereali anche quando la situazione del mercato impedirebbe il conseguimento d'un equo profitto.

La convenuta si richiama alla giurisprudenza della Corte in materia d'interpretazione dell'art. 1, n. 1, del regolamento del Consiglio 13 giugno 1967, n. 132 (GU 21 giugno 1967, n. 120). Nella causa 49-71 (Racc. 1972, pag. 23) la Corte ha dichiarato che gli enti d'intervento devono adottare cautele intese ad evitare qualsiasi incentivo a trasportare le merci al solo fine di ottenere un intervento più vantaggioso. Tanto più appare valido tale ragionamento di fronte ad una situazione eccezionale in cui i commercianti di cereali speculavano sulla differenza fra i prezzi d'intervento francese e tedesco determinata dalla caduta della moneta francese. Bisognava quindi liberare la Repubblica federale dall'obbligo d'acquisto in tutti i casi in cui non fosse ancora stata presentata all'ente d'intervento un'offerta valida. La Commissione si proponeva infatti, precisamente, di impedire le importazioni di cereali francesi in Germania a soli fini speculativi. Il sistema d'intervento si propone — in conformità al regolamento del Consiglio n. 120/67 — di stabilizzare i mercati e di assicurare un equo tenore di vita agli agricoltori. L'interesse dei commercianti ad effettuare vantaggiose speculazioni sui cambi non è protetto dal diritto comunitario.

Circa la legittimità della decisione 8 maggio 1969, la convenuta rinvia alla sentenza emessa dalla Corte nella causa 72-72 (Racc. 1973, pag. 377). La questione subordinata consiste unicamente nell’accertare se l'esclusione dall'intervento anche dei cereali di cui era in corso il trasporto fosse lecita. Qualora si neghi che la Corte abbia già risolto la questione con la sentenza 49-71, si dovranno fare le seguenti osservazioni:

Ove si assuma che, in condizioni normali ed in applicazione del regolamento n. 120/67, le merci cosiddette «fluttuanti» non possono essere offerte all'ente d'intervento, non si può contestare la validità della decisione, che è stata adottata dalla Commissione in presenza di difficoltà economiche eccezionali. Già nella causa 49-71, la Corte ha dichiarato che il regolamento n. 132/67 impone tassativamente agli enti d'intervento — nell'interesse di un'organizzazione del sistema d'intervento il più possibile razionale e poco costosa — di controllare in ogni caso se il centro commerciale indicato sia uno dei tre più vicini al luogo in cui i cereali si trovano al momento dell'offerta. Per di più, nella stessa causa, la Corte ha affermato che «l'obbligo di indicare, per il momento in cui viene effettuata l'offerta, il luogo in cui le merci si trovano e di tenervele a disposizione dell'ente d'intervento — consentendogli di controllare la regolarità della offerta e, in caso affermativo, lasciandogli la libertà di determinare da sé il luogo della presa in consegna — contribuisce al conseguimento della finalità di cui sopra». Si deve perciò concludere che, in conformità all'art. 1, n. 2, della decisione 8 maggio 1969, i cereali, il cui trasporto era ancora in corso quando entrò in vigore la predetta decisione, non potevano essere stati validamente offerti ad un ente d'intervento anteriormente all'entrata in vigore della decisione. Di conseguenza, essi rientravano nell'ambito dell'autorizzazione concessa alla Repubblica federale.

Secondo la convenuta nella causa principale, la decisione della Commissione va perciò ritenuta valida anche nella parte in cui essa autorizzava la Repubblica federale di Germania ad escludere dall'intervento i cereali, raccolti in altri Stati della Comunità, il cui trasporto fosse in corso l'8 maggio 1969 o a partire dal 2 maggio 1969 e per i quali un'offerta valida non fosse stata presentata che dopo l'8 maggio 1969.

La Commissione osserva che la questione posta dal Bundesgerichtshof non può riferirsi alla validità della decisione 8 maggio 1969, validità sulla quale dopo la sentenza emessa dalla Corte nella causa 72-72 non dovrebbero più sussistere incertezze. I dubbi da risolvere nella fattispecie dovrebbero riguardare piuttosto la corretta interpretazione dell'art. 1, n. 2, della decisione.

Dalla norma in esame si ricava che s'intendevano escludere dalle limitazioni d'acquisto quelle partite per cui l'obbligo generale d'intervento e d'acquisto s'era già concretato a favore d'un offerente, cui spettava pertanto un diritto soggettivo, giuridicamente protetto, all'acquisto ed alla presa in consegna della merce da parte dell'ente d'intervento. Secondo le norme d'applicazione del sistema d'intervento nel settore dei cereali (regolamento (CEE) del Consiglio 13 giugno 1967, n. 132 (GU 21 giugno 1967, n. 120), e regolamento della Commissione 19 luglio 1968, n. 1028 (GU 23 luglio 1968, n. L 176)), il venditore acquistava un simile diritto indirizzando un'offerta scritta al competente ente d'intervento. Tuttavia, il diritto nasceva soltanto in presenza di un'offerta regolare, conforme alle disposizioni in vigore.

Il 6 maggio 1969 la ricorrente offriva all' ente d'intervento alcune partite di cereali, che non si trovavano ancora nei magazzini dall'ente medesimo da essa indicati, bensì in qualche luogo non determinato durante il trasporto dalla Francia in Germania. In quel momento, le offerte non rispondevano alle condizioni poste dalle norme sull'intervento e non potevano perciò vincolare la convenuta. Simile conclusione trova conferma nella definizione del concetto d'«offerta» fornita dalla Corte (sentenze 49-71 e 50-71). Le offerte presentate il 6 maggio 1969, non essendo valide, non avevano perciò conferito all'attrice alcun diritto a vedersi acquistati e presi in consegna i cereali; di conseguenza, l'attrice non aveva alcuna posizione degna di tutela dal punto di vista giuridico. Se l'attrice avesse mantenuto ferme le proprie offerte, queste avrebbero potuto diventare valide e vincolanti per la convenuta nel momento in cui le partite di cereali in discussione avessero raggiunto i magazzini precedentemente indicati. A norma dell'art. 1, n. 2, della decisione 8 maggio 1969, l'effettiva consegna delle partite avrebbe però potuto esser presa in considerazione solo se avvenuta prima dell'8 maggio 1969, alle ore 18.40. Il relativo accertamento, che costituisce una questione di fatto, compete al giudice nazionale.

Le circostanze della causa principale sollevano inoltre la questione del se, per ragioni attinenti alla «tutela del legittimo affidamento», non si sarebbe dovuto fingere che l'attrice avesse ancora offerto tempestivamente le partite controverse, sfuggendo così alla limitazione dell'intervento.

Con la sentenza emessa dalla Corte nella causa 1-73 (Racc. 1973, pag. 723) è stato chiaramente riconosciuto che il principio della tutela del legittimo affidamento può essere vittoriosamente fatto valere contro le norme emanate dalle autorità comunitarie nel settore agricolo. Si tratta tuttavia d'un riconoscimento, che deroga dalla disciplina normale e che è sottoposto a condizioni assai rigorose.

La tutela del legittimo affidamento non può trovare giustificazione se non in una normativa volta precisamente a proteggere gli specifici interessi soggettivi della persona considerata ed a garantirle, mediante il mantenimento integrale della situazione di cui essa beneficia, l'indisturbata realizzazione dei suddetti interessi.

Questa situazione, giuridicamente protetta, deve poi essere fatta oggetto di ingerenze particolarmente gravi. Non si può invocare il legittimo affidamento contro modifiche della situazione giuridica, che si possano prevedere esaminando le norme di cui è contemplata l'applicazione in determinate circostanze e che rientrino nello spirito del sistema di cui si discute. Solo gli interessi legittimi delle persone considerate devono e possono essere tutelati. In tal caso, occorre però ancora considerare attentamente quali dei due interessi in giuoco, il pubblico od il privato, meriti maggiore protezione.

Nella fattispecie, si può giungere alle seguenti conclusioni:

L'art. 7, n. 1, del regolamento n. 120/67 obbliga gli enti d'intervento ad acquistare a prezzi fissi, durante tutta la stagione commerciale, i cereali che soddisfino determinati requisiti. La garanzia di smercio e di equo profitto con ciò fornita ai produttori non è stata soppressa dalla decisione della Commissione, che voleva invece conseguire — ed ha conseguito — proprio l'effetto contrario, cioè il ripristino dell'efficacia del sistema d'intervento tedesco ed il mantenimento della garanzia concretantesi nell'intervento stesso. L'attrice non è stata privata dalla possibilità di beneficiare d'un intervento: nulla le vietava d'offrire il frumento, da essa acquistato in Francia, all'ente d'intervento francese. La possibilità d'offrire all'ente d'intervento d'uno Stato membro frumento raccolto in un altro Stato membro non costituiva affatto una garanzia autonoma a favore del commercio sul cui mantenimento in vigore l'attrice potesse fare affidamento. L'obbligo d'acquisto imposto agli enti d'intervento intende offrire ai produttori di cereali una soluzione di ripiego per quei prodotti ch'essi non riescano a smerciare a prezzi sufficientemente remunerativi. L'attrice però non aveva acquistato i cereali nel commercio normale, né aveva intenzione di porli in vendita sul mercato. Le importazioni da essa compiute non potevano perciò essere coperte dalla garanzia di smercio prevista dal sistema d'intervento. Non si può ammettere che il regime dell'intervento garantisca un «commercio d'intervento» mirante unicamente a sfruttare l'obbligo d'acquisto per realizzare profitti di cambio. A partire dal 2 maggio 1969 non poteva più sussistere alcun dubbio sul fatto che si sarebbe cercata una soluzione a livello comunitario dei problemi sorti sul mercato tedesco dei cereali e che si sarebbe sollecitata una limitazione degli interventi a favore dei cereali indigeni. Chi, in simili circostanze, ha ancora comprato cereali francesi per offrirli all'ente d'intervento tedesco, non confidava certo più nel mantenimento in vigore dell'obbligo d'acquisto, bensì sperava soltanto di poter ancora portare a termine l'affare prima che entrassero in vigore le disposizioni restrittive. L'interesse dell'attrice a realizzare profitti di cambio non merita d'essere tutelato nei confronti dell'interesse generale a mantenere in efficienza il sistema d'intervento. Gli interessi legittimi dell'attrice trovano sufficiente protezione nel fatto che la Commissione doveva rispettare, ed ha effettivamente rispettato, le condizioni previste dall'art. 226 del trattato CEE.

Di conseguenza, non è necessario estendere l'eccezione di cui all'art. 1, n. 2, della decisione alle offerte non valide concernenti cereali di cui era in corso il trasporto, cosa che, del resto, sarebbe stata contraria al tenore stesso della disposizione.

La ditta Mackprang, con l'avv. Oliver Brändel, del foro di Karlsruhe, l'Einfuhr- und Vorratsstelle, con l'avv. prof. Rudolf Nirk, del foro di Karlsruhe, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo consigliere giuridico, sig. Peter Kalbe, sono state sentite nell’udienza del 29 aprile 1975.

L'avvocato generale ha presentato le proprie conclusioni nell'udienza del 15 maggio 1975.

Con ordinanza 31 ottobre 1974, pervenuta in cancelleria il 6 gennaio 1975, il Bundesgerichtshof ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, le seguenti questioni pregiudiziali: «Se la decisione della Commissione CEE 8 maggio 1969, che autorizza la Repubblica federale di Germania a limitare l'intervento a determinati cereali (69/138/CEE, GU n. L 112, pag. 1), si applichi ai cereali, prodotti in altri Stati membri, che l'8 maggio 1969 si trovavano già in viaggio verso la Repubblica federale di Germania e per i quali solo dopo tale data venne presentata all' ente d'intervento un'offerta valida», e, in caso affermativo, «Se la decisione suddetta s'applichi ai cereali in questione, che si trovavano già in viaggio il 2 maggio 1969».

Poiché la decisione in esame costituisce una deroga al regolamento del Consiglio 13 giugno 1967, n. 120, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU n. 117, pag. 2269), ed al regolamento del Consiglio 13 giugno 1967, n. 132, relativo alle norme generali dell'intervento nel settore dei cereali (GU n. 120, pag. 2364), essa va intrerpretata alla luce degli obiettivi enunciati nei predetti regolamenti.

Il sistema d'intervento è stato istituito per garantire ai produttori (tenendo conto della regionalizzazione dei prezzi) lo smercio ad un prezzo equo dei loro cereali che non abbiano potuto essere collocati con un profitto normale. Quando l'art. 1, n. 1, del regolamento n. 132/67 dispone che ogni offerta ad un ente d'intervento deve essere fatta per un centro commerciale scelto fra i tre centri più vicini al luogo in cui i cereali si trovano al momento dell'offerta, esso presuppone che la merce non possa essere venduta ad un prezzo equo nel suo luogo di giacenza. Tale precauzione, mirante ad un'organizzazione il più possibile razionale e poco costosa del sistema d'intervento, è necessaria per evitare qualsiasi incentivo a trasportare le merci al solo fine di ottenere un intervento più vantaggioso.

Di conseguenza, la decisione della Commissione 8 maggio 1969 può venire applicata alle offerte di cereali, prodotti in altri Stati membri e di cui alla predetta data era in corso il trasporto verso la Repubblica federale, senza che ciò contrasti con i fini del sistema d'intervento e senza che vi si possa ravvisare, come pretende l'attrice nella causa principale, una violazione del principio che assicura la tutela del legittimo affidamento degli amministrati, dovendosi invece parlare di una giustificata precauzione contro manovre speculative. Si aggiunga che, in ogni caso, i cereali in questione possono sempre beneficiare del sistema d'intervento: nulla impedisce che essi vengano offerti per l'intervento nei centri commerciali dello Stato membro in cui precedentemente si trovavano allo stesso modo in cui vi potevano essere offerti prima che ne venisse iniziato il trasporto verso la Repubblica federale.

Si deve perciò concludere che la decisione della Commissione 8 maggio 1969, che autorizza la Repubblica federale di Germania a limitare l'intervento a determinati cereali (69/138/CEE; GU n. L 112, pag. 1), si applica anche ai cereali, prodotti in altri Stati membri, che il 2 o l'8 maggio 1969 si trovavano in viaggio verso la Repubblica federale di Germania e per i quali solo dopo tale data fu presentata all'ente d'intervento un'offerta valida.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, che ha presentato osservazione alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato nel corso della causa pendente dinanzi al Bundesgerichtshof, cui spetta quindi pronunziarsi sulle spese.