Corte giust. UE, Sentenza del 25 maggio 1977, causa 77/76

Gli antefatti, lo svolgimento del procedimento e le osservazioni presentate in forza dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia della CEE, si possono così riassumere:

A — Il 18 dicembre 1967 il Consiglio adottava il regolamento n. 1009/67 relativo all'organizzazione comune del mercato dello zucchero, entrato in vigore il 1o luglio 1968. Il regolamento disciplinava in particolare gli zuccheri bianchi e grezzi di barbabietola e di canna nonché il settore delle barbabietole e della canna da zucchero. L'art. 34 concedeva alla Repubblica italiana facoltà di corrispondere, fino alla stagione 74/75 «aiuti di adattamento ai suoi produttori di barbabietole e all'industria trasformatrice delle barbabietole» (cioè all'industria saccarifera). Tali aiuti non potevano superare un determinato importo per tonnellata di barbabietole e per quintale di zucchero bianco; essi potevano venir corrisposti soltanto per i quantitativi prodotti nell'ambito della quota di base. Il quattordicesimo considerando di detto regolamento dichiara a questo proposito: «che … la produzione di barbabietole e di zucchero in Italia è sfavorita dalle condizioni climatiche e, per quanto concerne la produzione di barbabietole, anche dalle difficoltà di applicazione dei metodi moderni di' produzione» e «che occorre prevedere per tali produzioni la possibilità di concedere aiuti temporanei». Il regolamento del Consiglio 19 dicembre 1974, n. 3330, che ha abrogato il regolamento n. 1009/67 — all'art. 38 autorizza la Repubblica italiana a concedere, durante le stagioni saccarifere 1975/76 - 1979/80, aiuti di adattamento che non possono essere superiori ad un massimo di 5,9 u.c. per tonnellata di barbabietole, con un tenore di zucchero del 16 %, trasformate in zucchero. Questo limite massimo di 5,9 u.c., per la stagione 1976/77 è stato aumentato a 9,9 u.c., delle quali una parte può venir versata all'industria di trasformazione (regolamento CEE del Consiglio del 22 giugno 1976, n. 1487, GU n. L 167, pag. 9). Sul mercato italiano, il provvedimento n. 1195 del 22 giugno 1968, adottato dal comitato interministeriale dei prezzi (in prosieguo CIP — GU Rep. it. n. 162 del 27 giugno 1968, pag. 4057) ha istituito la «cassa conguaglio zucchero», finanziata mediante un sovrapprezzo sullo zucchero bianco, sia di produzione nazionale sia importato, di ogni qualità e di ogni tipo. Il n. 6 del dispositivo di detto provvedimento stabilisce che gli introiti della cassa saranno destinati ai seguenti scopi: aiuto («integrazione») ai produttori di barbabietole ed all'industria di trasformazione «in base all'art. 34 del regolamento n. 1009/67»; aiuto ali industria trasformatrice a titolo di rimborso dell'IGE corrisposta all'acquisto delle barbabietole e sul trasporto delle stesse; aiuto relativo agli oneri di giacenza della produzione eccedentaria dell'annata 1967-68 ed alle «perdite per la esportazione della medesima (delle eccedenze di zucchero bianco prodotto nel 1967/68) … che dovrà essere effettuata entro il 1o luglio 1969 (regolamento n. 457/68 dell'11 aprile 1968)»; aiuto alle imprese saccarifere, inteso a compensare il versamento da queste effettuato a favore dei bieticoltori, in forza di un precedente provvedimento interno italiano; aiuto destinato al risanamento finanziario delle operazioni effettuate in passato dalla cassa di conguaglio per il prezzo dello zucchero di importazione; aiuto agli esportatori, di entità pari al sovrapprezzo di cui sopra; interessi passivi per 1 pagamenti differiti degli aiuti relativi alla produzione eccedentaria; copertura degli oneri di gestione della cassa. Il sovrapprezzo è stato fissato a Lit. 56/kg nella «campagna» 1975-76 (provvedimento CIP n. 14/1975 del 1o luglio 1975) ed aumentato a Lit. 70/kg in quella 1976/77 (provvedimento CIP n. 20/1976 del 1o luglio 1976). Durante la stagione 1975-76 sono stati previsti i seguenti aiuti: a) un aiuto alle barbabietole di produzione nazionale di Lit. 5056,30 la tonnellata (provvedimento CIP n. 18/1975 dell'11 agosto 1975, punto 3); b) un aiuto complementare alle barbabietole di produzione nazionale pari a Lit. 3166,11 la tonnellata (provvedimento CIP sopra ricordato, punto 4); c) un aiuto allo zucchero di produzione nazionale di Lit. 2156,30 al quintale (provvedimento CIP n. 19/1975 dell'11 agosto 1975, punto 5d). Il provvedimento CIP n. 20/1976 del 1o luglio 1976 (punto 6 e segg.) ha istituito un sovrapprezzo straordinario. Nella motivazione del provvedimento si precisa che «per lo zucchero in giacenza alle ore 0 del 2 luglio 1976, è necessario procedere alla unificazione ed alla perequazione dei prezzi per le quote di maggiorazione non riguardanti l'aumento in unità di conto del prezzo di intervento comunitario applicato con carattere di generalità nell'area comunitaria. Ritenuto necessario per il conseguimento dei fini di cui al precedente punto, di disporre il versamento alla cassa conguaglio zucchero di un adeguato sovrapprezzo straordinario sulle predette giacenze, tenendo peraltro conto dell'opportunità di esentare dal sovrapprezzo straordinario in questione le scorte operative delle aziende utilizzatrici, nella misura di due dodicesimi del consumo annuo, nonché lo zucchero denaturato per l'alimentazione del bestiame». Tutti coloro che, alla mezzanotte del 2 luglio 1976, sul territorio nazionale, erano in possesso di zucchero di qualsiasi qualità o tipo, in quantitativi superiori ai 500 kg, dovevano denunciarli alla cassa conguaglio entro il 15 luglio 1976 (punto 6). Sui quantitativi di zucchero bianco, di zucchero grezzo e di sciroppi di zucchero, sia di produzione nazionale sia importati, giacenti sul territorio nazionale alla mezzanotte del 2 luglio, detenuti da chicchessia e a qualsiasi titolo, doveva versarsi un sovrapprezzo straordinario: a) Lit. 37,842 a kg netto di zucchero bianco, se non era stato corrisposto alla cassa conguaglio il sovrapprezzo di Lit. 56 per kg netto di cui al provvedimento CIP n. 14/1975; b) Lit. 51,842 a kg netto di zucchero bianco se era già stato corrisposto alla cassa conguaglio zucchero il sovrapprezzo sopra citato (punto 7).

B — La ditta F.lli Cucchi aveva incaricato l'Avez S.p.A di Milano di importare per suo conto dalla Repubblica federale di Germania 100 quintali di zucchero. Una prima partita di 40 quintali veniva consegnata il 28 giugno 1976, mentre il resto doveva venir consegnato il 17 luglio 1976. L'Avez S.p.A. fatturava alla F.lli Cucchi la merce ed inoltre chiedeva il rimborso dell'importo versato per il sovrapprezzo, in ragione di Lit. 56 per ogni kg di zucchero; dell'importo versato o da versare — limitatamente al quantitativo ancora da consegnare — a titolo di sovrapprezzo straordinario, disposto con provvedimento CIP n. 20/1976 sullo zucchero detenuto a qualunque titolo alla data del 2 luglio 1976. La F.lli Cucchi sostiene che il sovrapprezzo è illegittimo (perché in contrasto con l'art. 13, n. 2 del trattato CEE) e che il sovrapprezzo straordinario non solo è incostituzionale, ma a maggior ragione illegittimo, in quanto rappresenterebbe in realtà una tassa di sfioramento applicata in via retroattiva al di fuori delle previsioni comunitarie e in pieno contrasto con i principi della CEE. Per questo motivo essa ha citato l'Avez dinanzi al pretore di Abbiategrasso chiedendogli di così giudicare: 1. Accertare e dichiarare che l'attrice nulla deve alla convenuta per il sovrapprezzo di Lit. 56 per kg di zucchero (cfr. provv. 14/1975) e condannare la Avez a restituire all'attrice la somma di Lit. 224000. 2. Accertare e dichiarare che la comparente nulla deve alla Avez per il pagamento del sovrapprezzo straordinario stabilito con provvedimento CIP n. 20/1976 e pari all'importo di Lit. 311400. Costituitosi il contraddittorio, la convenuta contestava la domanda; eccepiva che non poteva sottrarsi al pagamento del sovrapprezzo e del sovrapprezzo straordinario disposti dalla legislazione italiana, affermando che solo gli organi della Comunità europea avrebbero potuto sindacare la legittimità di questi contributi. Con memoria in data 11 luglio 1976 interveniva in giudizio la Federgrossisti (federazione nazionale commercianti alimentari — sindacato nazionale zucchero). Con ordinanza 16 luglio 1976 il pretore di Abbiategrasso ammetteva l'intervento della Federgrossisti e disponeva la sospensione del procedimento e la rimessione degli atti alla Corte di giustizia perché questa desse una risposta ai seguenti quesiti:

1) Se l'art. 13, par. II, del trattato di Roma e l'art. 21, 2o par. del reg. 3330/74 (relativo all'organizzazione comune del mercato dello zucchero) nonché l'art. 20, par. 2 del reg. 1009/67 (sostituito dal precedente) debbono essere interpretati in modo da considerare vietata negli scambi dei prodotti di cui ai regolamenti CEE citati, fra gli Stati membri l'applicazione di un onere pecuniario avente le seguenti caratteristiche: a) e applicato con provvedimento di un'autorità nazionale su ogni quantitativo di zucchero sia di produzione nazionale sia importato; b) il ricavato, incassato tramite un organismo pubblico, va ad esclusivo beneficio delle industrie saccarifere e dei produttori di barbabietole con sede nel territorio dello Stato che applica il contributo (cfr. provvedimento CIP 22 giugno 1968, n. 1195 e successive variazioni); c) rientra in un regime di aiuti per i quali esistono specifiche disposizioni previste dalla normativa comunitaria (cfr. art. 34, reg. 1009/67; art. 38, reg. 3330/74 e art. 4, reg. 1487/76); d) non è mai stato autorizzato da alcuna istituzione comunitaria né mai applicato con osservanza della procedura dell'art. 41 del reg. 1009/67 o dell'art. 36 del reg. 3330/74. 2) In caso di risposta affermativa al quesito n. 1, se il divieto di applicare l'onere pecuniario di cui sopra debba considerarsi operante a far tempo dalla entrata in vigore del reg. 1009/67 CEE oppure a partire da altra data. 3) Se a far tempo dalla data in cui il divieto è divenuto operante, sia sorto in capo ai singoli operatori che hanno importato zucchero (o i prodotti di cui ai regolamenti CEE citati) dagli altri paesi membri del mercato comune, il diritto soggettivo di non pagare l'onere pecuniario di cui al quesito n. 1 e, conseguentemente, in caso di avvenuto pagamento, il diritto di chiederne la restituzione. 4) In ogni caso — considerato che il settore dello zucchero è, dal 1968, interamente assoggettato alla normativa agricola comunitaria (reg. 1009/67 ed ora reg. 3330/74) che riserva alle istituzioni della CEE una competenza normativa praticamente esclusiva — se l'applicazione di un onere pecuniario avente le caratteristiche sopra descritte nel quesito n. 1 costituisca violazione dell'art. 40, par. 3, 2o comma del trattato secondo cui l'organizzazione comune dei mercati agricoli «deve escludere qualsiasi discriminazione fra produttori e consumatori della Comunità».

5) Se le violazioni della normativa comunitaria richiamata nei quesiti sopra elencati sussistano ugualmente qualora l'onere pecuniario — applicato contemporaneamente sia sullo zucchero di produzione nazionale sia per quello importato venga parzialmente percepito, per quanto riguarda lo zucchero importato dagli altri paesi membri della CEE, non in occasione del passaggio della frontiera ma bensì quando lo zucchero è ormai giacente presso le ditte importatrici oppure presso le imprese (commerciali ed industriali) che hanno acquistato lo zucchero di importazione da queste ultime. 6) Se le disposizioni contenute nel reg. 3330/74 (in particolare quella degli artt. da 33 a 44) nonché le disposizioni contenute negli artt. da 1 a 8 e da 38 a 43 del trattato di Roma alla luce dei principi generali del diritto cui devono informarsi la normativa e la giurisprudenza comunitarie, debbono essere interpretate in modo da considerare inammissibile e vietata la applicazione di un onere pecuniario percepito tanto sullo zucchero nazionale quanto su quello importato, secondo i seguenti cirteri: a) è imposto con atto del governo nazionale senza avere ottenuto alcuna autorizzazione da parte delle istituzioni comunitarie; b) è imposto al di fuori della procedura prevista dall'art. 36 del reg. 3330/74 CEE; c) è imposto «una tantum» con criterio di straordinarietà; d) è applicato con decorrenza immediata sullo zucchero giacente presso le imprese e, quindi, con effetti retroattivi, in quanto non consente alle imprese di operare alcuna scelta fra l'acquisto dello zucchero e la conseguente imposizione dell'onere, oppure la rinuncia all'acquisto dello zucchero e la conseguente esenzione dall'onere; e) e imposto al momento del passaggio da una campagna saccarifera all'altra, senza che sussistano i motivi di cui all'art. 33 del reg. 3330/74 che giustificano il ricorso ai provvedimenti da addottare secondo la procedura prevista dall'art. 36 dello stesso regolamento; f) è imposto con una dicitura equivoca «sovrapprezzo straordinario», mentre in sostanza si tratta della stessa imposizione definita «tassa di sfioramento sullo zucchero» che in precedenza è sempre stata applicata direttamente con provvedimenti comunitari (cfr. reg. 769/68 del Consiglio; reg. 1344/71 della Commissione) o quantomeno autorizzato dalle istituzioni comunitarie (cfr. reg. 834/74 per il quale è intervenuta la sentenza in causa 23/75, Rey Soda). 7) Se le disposizioni comunitarie sopra elencate abbiano fatto sorgere in capo agli imprenditori assoggettabili — secondo la normativa nazionale — all'onere pecuniario di cui sopra, il diritto soggettivo di non pagare tale onere (e di ripeterlo in caso di avvenuto pagamento) sulle giacenze di zucchero sia di produzione nazionale sia importato, presso di essi esistenti, oppure se tale diritto soggettivo di non pagare (e di ripetere quanto eventualmente pagato) valga quantomeno limitatamente ai quantitativi di zucchero importati dai paesi membri della CEE e giacenti presso le ditte direttamente importatrici oppure presso le altre ditte (commerciali e industriali) acquirenti di queste ultime. 8) Se in base alle disposizioni comunitarie di cui al precedente quesito n. 6 ed alla luce dei principi generali del diritto cui debbono ispirarsi la normativa e la giurisprudenza comunitarie, possa considerarsi legittimo che una categoria di cittadini venga assoggettata, in via retroattiva, ad un onere pecuniario i cui proventi vadano a favore di altre categorie di cittadini con i quali i primi hanno diritti e interessi di ordine economico e commerciale.

L'ordinanza di rinvio è stata registrata nella cancelleria della Corte il 28 luglio 1976.

Conformemente all'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia della CEE, hanno presentato osservazioni scritte l'attrice e l'intervenuta nella causa principale, entrambe con gli avv. Giovanni Maria Ubertazzi e Fausto Capelli del foro di Milano; il governo della Repubblica italiana, rappresentato dall'ambasciatore Adolfo Maresca, assistito dal sostituto dell'avvocato generale dello Stato Ivo Maria Braguglia; e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal proprio consigliere giuridico Cesare Maestripieri, in qualità di agente.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Il governo della Repubblica italiana e la Commissione sono tuttavia stati invitati a rispondere ad una domanda loro rivolta dalla Corte.

L'attrice e l'interveniente nella causa principale ritengono che la giurisprudenza della Corte, specie le sentenze 19 giugno 1973 e 18 giugno 1975, cause 77/72 Capolongo/Maya e 94/74 IGAV/ENCC (Race. 1973, pag. 611 e 1975, pag. 699) possano fornire gli elementi necessari alla soluzione della prima questione.

Nell'ultima delle due sentenze di cui sopra, la Corte ha affermato che non si possono considerare tasse d'effetto equivalente gli anni pecuniari che rientrano in un regime generale di imposizioni interne gravanti sistematicamente sui prodotti nazionali e sui prodotti importati secondo gli stessi criteri, però ha aggiunto che «il discorso è tuttavia diverso per i contributi riscossi soltanto su determinati prodotti e destinati esclusivamente a finanziare attività che giovano in modo specifico ai prodotti nazionali tassati, i quali vedono così compensato, in tutto o in parte, il relativo onere fiscale».

Nella fattispecie, si può aggiungere quanto segue:

Anzittuto il sovrapprezzo ordinario non rientra in un regime generale di tributi interni, ma grava unicamente un prodotto ben determinato. Una contribuzione del genere è facilmente idonea a costituire strumento di una politica protezionistica, che non rischia di provocare gravi reazioni.

Il sovrapprezzo è destinato soltanto a «finanziare attività che giovano in modo specifico ai prodotti nazionali tassati», giacché esso alimenta la cassa conguaglio zucchero unicamente perché essa assolva le sue funzioni istituzionali, che risultano dall'art. 6 del provvedimento CIP, n. 1195.

Il collegamento è, per la gran parte, evidente e testuale, anche allorché il gettito del sovrapprezzo può essere versato non solo ai produttori di zucchero, ma anche ai bieticultori. Tale forma di aiuto costituisce «un finanziamento che giova» all'industria saccarifera nazionale. L'aiuto al prodotto agricolo ha per effetto di incentivarne la produzione in Italia assicurando così all'industria saccarifera approwigionamenti sicuri e senza gravi oneri di trasporto. Poiché ha per effetto di contenere il prezzo del prodotto agricolo, l'aiuto contribuisce inoltre a ridurre i costi di fabbricazione delle industrie saccarifere e (finalmente) il prezzo del prodotto nazionale. Il collegamento è altrettanto rilevante sul piano giuridico: i regolamenti CEE sullo zucchero prevedono l'applicazione dei meccanismi comunitari allo stadio del prodotto finito anziché a quello del prodotto agricolo, considerando così, in sostanza, i due prodotti come uno solo.

Ad analoghe conclusioni si perviene anche con riguardo all'ultima destinazione del sovrapprezzo, destinato a coprire le spese di funzionamento della cassa; in realtà l'istituzione della cassa e il suo funzionamento costituiscono lo strumento indispensabile per far pervenire il gettito del sovrapprezzo alla produzione aiutata.

Occorre ancora sottolineare che la natura di «tassa d'effetto equivalente» di un contributo, che abbia i caratteri descritti nelle sentenze nominate, prescinde totalmente dalla compatibilità o meno con il diritto comunitario delle «attività che giovano» al prodotto nazionale.

Le circostanze indicate dalla Corte per definire un'imposta tassa d'effetto equivalente ai sensi dell'art. 13 del trattato CEE ricorrono puntualmente a proposito del sovrapprezzo, perciò il quesito dovrebbe ricevere risposta positiva.

Per quanto riguarda l'allusione della Corte ad un «congegno tributario» che «solo in apparenza» si atteggia come un sistema di imposte interne (n. 16, sent. IGAV), l'attrice e l'interveniente nella causa principale si richiamano agli argomenti svolti nella fase orale della causa IGAV ed alle conclusioni dell'avvocato generale. L'alludere alla «apparenza» riprende la problematica della frode alla legge e quella degli scopi illeciti. In particolare giova verificare se, al di là dell'apparenza lecita che gli conferisce la normativa del CIP, il sovrapprezzo violi norme imperative dell'ordinamento comunitario e, tra le altre, il divieto di misure di natura protezionistica o comunque aventi effetti limitativi degli scambi e della concorrenza all'interno del mercato comune.

Una prima ragione di incompatibilità concerne, anzitutto, l'aspetto «costituzionale» dei mercati agricoli e la distribuzione di competenze tra istituzioni e Stati membri. L'imposizione di un sovrapprezzo — quale che ne sia la destinazione — costituisce una di quelle «manovre» di politica economica che possono essere decise unicamente dalle istituzioni comunitarie, poiché, con la costituzione di una organizzazione europea di mercato, gli Stati membri hanno rinunciato alle loro competenze al riguardo. Inoltre, l'imposizione di un sovrapprezzo può comprendersi unicamente in un regime di prezzi imposti: essa è perciò incompatibile con i principi fondamentali delle organizzazioni europee di mercato.

Altre ragioni di incompatibilità emergono in rapporto alle norme sugli aiuti. Tra gli aiuti autorizzati dalla normativa comunitaria del mercato saccarifero e quelli previsti all'art. 6 del provvedimento CIP n. 1195 vi è in effetti un contrasto testuale.

Il regolamento n. 3330/74 ha inoltre reso applicabili al mercato saccarifero, le disposizioni degli artt. 92-94 del trattato CEE (cfr. art. 41) che permettono alle istituzioni comunitarie di valutare gli aiuti concessi dagli Stati membri e di proibire quelli che sono incompatibili con il mercato comune. L'art. 38 del regolamento n. 3330/74, relativo agli aiuti all'industria saccarifera italiana, non può essere considerato una «disposizione contraria» ai sensi dell'art. 41 dello stesso regolamento, che escluda l'applicazione degli artt. 92-94 del trattato: le norme sulla competenza delle istituzioni comunitarie in materia restano dunque applicabili anche agli aiuti italiani.

Infine, l'istituzione del sovrapprezzo costituisce una grave violazione del divieto di discriminazione introdotto dall'art. 40, n. 3, 2o comma del trattato (CEE). Pur trascurando gli effetti dell'applicazione del sovrapprezzo sulla concorrenza fra i produttori comunitari del settore, gli importatori e i consumatori italiani vengono gravemente discriminati rispetto agli altri importatori e consumatori di zucchero della Comunità.

Il divieto di applicare un onere pecuniario quale il «sovrapprezzo» è operante quanto meno dall'entrata in vigore del regolamento n. 1009/67.

La soluzione può venire da un'esplicitazione della giurisprudenza sull'applicabilità immediata di certe norme comunitarie.

Il sovrapprezzo straordinario, nonostante la diversa denominazione, ha sostanzialmente gli stessi caratteri della tassa di sfioramento sul plus-valore su cui verteva la causa 23/75 Rey Soda (sent. 30 ottobre 1975, Racc. 1975, pag. 1279). In detta causa la Corte ha precisato che spetta alla Commissione adottare in genere «provvedimenti di perequazione, onde evitare perturbazioni nel mercato derivanti da una modifica dei prezzi al momento del passaggio da una stagione saccarifera all'altra».

Questa affermazione si riferisce a strumenti di gestione esplicitamente previsti per disciplinare i fenomeni collegati al passaggio da una campagna saccarifera all'altra. A fortiori, le istituzioni comunitarie che governano il mercato sono competenti ad apportare quegli strumenti di gestione che si rivelano necessari anche durante il corso di una medesima campagna saccarifera (vedasi ad esempio il decimo considerando del regolamento n. 3330/74). Questa attribuzione di competenze alle istituzioni comunitarie significa che un provvedimento interno il quale assoggetti le giacenze di un singolo determinato prodotto al pagamento di un onere pecuniario ad una determinata data, è sottratto alle competenze degli Stati membri, quale che ne sia la qualificazione nel diritto interno.

Pur ammesse certe competenze degli Stati in materia fiscale, esse non potrebbero autorizzare una deroga ai principi relativi alla suddivisione delle competenze nell'ambito delle organizzazioni comuni di mercato. Ammettere che uno Stato membro possa assoggettare un prodotto agricolo ad un'imposizione specificatamente adottata per quel prodotto equivarrebbe a disturbare i meccanismi previsti per la formazione dei prezzi e provocherebbe oltre tutto sviamenti di traffico, creando discriminazioni. Accordare agli Stati una tale libertà significherebbe porre le organizzazioni europee di mercato sotto una perenne minaccia.

Il provvedimento che istituisce l'attuale sovrapprezzo straordinario ha voluto ricalcare da presso l'analoga tassa di sfioramento poiché esso esenta dal sovrapprezzo proprio le scorte di esercizio delle imprese utilizzatrici nella misura di due dodicesimi. Anche il sovrapprezzo straordinario è istituito dalla cassa conguaglio zuccheri per la realizzazione dei suoi fini ed ha inoltre scopi espliciti di perequazione. Infine la natura del sovrapprezzo come strumento di regolazione del mercato risulta chiara dal fatto che il provvedimento del CIP (1o ritenuto) lo pone esplicitamente in relazione alla necessità di «adeguare i prezzi dello zucchero in relazione all'aumento del prezzo d'intervento»: l'onere imposto sulle giacenze si modella cioè in tutto come uno di quei provvedimenti di gestione che sono contemplati dal regolamento n. 3330/74, ma riservati alla Commissione.

Si potrebbero pure richiamare altri motivi di incompatibilità già esposti a proposito del sovrapprezzo ordinario. In particolare, quanto al divieto di discriminazione, ci si potrebbe chiedere se il divieto sia davvero rispettato da un provvedimento che esonera dall'onere pecuniario le aziende utilizzatrici per le cosiddette «scorte operative» e non anche le scorte delle grandi aziende di importazione.

Sotto l'aspetto della retroattività, il sovrapprezzo straordinario è assai più grave della tassa di sfioramento. Poiché la Commissione, modificando i prezzi al passaggio dall'una all'altra campagna, non aveva deciso alcuna misura di perequazione che comportasse un prelievo di somme di denaro per le giacenze dello zucchero, gli operatori potevano fare affidamento, in modo preciso e ragionevole, sull'assoluta improbabilità di un'eventuale «sorpresa». E in tal senso potevano regolarsi nelle decisioni riguardanti ogni genere di operazioni commerciali concernenti lo zucchero. Il sovrapprezzo straordinario ha modificato, quindi, la posizione giuridico-economica degli operatori italiani.

I provvedimenti retroattivi non sono compatibili con il rispetto dei diritti quesiti, che è uno dei principi dello stato di diritto ai quali la dottrina della Corte ha sempre attribuito particolare considerazione. Quanto al principio dell'affidamento, si può arguire dalla sentenza 4 luglio 1973 (causa 1/73 Westzucker/Einfuhr- und Vorratsstelle Zucker, Racc. 1973, pag. 723) che l'operatore ha diritto a non essere danneggiato da un provvedimento adottato contro ogni ragionevole previsione. E' evidente che un provvedimento va contro ogni ragionevole previsione quando dispiega, sicuramente, efficacia retroattiva.

Nella causa 2/75 (Einfuhr- und Vorratsstelle Getreide/Mackprang, sent. 27 maggio 1975, Racc. 1975 pag. 607) la Corte ha precisato che va sempre tutelato il principio dell'affidamento quando l'operatore fa valere degli interessi individuali che l'ordinamento comunitario considera degni di protezione. Nel nostro caso non possono non essere considerati degni di protezione gli interessi degli operatori commerciali del settore in questione, i quali, pur essendo stati esentati da un prelievo comunitario sulle giacenze di zucchero si vedano successivamente colpiti da un provvedimento ministeriale italiano dispiegante, per di più, effetti retroattivi.

L'ottavo quesito attira l'attenzione su un'altra ragione d'illegittimità del sovrapprezzo straordinario, cioè sul fatto che i grandi commercianti importatori sono assoggettati ad un onere pecuniario che va a favore dei produttori di zucchero nazionali. Ora, importando il prodotto dai paesi comunitari per fornirlo alle industrie utilizzatrici italiane, essi assolvono una funzione di grande utilità in un mercato deficitario.

Il governo della Repubblica italiana ritiene che l'origine, la struttura ed il funzionamento del sovrapprezzo ordinario consentano di dare una risposta del tutto negativa alle prime questioni pregiudiziali. Questo sovrapprezzo costituisce una misura patrimoniale imposta dallo Stato al fine di perequare i maggiori costi della produzione nazionale di zucchero, in conformità alle riconosciute difficoltà ambientali e di struttura e nei limiti autorizzati dalla Comunità. Esso colpisce allo stesso modo, nell'identica misura e con le medesime modalità, tanto lo zucchero di produzione nazionale che lo zucchero importato; è posto a carico del consumatore e fa parte integrante del prezzo. Sullo zucchero importato, il sovrapprezzo viene riscosso per il fatto che lo zucchero è consumato in Italia e non per il fatto che lo zucchero varca la frontiera, e quindi cade la possibilità di configuare il sovrapprezzo come tassa d'effetto equivalente ad un dazio doganale.

Poiché costituisce un'imposizione intema gravante tanto sul prodotto nazionale quanto su quello importato, il sovrapprezzo non può venir valutato che sotto il profilo del principio di non discriminazione sancito nell'art. 95 del trattato CEE.

Perché la giurisprudenza Capolongo ed IGAV possa applicarsi ad una tassa del genere, occorre che possa accertarsi che con il gettito della tassa sul prodotto importato viene finanziato il prodotto nazionale che a) da un lato non sarà sottoposto a tassa alcuna; b) dall'altro verrà a beneficiare di un non consentito aiuto. Tali due caratteristiche non ricorrono nel caso del sovrapprezzo ordinario sullo zucchero importato. In primo luogo, il gettito del sovrapprezzo sullo zucchero importato non e sufficiente, da solo, per finanziare gli aiuti ai bieticoltori ed all'industria di trasformazione. Di conseguenza, è lontana l'ipotesi in cui sostanzialmente la tassa colpisce il solo prodotto importato. Il sovrapprezzo colpisce invece anche lo zucchero nazionale ed in maggior misura, se si considera che il consumo del prodotto nazionale è ben maggiore di quello del prodotto importato. Sotto il secondo profilo, si deve ricordare che gli aiuti ai bieticoltori ed all'industria trasformatrice sono leciti ed autorizzati dalla Comunità.

Circa le caratteristiche dell'«onere pecuniario» di cui parla il giudice a quo, il governo italiano osserva quanto segue:

Poiché la destinazione del sovrapprezzo è genericamente prevista dalla legge nazionale in funzione della perequazione dei prezzi del prodotto, il gettito del sovrapprezzo può anche — per adempiere a tale generica funzione — esser destinato ad attività diverse da quelle connesse agli aiuti autorizzati. Perciò anche a voler ritenere applicabile la giurisprudenza Capolongo e IGAV, mancherebbero pur sempre nella fattispecie le condizioni di esclusività della destinazione e di specificità del vantaggio.

Nei regolamenti di cui trattasi, il Consiglio si è limitato ad autorizzare l'Italia a concedere aiuti di adattamento per un certo periodo ed entro una certa misura. Le modalità di corresponsione degli aiuti ed il sistema di finanziamento logicamente non sono stati disciplinati dalle istituzioni comunitarie, trattandosi di aiuti nazionali autorizzati e non già di aiuti comunitari. Per la seconda parte della lettera d) va contestato il riferimento agli articoli 41 del regolamento n. 1009/67 e 36 del regolamento n. 3330/74. È fin troppo ovvio, infatti, che l'istituto del sovrapprezzo ordinario non adempie alle finalità di evitare perturbazioni nel settore comune, al passaggio da una campagna saccarifera ad un'altra.

Quanto precede ha svuotato di contenuto entrambi i quesiti che però introducono esplicitamente questioni di carattere generale. A questo proposito il governo italiano si richiama alle osservazioni formulate nella causa 38/76 Rewe Zentralfinanz eG e Rewe-Zentral AG/Landwirtschaftskammer (sent. 16 dicembre 1976, non ancora pubblicata).

Al riguardo occorre anzitutto premettere che rientra ancora tra le competenze degli Stati membri quella di fissare prezzi nazionali per i prodotti soggetti ad organizzazioni comuni di mercato, in ogni fase commerciale, purché la fissazione non «metta in pericolo gli obiettivi ed il funzionamento di tale organizzazione ed in ispecie del suo regime di prezzi». In secondo luogo, proprio esercitando tale competenza lo Stato italiano è riuscito ad assicurare, in una situazione ostica, prezzi ragionevoli dello zucchero ai consumatori (art. 39, n. 1 del trattato).

Quanto alla parità di trattamento tra produttori comunitari, il governo italiano sottolinea che l'istituzione del supplemento di prezzo (e degli aiuti) ha sostanzialmente la finalità di ridurre la disparità tra produttori italiani e produttori di altri Stati membri. In realtà, di disparità potrebbe parlarsi ove detti produttori si trovassero in identiche condizioni.

Non vi può essere disparità di trattamento tra produttori nazionali e consumatori posto che il sovrapprezzo tende a compensare i maggiori costi che i primi sono, necessariamente, tenuti a sopportare a causa delle riconosciute difficoltà ambientali e strutturali.

Date le caratteristiche del sovrapprezzo ordinario, i dati relativi alla produzione nazionale e quelli relativi al consumo nazionale durante una determinata stagione hanno importanza: i primi per determinare la misura degli aiuti e il secondo per stabilire il gettito del sovrapprezzo. Dato che le previsioni sui due punti possono rivelarsi erronee, il sovrapprezzo potrà presentare un'eccedenza oppure un deficit, rispetto al fabbisogno.

Nel primo caso, la cassa conguaglio procede a una specie di ristorno in favore del consumatore, nel senso che, tenuto conto dell'eccedenza disponibile, per la campagna successiva verrà fissato un sovrapprezzo ordinario inferiore a quello che sarebbe stato fissato in base ai normali dati di previsione. Nel secondo caso, tuttavia, non si segue il procedimento inverso; per non gravare eccessivamente sul prezzo al consumo della campagna successiva, il provvedimento del CIP n. 20/1976 ha istituito un sovrapprezzo straordinario sulle giacenze di prodotto d'origine nazionale e importato, relative alla stagione saccarifera durante la quale si era verificato il deficit.

La misura del sovrapprezzo straordinario non comprendeva l'aumento di prezzo stabilito in sede comunitaria per la campagna 1976-77.

Quanto alla quinta questione pregiudiziale, il governo italiano si richiama alle considerazioni già svolte sul perché il sovrapprezzo ordinario non può qualificarsi come tassa d'effetto equivalente ad un dazio doganale. Il sovrapprezzo straordinario ha la stessa natura e funzione di quello ordinario; a ciò si aggiunga la circostanza che il primo è imposto sulle giacenze di zucchero, il che esclude ancor più la configurabilità di tale imposizione come tassa d'effetto equivalente.

Pure in ordine al punto 6 devono esser richiamate le già svolte considerazioni in merito alla funzione del sovrapprezzo ordinario. Circa i punti a) e b) si deve ancora sottolineare che il sovrapprezzo straordinario serve a rimediare agli errori di previsione nella fissazione del sovrapprezzo ordinario per la campagna precedente. Non era quindi necessaria o possibile la procedura indicata nell'art. 36 del regolamento n. 3330/74, come non era necessaria alcuna autorizzazione comunitaria per attuare operazioni strettamente connesse alla gestione del sovrapprezzo ordinario stabilito per la campagna 1975/76.

Il sovrapprezzo straordinario, poi, non configura una specie di imposizione «una tantum» con criterio di straordinarietà. Data la funzione cui esso adempie, potrà essere imposto tutte le volte che sia necessario ripianare il deficit della campagna precedente. Ed in questo senso è pure da escludere ogni ipotetico effetto retroattivo del sovrapprezzo straordinario, dato che esso non fa altro che conguagliare a posteriori quanto i consumatori avrebbero dovuto corrispondere a titolo di sovrapprezzo ordinario, se questo fosse stato stabilito sin dall'inizio in misura congrua.

D'altro canto non si deve dimenticare che le giacenze di zucchero avrebbero beneficiato dell'aumento dei prezzi nazionali effettuato il 2 luglio, malgrado che i detentori l'avessero pagato ad un prezzo inferiore al dovuto, tenuto conto dell'errore di previsione di cui sopra. D'altronde il sovrapprezzo straordinario sulle giacenze non ha assorbito tutto il suindicato aumento, giacché la sua misura non tiene conto dell'aumento del prezzo di intervento derivato ed inoltre sono state esentate le scorte di esercizio degli utilizzatori.

Il meccanismo del sovrapprezzo sopra illustrato dimostra che la sua finalità è rivolta al passato e non già al futuro, ad evitare perturbamenti a seguito di una modifica del livello dei prezzi al passaggio da una campagna saccarifera ad un altra. I richiami agli artt. 33 e 36 del reg. n. 3330/74 non sono perciò pertinenti né, per la stessa ragione, è esatto che il sovrapprezzo straordinario equivalga alla c.d. tassa di sfioramento sullo zucchero.

Relativamente al quesito n. 7, il governo italiano richiama quanto osservato a proposito dei quesiti n. 2 e 3. Le caratteristiche del sovrapprezzo straordinario summenzionate consentono anche di rispondere negativamente al quesito sub 8. I consumatori, infatti, non vengono colpiti nelle giacenze di zucchero al fine di operare un ingiustificato e cervellotico passaggio di ricchezza in favore dei produttori. Corrispondendo il sovrapprezzo straordinario, i consumatori altro non fanno che pagare in ritardo quanto avrebbero dovuto pagare, per gli acquisti effettuati durante la campagna stessa, se il sovrapprezzo ordinario fosse stato determinato, sin dall'origine, in misura tale da permettere il completo finanziamento degli aiuti alla produzione.

La Commissione ricorda pure la giurisprudenza della Corte nelle cause 77-72 e 94-74 summenzionate.

L'ultima sentenza ha chiaramente indicato che la qualificazione di un contributo come tassa d'effetto equivalente a un dazio doganale — malgrado si presenti «prima facie» come un'imposizione interna — esige che sia ben accertato il collegamento fra la riscossione di un onere fiscale gravante indistintamente su tutti i prodotti interessati, da una parte, e la destinazione del suo gettito ad esclusivo beneficio dei prodotti nazionali dall'altra. Nel caso de quo non ricorrono le condizioni cui la Corte ha subordinato il riconoscimento dell'esistenza di una tassa d'effetto equivalente:

non vi e identità fra il prodotto nazionale tassato e il prodotto nazionale agevolato, il gettito dell'imposizione non e devoluto esclusivamente agli zuccherifici.

Per quanto riguarda la prima condizione, basterà rilevare come il contributo gravi sullo zucchero (voce 17.01 della tariffa doganale comune), mentre beneficiano degli aiuti lo zucchero e le barbabietole da zucchero (voce 12.04).

Il gettito dell'imposizione inoltre non va ad esclusivo beneficio delle imprese saccarifere: coperti gli anni di gestione della Cassa, i fondi residui sono destinati a beneficio dei bieticoltori e dei produttori di zucchero.

Si potrà obiettare che l'aiuto dato alle barbabietole da zucchero si ripercuote necessariamente sul prezzo dello zucchero; se si rinuncia però al criterio di identità dei prodotti, si dà adito a controversie interminabili. Si dovrebbe, infatti, in ogni singolo caso, per procedere alla comparazione tra l'onere che colpisce il prodotto nazionale e l'aiuto di cui fruisce, calcolare i benefici di cui in proporzione fruiscono tutti i prodotti che entrano nel processo di trasformazione del prodotto in causa. Nella valutazione di tali benefici occorrerebbe anche tenere conto degli oneri che eventualmente gravano sugli stessi. La Commissione non ritiene che si debbano forzare le nozioni e confondere i campi d'applicazione degli artt. 13 e 95 del trattato CEE, essendo ambedue gli articoli direttamente applicabili. Quanto alla chiarezza delle nozioni, la Commissione si richiama alle osservazioni dell'avvocato generale nella causa IGAV.

La giurisprudenza summenzionata non può applicarsi se la «destinazione» della tassa non è esclusiva e gli oneri gravanti sul prodotto nazionale sono compensati solo parzialmente, cosicché il prodotto importato viene a subire di fatto, in relazione alla tassa considerata, un onere maggiore del corrispondente prodotto interno e ciò in contrasto col disposto dell'art. 95.

Nella fattispecie, secondo una valutazione approssimativa per la campagna 1975-76 l'onere gravante sulla produzione nazionale di 75 miliardi di lire, sarebbe stato parzialmente compensato con gli aiuti per 28 miliardi versati ai produttori di zucchero.

Alla luce delle considerazioni suesposte, questi quesiti si sono svuotati di contenuto. Tuttavia la Commissione rileva quanto segue:

Il riferimento all'art. 40, n. 3 non è pertinente, poiché il principio di non discriminazione riguarda le misure attuate nel quadro dell'organizzazione comune di mercato dalla stessa Comunità o da uno Stato membro. Le misure adottate dai singoli Stati membri al di fuori dell'organizzazione comune vanno giudicate in base alle norme specifiche del trattato che pure vietano le discriminazioni.

Un contributo che risponda ai caratteri indicati nell'ordinanza pretorile ricorda immediatamente la tassa di sfioramento sulla quale la Corte si è pronunciata nella causa 23-75. Si tratta ora di vedere se il contributo di cui trattasi ricada nel tipo di provvedimenti che solo la Comunità, ed in particolare la Commissione, sulla base dell'art. 33 del regolamento n. 3330/74 poteva adottare, oppure rappresenti una imposizione interna che gli Stati membri sono ancora autorizzati ad adottare nel rispetto delle obbligazioni previste dall'art. 95.

Il contributo di cui è causa, per tanti versi simile alla tassa di sfioramento, se ne distingue per due caratteri essenziali:

Anzitutto non «sfiora» nella sua totalità l'aumento subito dallo zucchero in Italia il 1o luglio 1976. Con il sovrapprezzo straordinario viene riassorbito 1 incremento del prezzo dello zucchero determinato dall'aumento del sovrapprezzo e dall'aumento causato dall'applicazione del nuovo tasso di conversione della lira. Non è invece intaccato l'aumento dovuto alla maggiorazione del prezzo d'intervento.

In secondo luogo, la turbativa del mercato, a cui si vuole rimediare, di cui parla l'art. 33 del regolamento n. 3330/74 consiste normalmente nell'immagazzinamento eccessivo dello zucchero, con la sua conseguente rarefazione sul mercato, nel periodo immediatamente anteriore al primo luglio (nuovi prezzi). La misura, che si iscrive nel quadro dell'art. 33 e che deve essere antorizzata dalla Commissione, data appunto la sua finalità, deve essere conosciuta dagli operatori economici e quindi adottata tempestivamente con un certo anticipo rispetto alla data del 1o luglio. Nel caso di specie il sovrapprezzo straordinario non potrà avere alcuna incidenza sulla situazione di mercato anteriore al 1o luglio, essendo stato adottato il giorno seguente.

Pur tenendo in debito conto gli argomenti di cui sopra, la Commissione ritiene che il contributo in questione rientri nel tipo di provvedimenti che vanno adottati a livello comunitario in base all'art. 33 del regolamento n. 3330/74.

Detto articolo affida alla Comunità l'adozione delle misure che si rivelino necessarie per evitare perturbazioni a seguito di una modifica del livello dei prezzi al momento del passaggio da una campagna saccarifera all'altra.

Questo compito, attualmente affidato alla Commissione, richiede un'attenta sorveglianza dei mercati e non può essere delegato.

Il fatto che la misura sia presa al momento stesso del passaggio da una campagna saccarifera all'altra non è, in sé e per sé, considerato determinante. Sarebbe contraddittorio aver dato alla Commissione la competenza di adottare le misure transitorie di cui si parla e, nel caso in cui la stessa, esaminata la situazione nei singoli Stati membri, non ritenesse di dover adottare misure di tal genere, fosse poi possibile a ciascuno Stato membro sostituire la propria valutazione a quella della Commissione e, mediante misure fiscali o parafiscali, secondo criteri variabili da Stato a Stato, penalizzare i detentori di zucchero al 1o luglio.

Riconoscere agli Stati membri, in materia di misure perequative al momento del passaggio da una campagna saccarìfera all'altra, una competenza propria e necessariamente esclusiva sarebbe contrario al principio che si evince dalla giurisprudenza della Corte, secondo il quale, nei settori coperti da un'organizzazione comune di mercato, gli Stati membri possono solo fissare determinate modalità di applicazione dei regolamenti comunitari, ai quali essi nulla possono aggiungere o togliere.

Infine, quand'anche non dovesse trovare applicazione l'art. 33 del regolamento n. 3330/74, non sarebbe egualmente giustificato il provvedimento italiano. Le variazioni del tasso di cambio delle monete nazionali rispetto all'unità di conto sono disposte con regolamenti del Consiglio e solo le istituzioni comunitarie possono portarvi deroghe (ad es. vedasi il regolamento della Commissione 28 luglio 1970, n. 1507/70, relativo a talune misure da adottare nel settore dello zucchero a seguito della svalutazione del franco francese, GU n. L 166, pag. 46).

L'art. 33 del regolamento n. 3330/74, così come sopra interpretato, esclude l'applicazione di qualsiasi provvedimento nazionale con esso incompatibile ed attribuisce ai singoli cittadini il diritto di non corrispondere gli importi previsti da tale provvedimento nazionale, diritto che i giudici nazionali devono tutelare.

La Commissione propone di risolvere i quesiti come segue:

1. Un contributo, che rientra in un regime generale di tributi interni, gravanti tanto sui prodotti nazionali quanto su quelli importati, secondo gli stessi criteri, può essere una tassa di effetto equivalente ad un dazio doganale all'importazione, solo quando sia esclusivamente destinato a finanziare attività che giovano in modo specifico al prodotto nazionale tassato, vi sia identità tra prodotto gravato dal tributo con il prodotto nazionale beneficiario e l'onere imposto al prodotto nazionale sia interamente compensato. 2. Le disposizioni necessarie per evitare che il mercato dello zucchero venga perturbato a seguito di una modifica del livello dei prezzi comunitari espressi in moneta nazionale al passaggio da una campagna saccarìfera all'altra, compresevi le misure di perequazione, possono, secondo quanto stabilito dall'art. 33 del regolamento n. 3330/74, essere adottate solo dalla Commissione, secondo la procedura ivi stabilita. Questa disposizione attribuisce ai singoli il diritto di non corrispondere gli importi previsti dai provvedimenti nazionali con essa compatibili, diritto che i giudici nazionali devono tutelare.

L'attrice e l'interveniente nella causa principale, il governo della Repubblica italiana e la Commissione delle Comunità europee hanno svolto osservazioni orali all'udienza del 22 marzo 1977.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 3 maggio 1977.

Con ordinanza 16 luglio 1976, registrata in cancelleria il 28 luglio successivo, il pretore di Abbiategrasso ha sottoposto a questa Corte una serie di questioni sull'interpretazione degli artt. 1-8, 13, n. 2 e 38-43 del trattato CEE, nonché dei regolamenti del Consiglio 18 dicembre 1967, n. 1009 e 19 dicembre 1974, n. 3330, relativi all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (GU n. 308 del 18. 12. 1967 e GU L 359 del 31. 12. 1974).

Le questioni sono sorte nell'ambito di una controversia tra due imprese italiane.

La ditta F.lli Cucchi, attrice nella causa principale, incaricava la società Avez S.p.A. di Milano, convenuta nella causa principale, d'importare in Italia dalla Repubblica federale di Germania 100 quintali di zucchero, 40 dei quali sono stati consegnati il 28 giugno 1976, mentre la rimanenza avrebbe dovuto venir consegnata nel luglio successivo. L'importatrice chiedeva alla committente, oltre al prezzo della merce, il rimborso di due tasse definite rispettivamente sovrapprezzo e sovrapprezzo straordinario, conformemente a provvedimenti del Comitato interministeriale prezzi (CIP).

L'attrice nella causa principale, ritenendo che il sovrapprezzo ed il sovrapprezzo straordinario fossero incompatibili con le norme del diritto comunitario, citava la controparte dinanzi al pretore onde far dichiarare che i rispettivi importi non erano da essa dovuti.

Con memoria 11 luglio 1976, la Federgrossisti (federazione nazionale per il commercio alimentare — sindacato nazionale dello zucchero) interveniva nella causa, sostenendo che le critiche mosse alla disciplina nazionale erano fondate e chiedendo che la Corte di giustizia venisse consultata a norma dell'art. 177 del trattato.

Con l'ordinanza sopra menzionata, il giudice nazionale ha ammesso l'intervento ed ha deciso di sottoporre alla Corte otto questioni proposte dall'interveniente; le prime quattro mirano a chiarire la compatibilità col diritto comunitario del sovrapprezzo e le restanti quattro quella del sovrapprezzo straordinario.

Dall'ordinanza di rinvio si evince che la soluzione delle questioni deve consentire al giudice nazionale di valutare la conformità al diritto comunitario di due tasse definite rispettivamente sovrapprezzo e sovrapprezzo straordinario, istituite con provvedimenti del CIP e il cui provento è destinato a finanziare aiuti d'adattamento ai bieticoltori e all'industria di trasformazione dello zucchero italiani. Nelle sue osservazioni, il governo della Repubblica italiana ha sostenuto che la concessione di tali aiuti è stata espressamente autorizzata dall'art. 38 del regolamento n. 3330/74 per le stagioni saccarifere dal 1975/1976 al 1979/1980.

Esso ritiene che l'autorizzazione gli dia facoltà di reperire i fondi necessari al finanziamento nei modi che ritiene più idonei e più equi nell'ambito del diritto comunitario.

L'autorizzazione, di cui all'art. 38 del regolamento n. 3330/74, di concedere gli aiuti ivi contemplati non può intendersi nel senso che essa implichi la conformità al diritto comunitario di qualsiasi sistema di finanziamento di detti aiuti, qualunque ne siano la natura o le modalità. Nel finanziare l'aiuto concesso, le autorità nazionali restano in particolare soggette non solo agli obblighi imposti dal trattato, ma anche a quelli derivanti dalle altre disposizioni del regolamento n. 3330/74. Un sistema di finanziamento in deroga alle altre disposizioni di cui sopra dovrebbe venir autorizzato con disposizione espressa o, quanto meno, da una norma che indichi chiaramente le intenzioni del Consiglio in merito. Una norma che autorizzi una siffatta deroga non esiste e la soluzione delle questioni va data tenendo conto di questa circostanza.

Con la prima questione si chiede se l'art. 13 n. 2, del trattato, nonché l'art. 21, n. 2, del regolamento n. 3330/74 e l'art. 20, n. 2 del regolamento n. 1009/67 ostino all'applicazione, agli scambi tra Stati membri sul mercato dello zucchero, di un onere fiscale nazionale gravante su ogni partita di zucchero, sia di produzione nazionale che importata, e il cui provento vada ad esclusivo vantaggio degli zuccherifici e dei bieticoltori nazionali.

II giudice nazionale precisa inoltre che detto provvedimento rientra in un sistema d'aiuti per i quali esistono disposizioni comunitarie, in particolare l'art. 34 del regolamento n. 1009/67, l'art. 38 del regolamento n. 3330/74 e l'art. 4 del regolamento del Consiglio 22 giugno 1976, n. 1487 (GU n. L 167, pag. 9), però esso non è mai stato autorizzato da alcuna istituzione comunitaria né applicato conformemente alla procedura di cui all'art. 41 del regolamento n. 1009/67 o di cui all'art. 36 del regolamento n. 3330/74.

L'art. 9 del trattato, che equivale per il periodo definitivo all'art. 13, cui si richiama il quesito, vieta la riscossione di ogni dazio doganale all'importazione e di ogni tassa d'effetto equivalente negli scambi tra Stati membri. Del pari, gli artt. 20, n. 2 del regolamento n. 1009/67 e 21, n. 2, del regolamento n. 3330/74 vietano, salvo disposizione contraria dei regolamenti stessi o deroga decisa dal Consiglio, la riscossione di qualsiasi dazio doganale o tassa d'effetto equivalente.

Come è già stato affermato nelle sentenze 19 giugno 1973 (causa 77/72, Capolongo, Racc. pag. 611) e 18 giugno 1975 (causa 94/74, Igav, Racc. pag. 699) il divieto di cui agli artt. 9 e 13 si riferisce ad ogni tributo applicato in occasione o a motivo dell'importazione il quale, colpendo specificamente la merce importata, ad esclusione del prodotto nazionale similare, ne provochi un'alterazione del costo di produzione ed abbia quindi sulla libera circolazione delle merci la stessa influenza restrittiva di un dazio doganale. Per contro, il fatto che l'onere gravi indistintamente sui prodotti nazionali e sui prodotti originari di altri Stati membri solleva la questione del se il tributo in esame sia colpito dal divieto di cui agli artt. 9 e 13 oppure dal divieto di discriminazione in fatto d'imposizioni interne enunciato dall'art. 95 del trattato.

Lo stesso tributo non può, nel sistema del trattato, appartenere simultaneamente ad entrambe le categorie sopramenzionate, giacché mentre i tributi contemplati dagli artt. 9 e 13 vanno puramente e semplicemente aboliti, per l'applicazione dei tributi interni l'art. 95 prescrive soltanto che venga evitata qualsiasi forma di discriminazione, diretta od indiretta, fra i prodotti nazionali di uno Stato membro e i prodotti originari degli altri Stati membri.

Non vanno quindi considerate come tasse d'effetto equivalente gli oneri pecuniari che rientrano in un regime generale di tributi interni, gravanti tanto sui prodotti nazionali quanto su quelli importati, secondo gli stessi criteri.

Un siffatto congegno tributario sarebbe infatti soltanto in apparenza un sistema d'imposte interne e potrebbe quindi, a causa della sua natura protezionistica, essere considerato come una tassa d'effetto equivalente a dazi doganali, di guisa che andrebbero applicati i divieti di cui agli arrt. 9 e 13 ed alle menzionate disposizioni dei regolamenti. Una siffatta qualificazione presupporrebbe tuttavia che fosse ben accertato il collegamento fra la riscossione di un onere fiscale gravante indistintamente su tutti i prodotti interessati, nazionali od importati, da un lato, e dall'altro, il vantaggio risultante, grazie alle risorse provenienti dallo stesso contributo, per i soli prodotti nazionali tassati.

Spetta quindi al giudice nazionale valutare se una simile correlazione sussista e tener conto, nel caso specifico, del fatto che, secondo i dati del fascicolo, i proventi dell'onere fiscale litigioso andrebbero a vantaggio dei bieticoltori come pure dell'industria di trasformazione, cosicchè lo zucchero, in quanto prodotto distinto dalle barbabietole, fruisce solo di meno della metà delle risorse finanziarie riscosse.

Da quanto precede si deduce che la soluzione della prima questione va data nel senso che un contributo che rientra nel regime generale dei tributi interni gravanti tanto sui prodotti nazionali quanto sui prodotti importati, secondo gli stessi criteri, può costituire una tassa d'effetto equivalente ad un dazio doganale all'importazione solo se è esclusivamente destinato a finanziare attività che tornano a specifico vantaggio del prodotto nazionale tassato, se vi è identità tra prodotto tassato e prodotto nazionale favorito e se gli oneri gravanti sul prodotto nazionale vengono integralmente compensati.

In queste circostanze, la seconda e la terza questione, che presuppongono la soluzione affermativa della prima, sono divenute prive di oggetto.

Con il quarto quesito si chiede se l'applicazione di un onere pecuniario come quello cui si riferisce la prima questione costituisca una violazione del divieto di discriminazione tra produttori o consumatori enunciato dall'art. 40, n. 3, 2o comma, del trattato. A questo proposito è sufficiente osservare che il divieto di qualsiasi discriminazione tra i prodotti di altri Stati membri e i prodotti nazionali similari, divieto contemplato dall'art. 95 del trattato, consente di reprimere in modo più specifico l'eventuale violazione dei principi comunitari fondamentali nella materia contemplata dal giudice nazionale. Quindi nemmeno questo quesito richiede una risposta.

Dall'ordinanza di rinvio emerge che le questioni da cinque a otto riguardano la conformità al diritto comunitario del sovrapprezzo straordinario, istituito con provvedimento CIP n. 20/1976 (GU Repubblica italiana n. 172), prelevato sulle giacenze di zucchero alla data del 2 luglio 1976 al momento del passaggio dalla stagione saccarifera 1975/76 alla stagione 1976/77.

Nelle sue osservazioni, il governo della Repubblica italiana ha osservato che il tributo di cui trattasi, applicato una tantum, aveva unicamente lo scopo di pareggiare il deficit della cassa di perequazione, provocato dalla concessione, nella stagione saccarifera precedente, di aiuti autorizzati dall'art. 38 del regolamento n. 3330/74, il cui importo era superiore all'introito del sovrapprezzo ordinario riscosso durante la stessa stagione.

La Commissione, pur confermando dette indicazioni, ha osservato che la tassa in questione mirava a prelevare sulle giacenze importi calcolati in funzione di due fattori ben distinti, cioè in primo luogo in funzione dell'aumento dell'importo del sovrapprezzo, passato da 56 lire il chilo per la stagione 1975/76 a 70 lire per la stagione 1976-77 e, in secondo luogo, in funzione della variazione del corso del cambio della «lira verde» rispetto all'unità di conto stabilita fin dall'inizio della stagione 1976/77 dal regolamento del Consiglio 29 aprile 1976, n. 1020 (GU n. L 115).

Con la quinta questione si chiede se i problemi sollevati dai quattro primi quesiti sorgano anche nel caso in cui un onere pecuniario — gravante allo stesso tempo sullo zucchero di produzione nazionale e sullo zucchero importato — sia riscosso, per quel che riguarda lo zucchero importato, non già in occasione del passaggio di frontiera, bensì in un momento successivo, allorché lo zucchero è già immagazzinato.

La questione riguarda evidentemente la frazione di sovrapprezzo straordinario corrispondente all'aumento dell'aliquota del sovrapprezzo ordinario per la nuova stagione. Detta frazione del sovrapprezzo straordinario ha le stesse caratteristiche del sovrapprezzo ordinario nel quale si incorpora, di guisa che la risposta che va data al primo quesito è sufficiente per risolvere pure il quinto quesito.

Con il sesto quesito si chiede se sia compatibile con la disciplina comunitaria, specie con il regolamento n. 3330/74, un onere pecuniario imposto mediante un atto del governo nazionale senza alcuna autorizzazione preventiva delle istituzioni comunitarie, al momento del passaggio da una stagione saccarifera all'altra, sulle giacenze di zucchero presso le imprese ad una data determinata. Il quesito riguarda la parte del sovrapprezzo straordinario con cui s'impone ad alcuni detentori di giacenze di zucchero di pagare un importo che corrisponderebbe all'aumento di prezzo dello zucchero per effetto dell'applicazione, in occasione del passaggio dalla stagione 1975-76 alla stagione 1976-77, di un nuovo tasso di conversione dell'unità di conto in lire (lire verdi).

Essa quindi opera una limitazione, per alcune giacenze di zucchero risalenti alle stagioni precedenti, degli effetti dell'adattamento di cui sopra.

A norma dell'art. 33 del regolamento n. 3330/74, «le disposizioni necessarie per evitare che il mercato dello zucchero venga perturbato a seguito di una modifica del livello dei prezzi al passaggio da una campagna saccarifera all'altra possono essere stabilite secondo la procedura di cui all'art. 36», cioè mediante il sistema cosiddetto del comitato di gestione. Questo procedimento non è stato instaurato giacché le autorità competenti a rivolgersi al comitato avevano ritenuto che nella fattispecie non fosse il caso di applicare l'art. 33.

Nella sentenza del 30 ottobre 1975 (causa 23/75, Rey Soda/Cassa conguaglio zucchero, Racc. pag. 1279) la Corte ha dichiarato l'invalidità dell'art. 6 del regolamento della Commissione n. 834/74 in quanto la Commissione — pure avendo il potere, in virtù dell'art. 37 del regolamento n. 1009/67, disposizione che corrisponde a quella dell'art. 33 summenzionato, di adottare provvedimenti atti ad evitare le perturbazioni che possono derivare dalla modifica del livello dei prezzi al momento della transizione da una stagione saccarifera all'altra — non può affidare ad uno Stato membro il compito di emanare, in forma di provvedimenti esecutivi, norme sostanziali, come invece era avvenuto con l'art. 6 di cui sopra.

Dalla sentenza summenzionata emerge pure che, anche al di fuori dei casi di perturbazione contemplati dalle disposizioni summenzionate, il funzionamento di un'organizzazione comune del mercato e specie la formazione dei prezzi alla produzione devono, in linea di massima, essere disciplinati dalle disposizioni generali comunitarie nella versione che ne ha dato la disciplina generale e in quella degli emendamenti annuali, sicché ogni intervento particolare in detto funzionamento è rigidamente limitato ai casi espressamente previsti.

Non è quindi possibile accogliere l'argomento secondo cui l'art. 33 del regolamento n. 3330/74 contemplerebbe solo i casi di perturbazione imminente del mercato e lascerebbe quindi gli Stati membri liberi di adottare provvedimenti speciali d'intervento per motivi diversi, quale l'aumento del livello dei prezzi.

Una simile interpretazione dell'art. 33, infatti, secondo la quale sarebbe riservata alle autorità comunitarie l'adozione di misure speciali, come la tassazione delle giacenze in occasione del passaggio da una stagione saccarifera all'altra, solo qualora detti provvedimenti fossero diretti ad evitare perturbazioni del mercato, ma lascerebbe liberi gli Stati membri di adottare provvedimenti aventi natura e modalità praticamente identiche per ragioni diverse, priverebbe di senso la disposizione di cui trattasi.

D'altro canto, l'argomento secondo cui il provvedimento, di cui deve conoscere il giudice nazionale, avrebbe giustamente evitato di prelevare sulle giacenze di zucchero gli importi corrispondenti all'aumento dei prezzi d'intervento per la stagione 1976/77 rispetto a quelli della stagione precedente e avrebbe, perciò, rispettato le facoltà che l'art. 33 conferisce alle autorità comunitarie, non tien conto del fatto che detta norma contempla tanto le conseguenze di una modifica del corso del cambio, quanto le conseguenze di una modifica dei prezzi d'intervento, modifiche che, nell'ambito della politica agraria comune, rientrano entrambe nella competenza esclusiva della Comunità.

Si deve dunque rispondere che, in virtù del regolamento n. 3330/74, la competenza ad adottare provvedimenti specifici che comportino un intervento nel sistema di formazione dei prezzi, particolarmente limitando gli effetti di una modifica del livello dei prezzi comunitari, o per quel che riguarda i prezzi d'intervento, o per quel che riguarda il corso del cambio della moneta nazionale rispetto all'unità di conto, è, salvo espressa deroga, esclusivamente comunitaria.

Con il settimo quesito si chiede se, nel caso di un onere pecuniario come quello contemplato dalla sesta questione, qualsiasi interessato possa rifiutarne il pagamento relativamente alle proprie giacenze di zucchero (e reclamare il rimborso degli importi già versati) o se, invece, l'invalidità dell'onere sotto il profilo comunitario possa invocarsi solo a vantaggio dello zucchero importato e immagazzinato nell'impresa dell'importatore.

Da quanto precede risulta che, nell'ipotesi di violazione del regolamento n. 3330/74, tale violazione inficia l'intero provvedimento, sia per quel che riguarda lo zucchero di produzione nazionale che per quel che riguarda lo zucchero importato. Detta violazione, perciò, può essere fatta valere dinanzi ai giudici nazionali da qualsiasi persona fisica o giuridica le cui giacenze ricadessero sotto il provvedimento nazionale.

Viste le soluzioni date ai quesiti precedenti, l'ottavo quesito non richiede risposta.

Le spese sostenute dal governo della Repubblica italiana e dalla Commissione delle Comunità europee che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, al quale spetta quindi statuire sulle spese.