Corte giust. UE, Sentenza del 26 novembre 1975, causa 99/74

Gli antefatti e gli argomenti svolti dalle parti durante la fase scritta si possono riassumere come segue:

L'art. 9, n. 1, del regolamento CEE del Consiglio 13 giugno 1967 n. 120, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU 1967 pag. 2269), stabilisce che può essere corrisposta un'indennità compensativa per determinati cereali raccolti nella Comunità, giacenti nelle scorte alla fine della stagione. Per il granoturco, detta indennità è obbligatoria, a determinate condizioni. Per le partite giacenti nelle scorte alla fine della stagione 1972/73, il Consiglio, con regolamento n. 1406/73 (GU n. L 139, pag. 30) stabiliva l'importo di dette indennità e determinate condizioni per la loro corresponsione. La Commissione, con regolamento n. 1554/73 (GU n. L 156, pag. 13), stabiliva altre condizioni per la corresponsione. L'art. 3, n. 1, di quest'ultimo regolamento precisa che l'indennità compensativa viene corrisposta dall'autorità competente dello Stato membro nel cui territorio si trovano le scorte; tale autorità è l'ente d'intervento o qualsiasi altro ente designato dallo Stato membro (articolo 6, n. 4, del regolamento n. 1554/73). Il regolamento n. 120/67/CEE stabilisce, all'art. 16, n. 1, che la differenza tra i prezzi sul mercato mondiale dei prodotti compresi nell'organizzazione del mercato ed i prezzi nella Comunità può essere coperta da una restituzione all'esportazione, allo scopo di consentire l'esportazione dei prodotti stessi. Il n. 2 dello stesso articolo stabilisce che la restituzione, la quale viene fissata dalla Commissione secondo il procedimento del comitato di gestione, è la stessa per l'intera Comunità e viene corrisposta a richiesta dell'interessato. A norma dell'art. 7, n. 1, del regolamento del Consiglio n. 139/67/CEE — che stabilisce, nel settore dei cereali, norme generali relative alla corresponsione delle restituzioni all'esportazione ed al criterio per la determinazione del loro importo (GU n. 125, pag. 2453/67) — la restituzione viene versata quando è stata fornita la prova che le merci sono state esportate fuori dalla Comunità. Il regolamento della Commissione n. 1041/67/CEE — che stabilisce le modalità per l'applicazione delle restituzioni all'esportazione nel settore dei prodotti soggetti ad un regime di prezzo unico (GU n. 314, pag. 9) — precisa che è competente per il pagamento della restituzione lo Stato membro dal quale la merce è stata esportata: «La restituzione viene pagata dallo Stato membro nel cui territorio sono state compiute le formalità doganali per l'esportazione» (articolo 10, n. 1). In forza dell'art. 227, n. 1, del trattato CEE, questo si applica alla Repubblica francese. In forza del n. 2 dello stesso articolo, per quanto riguarda i dipartimenti francesi d'oltremare (DOM), le disposizioni particolari e generali del trattato relative all'agricoltura, ad eccezione dell'art. 40, n. 4, si applicano sin dall'entrata in vigore del presente trattato. A termini del n. 2, 2o comma, dell'art. 227, «le condizioni d'applicazione delle altre disposizioni del presente trattato saranno definite al più tardi entro due anni dall'entrata in vigore di esso, mediante decisioni del Consiglio, che delibera all'unanimità su proposta della Commissione.» A termini dell'art. 40, n. 4, del trattato CEE, «per consentire all'organizzazione comune di cui al § 2 di raggiungere i suoi obiettivi, potranno essere creati uno o più fondi agricoli di orientamento e di garanzia.» In base all'art. 40, n. 4, del trattato CEE, il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) è stato istituito con regolamento del Consiglio 4 aprile 1962 n. 25, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU n. 30, pag. 991/62). Il FEAOG finanzia le restituzioni all'esportazione nei paesi terzi corrisposte secondo le norme comunitarie nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli (art. 2, n. 1, in relazione all'art. 1, n. 2, lett. a) del regolamento del Consiglio 21 aprile 1970 n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune; GU n. L 94, pag. 13). Le indennità compensative per scorte sono a carico del FEAOG (art. 2, lett. d), del regolamento del Consiglio 22 aprile 1969 n. 787, relativo al finanziamento delle spese d'intervento sul mercato interno nel settore dei cereali e in quello del riso; GU n. L 105, pag. 4). L'art. 3 della decisione del Consiglio 21 aprile 1970 (GU n. L 94) dispone che «a partire dal 1o gennaio 1971, le entrate provenienti dai prelievi agricoli sono iscritte per il loro totale nel bilancio delle Comunità».

La ricorrente ha sede in Baie-Mahault (Guadalupa), uno dei dipartimenti d'oltremare ai sensi dell'art. 227, n. 2, del trattato CEE. Durante la stagione 1972/73, essa esportava nei paesi terzi una certa quantità di farina e di crusca. Per queste esportazioni essa chiedeva e otteneva delle licenze d'esportazione con prefissazione dell'importo della restituzione. Data la quantità di cereali che essa aveva giacenti nelle scorte alla fine della stagione 1972/73, essa riteneva di aver diritto all'indennità compensativa di cui all'art. 9 del regolamento n. 120/67 precitato. Le restituzioni spettanti alla ricorrente a fronte delle esportazioni da essa effettuate con licenze d'esportazione con prefissazione, ammontano a FF 222975,97. L'indennità compensativa per scorte dovrebbe ammontare a FF 278452,18.

Con varie lettere, la ricorrente chiedeva all'Office national interprofessionnel des céréales (ONIC), ente francese competente, il pagamento di detti importi. Con lettera 11 maggio 1973, l'ONIC rispondeva di aver «effettuato i passi necessari onde ottenere l'avvio di un procedimento apposito inteso a consentire la corresponsione di restituzioni all'esportazione da dipartimenti francesi d'oltremare, giacche, a norma dell'art. 227 del trattato CEE, l'onere delle restituzioni per i dipartimenti d'oltremare non può essere assunto dal FEAOG». Con lettera 5 agosto 1974, l'ONIC rispondeva nuovamente alla ricorrente che il problema delle indennità compensatrici per scorte, come pure quello delle restituzioni, era tuttora allo studio. «L'anomalia consiste nel rifiutare ai cittadini dei dipartimenti d'oltremare le restituzioni d'esportazione e le indennità di fine stagione, mentre vengono riscossi i prelievi all'importazione ed all'esportazione».

Con reclamo amministrativo 27 agosto 1974, la ricorrente chiedeva alla Commissione di versarle la somma di FF 501428,15, pari all'importo complessivo delle restituzioni e delle indennità compensative per scorte ad essa dovute. In seguito al silenzio-rifiuto opposto a detto reclamo, con atto depositato in cancelleria il 19 dicembre 1974, la ricorrente ha chiesto di essere risarcita a norma dell'art. 215, 2o comma, del trattato CEE. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

La ricorrente conclude che la Corte voglia:

condannare la Comunità economica europea a versarle la somma di FF 501428,15, più gli interessi al tasso di sconto della Banca di Francia, a partire dal 27 agosto 1974, data di presentazione del reclamo amministrativo da valere come diffida della Commissione, fino al giorno dell'effettivo pagamento, e condannarla inoltre a tutte le spese.

La convenuta conclude che la Corte voglia:

dichiarare il ricorso irricevibile, e comunque respingerlo, condannare la ricorrente alle spese.

La Commissione sostiene che il presente ricorso, dato che consiste in sostanza in un'azione di pagamento, non può essere fondato sull'art. 215, 2o comma, del trattato. Perché si possa parlare di un'azione di danni è quanto meno necessario che sia fatto valere un danno distinto dall'azione di pagamento (96-71 — Haegeman contro Commissione, Racc. 1972, pag. 1005, conclusioni dell'avvocato generale Mayras).

Inoltre, il soggetto passivo dell'azione è stato mal scelto: benché il diritto alle restituzioni o alle indennità compensative per scorte sia stato creato dalla legislazione comunitaria, resta il fatto che la Comunità non è competente per i pagamenti ai singoli. Il pagamento delle restituzioni e delle indennità da parte delle amministrazioni degli Stati membri va tenuto distinto dal loro eventuale finanziamento da parte della Comunità. Quest'ultimo si colloca sul piano dei rapporti fra lo Stato membro e la Commissione: cause riunite 178, 179 e 180-73 — Belgio e Lussemburgo contro Mertens (Racc. 1974, pag. 383); in quanto diretto contro la Comunità, il ricorso è quindi irricevibile.

Il ricorso non è comunque ricevibile attualmente. Il fatto che gli Stati membri siano competenti a decidere circa la corresponsione delle restituzioni e delle indennità implica che spetta ai giudici nazionali lo statuire sull'esistenza di un diritto dell'operatore alle somme di cui trattasi. Attualmente, la Corte non può pronunziarsi su una domanda di risarcimento di eventuali danni derivanti dal mancato pagamento delle restituzioni: causa 96-71 — Haegeman contro Commissione (precitata). Non ci si può richiamare alla sentenza 43-72 — Merkur Außenhandels GmbH (Racc. 1973, pag. 1055). Nella fattispecie si tratta del se la ricorrente abbia diritto ad un risarcimento per il fatto che la Commissione si è rifiutata di effettuarle i pagamenti di cui trattasi, questione connessa all'esistenza di diritti della ricorrente a detto pagamento, non già alla validità di un atto comunitario, come nella causa Merkur. La ricorrente ribatte che il fatto che l'importo delle somme dovute corrisponda all'importo del danno di cui viene chiesto il risarcimento non è una ragione per escludere la ricevibilità di una domanda fondata sull'art. 215, 2o comma: causa 153-73 — Holtz contro Consiglio e Commissione (Racc. 1974, pag. 675) e le cause riunite 9 e 11-71 — Compagnie d'approvisionnement contro Commissione (Racc. 1972, pag. 391). È assurdo far valere a detrimento della ricorrente il fatto che essa si è limitata a chiedere come risarcimento del danno le somme alle quali aveva diritto. L'azione di risarcimento non cessa di essere tale per il fatto di poter condurre ad un risultato analogo a quello ottenibile con un'altra azione: causa 5-71 — Aktien-Zuckerfabrik Schöppenstedt contro Consiglio (Racc. 1971, pag. 975), causa 4-69 — Lütticke contro Commissione (Racc. 1971, pag. 325), causa 153-73 — Holtz contro Consiglio e Commissione (Racc. 1974, pag. 675), causa 43-72 — Merkur Außenhandels GmbH contro Commissione (Racc. 1973, pag. 1055). L'oggetto specifico dell'azione di danni è il risarcimento del danno causato da un'istituzione nell'esercizio delle sue funzioni. Il comportamento dell'istituzione di cui trattasi dev'essere illegittimo o illecito: cfr. conclusioni degli avvocati generali Dutheillet de Lamothe e Mayras nelle cause Compagnie d'approvisionnement e Merkur Außenhandels GmbH. Dato che la ricorrente chiede il risarcimento del danno causato dalla privazione illegittima e illecita di varie somme alle quali essa aveva diritto, il ricorso è ricevibile.

La ricorrente sostiene che, se essa ha diritto alle restituzioni ed alle indennità compensative per scorte, spetta alla Comunità far fronte alla sua pretesa colle proprie risorse, dato che il finanziamento comune è uno dei principi della politica agricola. Il rifiuto della Commissione di versarle le restituzioni è illecito in quanto viola il trattato CEE e i regolamenti d'attuazione. La Commissione ha quindi commesso un grave illecito di servizio di cui la Comunità deve riparare le conseguenze.

La Commissione ribatte che la ricorrente, ammesso che soddisfi tutte le condizioni poste dalla disciplina comunitaria per la corresponsione delle restituzioni all'esportazione e delle indennità compensative per le merci giacenti nelle scorte, ha diritto a dette somme.

Il principio del finanziamento comunitario non si può desumere direttamente dalle disposizioni del trattato relative all'agricoltura. Questo principio è stato posto solo dal regolamento n. 25, adottato per l'attuazione dell'art. 40, n. 4, del trattato. Ora, dato che questo articolo non si applica ipso jure ai dipartimenti d'oltremare, il principio del finanziamento comunitario non vale per questi.

L'art. 227, n. 2, del trattato ha appunto lo scopo di escludere, fino a decisione contraria, il finanziamento comunitario della politica agricola per queste regioni.

La Comunità non può quindi essere obbligata a versare alla ricorrente le relative somme, né a finanziare questo pagamento.

Infine, la situazione di cui la ricorrente si duole non trae origine dal rifiuto della Commissione di versarle le somme di cui trattasi, né dalla circostanza che la Comunità non ha esteso il finanziamento comunatrio alle operazioni di cui trattasi, bensì dal comportamento della competente autorità francese.

La ricorrente replica che, senza finanziamento comunitario, lo Stato membro non può compiere la propria funzione, tanto più che lo Stato si vede sottrarre le entrate della politica agricola comune. Il rifiuto da parte della Comunità di finanziare il pagamento delle somme di cui trattasi è decisivo per valutare il comportamento della Commissione.

Il regolamento n. 25 si limita a manifestare un principio più generale, indissociabile dal mercato comune agricolo e, di conseguenza, da applicarsi in tutti i territori in esso compresi. L'esistenza di prezzi unificati e, più in generale, di una politica comunitaria implica il principio del finanziamento comunitario.

È palese la correlazione tra il finanziamento comunitario delle spese della politica agricola comune e l'attribuzione alla Comunità delle entrate derivanti dalla stessa politica. Nel passaggio alla stadio del mercato unico va ravvisata la causa dell'attribuzione alla Comunità delle intere risorse provenienti dai provvedimenti agricoli comunitari.

La ricorrente si basa quindi sull'applicazione in diritto del finanziamento comunitario ai DOM. Rifiutandosi di finanziare le spese derivanti dall'applicazione ai DOM dei congegni dell'organizzazione comune dei mercati dei cereali, la Comunità viola le norme comunitarie. Dalla sentenza Merkur si desume che la presente causa può essere promossa direttamente dinanzi alla Corte di giustizia, e che la Commissione non può eccepire che il pagamento delle restituzioni e delle sovvenzioni di cui è causa è di competenza dello Stato.

Dato che il danno deriva direttamente dal rifiuto della Comunità di accollarsi e di soddisfare la legittima pretesa della ricorrente, il risarcimento incombe alla Commissione.

Nella controreplica la Commissione ricorda che, nella causa 23-71 — Leonesio (Racc. 1972, pag. 287), vertente su un premio di macellazione finanziato per il 50 % dalla Comunità, il governo italiano aveva giustificato il ritardo nel versamento del premio invocando le norme di bilancio italiane. La Corte ha disatteso questo argomento. Il finanziamento di una spesa relativa ad un diritto attribuito ai singoli da una normativa comunitaria non è quindi un presupposto per l'esistenza di questo diritto, né per il suo esercizio.

Il principio del finanziamento comunitario riceve nel testo che lo pone un'applicazione territoriale che esclude i DOM.

Inoltre, esso non implica automaticamente il finanziamento integrale da parte della Comunità delle spese relative alla politica agricola comune. La Commissione non vede perché lo Stato non potrebbe pagare le restituzioni e le indennità di cui trattasi. Lo Stato è in realtà obbligato a pagarle.

Essa conclude che la ricorrente deve far valere dinanzi al giudice nazionale i diritti attribuitile da disposizioni comunitarie direttamente efficaci.

All'udienza del 14 ottobre 1975 le parti hanno svolto le loro difese orali.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 12 novembre 1975.

2/4 La ricorrente, che ha sede in uno dei dipartimenti francesi d'oltremare, aveva chiesto un certo numero di licenze d'esportazione di cereali, con prefissazione dell'importo della restituzione. Essa era inoltre in possesso, a suo dire, di tutti i requisiti per fruire delle restituzioni prefissate, a norma dell'art. 16 del regolamento n. 120/67 (GU 1967, pag. 2269) e dei relativi regolamenti d'attuazione. Per i quantitativi di cereali che costituivano le sue scorte residue alla fine della stagione 1972-1973, essa aveva espletato le formalità necessarie per ottenere le indennità contemplate dall'art. 9 del regolamento n. 120/67, e dai regolamenti d'attuazione.

9/10 Con domanda 27 agosto 1974, l'interessata si rivolgeva poi alla Commissione per ottenere il soddisfacimento della sua pretesa. Non avendo ricevuto risposta, essa ha proposto il presente ricorso ai sensi dell'art. 215 del trattato CEE.

11/14 La Commissione solleva tre eccezioni d'irricevibilità in proposito: in primo luogo, essa sostiene che l'«illecito» sul quale la ricorrente fonda la propria azione consiste nel rifiuto di pagare, oppostole dalla Commissione; ora, un'azione per danni presupporrebbe che sia fatto valere un danno distinto dal mancato pagamento. In secondo luogo, la scelta del soggetto passivo dell'azione sarebbe errata, in quanto la competenza a pagare le somme in questione non spetta alla Comunità, ma agli Stati membri. Infine, il ricorso non sarebbe comunque ricevibile attualmente, dato che i giudici nazionali non hanno ancora potuto pronunciarsi circa l'esistenza di un diritto della ricorrente nei confronti dell'amministrazione nazionale competente.

16/17 Il fatto che un'istituzione comunitaria rifiuti di pagare un debito eventualmente a carico di uno Stato membro in forza del diritto comunitario non rientra nell'ambito della responsabilità extracontrattuale della Comunità. Tale responsabilità può sorgere unicamente per danni causati da un atto o da un'omissione della Comunità.

18/19 Nella replica, la ricorrente ha precisato il contenuto della domanda, per tentare di conciliarlo con i presupposti dell'azione di danni. Essa assume che l'illecito rifiuto della Commissione di finanziare le spese che, in forza dei regolamenti agricoli, devono essere effettuate dalla Repubblica francese per i dipartimenti d'oltremare, è stato all'origine del rifiuto oppostole dalle competenti autorità francesi, quanto al pagamento delle somme dovutele. Tale illecito rifiuto della Commissione farebbe sorgere la responsabilità extracontrattuale della Comunità.

Dall'atto introduttivo risulta che la ricorrente chiede che la Comunità venga condannata al pagamento della somma di FF 501428,15 «a titolo di risarcimento del danno causatole dal silenzio-rifiuto, illecitamente opposto dalla Commissione delle Comunità europee, al suo reclamo relativo al versamento: 1. delle restituzioni spettantile su cereali esportati dal dipartimento francese d'oltremare … in un paese terzo; 2. dell'indennità compensativa su giacenze della stagione 1972-1973, pari a FF 278452,18».

Ai sensi dell'art. 10 del regolamento della Commissione n. 1041/67/CEE (GU n. 314, pag. 9), la restituzione viene corrisposta dallo Stato membro sul cui territorio sono state compiute le formalità doganali per l'esportazione.

A norma dell'art. 3, n. 1, del regolamento n. 1554/73 (GU n. L 156, pag. 13), l'indennità compensativa è corrisposta «dall'autorità competente dello Stato membro nel cui territorio si trovano le giacenze».

Il regolamento n. 120/67, che contempla l'attribuzione della restituzione all'esportazione e dell'indennità compensativa sulle giacenze, come pure i regolamenti d'attuazione mediante i quali la Commissione ha stabilito l'importo e le modalità di pagamento, hanno efficacia diretta nell'intero territorio della Repubblica francese.

Per ottenere il pagamento delle somme ad essa spettanti in forza di tali norme comunitarie direttamente efficaci, la ricorrente si è invano rivolta alla competente autorità amministrativa della Repubblica francese, senza adire, però, gli organi giurisdizionali dello Stato.

L'azione di danni di cui agli artt. 178 e 215 del trattato è stata istituita come rimedio autonomo, dotato di una particolare funzione nell'ambito del regime delle impugnazioni e subordinato, quanto al suo esercizio, a condizioni attinenti al suo specifico oggetto.

La ricorrente insiste nuovamente sul suo diritto di ottenere il pagamento, dalla Commissione o dall'amministrazione francese, secondo quanto stabilito dal regolamento n. 120/67 e dai relativi regolamenti d'attuazione.

La ricorrente mira in realtà ad ottenere il pagamento, da parte della Comunità, anziché della competente autorità dello Stato interessato, delle somme spettantile in forza del diritto comunitario.

Le disposizioni di quest'ultimo, e in ispecie l'art. 10 del regolamento n. 1041/67 e l'art. 3 del regolamento n. 1554/73, non lasciano alcun dubbio sul fatto che il pagamento o il rifiuto di pagare rientrano fra gli atti delle autorità nazionali.

Spetta quindi ai giudici nazionali competenti lo statuire sulla legittimità di tali atti, in relazione al diritto comunitario, nelle forme stabilite dal diritto interno e valendosi eventualmente del procedimento di cui all'art. 177 del trattato.

È quindi inammissible il tentativo della ricorrente di eludere i precisi termini dei regolamenti d'attuazione, in cui è stabilita la competenza delle autorità nazionali; d'altra parte, i suoi eventuali diritti nei confronti di queste autorità non dipendono affatto da una previa decisione di finanziamento della Comunità.

Poiché la ricorrente non ha fatto valere alcun danno derivante da un atto o da un'omissione della Comunità che potesse recarle pregiudizio, il ricorso, ai sensi dell'art. 178 del trattato, è irricevibile.

26/28 A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente va condannata alle spese. Nella fattispecie, la ricorrente è rimasta soccombente. Le spese del giudizio vanno quindi poste a suo carico.