Corte giust. UE, Sentenza del 21 febbraio 1979, causa 138/78

Gli antefatti, lo svolgimento del procedimento e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 dello Statuto CEE della Corte di giustizia si possono riassumere come segue:

Col regolamento 17 maggio 1977, n. 1079 (GU n. L 131, pag. 6), il Consiglio ha istituito il prelievo di corresponsabilità nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, in considerazione delle eccedenze strutturali sul mercato dei prodotti di cui sopra, eccedenze dovute «a uno squilibrio tra la domanda e l'offerta» e (secondo punto della motivazione):

«considerando che, per ripristinare gradualmente un maggiore equilibrio tra la produzione e il fabbisogno del mercato e per rendere meno gravosi gli oneri occasionati alla Comunità dalla situazione attuale, e in particolare dalle considerevoli eccedenze, è opportuno stabilire una connessione più diretta tra la produzione e lo smaltimento dei prodotti lattiero-caseari; che a tal fine è necessario, tenendo conto dell'importanza degli interessi pubblici in gioco, istituire per un periodo pluriennale un prelievo di corresponsabilità, gravante uniformemente su tutte le consegne di latte alle latterie, nonché su alcune vendite di prodotti lattiero-caseari alla fattoria».

L'art. 1 dispone:

«1. Durante il periodo compreso tra il 16 settembre 1977 e la fine della campagna lattiera 1979/1980, un prelievo di corresponsabilità è dovuto da ogni produttore di latte per i quantitativi di latte forniti a un'impresa dedita al trattamento o alla trasformazione di questo prodotto, nonché, nei casi definiti all'art. 3, paragrafo 2, per i quantitativi di latte da lui venduti sotto forma di altri prodotti lattiero-caseari. 2. Il prelievo non viene tuttavia riscosso nelle regioni montane delimitate ai sensi dell'art. 3, paragrafo 3, della direttiva 75/268/CEE».

Il gettito del prelievo viene destinato al finanziamento delle misure volte ad ampliare i mercati dei prodotti lattiero-caseari, indicate all'art. 4.

Col regolamento 5 agosto 1977, n. 1822 (GU n. L 203, pag. 1), la Commissione ha adottato le modalità di attuazione relative alla riscossione del suddetto prelievo.

Nel settembre 1977, l'attore nella causa principale consegnava alla latteria «Hansa-Milch Ostholstein-Lübeck e.G.» kg 4204 di latte intero. L'acquirente tratteneva il prelievo di corresponsabilità, pari a DM 37,31, e lo versava al convenuto.

Con lettera 23 dicembre 1977, lo Stölting faceva opposizione alla riscossione del prelievo, opposizione che veniva respinta dal convenuto con provvedimento 23 febbraio 1978.

Il 16 marzo 1978, l'attore ha adito il Finanzgericht di Amburgo. Questo ha sospeso il procedimento ed ha sottoposto a questa Corte le seguenti questioni:

«1. Se i regolamenti (CEE) 17 maggio 1977 n. 1079 del Consiglio e 5 agosto 1977 n. 1822 della Commissione, relativi al prelievo di corresponsabilità per il latte, siano invalidi in quanto il Trattato CEE non ne autorizza l'adozione. 2. In caso di soluzione negativa della questione sub 1: Se la riscossione di detto prelievo a carico dei produttori di latte sia in contrasto col divieto di discriminazioni di cui all'art. 40, n. 3 del Trattato CEE, in quanto il prelievo è fissato in unità di conto e la sua conversione in moneta nazionale in base ai cosiddetti tassi verdi — nel caso concreto, regolamento (CEE) del Consiglio 26 aprile 1977, n. 878 — può portare alla disparità degli oneri in relazione al mutamento dell'effettiva situazione monetaria dei singoli Stati membri. 3. In caso di soluzione affermativa della questione sub 2: Quali siano le conseguenze per l'applicazione di detti regolamenti».

Quanto alla seconda questione, il Finanzgericht ritiene che l'applicazione dei tassi «verdi» in forza del regolamento n. 878/77 al prelievo di corresponsabilità, indipendentemente dall'applicazione d'importi compensativi monetari o di coefficienti compensativi monetari, possa eventualmente portare ad oneri diversi nell'ambito degli Stati membri. In realtà, non si tratta nella fattispecie di discipline commerciali, ma il problema monetario si pone sotto un'altra forma, cioè quella del principio della parità degli oneri.

La questione è quella di accertare se possa ammettersi un tributo più elevato, tenuto conto delle effettive situazioni monetarie dei diversi Stati membri, che colpisca i produttori di latte negli Stati a moneta forte rispetto a quello che grava sui produttori di latte negli Stati a moneta debole, in quanto gli oneri diversi vengono, se del caso, compensati da provvedimenti favorevoli aventi un effetto contrario — anche se ciò si verifica in parte in altre fasi della trasformazione.

L'ordinanza di rinvio 2 giugno 1978 è stata registrata nella cancelleria della Corte il 14 dello stesso mese.

Giusta l'art. 20 del protocollo sullo Statuto CEE della Corte di giustizia, hanno presentato osservazioni scritte il sig. Stölting, con l'avv. Walter Bergmann, del foro di Lubecca; il Governo tedesco; il Consiglio delle Comunità europee, rappresentato dal sig. Bernhard Schloh, consigliere presso l'Ufficio legale del Consiglio; e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Peter Gilsdorf, consigliere giuridico della Commissione, assistito dal sig. Bjarne Hoff-Nielsen, membro dell'Ufficio legale della Commissione.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Il sig. Stölting osserva che il regolamento del Consiglio 17 maggio 1977, n. 1079, ed il regolamento della Commissione 5 agosto 1977, n. 1822, nella forma in cui sono stati adottati, sono giuridicamente infondati.

Il prelievo è un tributo che può istituirsi solo giusta l'art. 201 del Trattato CEE.

A differenza dei prelievi d'indole fiscale, non si può considerarlo come una misura orientativa autorizzata in quanto tale dall'art. 43 del Trattato CEE. La conclusione contraria varrebbe solo se il provvedimento complessivo — regime ed attuazione del prelievo di corresponsabilità — fosse stato adottato in quanto misura orientativa del mercato nell'ambito di un regolamento.

Manca la destinazione del gettito del prelievo di corresponsabilità nel settore del latte, di guisa che la totalità del gettito stesso potrebbe essere spesa in qualsiasi altro settore, come un prelievo fiscale di natura generale, senza che le disposizioni dei regolamenti vi ostino in modo tassativo. Questo punto di vista viene condiviso dalla Commissione (vedasi: risposta alla interrogazione scritta n. 752/77 del sig. Klinker, GU 1978, C 52, pag. 18).

Il Governo tedesco fa presente che i provvedimenti comunitari sono autorizzati dall'art. 43 del Trattato CEE quando essi servono a raggiungere uno degli scopi della politica agricola — espressamente indicati dall'art. 39 del Trattato — e sono attuati coi mezzi contemplati a tal fine, in particolare dall'art. 40 del Trattato.

I provvedimenti di cui trattasi, che perseguono lo scopo di stabilizzare il mercato del latte, soddisfano tali condizioni. Nel valutare i loro effetti, occorre tener conto tanto delle loro dirette conseguenze economiche quanto della loro rilevanza psicologica, che consiste nell'esercitare un'influenza sullo squilibrio tra la produzione e la domanda.

Il regime di prelievi costituisce pure un mezzo giuridico lecito alla luce delle norme del Trattato CEE relative all'agricoltura. In forza dell'art. 40, n. 3, del Trattato CEE, il legislatore comunitario può adottare, ad avviso del Governo tedesco, tutti i provvedimenti necessari per l'attuazione dell'art. 39, ivi compresi prelievi e restituzioni, nonché altri provvedimenti particolari contemplati da taluni regolamenti.

Il prelievo di corresponsabilità fa quindi parte integrante dell'organizzazione comune del mercato nel settore del latte. Come tributo sulla produzione esso si inserisce nell'ambito di una «ampia scelta di misure d'orientamento e d'intervento», ed è in questo ambito che l'art. 39 del Trattato determina la politica agricola comune (sentenza 5 luglio 1977 nella causa 114/76, Racc. 1977, pag. 1211 e segg., vedasi pag. 1221).

Il Governo tedesco propone di risolvere la prima questione come segue:

«I regolamenti (CEE) 17 maggio 1977 n. 1079/77 del Consiglio e 5 aprile 1977 n. 1822 della Commissione, relativi al prelievo di corresponsabilità per il latte, non sono invalidi per il fatto che il Trattato CEE non ne autorizza l'adozione».

Il Consiglio espone innanzitutto la cronistoria del prelievo di corresponsabilità.

Quanto al fondamento giuridico, il Consiglio ritiene che l'art. 43 del Trattato CEE autorizzi adeguatamente il regolamento n. 1079/77, dato lo scopo del provvedimento di cui trattasi, cioè stabilizzare i mercati (art. 39, n. 1, lett. c), del Trattato). Esso richiama la sentenza di questa Corte 13 dicembre 1967 (causa 17/67, Neumann, Racc. 1967, pag. 521), nella quale questa ha affermato che «il prelievo … appare come un onere regolatore degli scambi esterni legato ad una politica comune dei prezzi, indipendentemente dalle analogie che può presentare con un'imposta o con un dazio doganale».

Al Consiglio e alla Commissione viene continuamente fatto carico d'adottare provvedimenti di politica agricola troppo limitati all'aspetto mercato ed all'aspetto prezzo e che non hanno un'adeguata incidenza sulle strutture agricole. Esaminando la motivazione del regolamento n. 1079/77, si constata, invece, che trattasi nella fattispecie d'un provvedimento diretto ad un effetto a lungo termine ed in parte strutturale dal punto di vista del contenuto.

Il prelievo di corresponsabilità esercita sui prodotti un effetto economico e psicologico atto a frenare la produzione del latte. Secondo il Consiglio, lo stesso scopo non avrebbe potuto esser ottenuto con la riduzione o col rialzo meno accentuato del prezzo indicativo. Infatti, la riscossione del prelievo di corresponsabi lità sul latte consente delle eccezioni, che altrimenti, sarebbero state impossibili.

La Commissione osserva che il prelievo di corresponsabilità istituito dai regolamenti nn. 1079/77 e 1822/77, non esorbita dall'ambito degli artt. 39 e 40 del Trattato CEE.

Nell'elaborare i diversi provvedimenti diretti a garantire la disciplina dei mercati, il Consiglio non è affatto tenuto a limitarsi alle «forme classiche», come gli acquisti da parte degli enti d'intervento, gli aiuti, i prelievi all'importazione. Una situazione eccezionale sul mercato può richiedere l'adozione di provvedimenti eccezionali.

Al contrario della disciplina relativa all'acquisto obbligatorio di latte magro in polvere, instaurata col regolamento n. 563/76, il prelievo di corresponsabilità è un provvedimento preventivo con efficacia a lungo termine, che colpisce il settore stesso che produce le eccedenze.

La sentenza nella causa 17/67 (già menzionata) implica che i provvedimenti di cui all'art. 40, n. 3, del Trattato CEE, possono del pari comportare un sistema di tributi, se ed in quanto questi contemplino la disciplina del mercato onde raggiungere gli scopi di cui all'art. 39.

Il prelievo di cui trattasi è molto intimamente connesso alla politica dei prezzi nel settore del latte e serve da regolatore del mercato interno, tanto al livello della produzione quanto a quello della vendita. La Commissione menziona come caso analogo i tributi imposti ai produttori di zucchero.

Malgrado la sua efficacia analoga a quella di un semplice provvedimento in materia di prezzi, il sistema del prelievo di corresponsabilità si rivela lo strumento più efficace e più flessibile. Mentre la fissazione dei prezzi garantiti ad un livello meno elevato non influisce se non indirettamente sui prezzi alla produzione, giacché essa colpisce solo i prodotti soggetti all'intervento, il prelievo, gravando sull'intera produzione lattiero-casearia, colpisce direttamente il produttore.

Quindi il prelievo consente di contemplare talune differenziazioni ed eccezioni ovvero l'adeguamento scaglionato nel tempo.

Anche se le istituzioni comunitarie hanno voluto evitare, per considerazioni di bilancio, di creare un rapporto giuridicamente vincolante tra il prelievo ed i provvedimenti specifici, cionondimento tale rapporto sussiste nella prassi. Dal punto di vista finanziario, l'ampiezza dei provvedimenti specifici viene in pratica limitata dal gettito del prelievo.

Lo Stölting si richiama in proposito agli argomenti esposti nell'ordinanza di rinvio (vedasi sopra, sub I).

Secondo il Governo tedesco, il metodo di calcolo stabilito per il prelievo di corresponsabilità non viola il divieto di discriminazione di cui all'art. 40, n. 3, del Trattato CEE. Questa disposizione impone al legislatore comunitario l'obbligo di usare per il calcolo dell'onere un criterio equo, cioè non soggettivo od arbitrario.

Anche tenuto conto della situazione generale dei rispettivi tassi dei cambi, è esclusa la disparità di trattamento dei produttori nell'ambito degli Stati membri. Un onere di prelievo «più elevato» in un paese a moneta forte si accompagna — giacché la conversione in valuta nazionale del prezzo indicativo del latte fissato in unità di conto si effettua del pari in base alle parità verdi — ad un prezzo del pari più elevato per il latte. Per un paese a moneta debole, il prezzo meno elevato per il latte si accompagna ad una tassazione meno onerosa.

La terza questione non necessita quindi di soluzione.

Il Consiglio ritiene che la seconda questione vada risolta negativamente e che la terza questione sia perciò priva di oggetto.

Tutti i provvedimenti d'intervento, di cui il prelievo di corresponsabilità fa parte integrante, sono soggetti al regime dei tassi «verdi». Tale regime va comunemente applicato all'agricoltura. Applicare al prelievo di corresponsabilità un altro sistema di conversione costituirebbe una discriminazione.

La Commissione osserva che il livello variabile, a causa dell'applicazione dei tassi «verdi» di cui al regolamento n. 878/77 (GU 1977, n. L 106, pag. 27), dei prezzi garantiti si ripercuote sul reddito dei produttori negli Stati membri. Ciò vale soprattutto in settori come, ad esempio, quello del latte nel quale, a causa della situazione eccedentaria, il livello del mercato è determinato in larga misura dai prezzi garantiti.

In una situazione del genere, sarebbe un paradosso dal punto di vista economico far fruire i produttori, nei paesi a moneta forte, dei vantaggi del tasso di cambio favorevole attraverso prezzi garantiti, aiuti e restituzioni, mentre d'altra parte ci si baserebbe sui corsi giornalieri per la fissazione dell'elemento negativo dei prezzi, cioè del prelievo di corresponsabilità. Lo stesso discorso vale anche, ma in senso contrario, per i produttori degli Stati membri a moneta debole.

La Commissione ritiene che nel caso di specie sussista parità di trattamento sul piano sostanziale. La parità di trattamento formale applicata a situazioni di fatto variabili costituisce infatti una disparità di trattamento e va di conseguenza considerata discriminatoria (causa 13/63, Racc. 1963, pagg. 339, 258).

La terza questione non necessità più di soluzione.

L'attore nella causa principale, il Consiglio e la Commissione delle Comunità europee hanno svolto osservazioni orali all'udienza del 23 novembre 1978.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 25 gennaio 1979.

Con ordinanza 2 giugno 1978, pervenuta alla Corte il 14 dello stesso mese, il Finanzgericht di Amburgo ha sollevato, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, tre questioni vertenti sulla validità del regolamento del Consiglio 17 maggio 1977, n. 1079, relativo ad un prelievo di corresponsabilità ed a misure destinate ad ampliare i mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU n. L 131, pag. 6) e del regolamento della Commissione 5 agosto 1977, n. 1822, recante modalità di applicazione relative alla riscossione del prelievo di corresponsabilità istituito nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU n. L 203, pag. 1);

le questioni sono state sollevate nell'ambito di una controversia nella quale l'attore nella causa principale contesta la legittimità della trattenuta di DM 37,31 effettuata, in forza dei suddetti regolamenti, su una fornitura di latte ad una centrale d'acquisto.

Con la prima questione si chiede se detti regolamenti non siano invalidi in quanto il Trattato CEE non ne autorizza l'adozione; il regolamento n. 1079/77 si basa sull'art. 43 del Trattato, ma l'attore nella causa principale contesta che tale disposizione autorizzi le istituzioni comunitarie a riscuotere il prelievo sulla produzione di latte; il giudice nazionale fa presente nell'ordinanza di rinvio ch'esso considera i regolamenti di cui è causa validi, ma che, ad ogni buon conto, i dubbi in proposito vanno fugati il più rapidamente possibile.

L'art. 43 del Trattato va interpretato alla luce dell'art. 39, che enuncia gli scopi della politica agricola comune, e dell'art. 40, che disciplina la sua attuazione disponendo, in particolare, che, onde conseguire gli scopi di cui all'art. 39, sarà istituita una organizzazione comune dei mercati agricoli e che questa organizzazione può comportare tutti i provvedimenti necessari per conseguire i detti scopi; in proposito, l'art. 40, n. 3, menziona più particolarmente «regolamentazione dei prezzi, sovvenzioni sia alla produzione che alla distribuzione dei diversi prodotti, sistemi per la costituzione di scorte e per il riporto, meccanismi comuni di stabilizzazione all'importazione o all'esportazione».

Nella motivazone del regolamento n. 1079/77, si espongono le ragioni che hanno indotto il Consiglio ad istituire il prelievo di cui è causa, come segue: «considerando che la situazione del mercato comunitario dei prodotti lattiero-caseari è caratterizzata dall'esistenza di eccedenze strutturali, dovute a uno squilibrio tra la domanda e l'offerta dei suddetti prodotti… considerando che, per ripristinare gradualmente un maggiore equilibrio tra la produzione e il fabbisogno del mercato e per rendere meno gravosi gli oneri occasionati alla Comunità dalla situazione attuale, e in particolare dalle considerevoli eccedenze, è opportuno stabilire una connessione più diretta tra la produzione e lo smaltimento dei prodotti lattiero-caseari; che a tal fine è necessario, tenendo conto dell'importanza degli interessi pubblici in gioco, istituire per un periodo pluriennale un prelievo di corresponsabilità, gravante uniformemente su tutte le consegne di latte alle latterie, nonché su alcune vendite di prodotti lattiero-caseari alla fattoria; considerando che è necessario prevedere, in connessione con il prelievo, misure specifiche atte a facilitare l'ampliamento dei mercati e lo smaltimento delle eccedenze sul mercato comunitario e su quello mondiale; considerando che il complesso delle misure previste nel presente regolamento è destinato a regolarizzare e a stabilizzare il mercato dei prodotti lattiero-caseari e a completare così l'attuale sistema di intervento; che è necessario quindi far sì che i prelievi e le spese occasionate dalle misure specifiche siano computati nel quadro del regime di finanziamento della politica agricola comune,»; se ne desume che il regolamento è destinato a contribuire alla stabilizzazione dei mercati di cui trattasi e rimane perciò nell'ambito tracciato dagli artt. 39 e 40; quindi, nell'adottarlo il Consiglio poteva basarsi sull'art. 43 del Trattato.

L'attore nella causa principale contesta cionondimeno che l'adozione di un prelievo di corresponsabilità abbia come effetto di ridurre la produzione del latte e di stabilizzare così il mercato, dato che la riscossione di un prelievo del genere ha, a suo avviso, l'effetto non già di ridurre la produzione e l'offerta, bensì, al contrario, d'incentivare il loro incremento; queste asserzioni vengono contestate dal Consiglio e dalla Commissione che hanno osservato che il prelievo avrà il medesimo effetto di una riduzione dei prezzi ma consente, a differenza di una riduzione del genere, di escludere dalla sua applicazione, e pertanto dai suoi effetti, talune produzioni che occorre specialmente proteggere.

Questa divergenza riguarda più particolarmente l'opportunità e l'efficacia del provvedimento adottato dai regolamenti di cui è causa; benché la manifesta inadeguatezza d'un provvedimento allo scopo che la competente istituzione cerca di conseguire possa inficiarne la legittimità, va cionondimeno riconosciuto al Consiglio un potere discrezionale in questa materia che corrisponde alle responsabilità politiche che gli artt. 40 e 43 gli impongono; mirando a frenare la produzione di fronte alle accertate eccedenze, il prelievo di corresponsabilità concorre a promuovere il conseguimento dello scopo della stabilizzazione dei mercati; l'entità del tasso del prelievo non appare nemmeno sproporzionata rispetto alle circostanze invocate dal Consiglio; la prima questione va quindi risolta nel senso che all'esame di essa non è emerso alcun elemento atto ad inficiare la validità del regolamento n. 1079/77.

Dato che il regolamento n. 1822/77 costituisce incontestabilmente un provvedimento d'attuazione del summenzionato regolamento n. 1079/77, da quanto precede risulta che la stessa conclusione s'impone rispetto ad esso.

Con la seconda questione si chiede se la riscossione del prelievo di corresponsabilità a carico dei produttori di latte sia in contrasto col divieto di discriminazioni di cui all'art. 40, n. 3 del Trattato CEE, in quanto il prelievo è fissato in unità di conto e la sua conversione in moneta nazionale in base ai cosiddetti tassi verdi — nel caso concreto, regolamento del Consiglio 26 aprile 1977, n. 878, relativo ai tassi di cambio da applicare nel settore agricolo (GU n. L 106, pag. 27) — può portare alla disparità degli oneri in relazione al mutamento dell'effettiva situazione monetaria dei singoli Stati membri.

Il regolamento n. 878/77 prescrive l'uso dei tassi di cambio ch'esso adotta per «le operazioni da effettuare in applicazione degli atti concernenti la politica agraria comune»; quindi, tali tassi di cambio si applicano ogni volta che si renda necessario convertire, in monete nazionali, gli importi, espressi in unità di conto, fissati dalle disposizioni relative al prezzo di orientamento, al prezzo d'intervento e ad altri prezzi contemplati in una organizzazione comune dei mercati, come quella istituita per il settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari; anche se in talune operazioni l'applicazione di tali tassi di cambio può eventualmente comportare vantaggi o svantaggi che possono apparire come discriminazioni, ciò non toglie che, in generale, detta applicazione serve ad ovviare a situazioni monetarie che, in mancanza di un provvedimento come il regolamento n. 878/77, si risolverebbero in discriminazioni molto più gravi, patenti e generali; l'adozione del sistema dei tassi di cambio «verdi», anche se non è privo d'inconvenienti, è quindi giustificata dal divieto di discriminazioni e dalle esigenze della politica agricola comune;

stando così le cose, sarebbe discriminatorio esentare dall'applicazione del regolamento n. 878/77 la riscossione del prelievo di corresponsabilità, il cui importo dipende dai prezzi del latte considerato, dal momento che questi stessi prezzi si formano sotto l'influenza delle suindicate disposizioni in materia di prezzi; d'altra parte, un'esenzione del genere renderebbe inoperante l'art. 2, n. 3, del regolamento n. 1079/77, che fissa i tassi minimi e massimi del prelievo in proporzione del «prezzo indicativo del latte valido per la campagna in questione»; nemmeno dall'esame della seconda questione è emerso alcun elemento atto ad inficiare la validità dei regolamenti di cui è causa.

Dato che la terza questione è stata sollevata solo per il caso di soluzione affermativa della seconda, non occorre prenderla in esame.

Le questioni sollevate dal giudice nazionale vanno quindi risolte nel senso che dall'esame di esse non è emerso alcun elemento atto ad inficiare la validità dei regolamenti nn. 1079/77 e 1822/77.

Le spese sostenute dalla Commissione e dal Consiglio delle Comunità europee e dal Governo della Repubblica federale di Germania, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione; nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi pronunciarsi sulle spese.