Corte cost., Sentenza n. 83 del 1998

Nel corso di un giudizio, promosso dall'Ordine regionale dei geologi del Piemonte, di impugnazione della decisione del Consiglio nazionale relativa all'iscrizione di un geologo nell'albo, il tribunale di Torino, con ordinanza emessa il 29 novembre 1996 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 6, prima serie speciale, del 5 febbraio 1997), ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 6, della legge 12 novembre 1990, n. 339 (Decentramento dell'Ordine nazionale dei geologi), in riferimento agli artt. 25, primo comma, 102, secondo comma, e 108, secondo comma, della Costituzione. L'art. 6 della legge n. 339 del 1990 disciplina sia i ricorsi al Consiglio nazionale dell'ordine contro le decisioni del Consiglio regionale in materia di iscrizioni, trasferimenti, cancellazioni e reiscrizioni nell'albo ed in materia disciplinare, sia le impugnazioni delle decisioni adottate dal Consiglio nazionale, il cui giudizio è rimesso, anche per il merito, al tribunale nel cui circondario ha sede l'ordine, che pronuncia con sentenza appellabile. Il comma 6 della stessa disposizione prevede che tanto il tribunale, quanto la corte d'appello in sede di gravame, sono integrati da due iscritti all'ordine, designati di volta in volta dal Consiglio nazionale dei geologi, precisandone i requisiti (cittadini italiani di età non inferiore ai trent'anni, di incensurabile condotta, iscritti all'ordine da almeno cinque anni). Il tribunale di Torino - chiamato a giudicare nella composizione integrata da due geologi designati dal Consiglio nazionale del loro ordine professionale, dopo che i componenti del collegio in precedenza designati dallo stesso Consiglio erano stati ricusati e sostituiti, avendo concorso a deliberare la decisione impugnata - ritiene che la disposizione denunciata sia in contrasto con la Costituzione. Il giudice rimettente non contesta la integrazione della composizione del tribunale con due geologi destinati ad apportare conoscenze specialistiche nel collegio giudicante, ma ritiene che il meccanismo della loro designazione sia caratterizzato dalla più assoluta straordinarietà. Tale designazione avverrebbe, difatti, "di volta in volta", quindi necessariamente per ogni singolo giudizio e dopo l'insorgere della controversia. Sarebbe, quindi, tale da violare il principio del giudice naturale precostituito per legge (art. 25, primo comma, della Costituzione), che per garantire l'indipendenza, l'imparzialità e l'obiettività del giudizio richiede che l'organo cui è devoluta, in via generale ed astratta, la competenza a giudicare sia determinato prima che insorga la controversia. La disposizione denunciata sarebbe, inoltre, in contrasto con l'art. 102, secondo comma, della Costituzione, che pone il divieto di istituire giudici straordinari o speciali, ammettendo solamente, per determinate categorie di controversie, sezioni specializzate, presso gli organi giudiziari ordinari, alle quali partecipano cittadini idonei, estranei alla magistratura. Il collegamento fra la costituzione del giudice e la singola controversia configurerebbe, invece, la istituzione di un giudice straordinario, non consentito dalla Costituzione. Il dubbio di legittimità costituzionale è, infine, proposto anche in riferimento all'art. 108, secondo comma, della Costituzione, che intende assicurare l'indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali e degli estranei che partecipano all'amministrazione della giustizia, i quali devono essere scelti in modo da garantire l'imparzialità e la neutralità di chi è chiamato a svolgere la funzione giurisdizionale. L'art. 6, comma 6, della legge n. 339 del 1990 attribuisce, invece, il potere di designazione degli estranei alla magistratura, destinati ad integrare la composizione del tribunale, al Consiglio nazionale dell'ordine dei geologi, ossia al soggetto da cui promana la decisione impugnata e che è parte nel giudizio. Sebbene il Consiglio nazionale sia titolare di particolari attribuzioni amministrative, che lo abilitano a perseguire la tutela degli interessi generali della categoria professionale, esso è tuttavia una delle parti in conflitto nel giudizio. Consentire che la scelta della persona investita nel singolo procedimento della funzione di giudicare sia effettuata da una delle parti violerebbe la garanzia di indipendenza del giudice.

Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituito il Consiglio nazionale dei geologi, sostenendo la inammissibilità della questione e concludendo, nel merito, per la sua infondatezza. Anzitutto il giudice rimettente avrebbe dovuto, prima di esaminare l'eccezione di illegittimità costituzionale, valutare se l'Ordine regionale fosse legittimato ad agire e se il tribunale di Torino fosse quello competente per territorio. Nel merito la disposizione denunciata si sarebbe resa necessaria a seguito delle innovazioni apportate dalla legge n. 339 del 1990, che ha decentrato l'ordine dei geologi, in precedenza organizzato su base nazionale, costituendo gli ordini regionali distinti dal Consiglio nazionale. La disciplina precedente (art. 16, sesto comma, della legge 25 luglio 1966, n. 616) attribuiva al Consiglio superiore della magistratura il compito di nominare, per ciascun grado di giudizio, due componenti effettivi e due supplenti che integravano la composizione dei collegi giudicanti del tribunale e della Corte d'appello di Roma, su designazione, in numero doppio, da parte dell'Ordine nazionale dei geologi. Dopo la istituzione in ogni Regione di un ordine dei geologi, non sarebbe stato possibile, ad avviso del Consiglio nazionale, nominare preventivamente in ogni capoluogo di Regione i componenti laici dei collegi giudicanti. L'ordine professionale, inoltre, essendo un ente di diritto pubblico, che persegue la tutela degli interessi della categoria, non avrebbe interesse ad orientare la decisione attraverso la nomina dei giudici laici, i quali integrerebbero il collegio solo per pronunciarsi su aspetti specifici relativi alla professione.

L'Ordine regionale dei geologi del Piemonte ha depositato, il 13 marzo 1997, atto di costituzione e successivamente, in prossimità dell'udienza, una memoria, chiedendo che sia dichiarata l'illegittimità costituzionale della disposizione denunciata.

Il dubbio di legittimità costituzionale investe la disciplina della composizione del tribunale che giudica sulle impugnazioni nei confronti delle decisioni adottate dal Consiglio nazionale dell'ordine dei geologi, pronunciate sui ricorsi in materia di iscrizioni, trasferimenti, cancellazioni e reiscrizioni nell'albo, oltre che in materia disciplinare. Il tribunale di Torino ritiene che l'art. 6, comma 6, della legge 12 novembre 1990, n. 339 (Decentramento dell'Ordine nazionale dei geologi), prevedendo che la composizione del tribunale (come pure della corte d'appello) è integrata da due iscritti all'ordine, designati di volta in volta dal Consiglio nazionale fra i geologi (con particolari requisiti: cittadini italiani di età non inferiore ai 30 anni, iscritti all'ordine da almeno 5 anni e di incensurabile condotta) possa essere in contrasto: a) con il principio del giudice naturale precostituito per legge (art. 25, primo comma, della Costituzione), giacché i componenti dell'organo giudicante estranei alla magistratura verrebbero designati di volta in volta, quindi necessariamente per ogni singolo giudizio dopo che è insorta la controversia; b) con l'art. 102, secondo comma, della Costituzione, giacché l'integrazione del collegio giudicante con due componenti estranei alla magistratura, designati per la singola causa, configurerebbe la istituzione di un giudice straordinario; c) con l'art. 108, secondo comma, della Costituzione, perché la designazione di due componenti del collegio giudicante ad opera di una delle parti in giudizio non assicurerebbe la necessaria indipendenza ed imparzialità anche degli estranei alla magistratura che partecipano all'amministrazione della giustizia.

Preliminarmente deve essere dichiarata inammissibile la costituzione in giudizio dell'Ordine regionale dei geologi del Piemonte, avvenuta con atto depositato in cancelleria oltre il termine, da considerare perentorio, stabilito per la costituzione delle parti (art. 25, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, e art. 3 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale 16 marzo 1956).

Non è fondata l'eccezione di inammissibilità della questione di legittimità costituzionale, basata sulla considerazione che il giudice rimettente avrebbe potuto definire il giudizio indipendentemente dalla soluzione del dubbio di legittimità costituzionale, valutando, preliminarmente, se l'Ordine regionale dei geologi fosse legittimato a ricorrere e se il tribunale adito fosse territorialmente competente. Difatti spetta al giudice del merito stabilire l'ordine logico delle questioni sottoposte al suo giudizio (si vedano, da ultimo, sentenze n. 257 del 1996, n. 412 del 1995 e n. 213 del 1994). Inoltre il dubbio di legittimità costituzionale investe la composizione del collegio, che giudica anche sulla propria competenza e sulle altre eccezioni preliminari.

Nel merito la questione è fondata. In conformità ad uno schema adottato in analoghi casi di giurisdizione in materia di ricorsi contro deliberazioni di ordini o collegi professionali, relativamente sia alle iscrizioni negli albi che ai provvedimenti disciplinari, il legislatore ha ritenuto opportuno integrare la composizione del tribunale (e della corte d'appello) cui è devoluto il giudizio, prevedendo la partecipazione di cittadini estranei alla magistratura, dotati di particolari conoscenze tecniche. La integrazione dei collegi giudicanti con soggetti estranei alla magistratura non è, in linea di principio, preclusa. Il divieto di istituire giudici straordinari o speciali e l'attribuzione della funzione giurisdizionale a magistrati ordinari istituiti e regolati dalle norme sull'ordinamento giudiziario, si compongono, nella stessa previsione costituzionale (art. 102), con la facoltà, rimessa all'apprezzamento del legislatore, di istituire presso gli organi giudiziari ordinari sezioni specializzate per determinate materie anche con la partecipazione di cittadini idonei, estranei alla magistratura. Non viene così mutata la natura ordinaria della giurisdizione che si esprime con le sezioni specializzate, le quali mantengono l'articolazione organizzativa e funzionale propria dell'ordinamento giudiziario. Non si tratta, dunque, nella previsione costituzionale, di organi di volta in volta costituiti per la soluzione di una specifica controversia già insorta, ma di sezioni specializzate precostituite, nelle quali è necessaria la presenza di magistrati ordinari ed in cui la partecipazione integrativa e complementare di cittadini idonei è destinata ad apportare particolari conoscenze tecniche o esperienze utili per l'applicazione della legge (sentenze n. 76 del 1961 e n. 108 del 1962; ordinanza n. 424 del 1985). L'idoneità e l'indipendenza nell'esercizio della funzione giurisdizionale devono essere assicurate sia richiedendo ai componenti estranei alla magistratura particolari requisiti, sia attribuendo loro le necessarie garanzie. Inoltre deve essere rispettata l'autonomia che caratterizza la giurisdizione ordinaria anche nella preposizione alla carica, la quale deve avvenire mediante un atto che sia espressione dell'ordine giudiziario.

L'art. 6, comma 6, della legge n. 339 del 1990 prefigura la istituzione, presso il tribunale (e presso la corte d'appello), di una sezione specializzata, alla quale è attribuita la cognizione in materia attinente alla iscrizione ed alla disciplina nell'ordine dei geologi, prevedendo l'integrazione del collegio con due iscritti all'ordine che abbiano i requisiti specificati nella stessa disposizione. Ma la disciplina dei tempi e dei modi di investitura degli estranei alla magistratura, chiamati a comporre la sezione specializzata, non è conforme alla Costituzione. L'integrazione del collegio giudicante, prevista dalla disposizione denunciata, avviene con due iscritti all'ordine "designati di volta in volta dal Consiglio nazionale": in relazione, quindi, ad una specifica controversia che è già insorta ed in modo da determinare la composizione del collegio in vista di quel solo giudizio. La nomina degli estranei alla magistratura, chiamati a comporre la sezione specializzata, è sostanzialmente riferibile al Consiglio nazionale dei geologi, che effettua la designazione dei due componenti destinati ad integrare il collegio giudicante. Il meccanismo di nomina non assicura, a questi ultimi, la piena e necessaria indipendenza nei confronti del Consiglio, che può rinnovarne o meno la designazione per altri successivi giudizi. Non può, quindi, escludersi che chi designa i componenti del collegio giudicante estranei alla magistratura possa esercitare un implicito sindacato sul modo con il quale è stata amministrata la giustizia (sentenza n. 11 del 1968), tanto più in quanto l'impugnazione riguarda una decisione o un provvedimento adottato dallo stesso Consiglio. Questo rischio è reso palese dalle vicende descritte dalla stessa ordinanza di rimessione, nel corso di un giudizio nel quale gli estranei alla magistratura designati dal Consiglio nazionale per integrare la composizione del tribunale, successivamente ricusati, erano componenti dello stesso Consiglio che avevano partecipato alla decisione impugnata.

Il contrasto con la Costituzione non riguarda la partecipazione di due geologi, con i requisiti previsti dalla legge, alla composizione dell'organo giudicante, ma riguarda esclusivamente le modalità della loro designazione, effettuata di volta in volta dal Consiglio nazionale dei geologi. La norma che residua, a seguito della pronuncia di illegittimità costituzionale, riconduce la prevista integrazione del tribunale (e della corte d'appello) con due geologi, per i giudizi relativi alle materie indicate dalla stessa legge, alla regola generale stabilita per la nomina e la revoca dei componenti estranei alla magistratura delle sezioni specializzate. Il potere di nomina rimane rimesso alla competenza del Consiglio superiore della magistratura (art. 10, primo comma, numero 2, della legge 24 marzo 1958, n. 195) e da questo può essere delegata ai presidenti delle corti d'appello (art. 38 del d.P.R. 16 settembre 1958, n. 916).