Corte giust. UE, Sentenza del 11 ottobre 1977, causa 125/76

Gli antefatti, il procedimento e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia CEE possono riassumersi come segue:

L'art. 20 del regolamento del Consiglio 4 aprile 1962 n. 19, relativo alla graduale attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU pag. 933) ha previsto, onde consentire l'esportazione nei paesi terzi di cereali o di prodotti trasformati a base di cereali, in base ai corsi praticati sul mercato mondiale, che gli Stati, membri possono accordare una restituzione all'esportazione, destinata a compensare la differenza tra detti corsi e i prezzi nello Stato membro esportatore. Una restituzione analoga era contemplata per il latte, per i prodotti lattiero-caseari e per le preparazioni a base di latte in polvere impiegate nell'alimentazione degli animali, dall'art. 14, n. 2 del regolamento del Consiglio 5 febbraio 1964 n. 13 relativo alla graduale attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU pag. 549).

Le norme che disciplinano la concessione di restituzioni alla esportazione di alimenti composti per animali, contenenti cereali o prodotti lattieri sono state fissate con il regolamento del Consiglio 30 ottobre 1964 n. 166, relativo al regime da applicarsi a talune categorie di alimenti composti per animali (GU pag. 2747) e con il regolamento della Commissione 30 ottobre 1964 n. 171, che determina le modalità di concessione della restituzione all'esportazione nei paesi terzi per talune categorie di alimenti composti (GU pag. 2758).

Tra il 9 dicembre 1964 e il 9 marzo 1965, la società «Nordkraft», Kraftfutterwerk C. F. Gunther & Co. GmbH, con sede in Amburgo, esportava dalla Repubblica federale di Germania in Danimarca, a quel tempo paese terzo, 2928935 kg di un prodotto definito «foraggi melassati o zuccherati ed altri mangimi preparati “Nordkraft”, foraggio per suini» classificato sotto la voce 23.07 della tariffa doganale comune.

Il prodotto si componeva di frammenti di tapioca per il 73 %, farina di tapioca per il 2 %, rottami di soia per il 22 % e sostanze minerali per il 3 %; conteneva più del 50 % di amido.

La Gunther & Co. otteneva, dall'Einfuhr-und Vorratsstelle fur Getreide und Futtermittel (Ente di importazione e di magazzinaggio dei cereali e dei foraggi), cui è succeduto il Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (Ente federale per l'organizzazione del mercato agricolo) restituzioni all'esportazione sotto forma di autorizzazione ad importare, in esenzione da prelievo, un quantitativo di cereali pari a quello dei prodotti trasformati esportati.

La Gunther & Co. cedeva le autorizzazioni all'impresa Peter Cremer, pur essa avente sede in Amburgo, di cui è un'affiliata.

Un'indagine dei servizi tedeschi per la repressione delle frodi doganali rivelava che,' in Danimarca, la maggior parte dei frammenti di tapioca era stata separata dal prodotto mediante vagliatura, indi venduta e consegnata ad una società con sede nei Paesi Bassi, giuridicamente vincolata all'impresa Cremer.

L'Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel riteneva che la separazione dei frammenti di tapioca mediante vagliatura aveva fatto sì che la merce non fosse «impiegata o consumata, lavorata o trasformata» nel paese di destinazione ai sensi delle norme tedesche sulle restituzioni, che sottopongono a queste condizioni la constatazione che la merce è stata esportata in un paese terzo. La vagliatura, inoltre, avrebbe ridotto la percentuale di amido a meno del 50 %, cosicché il prodotto residuo non possedeva più i requisiti per fruire delle restituzioni.

Per questo motivo, il 7 settembre 1971, l'Einfuhr- und Vorratsstelle revocava le autorizzazioni ad importare in esenzione da prelievo, in possesso della ditta Cremer.

La Cremer impugnava il provvedimento dinanzi al Finanzgericht del Land dell'Assia.

Con ordinanza 1o dicembre 1976, la VII sezione del Finanzgericht, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, decideva di sospendere il procedimento per sottoporre alla Corte di giustizia in via pregiudiziale le seguenti questioni:

1) Se il regolamento della Commissione CEE n. 171/64 valga anche per gli alimenti composti non contenenti latte in polvere. 2) In caso affermativo: Se l'espressione «per ciascuno dei tre cereali ed in ragione delle medesime quantità», di cui all'art. 1 a), vada interpretata nel senso che a) si deve considerare come alimento composto solo il prodotto per il quale sono stati effettivamente impiegati dei cereali ovvero b) la «quantità» va considerata solo come un parametro per il calcolo della restituzione (come nell'art. 4 del regolamento del Consiglio CEE n. 166/64, per la riscossione del prelievo). 3) In caso di soluzione negativa della questione n. 1 o positiva della questione n. 2: Se, in relazione alla possibilità di corrispondere la restituzione per gli alimenti composti (regolamento del Consiglio CEE n. 19/62, art. 1 d) e allegato; regolamento del Consiglio CEE n. 166/64, art. 1), avesse rilievo la proporzione nella quale l'alimento composto conteneva prodotti cui si applicava il regolamento n. 19, in particolare se la presenza del 2 % di un prodotto soggetto al prelievo come la farina di tapioca bastasse per ottenere una restituzione pari alla completa esenzione dal prelievo per l'importazione di cereali da paesi terzi. 4) In caso di soluzione negativa della prima parte della questione n. 3: Se i coefficienti da usare in relazione al tenore di amido, a norma del combinato disposto dell'art. 10, dell'art. 4 e della allegata tabella A — tenuto conto di quanto dispone l'art. 15 («cereali … che rientrino effettivamente nella loro composizione») — vadano interpretati nel senso che il tenore di amido doveva essere relativo a prodotti ai quali si applicava il regolamento n. 19/62. 5) In caso di soluzione negativa della questione n. 3, prima parte, e della questione n. 4 e affermativa della questione n. 3, seconda parte: Se le sopramenzionate disposizioni del regolamento n. 166/64 siano invalide in quanto, per merci di cui alla voce 23.07 della tariffa doganale comune, determinano una restituzione a forfè, che si applica a prescindere dal fatto che siano state impiegate nella preparazione della merce quantità rilevanti o irrilevanti di prodotti soggetti a prelievo (come ha affermato la Corte di giustizia, nella sentenza 9 marzo 1976, causa 95/75, Racc. 1976, vol. 3, pag. 369, per una disciplina relativa al prelievo).

L'ordinanza del Finanzgericht del Land dell'Assia è stata registrata nella cancelleria della Corte di giustizia il 22 dicembre 1976.

A norma dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia CEE, sono state presentate osservazioni scritte il 14 febbraio 1977 dalla Commissione delle Comunità europee; il 1o marzo dal Consiglio delle Comunità europee; il 10 marzo dalla ditta Cremer, attrice nella causa principale, e il 18 marzo 1977 dal Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, convenuto nella causa principale.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Con ordinanza del 27 aprile 1977, la Corte, a norma dell'art. 95, § 1 del regolamento di procedura, ha rimesso la controversia alla 2a sezione.

La ditta Peter Cremer, attrice nel procedimento principale sostiene, in via preliminare, che l'ordinanza di rinvio è superflua e, quindi, irricevibile: il problema del se la farina di tapioca sia stata aggiunta ai prodotti in questione è un problema di fatto, sul quale è competente a pronunciarsi solo il giudice nazionale, come si desume dalla sentenza della Corte del 27 ottobre 1971 (causa 6/71, Rheinmuhlen, Racc. pag. 823) non è necessario stabilire quale fosse la precentuale di amido del prodotto composto dopo l'operazione di trasformazione in Danimarca, giacché il momento determinante è quello della messa in libera pratica, infine, l'Einfuhr- und Vorratsstelle non avrebbe mai contestato che un alimento composto per animali che contiene solo il 2 % di un prodotto disciplinato dal regolamento n. 19 possa dar luogo alla concessione di una restituzione e le disposizioni regolamentari tedesche in materia di restituzioni rispecchierebbero lo stesso orientamento.

Quanto alle questioni sollevate dal Finanzgericht dell'Assia, si devono fare le seguenti osservazioni:

a) Facendo rinvio al regolamento n. 166/64, l'art. 1 del regolamento n. 171/64 lascia intendere molto chiaramente che lo stesso si applica in ispecie alle preparazioni impiegate nell'alimentazione degli animali «contenenti cereali o prodotti ai quali è applicabile il regolamento n. 19 o il regolamento n. 16/64 CEE», esso si riferisce dunque anche agli alimenti composti per animali che non contengono latte in polvere. b) Quanto al punto a) della questione n. 2, è opportuno rilevare che la nozione di «alimento composto a base di cereali» non compare né nel regolamento n. 171/64, né nel regolamento n. 166/64. I termini «per ciascuno dei tre cereali ed in ragione delle medesime quantità considerate» di cui all'art. 1, n. 1, lett. a) del regolamento n. 171/64 riguardano solo il calcolo dell'importo della restituzione, che si riferisce a sua volta al metodo di calcolo dell'elemento mobile, contemplato dagli artt. 4 e 9, n. 2 del regolamento n. 166/64, in base al granoturco, all'orzo e al sorgo. I tre cereali (granoturco, orzo e sorgo) sono menzionati, come modalità astratta di calcolo, solo in quanto contengono amido e sono le materie prime che per lo più vengono impiegate nella fabbricazione degli alimenti composti. Potrebbe dunque considerarsi alimento composto un prodotto che non contiene cereali. L'espressione «quantità considerate» va intesa nel senso che si riferisce alla quantità di cereali da prendere teoricamente in considerazione per il calcolo della restituzione, per analogia con l'art. 4 del regolamento n. 166/64. c) Il regolamento n. 166/64 non contiene alcuna indicazione sulla percentuale di prodotto contemplato dal regolamento n. 19 che deve essere presente in un alimento composto onde poter fruire di una restituzione; qualunque quantitativo, anche minimo, è sufficiente. Secondo la giurisprudenza della Corte la classificazione dei prodotti nella tariffa doganale comune deve effettuarsi in base alle loro caratteristiche oggettive. Un criterio oggettivo è rappresentato dal fatto che il prodotto è destinato all'alimentazione animale, come pure l'inclusione di un prodotto contemplato dal regolamento n. 19, indipendentemente dalla quantità miscelata. Questo orientamento è quello del regolamento tedesco in materia di restituzioni per i cereali e per il riso del 24 novembre 1964 (Bundesgesetzblatt 1964, I n. 58, pag. 917). d) Risulta chiaramente dal regolamento n. 166/64, specie dalla tabella A del suo allegato, che, per stabilire l'importo della restituzione, l'unico elemento decisivo è la percentuale d'amido del preparato nel suo complesso e non la percentuale in amido delle varie componenti. Questo orientamento è condiviso dal governo della Repubblica federale. Per la determinazione dei coefficienti, differenziati a seconda della percentuale d'amido dell'alimento composto, da applicarsi in forza del combinato disposto dell'art. 10, dell'art. 4 e della tabella A dell'allegato del regolamento n. 166/64, si deve prendere in considerazione la percentuale d'amido complessiva della preparazione. e) Nella sentenza 9 marzo 1976 (causa 95/75, Effem, Racc. pag. 361) la Corte ha invero stabilito che la fissazione di un prelievo forfettario, che non tiene conto della quantità, irrilevante oppure notevole, di cereali incorporati negli alimenti composti per gli animali, rientranti sotto la voce 23.07 della tariffa doganale comune, non è conforme alle disposizioni del diritto comunitario. Tale sentenza non è però trasponibile alla fattispecie: a quel tempo il prelievo era obbligatorio, la concessione di una restituzione, invece, era lasciata al potere discrezionale degli Stati membri; gli Stati membri avevano perciò facoltà di aggiungere altre condizioni a quelle contemplate dalla disciplina comunitaria in materia di restituzioni. Le affermazioni della sentenza 9 marzo 1976 non sono quindi applicabili per analogia alla restituzione.

La validità del regolamento n. 166/64 non è contestabile: esso ha lasciato liberi gli Stati membri di determinare il criterio secondo il quale si doveva calcolare la restituzione.

Il Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, convenuto nel procedimento principale, sottolinea che la soluzione dei quesiti sottoposti alla Corte deve ispirarsi alla giurisprudenza della Corte, che ha precisato e confermato i principi del diritto comunitario delle restituzioni durante il periodo transitorio fino al 1967.

a) L'art. 1 del regolamento n. 171/64 rinvia, quanto alla sua sfera d'applicazione, al regolamento n. 166/64; l'elenco di cui all'art. 1 di questo regolamento, che stabilisce le categorie di alimenti composti che danno luogo a restituzione si deve interpretare in modo alternativo, cosicché i regolamenti nn. 166/64 e 171/64 sono pure applicabili ad alimenti composti che non contengono polvere di latte. b) Nei limiti in cui gli alimenti composti, in quanto contengono cereali o prodotti ai quali si applicano i regolamenti nn. 19 o 16/64, danno diritto a restituzione, in applicazione dell'art. 1, n. 1, lett. a) del regolamento n. 171/64, che contiene norme per il calcolo dell'importo massimo della restituzione applicabile, non può venir interpretato nel senso che gli alimenti composti devono proprio comprendere i tre tipi di cereali che vi sono indicati. La disciplina in questione corrisponde piuttosto alla disciplina sui prelievi di cui all'art. 4 del regolamento n. 166/64: la «quantità considerata» di ciascuno dei «tre cereali» costituisce solo il metodo di calcolo, onde determinare il quantitativo di cui si deve tener conto per il calcolo della restituzione c) L'art. 1 del regolamento n. 166/64 non contiene alcuna indicazione espressa circa una percentuale minima per quel che riguarda gli alimenti composti per i quali il diritto a restituzione dipende dall'aggiunta di cereali o di prodotti contemplati dal regolamento n. 19; il diritto alla restituzione di detti prodotti non dovrebbe dunque, in linea di massima, dipendere dalla percentuale delle componenti cui era applicabile il regolamento n. 19. Però, la presenza di dette componenti nel prodotto deve potersi determinare con certezza; il che, tuttavia non è possibile per una percentuale del 2 % di un prodotto soggetto a prelievo come la farina di tapioca. Le componenti soggette a prelievo devono inoltre essere state aggiunte nel corso della fabbricazione. La polverizzazione dei frammenti di tapioca è conseguenza automatica del carico o del trasporto della «miscela», e non fa quindi insorgere il diritto a restituzione per un prodotto che normalmente non ne fruisce. d) Dal combinato disposto dell'art. 10, dell'art. 4 e della tabella A dell'allegato del regolamento n. 166/64 risulta che il coefficiente di calcolo da applicarsi si determinava secondo la percentuale di amido del prodotto esportato. Questi coefficienti, per le preparazioni, variano secondo la percentuale di amido, sia che essa derivi o meno dalle componenti soggette al regolamento n. 19. Non vi è un rapporto netto, nella lettera e nello spirito della norma, tra la percentuale di amido dei prodotti come base di calcolo del coefficiente e le componenti contemplate dal regolamento n. 19. Inoltre i coefficienti per la restituzione erano soggetti alle stesse norme vigenti per i coefficienti di prelievo; quindi la finalità protezionistica dei prelievi imponeva che essi fossero stabiliti secondo la percentuale pura e semplice di amido delle preparazioni importate. e) Le preparazioni di alimenti composti per animali normalmente in commercio al momento dell'entrata in vigore dei regolamenti nn. 166/64 e 171/64 derivavano la maggior parte della loro percentuale di amido da prodotti soggetti al regolamento n. 19. Le possibilità di trarne vantaggi illeciti sono emerse solo allorché alcuni esportatori hanno aggiunto alle preparazioni fabbricate nella Repubblica federale tedesca prodotti con altissima percentuale di amido, cui non era applicabile il regolamento n. 19. La fissazione degli importi massimi ne è stata pregiudicata; le restituzioni potevano essere molto superiori all'importo necessario per colmare le differenze di prezzo tra gli Stati membri o gli squilibri rispetto ai prezzi praticati sul mercato mondiale. Spetta alla Corte decidere se le disposizioni comunitarie in questione vadano considerate invalide in quanto si prestavano, in certe condizioni, ad abusi.

Il Consiglio presenta osservazioni solo sulla quinta questione, relativa alla validità del regolamento n. 166/64.

La situazione nella causa principale non è paragonabile a quella della causa 95/75. In questa causa si discuteva della validità di regolamenti della Commissione, adottati in esecuzione di un regolamento del Consiglio che stabiliva che la determinazione dei prelievi all'esportazione, nel caso di alimenti composti, doveva operarsi «tenendo conto della quantità di cereali necessaria alla loro preparazione». La Corte ha annullato i regolamenti d'applicazione della Commissione in quanto non avevano previsto alcuna elasticità, in relazione alla percentuale di cereali, per la determinazione dell'importo dei prelievi.

Nella fattispecie si tratta dei rapporti tra un regolamento del Consiglio e i provvedimenti d'esecuzione adottati dagli Stati membri. Il giudice a quo chiede se non sia viziato il primo di tali atti. In effetti si tratta di un'autorizzazione concessa agli Stati membri di concedere restituzioni all'esportazione e il regolamento della Commissione n. 171/64, che applica il regolamento del Consiglio n. 166/64, fa menzione degli importi massimi. In questo caso non vi è motivo di accertare entro quali limiti gli Stati membri si siano avvalsi della autorizzazione.

Comunque, l'art. 10, 1o comma del regolamento n. 166/64 stabilisce che «negli scambi con i paesi terzi, la restituzione che può essere concessa da uno Stato membro è determinata tenuto conto in particolare delle condizioni del mercato mondiale e dei prezzi di mercato dei prodotti presi in considerazione per il calcolo dell'elemento mobile». Il calcolo di detto elemento mobile è disciplinato dall'art. 3 del regolamento. Conformemente alla tabella A allegata al regolamento, il calcolo si opera in funzione delle varie percentuali di amido degli alimenti o della loro percentuale di latte e prodotti lattieri. Il Consiglio ha così reso variabili gli importi delle restituzioni a seconda della percentuale di amido degli alimenti per animali a base di cereali. Non si è dunque operata una fissazione su base forfettaria.

L'esame della quinta questione non rivela elementi tali da inficiare la validità del regolamento n. 166/64.

La Commissione sottolinea, in linea generale, che i regolamenti nn. 166/64 e 171/64 avevano il solo scopo di determinare gli alimenti composti per animali che potevano fruire di restituzione e di coordinare la politica seguita dai vari Stati membri, in materia di restituzioni, mediante la fissazione di importi massimi. Entro detti limiti gli Stati membri hanno conservato piena competenza a determinare, secondo norme legislative ed amministrative interne, se, quando e in qual forma fosse opportuno concedere restituzioni, per quali importi, per quali prodotti e per quali esportazioni. I regolamenti costituivano, per gli Stati membri, una specie di autorizzazione, limitata nel proprio oggetto.

Potevano fruire di restituzioni tutti gli alimenti composti per animali per i quali erano previste restituzioni in forza o del regolamento n. 19 o del regolamento n. 13/64. L'art. 1 del regolamento n. 166/64 ha riunito detti prodotti in un elenco comune e in un enumerazione alternativa, non cumulativa.

Come norma d'autorizzazione, questa disposizione non ha contemplato una percentuale minima di elementi rientranti nel settore dei cereali.

L'art. 1 del regolamento n. 166/64 non ha perciò subordinato il diritto alla restituzione alla presenza di uno dei cereali assunti come base per il calcolo contemplato dal n. 1, lett. a); esso ha richiesto solo che fosse incorporato uno dei prodotti disciplinati dal regolamento n. 19. Questo parametro, quanto alla determinazione forfettaria dell'importo massimo delle restituzioni, non si basava dunque sull'effettiva percentuale di granoturco, orzo, sorgo od altri prodotti cerealicoli. L'unico elemento determinante era il fattore comune «amido». Per l'eventualità che la disciplina ordinaria si fosse rivelata insufficiente per evitare le perturbazioni sul mercato degli alimenti per animali, l'art. 15 del regolamento n. 166/64 ha previsto possibilità d'adeguamento: tuttavia non è stata emanata una simile norma derogatoria di calcolo

Quanto allo stabilire se la percentuale di amido contemplata nell'allegato del regolamento n. 166/64 dovesse derivare esclusivamente dai prodotti cerealicoli incorporati, è opportuno osservare che, nonostante il suo titolo, la tabella A dell'allegato non consente di ravvisare una simile restrizione. Date le finalità di una disciplina forfettaria degli importi massimi, simile restrizione non era indispensabile, giacché gli Stati membri potevano provvedervi da soli nell'ambito della determinazione dell'importo delle varie restituzioni.

Le questioni sollevate andrebbero risolte come segue:

a) Come regolamento d'applicazione dell'art. 10 del regolamento n. 166/64, il regolamento n. 171/64 si applicava a tutti gli alimenti composti per animali per i quali il regolamento n. 166/64 contemplava il versamento di restituzioni all'esportazione negli scambi con paesi terzi. Questi prodotti sono stati definiti dall'art. 1 del regolamento e comprendono pure alimenti composti senza latte in polvere. b) L'espressione «alimenti composti per animali a base di cereali» non compare nel regolamento n. 171/64. L'art. 1 di quest'ultimo stabilisce un tipo di calcolo forfettario che consente di determinare l'importo massimo consentito per la restituzione; mediante coefficienti indicati nell'allegato del regolamento n. 166/64, detto importo ha tenuto conto della percentuale d'amido, ma non delle singole percentuali di tipi di cereali presenti nel prodotto esportato. L'espressione «in ragione delle medesime quantità considerate» va intesa come rinvio alle quantità di riferimento contemplate dall'art. 4 del regolamento n. 166/64, in base alle quali erano stati calcolati i prelievi. c) Per ottenere una restituzione a norma dell'art. 1 del regolamento n. 166/64 era sufficiente aggiungere al prodotto in questione il 2 % soltanto di uno dei prodotti disciplinati dal regolamento n. 19, ad esempio farina di tapioca. Analogamente per il calcolo dell'importo massimo delle restituzioni, a norma dell'art. 1, lett. a) del regolamento n. 171/64, l'elemento determinante, in linea di massima, non consisteva nella composizione dei prodotti, ma nella loro percentuale di amido. d) La percentuale di amido di cui si doveva tener conto era quella del prodotto esportato in quanto tale. La normativa ordinaria non conteneva alcuna restrizione che stabilisse che detta percentuale doveva derivare da prodotti disciplinati dal regolamento n. 19. A quel tempo non era stata adottata nessuna disposizione speciale a norma dell'art. 15 del regolamento n. 166/64. e) Sotto il regime dei regolamenti nn. 19 e 13/64, spettava ai soli Stati membri determinare le restituzioni; il diritto comunitario si limitava a porre alcune condizioni per l'autorizzazione degli Stati membri a concedere restituzioni all'esportazione. Il regolamento n. 171/64 si è dunque limitato a completare le norme generali dell'art. 10 del regolamento n. 166/64 mediante criteri di calcolo più precisi per determinare gli importi massimi delle restituzioni che gli Stati membri dovevano rispettare negli scambi con i paesi terzi. La validità di dette norme d'autorizzazione non può venir scalzata con un richiamo alla sentenza della Corte 95/75. Detta causa, nella quale si doveva semplicemente stabilire se, per la fissazione, di sua competenza, di prelievi all'esportazione, la Commissione si fosse o meno attenuta ai criteri di calcolo che le erano stati imposti dalla norma d'autorizzazione, non ha elementi comuni con la presente fattispecie.

La ditta Peter Cremer, attrice nella causa principale, rappresentata dall'avv. Barbara Festge, del foro di Amburgo, il Bundesanstalt fur landwirtschaftliche Marktordnung, convenuto nella causa principale, rappresentato dall'avv. Albrecht Stockburger, del foro di Francoforte sul Meno; la Commissione, rappresentata dal proprio consigliere giuridico, sig. Peter Kalbe ed il Consiglio, rappresentato dal sig. Bernhard Schloh, consigliere presso il servizio giuridico, hanno svolto osservazioni orali all'udienza del 9 giugno 1977.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 14 luglio 1977.

Con ordinanza 1o dicembre 1976, pervenuta in cancelleria il 22 dicembre successivo, l'Hessisches Finanzgericht ha sottoposto a questa Corte quattro questioni vertenti sull'interpretazione del regolamento del Consiglio 30 ottobre 1964, n. 166, relativo al regime da applicarsi a talune categorie di alimenti composti per animali (GU pag. 2747) e del regolamento della Commissione 30 ottobre 1964, n. 171 che determina, in base al regolamento precedente, le modalità di concessione della restituzione all'esportazione nei paesi terzi per talune categorie di alimenti composti (GU pag. 2758) nonché una questione relativa alla validità del regolamento n. 166/64 summenzionato.

Prima di esaminare i problemi sollevati dal giudice a quo, sarà opportuno ricordare le disposizioni della disciplina comunitaria che costituiscono la cornice giuridica della controversia.

L'art. 20, n. 2 del regolamento del Consiglio n. 19 del 4 aprile 1962, relativo alla graduale attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU pag. 933) autorizzava il Consiglio ad istituire un regime di restituzioni all'esportazione nei paesi terzi delle preparazioni foraggere contenenti cereali o altri prodotti soggetti allo stesso regolamento; gli artt. 6, n. 3 e 14, n. 3 del regolamento del Consiglio del 5 febbraio 1964, n. 13, relativo alla graduale attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU pag. 549) contenevano disposizioni analoghe per quanto riguardava la concessione di restituzioni all' esportazione di preparazioni foraggere contenenti latte in polvere o taluni altri prodotti lattieri;

in base a detti schemi, il regolamento del Consiglio n. 166/64 ha determinato il regime da applicarsi e all'importazione e all'esportazione di talune categorie di alimenti composti per animali (designati in prosieguo «alimenti composti»); all'art. 1, il regolamento summenzionato definisce gli alimenti composti in relazione a talune sottovoci della voce n. 23.07 della tariffa doganale comune, così specificate; Foraggi melassati o zuccherati ed altri mangimi preparati per animali; ex B, altri: contenenti, in peso, 50 % o più di latte in polvere non nominati contenenti cereali o prodotti ai quali è applicabile il regolamento n. 19 …; l'art. 10 dello stesso regolamento dispone che, negli scambi con i paesi terzi, gli Stati membri possono concedere restituzioni, «tenuto conto, in particolare, delle condizioni del mercato mondiale e dei prezzi di mercato dei prodotti presi in considerazione per il calcolo dell'elemento mobile», rimanendo inteso che, ai sensi dell'art. 4, primo trattino, dello stesso regolamento, relativo al calcolo dell'«elemento mobile», detti prodotti sono il granoturco, l'orzo e il sorgo; a norma del secondo comma dell'art. 10, le modalità d'applicazione della disciplina della concessione delle restituzioni all'esportazione nei paesi terzi dovevano venir fissate dalla Commissione, conformemente alla procedura detta «del comitato di gestione»;

su questa struttura si è innestato il regolamento della Commissione n. 171/64, il cui art. 1, al fine di stabilire il limite massimo delle restituzioni, fa richiamo alla restituzione versata per l'esportazione dei «tre cereali» e ciò «in ragione delle medesime quantità considerate nel calcolo dell'elemento mobile» moltiplicata «per il coefficiente indicato nella colonna 1 della tabella A dell'allegato al regolamento n. 166/64, corrispondente alla classificazione dell'alimento composto», coefficiente che si determina in funzione del «tenore di amido».

Dall'ordinanza di rinvio risulta che l'attrice nella causa principale ha esportato in Danimarca, tra il dicembre 1964 e il marzo 1965, alimenti per animali, composti per il 73 % di frammenti di tapioca, per il 22 % di rottami di soia, per il 3 % di sostanze minerali e per il 2 % di farina di tapioca. Si deve però osservare che l'aggiunta dell'ultima componente è tuttora controversa; è pacifico che, eccettuata la farina di tapioca, il foraggio si componeva di prodotti non disciplinati dal regolamento n. 19/62; è pure assodato che, al momento dell'esportazione, il miscuglio conteneva in ogni caso una percentuale d'amido superiore al 50 %;

in un primo tempo, al momento dell'esportazione del prodotto così composto, l'attrice nella causa principale ha ottenuto, da parte dell'amministrazione tedesca, convenuta nella causa principale, le restituzioni determinate secondo i criteri della disciplina comunitaria, sotto forma di autorizzazione ad importare, in esenzione da prelievo, quantitativi corrispondenti di granoturco, di orzo e di sorgo; in un secondo tempo, l'amministrazione tedesca constatava che, dopo l'importazione del foraggio in Danimarca, i frammenti di tapioca, nella quasi totalità, venivano separati dal prodotto mediante vagliatura e reimportati nella Comunità. Con provvedimento 7 settembre 1971, l'amministrazione tedesca revocava perciò le autorizzazioni ad importare rilasciate in contropartita delle restituzioni; detta revoca costituisce l'oggetto della causa principale.

Con la prima questione si chiede se il regolamento n. 171/64 della Commissione si applichi anche agli alimenti composti per animali, non contenenti latte in polvere.

Il quesito si spiega in quanto il regolamento n. 171/64, come pure il regolamento n. 166/64 del Consiglio che ne costituisce il fondamento, si basa ad un tempo sul regolamento n. 19, che concerne il mercato dei cereali, e sul regolamento n. 13/64 che riguarda il mercato del latte, il che giustifica il dubbio che gli alimenti composti contemplati dal regolamento della Commissione debbano, in ogni caso, contenere prodotti che rientrano nell'uno e nell'altro settore; la soluzione del quesito va fornita alla luce della definizione di «alimenti composti» di cui all'art. 1 del regolamento n. 166/64 che si richiama, come è già stato accennato, a talune sottovoci della voce 27.03 della tariffa doganale comune; risulta inequivocabilmente dalla struttura di dette sottovoci che la disciplina contempla categorie distinte di prodotti foraggeri, tra i quali quelli che contengono, in peso, una percentuale di latte in polvere pari o superiore al 50 % e quelli che contengono cereali o altri prodotti cui si applica il regolamento n. 19;

si deve perciò dichiarare che il regolamento della Commissione n. 171/64 si applica anche agli alimenti composti per animali che non contengono latte in polvere.

Con la seconda questione si chiede se l'espressione «per ciascuno dei tre cereali ed in ragione delle medesime quantità» di cui all'art. 1 a) vada interpretata nel senso che a) si deve considerare come alimento composto a base di cereali solo il prodotto per il quale è stato effettivamente impiegato un cereale, ovvero b) la «quantità considerata» va intesa solo come un parametro per il calcolo della restituzione (come nell'art. 4 del regolamento del Consiglio CEE n. 166/64 per la riscossione del prelievo); con la terza questione, strettamente connessa alla precedente, si chiede se la possibilità di corrispondere la restituzione per gli alimenti composti (regolamento del Consiglio CEE n. 19/62, art. 1 d, ed allegato; regolamento n. 166/64, art. 1) fosse subordinata alla proporzione nella quale l'alimento composto «conteneva prodotti» cui si applicava il regolamento n. 19 e in particolare se l'aggiunta del 2 % di un prodotto soggetto al prelievo, come la farina di tapioca, bastasse per ottenere una restituzione corrispondente alla completa esenzione dal prelievo per l'importazione di cereali da paesi terzi; in sostanza si chiede alla Corte se le restituzioni all'esportazione di un alimento composto debbano essere proporzionali alla presenza, nella miscela, di prodotti soggetti al regolamento n. 19 o se si debba ritenere sufficiente, per aver diritto all'intera restituzione, che sia presente, sia pure in misura minima — ad esempio al 2 % — un solo prodotto disciplinato da detto regolamento.

Le norme dei regolamenti invocate dal giudice nazionale, pur se restano di difficile comprensione sia nella loro lettera che nel loro contesto, possono cionondimeno venir interpretate in modo soddisfacente alla luce della finalità del regime delle restituzioni all'esportazione, quale si desume dal preambolo del regolamento n. 171/64; in effetti, secondo il tenore del primo considerando di detto preambolo, le restituzioni hanno lo scopo di «compensare il divario esistente tra i prezzi all'interno dello Stato membro esportatore e i prezzi praticati sul mercato mondiale»; si aggiunge che, trattandosi di alimenti composti, «tale divario può essere giustamente valutato sulla base di quello constatato fra i prezzi delle materie prime» e quindi «la restituzione per tali prodotti deve essere calcolata sulla base di quella applicabile ai loro componenti secondo delle proporzioni varianti in ragione della loro rispettiva importanza»; risulta chiaramente da detti considerandi che la restituzione all'esportazione nei paesi terzi ha la funzione di compensare l'incidenza, sul prezzo degli alimenti composti, della disciplina che governa le componenti impiegate;

ne consegue, come sottolinea il preambolo del regolamento n. 171/64, che la restituzione deve essere proporzionale all'entità, nella composizione delle miscele foraggere, delle materie prime soggette ad un'organizzazione di mercato; pur ammettendo l'impossibilità di escludere, per la fissazione dell'importo della restituzione, il ricorso a criteri di calcolo forfettari, la concessione della restituzione presuppone però sempre l'effettiva presenza, ed in quantità non trascurabile, nella miscela, di prodotti disciplinati o dal regolamento n. 19 (cereali) o dal regolamento n. 13/64 (prodotti lattiero-caseari); poiché i regolamenti nn. 166/64 e 171/64 non forniscono indicazioni più precise sui criteri che consentono la distinzione tra alimenti composti la cui esportazione dà quindi diritto, o meno, alla concessione di restituzioni, spetta alle autorità nazionali competenti operare le valutazioni di fatto intese ad evitare la corresponsione di restituzioni indebite, qualora i produttori abbiano manipolato le percentuali delle componenti negli alimenti per animali; pare comunque indiscutibile che un alimento composto che tra le componenti comprende, ma solo in misura trascurabile, un solo prodotto disciplinato dal regolamento n. 19, non può fruire di restituzione;

si devono dunque risolvere le questioni sollevate nel senso che la restituzione all'esportazione di un alimento composto — diverso da un alimento che contenga, in peso, il 50 % o più di latte in polvere — può venir concessa, a norma del regolamento del Consiglio n. 166/64 e del regolamento della Commissione n. 171/64, solo se la miscela contiene effettivamente e in proporzione non trascurabile cereali o prodotti cui si applica il regolamento n. 19.

Con la quarta questione si chiede se i coefficienti da usare in relazione al tenore di amido dell'alimento composto, a norma del combinato disposto dell'art. 10 e dell'art. 4 del regolamento n. 166/64 e dell'allegata tabella A — tenuto conto di quanto dispone l'art. 15 dello stesso regolamento («cereali … che rientrino effettivamente nella loro composizione») — vadano interpretati nel senso che il tenore di amido della preparazione doveva derivare da prodotti ai quali si applicava il regolamento n. 19/62.

Risulta dal titolo stesso della tabella A «preparazioni contenenti cereali o prodotti ai quali sono applicabili il regolamento n. 19 o il regolamento n. 16/64 CEE», a sua volta tratto da una sottovoce della voce 23.07, che il regime delle restituzioni all'esportazione si applica, fatto salvo quanto dichiarato nel risolvere la seconda e la terza questione, a tutte le preparazioni che contengono, in qualsiasi percentuale, cereali od altri prodotti disciplinati dal regolamento n. 19; questa disposizione contempla le «preparazioni» considerate come tali e non soltanto talune delle loro componenti; i termini «cereali … che rientrino effettivamente nella loro composizione», che il giudice nazionale ha tratto dall'art. 15 del regolamento n. 166/64, sono in relazione con la funzione particolare di detta disposizione, che deve venir applicata solo in caso di perturbazioni sul mercato; l'impiego di detta espressione per questa finalità molto particolare conferma quindi il fatto che, per ogni altra evenienza, le disposizioni del regolamento n. 166/64 e del suo allegato A si applicano senza che vi sia bisogno, per valutare la percentuale di amido, di distinguere, in un alimento composto, tra le componenti disciplinate dal regolamento n. 19 e quelle che non lo sono;

si deve dunque dichiarare che, per l'applicazione dei coefficienti stabiliti dall'allegato A del regolamento n. 166/64, la percentuale d'amido delle preparazioni ivi contemplate va valutata considerando l'alimento composto nel suo complesso e non solo considerando gli elementi cui si applicava il regolamento n. 19.

Con la quinta questione si chiede se le disposizioni di cui trattasi del regolamento n. 166/64 siano invalide in quanto, per merci di cui alla voce 23.07 della tariffa doganale comune, determinano una restituzione a forfè, che si applica a prescindere dal fatto che siano state impiegate nella preparazione della merce quantità rilevanti o irrilevanti di prodotti soggetti a prelievo (come ha affermato la Corte di giustizia nella sentenza 9 marzo 1976, relativamente ad un regime di prelievi).

Il fatto che il giudice a quo si sia richiamato alla sentenza della Corte del 9 marzo 1976, (causa 95/75, Effem/Hauptzollamt Lüneburg, Racc. pag. 369) dimostra che il Finanzgericht nutre dubbi sulla validità del regolamento n. 166/64 in quanto quest'ultimo potrebbe risolversi nella concessione di vantaggi illeciti, dal momento che non distingue, per il calcolo delle restituzioni all'esportazione, a seconda che le componenti di un alimento composto siano o meno disciplinate dai regolamenti agricoli comunitari.

Di fronte a tali dubbi, è opportuno sottolineare il fatto che, data la natura particolare del prodotto in questione, il Consiglio ha dovuto, non potendo fare altrimenti e per garantire l'efficacia pratica del regolamento, ricorrere a criteri di valutazione approssimativi e forfettari; inoltre, risulta dalle soluzioni relative alla seconda e alla terza questione che l'applicazione del regolamento di cui trattasi, unitamente al regolamento della Commissione n. 171/64, non potrebbe in alcun caso estendersi fino a farvi rientrare pratiche abusive di operatori economici, grazie alle valutazioni forfettarie di cui si fa impiego per il calcolo delle restituzioni, tanto più che a quel tempo si trattava non di porre in vigore una disciplina completa, ma una disciplina di base, nel cui ambito le autorità nazionali avrebbero dovuto effettuare, sotto la propria responsabilità, la gestione del mercato dei prodotti in questione;

dato quanto precede, non è possibile mettere in forse la validità del regolamento n. 166/64;

Le spese sostenute dal Consiglio e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non danno diritto a rifusione; nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al Finanzgericht del Land dell'Assia, cui spetta quindi statuire sulle spese;