Corte giust. UE, Sentenza del 29 novembre 1978, causa 21/78

Gli antefatti, il procedimento e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 dello Statuto della Corte di giustizia CEE possono riassumersi come segue:

Al fine di armonizzare le legislazioni degli Stati membri nel settore dei trasporti, il 12 novembre 1974 il Consiglio adottava la direttiva 74/562/CEE, relativa all'accesso alla professione di trasportatore di viaggiatori su strada nel settore dei trasporti nazionali ed internazionali.

L'art. 2 della direttiva recita:

«1) Le persone fisiche o imprese che desiderano esercitare la professione di trasportatore di viaggiatori su strada debbono a) essere onorabili, … 2) Fino ad ulteriore coordinamento, ciascuno Stato membro stabilisce le disposizioni alle quali il richiedente e, se del caso, le persone fisiche di cui al paragrafo 1 devono rispondere in materia di onorabilità. …»

L'art. 4, n. 1, dispone che

«1) Le persone fisiche e le imprese che dimostrano di essere state autorizzate in uno Stato membro, anteriormente al 1o gennaio 1978, in virtù di una regolamentazione nazionale, ad esercitare la professione di trasportatore di viaggiatori su strada nel settore dei trasporti nazionali e/o internazionali sono dispensate dall'obbligo di comprovare, secondo i casi, che esse soddisfano alle disposizioni dell'art. 3».

L'art. 5, n. 2, stabilisce che:

«2) Gli Stati membri garantiscono che le autorità competenti revocano l'autorizzazione ad esercitare la professione di trasportatore di viaggiatori se esse accertano che le disposizioni dell'articolo 2 paragrafo 1, lettere a), b) o c) non sono più soddisfatte, salvo a prevedere, eventualmente, un termine adeguato per l'assunzione di un sostituto.»

Il n. 3 prevede che:

«3) Gli Stati membri assicurano alle persone fisiche o imprese contemplate dalla presente direttiva la possibilità di far valere i loro interessi con mezzi appropriati nei confronti delle decisioni di cui ai paragrafi 1 e 2.»

L'art. 6, n. 1, dispone che:

«1) Gli Stati membri adottano, previa consultazione della Commissione e anteriormente al 1o gennaio 1977, le misure necessarie all'attuazione della presente direttiva.»

(nonostante quest'ultima disposizione, nessuno dei nove Stati membri ha adottato finora tutte le disposizioni nazionali necessarie per garantire l'attuazione della direttiva).

Per il diritto danese (art. 78 C.P.) un reato non comporta la perdita automatica dei diritti civili. Questa perdita colpisce solo chi è riconosciuto colpevole di reato ed è disposta dal giudice o nella stessa sentenza di condanna o, in un secondo tempo, in forma di pronuncia in seguito ad un esame successivo, qualora l'autorità amministrativa rifiuti a chi abbia subito condanne una concessione, autorizzazione o licenza a causa dei suoi precedenti penali. In forza dell'art. 78 n. 2 C.P., è vietato l'esercizio di professioni che sono soggette a licenza o autorizzazione speciale a chi ha precedenti penali solo se i reati per cui è stato condannato sono tali da far presumere il pericolo immediato che il soggetto commetta abusi nell'esercizio della professione o dell'incarico che vuol conservare o a cui intende accedere. Non è sufficiente che l'interessato sia giudicato indegno di esercitare una determinata professione.

L'autotrasporto di passeggeri è disciplinato in Danimarca dalla legge sul trasporto dei passeggeri in autobus (legge 14 luglio 1970 n. 346, emendata dalla legge 13 luglio 73 n. 364), la quale prescrive l'autorizzazione scritta da notificarsi previamente all'interessato. Essa non contempla alcun particolare requisito circa la moralità del detentore dell'autorizzazione. Si applica perciò la norma generale dell'art. 78 n. 2 del C.P.

D'altro canto, un sistema di controllo del casellario giudiziario degli interessati è stato istituito in Danimarca nel 1976, onde garantire il rispetto dell'art. 2, n. 1 lett. a) della direttiva del Consiglio, che riguarda il requisito dell'«onorabilità».

A Knud Oluf Delkvist veniva concessa l'autorizzazione per il trasporto passeggeri su autobus (cat. turismo) su tutto il territorio danese per il periodo 11 novembre 1974 - 30 settembre 1976. Ora, il rinnovo della licenza veniva rifiutato con decisione 29 dicembre 1976 dal Landsnaevnet for omnibuskørsel (commissione nazionale di controllo per la circolazione degli autobus), in considerazione delle risultanze del casellario giudiziario dell'interessato, che aveva subito varie condanne per furto, furto con scasso e per il fatto che i reati per cui era stato condannato erano atti ad ingenerare il legittimo sospetto che egli potesse abusare della sua posizione di imprenditore di autotrasporti di passeggeri.

Il 17 ottobre 1977 la polizia di Copenaghen inoltrava al locale Byret il reclamo del Delkvist contro il rifiuto di rinnovo della sua licenza per il trasporto di passeggeri con autobus (cat. turismo), chiedendo al giudice di pronunciarsi sulla legittimità del rifiuto. Con ordinanza 10 febbraio 1978, il Byret ha deciso di sottoporre alla Corte di giustizia, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, le seguenti questioni pregiudiziali:

1. Se la direttiva del Consiglio 12 novembre 1974 sia legittima, valida, direttamente vincolante per il giudice danese ed efficace nei rapporti fra un cittadino danese e le pubbliche autorità danesi. 2. Se detta direttiva si applichi a casi del genere di quello in esame. 3. In caso di soluzione affermativa della questione n. 2: se si possa ritenere che la ripetuta direttiva ha modificato il § 78, nn. 2 e 3 del codice penale, nel senso che la condizione ivi posta per la perdita dei diritti civili, cioè che il reato o i reati pregressi facciano presumere il pericolo immediato di abuso della posizione di cui trattasi, deve ritenersi del tutto o in parte abrogata e che la disposizione della direttiva relativa all'onorabilità ha sostituito le dette disposizioni del codice penale. 4. A. Se il § 78, nn. 2 e 3 del codice penale, con la sua formulazione negativa — che una persona può essere privata del diritto di esercitare un'attività per cui occorra un'apposita autorizzazione o permesso pubblico solo se i precedenti penali fanno presumere il pericolo immediato di abuso della posizione o funzione — soddisfi il requisito di onorabilità che, a norma della direttiva, spetta agli Stati membri esigere dai cittadini, in quanto detti Stati, fino ad ulteriore coordinamento, sono liberi per quanto riguarda la precisazione del requisito stesso. B. La questione è quindi se il caso in esame sia contemplato dalla disposizione transitoria di cui all'art. 4, n. 1, di guisa che il richiedente, dato che anteriormente al 1o gennaio 1978 era autorizzato a norma delle leggi danesi ad esercitare la professione di cui trattasi sia dispensato dal comprovare di possedere, fra l'altro, il requisito di cui all'art. 2, n. 1, a), cioè quello dell'onorabilità. 5. In caso di soluzione affermativa, si chiede inoltre di chiarire, se detta soluzione affermativa implichi che la causa può essere decisa senza tener conto della direttiva, ovvero l'art. 5, n. 2, relativo all'obbligo degli Stati membri di revocare l'autorizzazione qualora non sussistano più i requisiti di cui all'art. 2, n. 1, lett. a), b) o c), significhi che si deve cionondimeno esigere dal richiedente il requisito dell'onorabilità. L'ordinanza di rinvio è giunta alla Cancelleria della Corte il 24 febbraio 1978. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Il Governo danese sostiene che il Consiglio non ha voluto dare senso comunitario al termine di «onorabilità»: esso ha imposto espressamente agli Stati membri di tener conto della moralità dell'istante (il che rappresenta una novità per il diritto danese che configura l'onorabilità come elemento in base al quale le autorità hanno facoltà di concedere o meno l'autorizzazione, ma non costituisce, nei loro confronti, alcun obbligo), ma non ha ritenuto necessario determinare il contenuto del requisito dell'onorabilità.

Se il Consiglio avesse fatto questo passo, come aveva proposto la Commissione, la direttiva avrebbe avuto come effetto, dato l'automatismo che essa implica, di essere contraria a un principio fondamentale del diritto penale danese.

Il Consiglio ha effettuato il ravvicinamento delle norme di procedura riguardanti i requisiti di onorabilità, definiti a livello degli Stati membri dalla direttiva 77/796/CEE del 12 dicembre 1977 (GU L 334 pag. 37), ma solo per quel che riguarda gli stranieri. Questa direttiva non si applica dunque nel caso in cui un'autorità danese debba valutare l'onorabilità di un cittadino danese.

Il Governo danese ritiene quindi che le questioni 3 e 4 a) dell'ordinanza di rinvio vadano risolte come segue:

«L'art. 2 della direttiva 74/562 impone agli Stati membri l'obbligo di vegliare a che solo persone “onorabili” accedano alla professione di trasportatore. Spetta agli Stati membri definire il contenuto di questa nozione. La direttiva non contiene dunque alcun elemento che possa influire sul criterio di moralità stabilito negli artt. 78 e 79 del C.P. danese».

Pur nella convinzione che le altre questioni non richiedano una soluzione da parte della Corte, il governo danese sottolinea comunque, in subordine, che:

quanto al punto 1, il giudice a quo non ha fornito alcuna indicazione che consenta di mettere in dubbio la validità della direttiva; quanto alla sua efficacia diretta, è inammissibile, sotto il profilo della certezza del diritto, decisivo nella fattispecie, che una direttiva imponga direttamente degli obblighi ai singoli o limiti i loro diritti; quanto ai punti 2 e 4 b), risulta dal combinato disposto dell'art. 6 n. 1 (entrata in vigore della direttiva) e dell'art. 4 n. 1 (disposizioni transitorie) che la direttiva non si applica a un provvedimento di autorizzazione o di rifiuto notificato anteriormente al 1o gennaio 1977 e non riguarda nemmeno gli effetti giuridici derivanti da detta decisione dopo questa data. Dunque l'art. 5 n. 2 non ha alcuna incidenza sulla fattispecie.

Il Governo italiano ritiene che l'efficacia vincolante (limitata) che la giurisprudenza della Corte riconosce alle direttive comunitarie, allorquando esse operano concretamente a favore degli «amministrati», non possa essere negata nei casi in cui esse invece operano a carico degli «amministrati». Le direttive non sono atti di «produzione giuridica», idonei a produrre l'effetto giuridico dell'abrogazione (o comunque eliminazione o sostituzione) delle disposizioni legislative statali «incompatibili», effetto che può aversi solo ad opera di norme di pari natura (e di eguale vigore); le direttive sono «costitutive» solo di obblighi di comportamento degli Stati membri, cioè danno luogo ad «effetti obbligatori»,

La valutazione amministrativa dell'«onorabilità» è, in linea generale, autonoma rispetto al possesso dei diritti civili e, in genere, rispetto allo status del soggetto interessato; quindi, anche in assenza di un provvedimento giurisdizionale che disponga la «perdita dei diritti civili», ben può l'autorità amministrativa, competente a rilasciare l'autorizzazione all'«accesso» alla professione di trasportatore, ritenere non sussistente il requisito dell'«onorabilità». Di per sé, la direttiva non pone alcun collegamento tra possesso dei diritti civili e onorabilità. In linea di massima non pare peraltro escluso che un siffatto collegamento possa essere esplicitamente disposto dall'ordinamento di uno Stato membro; fermo restando tuttavia che la normativa comunitaria sarebbe violata se un ordinamento interno allargasse la nozione di onorabilità in misura tale da vanificare l'art. 2 n. 1 lett. a) della direttiva.

Il problema del se l'ordinamento interno danese vieti in modo assoluto ed anche ad ogni autorità amministrativa di rifiutare un'autorizzazione amministrativa a persona in possesso dei diritti civili è una questione di diritto interno che sfugge alla competenza della Corte, salvo quanto già scritto circa la contrarietà con l'ordinamento comunitario dell'eccessivo allargamento della nozione di onorabilità.

Il Governo italiano propone le seguenti soluzioni ai vari quesiti sollevati:

l'art. 2 n. 1 lettera a) della direttiva 74/562/CEE è valido ed è vincolante nei confronti degli «amministrati» nella stessa misura in cui si ritiene che costoro possano valersene, ma non può direttamente abrogare o comunque sostituire una disposizione statale con esso incompatibile; l'art. 2 n. 1 lettera a) citato deve essere interpretato nel senso che il requisito della «onorabilità» è, di regola, autonomo rispetto allo status generale del soggetto richiedente l'accesso alla professione di trasportatore di viaggiatori su strada e non può essere vanificato da disposizioni interne di uno Stato membro; l'art. 4 n. 1 della citata direttiva non può trovare applicazione a favore di soggetto non formalmente autorizzato anteriormente al primo gennaio 1978 alla predetta professione.

Il Governo olandese osserva che il giudice a quo non fa una distinzione netta tra il caso in cui una precedente condanna penale può indurre l'autorità nazionale competente a rifiutare la licenza o l'autorizzazione richiesta e il caso in cui, pronunciando una condanna per reato, il giudice — come pena accessoria — vieta al condannato l'esercizio di una professione per un certo tempo. Poiché i criteri su cui si basa un atto amministrativo differiscono da quelli che stanno a base di una pronuncia penale, i singoli provvedimenti possono essere anch'essi diversi. Può accadere che a chi ha commesso un reato venga revocata l'autorizzazione all'esercizio di una professione perché non ha più il necessario requisito dell'onorabilità, senza che ciò dia luogo al divieto, da parte del giudice penale, di esercitare la professione stessa. Altrettanto possibile è l'ipotesi inversa.

Il Governo olandese chiede quindi che venga delimitata la portata del requisito dell'«onorabilità» di cui alla direttiva. Le direttive comunitarie mirano ad armonizzare le condizioni amministrative per l'autorizzazione e per l'esercizio di una professione o di un'impresa, ma non riguardano la disciplina penale nazionale che, per determinati reati, può contemplare la pena accessoria del divieto di svolgere i'attività professionale nel cui ambito è stato commesso il reato.

Secondo la Commissione, è fuori dubbio che la direttiva del Consiglio è legittima e validamente adottata, conformemente all'art. 75 del Trattato CEE. Quanto al problema del se la direttiva sia direttamente efficace e vada, quindi, inclusa tra gli elementi di cui il giudice deve tenere conto per risolvere la controversia di cui è investito, ciascuna delle sue disposizioni va esaminata di volta in volta.

Nella causa principale la direttiva del Consiglio trova applicazione, giacché la controversia verte su un'autorizzazione di trasporto passeggeri mediante autobus (categoria turismo), cioè sull'autorizzazione a trasportare più di nove persone, attività inclusa nella sfera d'applicazione della direttiva a norma del suo art. 1. L'effettiva applicazione delle varie disposizioni della direttiva dipende invece dalla soluzione data alle altre questioni.

Per il momento, il Consiglio non si oppone a che gli Stati membri facciano un uso relativamente discrezionale della nozione di «onorabilità» come presupposto per la concessione di autorizzazioni, a singoli o a imprese, per il trasporto di passeggeri su strada. Esso ha modificato la proposta iniziale della Commissione, che dava una precisa definizione della condizione di onorabilità richiamandosi alle sanzioni penali, mentre lasciava agli Stati membri il solo compito di stabilire le infrazioni di cui tener conto, prescrivendo in modo più generale alcune condizioni di moralità. Dato che gli Stati membri sono completamente liberi di definire dette condizioni, i criteri di moralità possono continuare ad essere diversi nei vari Stati. La terza questione va dunque risolta negativamente. Tuttavia ciò non implica che il giudice nazionale possa risolvere la questione ignorando le disposizioni della direttiva riguardanti l'onorabilità. Secondo la sentenza della Corte nella causa 51/76 (Racc. 1977 pag. 113), spetta al giudice nazionale stabilire se le disposizioni nazionali vadano oltre il margine discrezionale lasciato dalla direttiva.

Pur se l'art. 78 n. 2 del Codice penale danese ha una sfera d'applicazione estremamente limitata, la Commissione ritiene comunque che esso costituisca all'atto pratico una corretta attuazione di quanto dispone la direttiva in materia di onorabilità. La disposizione danese impone una condizione (molto limitata) di onorabilità ma il margine discrezionale lasciato agli Stati membri dall'art. 2 n. 2 della direttiva non pare sia stato oltrepassato.

Se, per contro, si dovesse ritenere che l'art. 78 non è consono alla direttiva in materia di onorabilità, ciò non consentirebbe ancora comunque di inferirne che il codice penale danese è stato modificato o abrogato da questa disposizione della direttiva a decorrere dal 1o gennaio 1977.

La misura in cui direttive e decisioni possano imporre direttamente obblighi ai singoli è una questione vivamente dibattuta in dottrina. Nella sua giurisprudenza, la Corte ha stabilito che le disposizioni direttamente efficaci del Trattato possono del pari implicare taluni obblighi per i singoli. Per contro, non pare vi siano sentenze nelle quali la Corte si sia pronunciata in modo inequivocabile nello stesso senso per quel che riguarda l'applicazione diretta delle direttive e delle decisioni ai singoli.

Quanto alla questione sub 4 b), la Commissione ritiene che l'art. 4 n. 1 della direttiva risponda pienamente al suo scopo, ma, nella forma che gli è stata conferita, vada oltre i limiti dello strettamente necessario.

Per fruire della deroga prevista, l'interessato non deve necessariamente esercitare la professione di autotrasportatore di passeggeri (cat. turismo) nel momento in cui la direttiva è messa in atto nella legislazione nazionale, o aver esercitato la stessa professione per un determinato numero di anni prima di questa data. Gli basta invocare il fatto di esser già stato autorizzato, anche se una sola volta, ad esercitare la professione di autotrasportatore di passeggeri nel campo nazionale o internazionale dei trasporti. Ne consegue che la disposizione transitoria di cui all'art. 4, n. 1 della direttiva si applica a tutti coloro che esercitavano o avevano esercitato la professione di autotrasportatore di passeggeri (cat. turismo) anteriormente al 1o gennaio 1978.

Quanto alla questione n. 5, la Commissione ritiene che, unitamente all'art. 4 della direttiva, l'art. 5 n. 2 di questa obblighi le autorità nazionali a controllare se, in particolare, il presupposto dell'onorabilità sia soddisfatto. Questo controllo va esercitato dal momento in cui la direttiva è stata messa in atto nel diritto nazionale, cioè al più tardi dal 1o gennaio 1977. Questo controllo non obbliga però i trasportatori contemplati dall'art. 4 della direttiva a fornire la prova che essi possiedono tra l'altro il requisito dell'onorabilità. Il rinnovo della licenza può venir rifiutato o la licenza revocata a questi trasportatori solo se le autorità dimostrano che essi non possiedono più il requisito di cui sopra. Ne consegue quindi che, a norma dell'art. 5 n. 2 della direttiva, le autorità devono controllare se sussistano i presupposti prescritti dalla direttiva, ed in particolar modo quello dell'onorabilità, ma che questo controllo non può, quando viene esercitato nei confronti dei trasportatori di cui all'art. 4 n. 1 della direttiva implicare per essi l'obbligo di produrre prove speciali.

Tenuto conto di quanto precede, la Commissione propone le seguenti soluzioni:

la direttiva del Consiglio 12 novembre 1974 n. 74 riguardante l'accesso alla professione di trasportatore di viaggiatori su strada nel settore dei trasporti nazionali ed internazionali è conforme al diritto e valida. Si devono interpretare e valutare alla luce dei singoli casi di specie, natura, struttura e tenore delle varie disposizioni della direttiva onde stabilire se esse possano avere efficacia diretta sui rapporti tra gli Stati membri e i loro amministrati; la richiesta di rinnovo di una licenza per l'autotrasporto di passeggeri (cat. turismo) rientra nella sfera d'applicazione della direttiva del Consiglio di cui al punto precedente; l'art. 2 n. 1 a) e n. 2 della summenzionata direttiva del Consiglio non si può ritenere abbia modificato o abrogato l'art. 78 nn. 2 e 3 del codice penale danese, a norma del quale la perdita di determinati diritti può essere disposta solo se i reati commessi sono tali da far temere l'immediato pericolo di abuso nell'esercizio dell'attività professionale da parte dell'interessato; l'art. 78, nn. 2 e 3 del C.P. danese è consono al requisito dell'«onorabilità» che gli Stati membri, a norma dell'art. 2, nn. 1 e 2 della direttiva del Consiglio summenzionata, devono esigere dai loro cittadini che intendono accedere alla professione di autotrasportatore di passeggeri; l'art. 4, n. 1 della summenzionata direttiva del Consiglio va interpretato nel senso che tutti coloro che erano stati autorizzati, anteriormente al 1o gennaio 1978, ad esercitare la professione di autotrasportatore di passeggeri, sono dispensati dal comprovare di essere in possesso del requisito di onorabilità prescritto dall'art. 2, n. 1 a) della direttiva; l'art. 5, n. 2 della direttiva del Consiglio va interpretato nel senso che gli Stati membri hanno l'obbligo di vegliare a che le condizioni poste all'art. 2, nn. 1 a), b) e c) siano soddisfatte dal momento in cui la direttiva è attuata nell'ordinamento nazionale. Il controllo cui sono soggetti gli autotrasportatori di passeggeri (cat. turismo) a norma dell'art. 4 n. 1 della direttiva non può tuttavia implicare per essi l'obbligo di comprovare il possesso, tra l'altro, del requisito dell'onorabilità.

Il Governo danese, rappresentato dal sig. P. Lachmann, in qualità di agente, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. B. Hoff-Nielsen, in qualità di agente, hanno svolto osservazioni orali all'udienza del 5 ottobre 1978;

la Commissione ha osservato che il principio dell'efficacia pratica applicato dalla Corte può far propendere per l'applicazione diretta delle direttive ai singoli. Tuttavia, la Commissione condivide il punto di vista del Governo danese, secondo cui direttive e decisioni non sono atte ad imporre direttamente obblighi agli amministrati o a limitare i loro diritti. Come pure è stato osservato dal Governo danese, determinanti considerazioni sulla certezza del diritto fanno propendere per la limitazione dell'applicazione diretta alle sole disposizioni del Trattato ;

l'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 25 ottobre 1978.

Con ordinanza 10 febbraio 1978, pervenuta in cancelleria il 24 febbraio successivo, il Københavns Byret (Pretura di Copenaghen) ha sottoposto alla Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, diverse questioni sull'interpretazione e sulla validità dell'art. 2, n. 1 leu. a) della direttiva del Consiglio 12 novembre 1974 n. 74/562, riguardante l'accesso alla professione di trasportatore di viaggiatori su strada nel settore dei trasporti nazionali ed internazionali (GU L 308 pag. 23) ed in particolare sulla nozione di «onorabilità» in detto articolo contenuta;

dette questioni sono insorte nell'ambito di una controversia vertente sul rifiuto opposto dalle competenti autorità danesi, il 29 dicembre 1976, alla domanda di rinnovo della licenza professionale presentata da un autotrasportatore di passeggeri (cat. turismo);

il rifiuto era motivato dal fatto che dal casellario giudiziario dell'interessato risultava che questi era stato ripetutamente condannato per furto e furto con scasso e che simili precedenti erano atti a far temere che egli potesse abusare della sua posizione d'imprenditore di trasporti di persone;

l'autorità competente danese ha applicato l'art. 78 n. 2 del codice penale danese, secondo cui il divieto, per motivi penali, di esercizio di una professione per cui è prescritta l'autorizzazione speciale o il permesso delle pubbliche autorità può essere disposto solo se i reati commessi sono tali da far temere il pericolo immediato di abuso, nell'esercizio da parte del condannato della professione o dell'incarico che egli desidera conservare o cui intende accedere;

al fine di armonizzare le legislazioni degli Stati membri nel settore dei trasporti, il 12 novembre 1974 il Consiglio adottava la direttiva 74/562/CEE riguardante l'accesso alla professione di trasportatore di viaggiatori su strada nel settore dei trasporti nazionali ed internazionali;

l'articolo 2 di detta direttiva recita: «1) le persone fisiche o imprese che desiderano esercitare la professione di trasportatore di viaggiatori su strada debbono: a) essere onorabili, … 2) fino ad ulteriore coordinamento, ciascuno Stato membro stabilisce le disposizioni alle quali il richiedente e, se del caso, le persone fisiche di cui al paragrafo 1, devono rispondere in materia di onorabilità. …»;

l'art. 6, n. 1 stabilisce che gli Stati membri devono, previa consultazione della Commissione, dare attuazione alla direttiva entro il 1o gennaio 1977;

il Byret di Copenaghen ha sottoposto alla Corte le questioni seguenti: 1. Se la direttiva del Consiglio 12 novembre 1974 sia legittima, valida, direttamente vincolante per il giudice danese ed efficace nei rapporti fra un cittadino danese e le pubbliche autorità danesi. 2. Se detta direttiva si applichi a casi del genere di quello in esame. 3. In caso di soluzione affermativa della questione n. 2: se si possa ritenere che la ripetuta direttiva ha modificato il § 78, nn. 2 e 3 del codice penale, nel senso che la condizione ivi posta per la perdita dei diritti civili, cioè che il reato o i reati pregressi facciano presumere il pericolo immediato di abuso della posizione di cui trattasi, deve ritenersi del tutto o in parte abrogata e che la disposizione della direttiva relativa all'onorabilità ha sostituito le dette disposizioni del codice penale. 4. a) Se il § 78, nn. 2 e 3 del codice penale, con la sua formulazione negativa — che una persona può essere privata del diritto di esercitare un'attività per cui occorra un'apposita autorizzazione o permesso pubblico solo se i precedenti penali fanno presumere il pericolo immediato di abuso della posizione o funzione — soddisfi il requisito di onorabilità che, a norma della direttiva, spetta agli Stati membri esigere dai cittadini, in quanto detti Stati, fino ad ulteriore coordinamento, sono liberi per quanto riguarda la precisazione del requisito stesso. b) La questione è quindi se il caso in esame sia contemplato dalla disposizione transitoria di cui all'art. 4, n. 1, di guisa che il richiedente, dato che anteriormente al 1o gennaio 1978 era autorizzato a norma delle leggi danesi ad esercitare la professione di cui trattasi, sia dispensato dal comprovare di possedere, fra l'altro, il requisito di cui all'art. 2, n. 1, a), cioè quello dell'onorabilità. 5. In caso di soluzione affermativa, si chiede inoltre di chiarire, se detta soluzione affermativa implichi che la causa può essere decisa senza tener conto della direttiva, ovvero l'art. 5, n. 2, relativo all'obbligo degli Stati membri di revocare l'autorizzazione qualora non sussistano più i requisiti di cui all'art. 2, n. 1, leu. a), b) o c), significhi che si deve cionondimeno esigere dal richiedente il requisito dell'onorabilità.

La direttiva del Consiglio è stata adottata, in conformità all'art. 75 del Trattato, per l'attuazione di una politica comune dei trasporti;

lo scopo perseguito con la direttiva, cioè l'istituzione di norme comuni per l'accesso alla professione di autotrasportatore di passeggeri nel settore dei trasporti nazionali ed internazionali, al fine di garantire il miglioramento della qualifica di trasportatore nell'interesse degli utenti, dei trasportatori e dell'economia nel suo complesso, è incontestabilmente conforme alle finalità dell'art. 75 di cui sopra;

è quindi d'uopo risolvere la prima parte del quesito n. 1 nel senso che l'esame della direttiva non ha messo in luce alcun elemento atto a porre in dubbio la sua validità.

È opportuno esaminare la terza questione e la prima parte della quarta, prima di procedere all'esame delle altre;

l'art. 2 n. 2 della direttiva dispone che, fino ad ulteriore coordinamento, ciascuno Stato membro stabilisce le disposizioni alle quali il richiedente deve rispondere in materia di onorabilità;

questa disposizione lascia agli Stati membri un ampio margine discrezionale relativamente al presupposto dell'onorabilità richiesto ai candidati all'esercizio della professione di autotrasportatore di passeggeri;

la disposizione nazionale dalla quale risulti che il candidato con precedenti penali può esser ritenuto «non onorabile» qualora i reati da lui commessi siano atti a far temere il pericolo immediato di abuso nell'esercizio della sua attività professionale, non può considerarsi come esulante dal margine discrezionale lasciato agli Stati membri;

si devono dunque risolvere il terzo quesito e la prima parte del quarto nel senso che una norma di legge quale l'art. 78 del Codice penale danese va considerato come disposizione validamente emanata dallo Stato entro i limiti della direttiva.

L'art. 4 n. 1 della direttiva stabilisce che «le persone fisiche e le imprese che dimostrino di essere state autorizzate in uno Stato membro, anteriormente al 1o gennaio 1978, in virtù di una regolamentazione nazionale, ad esercitare la professione di trasportatore di viaggiatori su strada nel settore dei trasporti nazionali e/o internazionali sono dispensate dall'obbligo di comprovare, secondo i casi, che esse soddisfano alle disposizioni dell'articolo 2»;

la seconda parte della quarta questione solleva il problema generale degli effetti di una direttiva adottata in forza dell'art. 189 del Trattato;

a questo proposito la Corte ha già affermato, per ultimo nella sentenza 1o febbraio 1977, causa 51/76 (Nederlandse Ondernemingen, Racc. 1977 pag. 126) che se è vero che i regolamenti, in forza dell'art. 189, sono direttamente applicabili, e quindi atti, per natura, a produrre effetti diretti, da ciò non si può inferire che altre categorie di atti contemplate dal suddetto articolo non possano mai produrre effetti analoghi;

sarebbe incompatibile con l'effetto cogente che l'articolo attribuisce alla direttiva escludere, in linea di principio, che l'obbligo che essa impone possa venir invocato da coloro che vi hanno interesse;.

particolarmente nel caso in cui le autorità comunitarie abbiano, mediante direttiva, obbligato gli Stati membri a seguire un comportamento determinato, l'efficacia pratica di questo atto si troverebbe sminuito se agli amministrati non fosse consentito farlo valere dinanzi al giudice ed ai giudici nazionali fosse impedito di prenderlo in considerazione in quanto elemento del diritto comunitario;

se ne deve dunque arguire che, pur se la disciplina nazionale non contiene una disposizione analoga all'art. 4 della direttiva, un'autorità nazionale non può, salva restando l'applicazione dell'art. 5 della direttiva, pretendere dal candidato all'esercizio della professione di autotrasportatore di passeggeri, il quale dimostri di esser stato autorizzato a tale esercizio anteriormente al 1o gennaio 1978, la prova di possedere il requisito dell'onorabilità.

Tuttavia l'art. 5 n. 2 della direttiva stabilisce che gli Stati membri garantiscono che le autorità competenti revocano l'autorizzazione ad esercitare la professione di autotrasportatore di passeggeri se esse accertano che l'art. 2 n. 1 leu. a), b) o c) non è più osservato fissando, se del caso, un termine adeguato per l'assunzione di un sostituto;

le autorità, qualora ritengano che gli interessati non possiedono più il requisito dell'onorabilità, devono quindi rifiutare loro il rinnovo della licenza di trasporto, ma il controllo, se si esercita nei confronti dei trasportatori contemplati dall'art. 4 n. 1 della direttiva, non deve implicare per questi l'obbligo di produrre prove particolari;

si deve dunque risolvere il quinto quesito nel senso che benché coloro che anteriormente al 1o gennaio 1978 erano stati autorizzati ad esercitare la professione di autotrasportatori di passeggeri siano dispensati dal fornire essi stessi la prova di possedere il requisito dell'onorabilità posto dall'art. 2 n. 1 a) della direttiva, le autorità nazionali rimangono tuttavia competenti a controllare in ogni caso che detta condizione sia soddisfatta;

le soluzioni sopra indicate rendono superflua la soluzione delle restanti questioni.

Le spese sostenute dal Governo danese, dal Governo italiano, dal Governo olandese, e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non danno adito a ripetizione;

nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un'incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, al quale spetta quindi pronunziarsi sulle spese.