Corte giust. UE, Sentenza del 25 ottobre 1978, causa 125/77

Gli antefatti, il procedimento e le osservazioni scritte presentate a norma dell'art. 20 del Protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia possono essere riassunti come segue:

Il glucosio ad alto tenore di fruttosio (isoglucosio) è un nuovo edulcorante naturale ottenuto dall'amido estratto da varie materie prime e prevalentemente dal granturco. Tale prodotto, immesso per la prima volta sul mercato comunitario nel 1976, ha proprietà edulcoranti analoghe a quelle dello zucchero. Tuttavia, allo stato attuale delle conoscenze tecniche, l'isoglucosio non può essere cristallizzato. Di conseguenza, esso viene per ora impiegato al posto dello zucchero liquido — col quale si trova in concorrenza in tale settore — nella fabbricazione di prodotti alimentari quali bibite rinfrescanti, marmellate, biscotti, gelati e simili.

Le attrici nella causa principale sono imprese produttrici di amido che hanno investito somme ingenti nella produzione di isoglucosio.

Nel preambolo del regolamento (CEE) del Consiglio 29 ottobre 1975 n. 2727, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU 1975, n. L 281, pag. 1) è dichiarato che «vista la particolare situazione del mercato degli amidi, delle fecole e del glucosio ottenuto con il procedimento detto “di idrolisi diretta” può rivelarsi necessario prevedere una restituzione alla produzione per far sì che i prodotti di base utilizzati da questa industria siano messi a disposizione ad un prezzo inferiore a quello che risulterebbe applicando il regime dei prelievi e dei prezzi comuni». Di conseguenza, lo stesso regolamento dispone, all'art. 11, quanto segue:

«1. Una restituzione alla produzione può essere accordata: a) per il granturco ed il frumento tenero utilizzati nella Comunità per la fabbricazione di amido; b) per la fecola di patate; c) per le semole e i semolini di granturco utilizzati nella Comunità per la fabbricazione di glucosio mediante il metodo detto di “idrolisi diretta”. 2. (…) 3. Il Consiglio, che delibera su proposta della Commissione a maggioranza qualificata, stabilisce le norme di applicazione del presente articolo e l'importo della restituzione alla produzione».

In base a tale disposizione, il Consiglio, con regolamento (CEE) 29 ottobre 1975 n. 2742 (GU 1975, n. L 281, pag. 57), emanava le norme di attuazione del suddetto articolo e fissava le varie aliquote della restituzione alla produzione.

Con regolamento (CEE) 27 luglio 1976 n. 1862 (GU 1976, n. L 206, pag. 3), il Consiglio modificava il regolamento n. 2742/75, considerando che «tenuto conto della situazione che verrà a determinarsi dall'inizio della campagna di commercializzazione 1976/1977, in particolare in conseguenza dell'applicazione dei prezzi comuni per i cereali e per il riso fissati per tale campagna, è necessario aumentare gli importi delle restituzioni alla produzione; … tuttavia, tenuto conto degli obiettivi del regime delle restituzioni alla produzione, è opportuno non prevedere detto aumento per i prodotti usati nella fabbricazione di glucosio ad alto tenore di fruttosio; … il mezzo più adeguato per l'attuazione di tale misura consiste nel prevedere il recupero presso i fabbricanti in questione dell'importo dell'aumento delle restituzioni alla produzione, a seconda del prodotto utilizzato».

L'art. 1 del regolamento aumentava l'importo delle restituzioni.

L'art. 2 inseriva nel regolamento n. 2742/75 l'art. 5 bis il quale conservava, in relazione ai prodotti amilacei destinati alla fabbricazione di glucosio ad alto tenore di fruttosio, le aliquote di restituzione vigenti nella stagione precedente e disponeva la totale soppressione della restituzione alla produzione per gli stessi prodotti a partire dalla stagione 1977/78.

A norma dell'art. 5 bis, n. 3, gli Stati membri avrebbero provveduto a recuperare, presso i fabbricanti di glucosio ad alto tenore di fruttosio, la differenza fra l'importo della restituzione alla produzione per l'amido impiegato nella fabbricazione di tale edulcorante e quello della restituzione alla produzione relativa all'amido utilizzato ad altri fini.

Con regolamento (CEE) 31 agosto 1976 n. 2158 (GU 1976, n. L 241, pag. 21), la Commissione stabiliva talune modalità di attuazione del regolamento n. 2742/75.

Le società olandesi Koninklijke Scholten Honig NV e De verenigde Zetmeelbedrijven De Bijenkorf BV hanno impugnato dinanzi al College van Beroep voor het Bedrijfsleven, con sede a l'Aia, un provvedimento col quale la Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten — ente olandese d'intervento — ha addebitato loro, in base al regolamento del Consiglio n. 1862/76 ed al relativo regolamento di attuazione n. 2158/76 emanato dalla Commissione, la somma di 36135,06 fiorini a titolo di prelievo sull'amido di granturco trasformato in glucosio ad alto tenore di fruttosio nel periodo 1o agosto-31 ottobre 1976 incluso.

Con provvedimento 12 ottobre 1977, il College van Beroep voor het Bedrijfsleven ha deciso di sospendere il procedimento fintantoché la Corte di giustizia non si sia pronunziata sulle seguenti questioni pregiudiziali:

«1. Se l'art. 2 del regolamento (CEE) del Consiglio n. 1862/76 vada ritenuto privo della motivazione richiesta dall'art. 190 del Trattato CEE e se, in caso affermativo, ciò implichi l'invalidità del suddetto art. 2, vale a dire dell'art. 5 bis del regolamento (CEE) del Consiglio n. 2742/75. 2. Se detto art. 2 contrasti con il principio fondamentale comunitario di non discriminazione, enunciato in particolare nell'art. 40 del Trattato CEE, e sia pertanto invalido. 3. Se il regolamento (CEE) n. 1862/76 apporti al sistema della concessione di restituzioni all'industria dell'amido una modifica contrastante, di per sé o per il fatto di essere stata improvvisamente introdotta in un sistema già in vigore fin dal 1967, con il principio fondamentale comunitario della certezza del diritto e se, in caso affermativo, detto regolamento sia invalido nel suo complesso o nella parte che contempla tale modifica. 4. Se il Consiglio e la Commissione, emanando l'uno il regolamento (CEE) n. 1862/76 e l'altra il regolamento CEE n. 2158/76, si siano resi responsabili di sviamento di potere per aver perseguito con i predetti regolamenti finalità non corrispondenti a quelle che si ricavano dal regolamento n. 2727/75, ed in particolare per aver introdotto mediante i predetti regolamenti nella disciplina delle restituzioni alla produzione la modifica di cui trattasi allo scopo di aiutare l'industria dello zucchero, sebbene tale scopo fosse o sia estraneo al regolamento (CEE) n. 2727/75, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali. 5. Se l'art. 4 del regolamento (CEE) della Commissione n. 2158/76 vada interpretato nel senso che, tenendo conto del regolamento (CEE) n. 1862/76, anche le restituzioni concesse alla produzione di glucosio ad alto tenore di fruttosio dal 1o agosto al 3 settembre 1976, data in cui entrò in vigore il regolamento citato per primo, vanno prese in considerazione ai fini della ripetizione prevista dalle norme del succitato regolamento, nonché del regolamento (CEE) n. 1862/76, e se, in caso affermativo, ciò implichi allora l'invalidità del regolamento (CEE) n. 2158/76 nel suo complesso ovvero nella parte in cui contempla, come già detto, la ripetizione di restituzioni.»

Il provvedimento di rinvio è stato registrato in cancelleria il 19 ottobre 1977.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

La società Koninklijke Scholten Honig NV, una delle attrici nella causa principale (in prosieguo: l'attrice), assume che il Consiglio e la Commissione, emanando il regolamento n. 1862/76 e, rispettivamente, il regolamento n. 2158/76, hanno violato i seguenti principi di diritto comunitario:

l'obbligo di motivare i regolamenti (art. 190 del Trattato); il divieto di ogni discriminazione fra produttori comunitari (art. 40, n. 3, 2o comma, del Trattato); il principio della certezza del diritto; il divieto di sviamento di potere.

Richiamandosi alla sentenza pronunziata dalla Corte di giustizia nella causa 5/67, Beus, l'attrice sostiene che la motivazione dei regolamenti, sebbene debba conformarsi a criteri meno rigorosi di quelli relativi alla motivazione delle decisioni individuali, deve almeno indicare, in primo luogo, la situazione complessiva che ha condotto alla loro emanazione e, in secondo luogo, gli scopi generali ch'essi si propongono.

Il diverso trattamento riservato all'isoglucosio, rispetto agli altri prodotti ottenuti dall'amido, dal regolamento n. 1862/76 costituisce un brusco cambiamento della politica seguita fin dal 1967 dal Consiglio e dalla Commissione e consistente nel trattare tutti i prodotti finiti fabbricati dall'industria dell'amido alla stessa stregua per quanto concerne l'applicazione delle restituzioni alla produzione.

Il sistema delle restituzioni alla produzione è stato istituito per consentire all'industria comunitaria dell'amido di far fronte non solo alla concorrenza dei surrogati prodotti nella Comunità, ma anche — e soprattutto — a quella dei fabbricanti d'amido extracomunitari; il fatto di diversificare tale sistema a seconda dei prodotti finiti ottenuti dall'amido rappresenta un mutamento di politica implicante gravi conseguenze per gli amidifici.

Orbene, i motivi di siffatto cambiamento non risultano né dal preambolo del regolamento n. 1862/76 né dalle considerazioni preliminari o dalle disposizioni (in particolare l'art. 11, n. 3) del regolamento n. 2727/75, alle quali rinvia il regolamento suddetto.

Se ne deve concludere che il regolamento n. 1862/76 non è adeguatamente motivato poiché non indica la situazione complessiva che ha condotto alla sua emanazione.

Per quanto concerne il regolamento della Commissione n. 2158/76, l'attrice assume che esso non ha autonoma rilevanza. Il sistema dallo stesso istituito sarebbe materialmente privo di qualsiasi significato in assenza della modifica del regolamento n. 2742/75 disposta dall'art. 2 del regolamento n. 1862/76. Il fatto che il regolamento della Commissione n. 2158/76 dipenda, nel modo or ora accennato, dal regolamento del Consiglio n. 1862/76, rende superfluo dedurre, per quanto lo riguarda, specifici motivi di nullità.

Il principio della parità di trattamento, oltre ad avere valore di principio giuridico generale, è in particolare sancito, in materia di agricoltura, dall'art. 40, n. 3, 2o comma, del Trattato, il quale vieta qualsiasi discriminazione fra produttori o consumatori comunitari.

Nelle conclusioni presentate nell'ambito delle cause concernenti il latte magro in polvere (cause 83 e 94/76, 4 e 15/77, 114/76, 116/76, 119 e 120/76), l'avvocato generale Capotorti si è così espresso a proposito della discriminazione vietata dalla suddetta disposizione:«il problema della discriminazione, ai sensi di questa norma, riguarda i rapporti fra soggetti che, oltre ad appartenere alla stessa categoria (quella dei produttori o quella dei consumatori), esercitino la stessa attività, o attività vicine o concorrenti …» (Racc. 1977, pag. 1230).

Il trattamento anomalo riservato dal regolamento n. 1862/76 ai produttori di amido che fabbricano isoglucosio rispetto agli altri produttori di amido costituisce una discriminazione ai sensi dell'art. 40, n. 3, del Trattato. Infatti, tutti i produttori di amido appartengono alla stessa categoria ed esercitano la stessa attività o, quanto meno, attività vicine o concorrenti.

Secondo l'attrice, il brusco cambiamento di politica che ha trovato espressione nel regolamento n. 1862/76 costituisce violazione del principio della certezza del diritto. Se infatti si esamina la politica del Consiglio e della Commissione in materia di restituzioni alla produzione a favore dell'industria dell'amido, si constata che il sistema delle restituzioni era già contemplato dal primo regolamento — emanato nel 1967 — concernente l'organizzazione comune dei mercati dei cereali ed è rimasto immutato fino all'estate 1976. Nulla consentiva ai produttori di amido di pensare che detto sistema avrebbe potuto essere modificato in maniera discriminatoria.

L'attrice sostiene che la modifica del sistema delle restituzioni alla produzione, disposta con il regolamento n. 1862/76, mirava in realtà ad aiutare l'industria saccarifera. Ciò risulta chiaramente dal regolamento n. 1111/77, che ha istituito un contributo gravante sulla produzione di isoglucosio.

Il Consiglio e la Commissione, una volta ravvisata la necessità di adottare misure per proteggere l'industria saccarifera, avrebbero potuto intervenire, a tal fine, nell'ambito dell'organizzazione del mercato dello zucchero. Per contro, essi non avevano il diritto di modificare in modo discriminatorio il sistema delle restituzioni alla produzione concernente i prodotti amilacei e di violare, in tal modo, il principio della certezza del diritto. Secondo l'attrice, le questioni formulate dal College van Beroep voor het Bedrijfsleven vanno risolte come segue:

1. L'art. 2 del regolamento del Consiglio n. 1862/76 è privo della motivazione richiesta dall'art. 190 del Trattato; di conseguenza il suddetto articolo — vale a dire l'art. 5 bis del regolamento del Consiglio n. 2742/75 — è invalido. 2. L'art. 2 del regolamento del Consiglio n. 1862/76 è in contrasto con il principio di non discriminazione, che costituisce uno dei principi fondamentali cui è ispirato il Trattato ed è enunciato in particolare all'art. 40 di questo. 3. La modifica del sistema del versamento di restituzioni all'industria dell'amido disposta dal regolamento n. 1862/76 è in contrasto con il principio fondamentale comunitario della certezza del diritto. 4. Il Consiglio e la Commissione, emanando l'uno il regolamento n. 1862/76 e l'altra il regolamento n. 2158/76, hanno commesso uno sviamento di potere. 5. Il regolamento della Commissione 31 agosto 1976 n. 2158, che fissa le modalità di attuazione del regolamento n. 2742/75, non ha rilevanza autonoma. Se l'art. 2 del regolamento n. 1862/76 è invalido, il suddetto regolamento della Commissione perde, per questo motivo, qualsiasi significato.

Il Consiglio limita le sue osservazioni alle questioni relative alla validità del regolamento n. 1862/76.

Secondo il Consiglio, trattandosi di un regolamento che fa parte di un sistema normativo, la motivazione va considerata e vagliata nell'ambito di tale sistema (cfr. sentenza della Corte 18 marzo 1975, causa 78/74, Deuka; Racc. 1975. pag. 421).

Il contesto normativo nel quale il regolamento n. 1862/76 è inserito è costituito principalmente dal regolamento di base «cereali» n. 2727/75, dal regolamento di base «riso», n. 1418/76 e dal regolamento n. 2742/75 relativo alle restituzioni alla produzione nei settori dei cereali e del riso. Dalla motivazione di tali regolamenti risulta che le restituzioni alla produzione hanno essenzialmente la funzione di compensare lo svantaggio derivante ai produtori di amido, per quanto concerne il prezzo di costo della materia prima, della politica agricola comune, onde consentire loro di praticare prezzi competitivi rispetto ai prezzi dei surrogati chimici.

Orbene, il Consiglio ha emanato il regolamento n. 1862/76 in considerazione del fatto che l'isoglucosio non subiva la concorrenza di surrogati chimici e che, pertanto, non v'era più motivo di versare le restituzioni alla produzione per i prodotti base destinati alla sua fabbricazione.

Richiamandosi alla sentenza della Corte 19 ottobre 1977 (cause riunite 124/76 e 20/77; Racc. 1977, pag. 1795), il Consiglio sottolinea che il principio di non discriminazione impone di non trattare in modo diverso situazioni analoghe, a meno che una differenza di trattamento non sia obiettivamente giustificata (punto 17 della motivazione). L'analogia delle situazioni può risultare, in particolare, dal fatto che due prodotti, dei quali l'uno fruisca di un aiuto comunitario e l'altro no, siano intercambiabili (punto 18 della motivazione). Ora, è assodato che i due prodotti (isoglucosio e glucosio) i quali, secondo le attrici nella causa principale, subiscono rispettivamente un diverso trattamento in base al regolamento n. 1862/76, non sono intercambiabili.

Anche nell'ipotesi in cui l'isoglucosio e taluni altri prodotti ottenuti dall'amido fossero reciprocamente sostituibili, il diverso trattamento riservato all'isoglucosio sarebbe comunque giustificato da ragioni obiettive e in particolare dal fatto che l'isoglucosio non subisce la concorrenza di surrogati chimici e che pertanto non vi è motivo di concedere sovvenzioni per le materie prime destinate alla sua fabbricazione.

Secondo il Consiglio, è assurdo ritenere che il suddetto principio esiga che un determinato vantaggio, una volta concesso, non possa essere più abolito o almeno modificato, di guisa che non sarebbe mai più possibile tener conto di eventuali cambiamenti delle condizioni e delle circostanze in vista delle quali esso è stato accordato. Tenuto conto del carattere facoltativo delle restituzioni e della libertà di valutazione di cui il Consiglio dispone in forza del regolamento n. 2742/75, il controllo giurisdizionale deve limitarsi all'accertamento di un eventuale errore manifesto o di un eventuale sviamento di potere. È solo nell'ambito sopra delineato che la nozione di «diritto acquisito» o quella di legittimo affidamento possono svolgere il loro ruolo, che consiste nel tutelare gli interessati in virtù del principio della certezza del diritto.

Orbene, in primo luogo va osservato che la Corte non ha mai riconosciuto l'esistenza di diritti acquisiti al mantenimento in vigore di una determinata normativa; in secondo luogo, il legittimo affidamento nel mantenimento in vigore del sistema delle restituzioni cozza contro il carattere facoltativo di questo e contro il potere discrezionale del Consiglio in materia.

Il versamento della restituzione alla produzione per quanto concerne l'isoglucosio è incompatibile con lo scopo principale del sistema delle restituzioni. Invero, vi sarebbe stato sviamento di potere qualora tale sistema non fosse stato modificato nel senso criticato.

In conclusione, il Consiglio suggerisce alla Corte di rispondere al College van Beroep voor het Bedrijfsleven che l'esame delle questioni sottopostele non ha messo in luce fondate obiezioni alla validità del regolamento n. 1862/76.

Mancanza di motivazione (prima questione)

Le osservazioni della Commissione relative ai suddetti mezzi sono sostanzialmente identiche a quelle presentate, in relazione agli stessi mezzi, nell'ambito della causa 103/77, Royal Scholten Honig (Holdings) Ltd./Intervention Board for Agricultural Produce.

La Commissione sottolinea che il regolamento n. 2727/75, che costituisce la normativa di base nel settore dei cereali, non attribuisce ai fabbricanti di amido il diritto di continuare a fruire delle restituzioni alla produzione. Infatti esso dispone semplicemente, all'art. 11, che tale restituzione può essere concessa. Nel caso di specie, pertanto, è fuori luogo parlare di diritti acquisiti o di legittimo affidamento — e quindi di violazione di questi da parte del regolamento n. 1862/76 — in relazione al mantenimento in vigore del sistema delle restituzioni a favore dell'amido trasformato in isoglucosio.

Richiamandosi alla giurisprudenza della Corte (e in ispecie alla sentenza 21 dicembre 1954, causa 1/54, Repubblica francese/Alta Autorità; Racc. 1954/55, pag. 7), la Commissione osserva che sussiste sviamento di potere allorché l'autorità amministrativa si avvale dei poteri attribuitile dalla legge per uno scopo diverso da quello per il quale detti poteri le sono stati conferiti.

Orbene, difficilmente può criticarsi il fatto che il Consiglio, nell'emanare le disposizioni di attuazione dell'art. 11 del regolamento n. 2727/75 e nel fissare l'importo delle restituzioni, sopprima queste ultime poiché non le ritiene più necessarie per la realizzazione dell'obiettivo perseguito dal sistema. Inoltre, pur se il Consiglio si è fondato anche su un altro motivo, cioè sulla necessità di evitare qualsiasi perturbazione del mercato dello zucchero, il regolamento di cui trattasi non può essere considerato viziato da sviamento di potere.

Tale questione concerne manifestamente il carattere retroattivo del regolamento n. 2158/76. Questo regolamento non è, di per sé, retroattivo. Infatti, il regolamento n. 1862/76, entrato in vigore il 1o agosto 1976, stabilisce al n. 3 dell'art. 5 bis — inserito nel regolamento n. 2742/75 — che gli Stati membri recuperano la differenza tra le restituzioni alla produzione per l'amido versate nella stagione 1976/77 e le restituzioni alla produzione vigenti nella stagione 1975/76, e non modificate, per l'amido destinato alla fabbricazione di isoglucosio.

La Commissione è del parere che le questioni del College van Beroep vadano così risolte:

«L'esame delle questioni sottoposte alla Corte ha messo in luce elementi tali da inficiare la validità dei regolamenti nn. 1862/76 e 2158/76».

La società Koninklijke Scholten Honig NV, rappresentata dagli avvocati D. J. Gijlstra, del foro di Amsterdam, e Waller; il Consiglio delle Comunità europee, rappresentato dal suo agente Daniel Vignes, assistito dai sigg. A. Brautigam e D. G. Lawrence, membri del servizio giuridico; e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai suoi agenti J. H. J. Bourgeois e R. Wainwright, assistiti dai sigg. H. Bronkhorst e J. Delmoly, membri del servizio giuridico, hanno svolto osservazioni orali all'udienza del 24 maggio 1978.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 20 giugno 1978.

Con provvedimento 12 ottobre 1977, pervenuto in cancelleria il 19 ottobre successivo, il College van Beroep voor het Bedrijfsleven ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato, una serie di questioni vertenti sulla validità del regolamento del Consiglio 27 luglio 1976 n. 1862, che modifica il regolamento n. 2742/75 relativo alle restituzioni alla produzione nei settori dei cereali e del riso (GU n. L 206, pag. 3), nonché sulla validità e sull'interpretazione del regolamento della Commissione 31 agosto 1976 n. 2158, che stabilisce talune modalità di attuazione del regolamento n. 2742/75 (GU n. L 241, pag. 21);

dalla domanda di pronunzia pregiudiziale risulta che le attrici nella causa principale hanno impugnato un provvedimento col quale la Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten — ente olandese d'intervento — ha ingiunto loro, in base al regolamento del Consiglio n. 1862/76 e al regolamento della Commissione n. 2158/76, il pagamento di un prelievo relativamente alla trasformazione di amido di granturco in glucosio ad alto tenore di fruttosio effettuata nel periodo 1o agosto-31 ottobre 1976 incluso.

Dal fascicolo risulta che le attrici sono fabbricanti di amido che producono isoglucosio, cioè sciroppo di glucosio ad alto tenore di fruttosio; questo prodotto, messo in commercio nella Comunità in quantità rilevante solo nel 1976, si ottiene dall'amido estratto da vari cereali e soprattutto dal granturco, importato per buona parte da paesi terzi;

identico, sotto molti aspetti, allo zucchero di canna o di barbabietola, l'isoglucosio se ne differenzia per altri versi e in particolare per il fatto di non poter, allo stato attuale delle conoscenze tecniche, essere cristallizzato; per ora, esso entra in concorrenza con detto prodotto solo nelle industrie che impiegano zucchero allo stato liquido.

Per esprimere un giudizio sulla validità dei regolamenti nn. 1862/76 e 2158/76, è opportuno, in primo luogo, prendere in considerazione la disciplina delle restituzioni alla produzione nel settore dei cereali vigente prima dell'entrata in vigore dei suddetti regolamenti.

Il nono punto del preambolo del regolamento del Consiglio 29 ottobre 1975 n. 2727, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU n. L 281, pag. 1) recita: «vista la particolare situazione del mercato degli amidi, delle fecole e del glucosio ottenuto con il procedimento detto “di idrolisi diretta”, può rivelarsi necessario prevedere una restituzione alla produzione per far sì che i prodotti di base utilizzati da questa industria siano messi a disposizione ad un prezzo inferiore a quello che risulterebbe applicando il regime dei prelievi e dei prezzi comuni»;

l'art. 11, n. 1, del suddetto regolamento stabilisce che «una restituzione alla produzione può essere accordata: a) per il granturco e il frumento tenero utilizzati nella Comunità per la fabbricazione di amido; b) per la fecola di patate; c) per le semole ed i semolini di granturco utilizzati nella Comunità per la fabbricazione di glucosio mediante il metodo detto di “idrolisi diretta”»;

a termini del n. 3 dell'art. 11, il Consiglio, che delibera su proposta della Commissione a maggioranza qualificata, stabilisce le norme di applicazione dello stesso articolo e l'importo della restituzione alla produzione;

in applicazione di tale disposizione, il Consiglio ha emanato il regolamento 29 ottobre 1975 n. 2742, relativo alle restituzioni alla produzione nei settori dei cereali e del riso (GU n. L 281, pag. 57), mediante il quale, esaminata, in particolare, «la situazione risultante dal livello dei prezzi comuni e dalla concorrenza tra l'amido di granturco, l'amido di riso e la fecola da un lato e i prodotti chimici di sostituzione dall'altro» (secondo punto del preambolo), ha fissato le aliquote della restituzione alla produzione per detti prodotti;

successivamente, con il regolamento n. 1862/76, entrato in vigore il 1o agosto 1976, esso ha modificato il regolamento n. 2742/75 considerando che, «tenuto conto della situazione che verrà a determinarsi dall'inizio della campagna di commercializzazione 1976/1977, in particolare in conseguenza dell'applicazione dei prezzi comuni per i cereali e per il riso fissati per tale campagna, è necessario aumentare gli importi delle restituzioni alla produzione; … tuttavia, tenuto conto degli obiettivi del regime delle restituzioni alla produzione, è opportuno non prevedere detto aumento per i prodotti usati nella fabbricazione di glucosio ad alto tenore di fruttosio; … il mezzo più adeguato per l'attuazione di tale misura consiste nel prevedere il ricupero presso i fabbricanti in questione dell'importo dell'aumento delle restituzioni alla produzione, a seconda del prodotto utilizzato»;

l'art. 1 di detto regolamento ha aumentato le restituzioni alla produzione; per contro, l'art. 2 — che ha inserito nel regolamento n. 2742/75 l'art. 5 bis — ha stabilito una disciplina speciale, in materia di restituzioni, per un solo prodotto trasformato a base di amido, cioè il glucosio ad alto tenore di fruttosio;

in relazione all'amido trasformato per ottenere tale prodotto, quest'ultimo articolo ha conservato immutata, rispetto alla stagione precedente, la restituzione alla produzione e ne ha disposto la soppressione a partire dalla stagione 1977/78;

a norma del n. 3 dell'art. 5 bis, gli Stati membri recuperano presso i trasformatori la differenza fra l'importo della restituzione alla produzione per l'amido trasformato in glucosio ad alto tenore di fruttosio e l'importo di quelle versate per l'amido impiegato per qualsiasi altro scopo;

per quanto concerne quindi i prodotti utilizzati ulteriormente per la fabbricazione di glucosio ad alto tenore di fruttosio, il regolamento n. 1862/76, all'art. 2, ricorrendo al sistema del «recupero», ha in sostanza rifiutato, per la stagione 1976/77, l'aumento della restituzione alla produzione e, a decorrere dalla stagione successiva, l'ha soppressa;

col regolamento n. 2158/76 la Commissione ha emanato talune disposizioni di attuazione dell'art. 5 bis del regolamento n. 2742/75;

in base all'art. 4 del regolamento n. 2158/76, tali disposizioni sono entrate in vigore il 3 settembre 1976 e si applicano a partire dal 1o agosto 1976.

Con la prima questione il giudice nazionale chiede se l'art. 2 del regolamento n. 1862/76, che inserisce l'art. 5 bis nel regolamento n. 2742/75, sia invalido per difetto di motivazione.

La motivazione dell'art. 2 del regolamento n. 1862/76, quale risulta dal preambolo di questo, è limitata alla sola constatazione che «tenuto conto degli obiettivi del regime delle restituzioni alla produzione, è opportuno non prevedere detto aumento per i prodotti usati nella fabbricazione di glucosio ad alto tenore di fruttosio»;

tuttavia, essa, sebbene sia laconica al punto di passare sotto silenzio la soppressione delle restituzioni in relazione alla fabbricazione del prodotto suddetto, va considerata e vagliata nell'ambito del complesso della disciplina di cui il regolamento n. 1862/76 costituisce parte integrante;

dai punti sopra citati del preambolo dei regolamenti nn. 2727/75 e 2742/75 risulta che l'obiettivo principale delle restituzioni alla produzione, per quanto concerne il mercato dell'amido e della fecola, è di sopprimere lo svantaggio derivante all'industria dell'amido dall'applicazione dei prezzi comuni relativi alle materie prime da essa impiegate e di consentire alla stessa di continuare a praticare prezzi competitivi rispetto a quelli dei surrogati chimici;

visti sullo sfondo del sistema nel quale si inseriscono, il rifiuto di aumentare la restituzione e la successiva soppressione di questa per l'amido destinato alla fabbricazione di isoglucosio — prodotto che non subisce, o subisce in misura irrilevante, la concorrenza dei surrogati chimici — si spiegano con la natura degli obiettivi del regime delle restituzioni alla produzione ai quali è fatto riferimento nel preambolo del regolamento n. 1862/76;

tale riferimento agli obiettivi del sistema delle restituzioni — peraltro ben noti agli ambienti interessati — soddisfa l'obbligo di motivazione imposto dall'art. 190 del Trattato: sotto questo aspetto è quindi impossibile contestare la validità del regolamento n. 1862/76.

Con la seconda questione il giudice nazionale chiede se l'art. 2 del regolamento n. 1862/76 sia in contrasto con il principio fondamentale di non discriminazione sancito dal Trattato, ed in particolare dall'art. 40, e sia pertanto invalido.

La società Koninklijke Scholten Honig NV — la sola attrice che abbia presentato osservazioni — sostiene, fra l'altro, che il regolamento n. 1862/76, creando una situazione anomala per i produttori di amido destinato alla fabbricazione di isoglucosio, li discrimina rispetto ai produttori di amido impiegato per altri scopi.

L'art. 40, n. 3, 2o comma, del Trattato dispone che l'organizzazione comune dei mercati agricoli «deve escludere qualsiasi discriminazione fra produttori o consumatori della Comunità»;

il divieto di discriminazione enunciato da tale norma non è altro che l'espressione specifica del principio generale di uguaglianza che fa parte dei principi fondamentali del diritto comunitario;

questo principio impone di non trattare in modo diverso situazioni analoghe, salvoché una differenza di trattamento sia obbiettivamente giustificata.

Occorre pertanto stabilire se l'isoglucosio si trovi in una situazione analoga a quella di altri prodotti dell'industria dell'amido, nel senso — in particolare — che questi possono sostituirsi all'isoglucosio nell'impiego specifico cui tale prodotto è di regola destinato;

è assodato che non vi è alcuna concorrenza fra l'amido e l'isoglucosio o fra questo e gli altri prodotti derivati dall'amido, salvo eventualmente il glucosio;

risulta dal fascicolo che l'isoglucosio e il glucosio, avendo un potere edulcorante notevolmente diverso, sono destinati ad impieghi differenti; essi, pertanto, non si fanno reciprocamente concorrenza e non si trovano in una situazione analoga;

inoltre, poiché l'isoglucosio può sostituirsi, almeno in parte, allo zucchero, il mantenimento della restituzione alla produzione a vantaggio dei fabbricanti di isoglucosio avrebbe potuto costituire, in una fase successiva, una discriminazione a danno dei fabbricanti di zucchero, i quali non fruiscono di vantaggi di natura equivalente;

di conseguenza, l'art. 2 del regolamento n. 1862/76 non viola il divieto di discriminazione fra produttori comunitari stabilito dall'art. 40, n. 3, 2o comma, del Trattato.

L'attrice sopra menzionata assume in particolare che il brusco cambiamento di politica intervenuto con il regolamento n. 1862/76 viola il principio della certezza del diritto;

a suo avviso, infatti, il sistema delle restituzioni alla produzione, già contemplato dal regolamento del Consiglio 13 giugno 1967 n. 120 (GU del 19 giugno 1967, pag. 2269) — primo regolamento relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali — è rimasto in vigore immutato fino all'emanazione del regolamento n. 1862/76, senza che le autorità comunitarie avessero mai accennato ad un eventuale cambiamento di politica per quanto concerne il versamento delle restituzioni;

taluni fabbricanti di amido, confidando legittimamente nel mantenimento di tale politica, avrebbero effettuato investimenti ai fini della produzione di isoglucosio già prima che venissero emanati i regolamenti nn. 2727/75 e 2742/75.

Secondo un principio generalmente ammesso, le leggi che modificano una disposizione legislativa si applicano, salvo espressa deroga, agli effetti futuri di situazioni sorte sotto l'impero della vecchia legge;

occorre ricordare in primo luogo che l'isoglucosio, il quale d'altronde non esisteva al momento dell'emanazione del regolamento n. 120/67, che istituì il sistema delle restituzioni alla produzione conferendogli carattere obbligatorio, non figura fra i prodotti ai quali tale sistema è destinato a venire in aiuto;

in secondo luogo, all'epoca in cui l'isoglucosio apparve sul mercato comunitario in quantità considerevole, il sistema delle restituzioni, come risulta dall'art. 11 del regolamento n. 2727/75, aveva solo carattere facoltativo;

in relazione all'assunto secondo cui il sistema di cui trattasi è stato modificato improvvisamente, non deve dimenticarsi che, in base all'art. 2 del regolamento n. 1862/76, la restituzione per l'amido trasformato in isoglucosio è stata mantenuta, ma senza aumento alcuno, per la stagione 1976/77 prima di venire soppressa a partire dalla stagione successiva;

pertanto, gli argomenti relativi al legittimo affidamento sono assolutamente infondati.

Con la quarta questione il giudice di rinvio chiede se il Consiglio e la Commissione, emanando l'uno il regolamento n. 1862/76 e l'altra il regolamento n. 2158/76, abbiano abusato dei loro poteri per aver modificato il sistema delle restituzioni allo scopo di aiutare l'industria saccarifera, obiettivo estraneo al regolamento n. 2727/75, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali.

Nell'organizzazione della politica agricola comune è lecito alle istituzioni comunitarie tener conto delle reciproche interferenze dei vari mercati;

di conseguenza, il Consiglio e la Commissione potevano legittimamente tener conto del fatto che le restituzioni alla produzione di amido destinato alla fabbricazione di isoglucosio rischiavano di perturbare il mercato dello zucchero senza peraltro risultare necessarie per la realizzazione degli obiettivi dell'organizzazione del mercato dei cereali;

non vi è stato, quindi, abuso di potere da parte del Consiglio o della Commissione.

Il regolamento della Commissione n. 2158/76, a norma del suo art. 4, è entrato in vigore il 3 settembre 1976 con effetto, però, dal 1o agosto 1976;

a questo proposito, il giudice a quo chiede, con la quinta questione, se la norma suddetta debba essere interpretata nel senso che, tenendo conto del regolamento n. 1862/76, anche le restituzioni concesse alla produzione di isoglucosio ad alto tenore di fruttosio dal 1o agosto al 3 settembre 1976 vanno prese in considerazione ai fini del recupero contemplato sia dal regolamento n. 2158/76 sia dal regolamento n. 1862/76 e se, in caso affermativo, ciò implichi l'invalidità del regolamento n. 2158/76 nel suo complesso ovvero solo nella parte in cui contempla il recupero delle suddette restituzioni.

L'obbligo degli Stati membri di recuperare la differenza tra le restituzioni alla produzione per l'amido versate nella stagione 1976/77 e le restituzioni relative all'amido destinato alla fabbricazione di isoglucosio è stabilito dall'art. 2 del regolamento n. 1862/76, entrato in vigore il 1o agosto 1976;

le modalità di attuazione del regolamento n. 1862/76 sono state fissate dal regolamento n. 2158/76;

il regolamento n. 2158/76, entrato in vigore il 3 settembre 1976, ma da applicarsi a partire dal 1o agosto 1976, data da cui, in base al regolamento n. 1862/76, gli Stati membri dovevano adempiere l'obbligo di recupero, fa corrispondere a tale obbligo, sul piano temporale, le relative modalità di adempimento;

pertanto, la prima parte della quinta questione va risolta in senso affermativo e, in relazione alla seconda parte della stessa, va constatato che la validità del regolamento n. 2158/76 non può essere messa in dubbio in ragione del fatto che esso fa partire la propria efficacia dal 1o agosto 1976.

Le spese sostenute dal Consiglio e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione;

nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.