Corte giust. UE, Sentenza del 26 giugno 1980, causa 788/79

Gli antefatti, le varie fasi del procedimento e le osservazioni presentate in forza dell'art. 20 dello Statuto (CEE) della Corte di giustizia si possono riassumere come segue:

Nel procedimento principale, dinanzi al pretore di Bolzano, gli imputati Herbert Gilli e Paul Andres mettono in dubbio la compatibilità col diritto comunitario, e in particolare con l'art. 30 del Trattato CEE, di talune disposizioni della normativa adottata dall'Italia in materia di produzione e commercio dell'aceto.

In Italia, detta materia è disciplinata anzitutto dalla legge 9 ottobre 1964, n. 991 (Gazzetta ufficiale n. 265, del 28. 10. 1964), che delega il governo ad emanare norme per la repressione delle frodi nella preparazione e nel commercio dei mosti, dei vini e degli aceti. L'art. 2, n. 6, di tale legge stabilisce che il decreto d'attuazione deve contenere il divieto di utilizzare direttamente o indirettamente, in campo alimentare, alcole di sintesi e prodotti contenenti acido acetico non proveniente dalla fermentazione del vino o del vinello.

In conformità a questa legge, il decreto del presidente della Repubblica 12 febbraio 1965, n. 162 (Gazzetta ufficiale n. 73, del 23. 3. 1965) — in prosieguo designato come «DPR 162» — sancisce all'art. 51 che:

«è vietato trasportare, detenere per la vendita, mettere in commercio o comunque utilizzare per uso alimentare diretto o indiretto, alcole etilico sintetico, nonché prodotti contenenti acido acetico non proveniente dalla fermentazione acetica del vino o del vinello, e prodotti derivanti dalla fermentazione acetica del vino o del vinello che non possono essere qualificati ”aceto” in base al precedente articolo 41».

Il citato art. 51 del DPR 162 veniva modificato con legge 9 ottobre 1970, n. 739 (Gazzetta ufficiale n. 270, del 24. 10. 1970), fra l'altro mediante soppressione delle parole «o del vinello».

A norma dell'art. 41 del DPR 162, la denominazione «aceto» è riservata al «prodotto ottenuto dalla fermentazione acetica dei vini» che presenti:

a) una acidità totale espressa in acido acetico non inferiore a 6 grammi per 100 millilitri, b) un quantitativo di alcole non superiore all'1,5 % in volume.

Va precisato inoltre che, a norma dell' art. 94 del DPR 162, i trasgressori dell'art. 51 sono puniti con la multa da 2 a 20 milioni di lire e, nei casi più gravi, oltre alla multa è inflitta la reclusione fino ad un massimo di tre anni.

Infine, l'art. 60 del DPR 162 stabilisce che «le disposizioni del presente decreto si applicano anche ai prodotti importati dall'estero».

È per contravvenzione all'art. 51 del DPR 162 che l'ufficio per la repressione delle frodi di San Michele all'Adige denunciava, al pretore di Bolzano, Herbert Gilli, importatore e grossista di prodotti alimentari, residente in Cornedo all' Isarco (provincia di Bolzano) e Paul Andres, commerciante, residente in Bolzano.

Al primo si faceva carico di aver posto in circolazione e detenuto per la vendita un certo quantitativo di aceto di mele, contenente acido acetico non derivante dalla fermentazione acetica del vino, di produzione della ditta Richard Hengstenberg di Esslingen (Repubblica federale di Germania), e al secondo di aver detenuto per la vendita lo stesso prodotto.

Nel procedimento dinanzi al pretore di Bolzano, l'avvocato del Gilli deduceva che il divieto, di cui all'art. 51 del DPR 162, d'importare dalla Germania e di mettere in commercio in Italia l'aceto di mele costituisce una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa ed è in contrasto con l'art. 30 del Trattato CEE, respingendo inoltre l'ipotesi che il divieto trovi giustificazione nell'art. 36 del Trattato CEE.

Conseguentemente, il pretore di Bolzano sospendeva il procedimento e chiedeva alla Corte di giustizia di pronunciarsi in via pregiudiziale sulla seguente questione;

«se la dizione ”restrizioni quantitative all'importazione nonché qualsiasi misura di effetto equivalente” contenuta nell'art. 30 del Trattato istitutivo della CEE, è da intendersi nel senso che il divieto di cui all'art. 51 DPR 12/2/1965 n. 162 di porre in commercio prodotti contenenti acido acetico non derivante dalla fermentazione acetica del vino è da considerarsi restrizione quantitativa all'importazione o misura di effetto equivalente».

L'ordinanza di rinvio è pervenuta nella cancelleria di questa Corte il 31 ottobre 1979. In forza dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia, sono state depositate osservazioni scritte dalla Commissione delle Comunità europee (a tal fine rappresentata da A. Prozzillo e R. Wägenbaur, in qualità di agenti), il 14 gennaio 1980, e dagli imputati nella causa principale (a tale fine rappresentati dall'avv. Roland Riz, del foro di Bolzano), il 25 gennaio 1980.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Con ordinanza 12 marzo 1980, essa ha deciso, a norma dell'art. 95 del regolamento di procedura, di rimettere la presente causa alla Seconda Sezione.

Gli imputati nella causa principale ricordano anzitutto che, pur non potendo pronunziarsi, nell'ambito di un procedimento promosso in forza dell'art. 177 del Trattato, sulla compatibilità di norme di diritto interno con disposizioni di diritto comunitario, la Corte di giustizia è tuttavia competente a fornire al giudice nazionale «tutti gli elementi di interpretazione che rientrano nel diritto comunitario, atti a consentirgli di pronunciarsi sulla compatibilità di dette norme con la norma comunitaria di cui trattasi». Di conseguenza, a loro avviso, la questione sottoposta alla Corte «può indubbiamente essere esaminata» da quest'ultima.

Basandosi sulle sentenze 15 dicembre 1976 (causa 41/76, Donckerwolcke, Racc. pag. 1921) e 20 febbraio 1979 (causa 120/78, Rewe, Race. pag. 649), gli imputati nella causa principale sostengono che l'espressione «restrizioni quantitative all'importazione nonché qualsiasi misura d'effetto equivalente» è da intendersi nel senso di «qualsiasi provvedimento di disciplina del commercio tra gli Stati membri, idoneo a restringere (ostacolare) in modo immediato o mediato, concreto o potenziale, il commercio nell'ambito della CEE».

Anzitutto, infatti, sul piano della tutela della salute pubblica, a loro avviso l'aceto di mele «è più benefico alla salute rispetto all'aceto di vino per l'elevato contenuto di potassio» ed è privo di sostanze nocive. Di conseguenza, com'è stato anche dichiarato in giudizio dal sig. Danilo Avancini, direttore dell'istituto agricolo provinciale di San Michele all' Adige, l'aceto di mele non è dannoso per la salute pubblica.

Inoltre, sul piano della tutela dei consumatori, i recipienti contenenti l'aceto di mele sono provvisti di un'etichetta dalla quale risulta chiaramente che trattasi di aceto di mele, per cui è da escludersi qualsiasi possibilità di confusione con l'aceto di vino. I consumatori non possono, quindi, essere tratti in inganno in ordine alla qualità del prodotto attraverso l'eventuale confusione con altri prodotti analoghi.

Infine, quanto all'esigenza di lealtà della concorrenza fra produttori di aceto, nella fattispecie non sussiste alcun pericolo di concorrenza sleale fra produttori di aceto, per il fatto stesso che i recipienti contenenti l'aceto di mele si differenziano nettamente dagli altri e, inoltre, perché l'aceto di mele è molto più caro dell'aceto di vino.

Gli imputati nella causa principale ritengono che l'art. 51 del DPR 162 abbia lo scopo di proteggere i produttori nazionali di vino e di derivati dell'uva, come l'aceto di vino, e sostengono che tale difesa degli interessi nazionali è in contrasto con uno dei principi essenziali della CEE, quello della libera circolazione delle merci, nonché, in modo specifico, con l'art. 30 del Trattato CEE.

Concludendo, gli imputati nella causa principale chiedono che la Corte voglia dichiarare che l'espressione «restrizioni quantitative all'importazione nonché qualsiasi misura d'effetto equivalente», di cui all'art. 30 del Trattato CEE, va interpretata nel senso che in essa «rientra anche il divieto di detenere per la vendita o mettere in commercio prodotti contenenti acido acetico non derivante dalla fermentazione acetica del vino, in quanto si risolve in un divieto totale di importazione in Italia di un sottoprodotto della produzione agricola comunitaria e precisamente dell'aceto diverso da quello derivante dalla fermentazione acetica del vino».

La Commissione fa presente che, avendo le disposizioni italiane relative all'aceto dato luogo ad una denuncia da parte di uno Stato membro, essa ha constatato un'infrazione all'art. 30 del Trattato CEE ed ha iniziato un procedimento amministrativo contro l'Italia.

A suo avviso, la questione formulata dal pretore mira ad accertare «se il divieto di importare prodotti contenenti acido acetico non derivato dalla fermentazione acetica del vino, in particolare contenenti aceto di mele, sia compatibile con l'art. 30».

Dopo aver richiamato la costante giurisprudenza della Corte sull'art. 30 del Trattato CEE, la Commissione sostiene che la normativa italiana, ammettendo al consumo soltanto l'aceto di vino ed escludendo in particolare l'aceto di mele, rende impossibile lo smercio, in Italia, di aceti diversi dall'aceto di vino; poiché la Repubblica federale di Germania — paese d'origine dell'aceto di mele di cui trattasi nella fattispecie — autorizza il commercio di tutti gli aceti, la normativa italiana in materia configura quindi «una barriera assoluta che ostacola direttamente ed effettivamente il commercio intracomunitário, in particular modo le esportazioni di aceto di mele proveniente dalla Germania».

La Commissione esamina poi le norme italiane per accertare se esse possano essere giustificate «come necessarie per rispondere ad esigenze imperative attinenti ... alla protezione della salute pubblica, alla lealtà dei negozi commerciali ed alla difesa dei consumatori» (sentenza Rewe, punto 8 della motivazione, loc. cit.).

Secondo la Commissione, è vero che la legge 9 ottobre 1964, n. 991, indica fra gli obiettivi da essa perseguiti quello di garantire ai consumatori l'origine e la qualità dell'aceto: tuttavia, «purché venga fatto obbligo — a quanto pare nella fattispecie rispettato — di apporre un'etichetta per informare il consumatore su composizione e particolarità del prodotto in oggetto, e la salute pubblica non sia posta in questione, non si vede come la protezione del consumatore possa giustificare il divieto di determinati aceti che vengono posti in vendita correntemente in altri Stati membri».

In definitiva, a suo avviso, il fine essenziale del divieto di usare a scopi alimentari aceti diversi dall'aceto di vino è quello di garantire uno sbocco alla produzione eccedente di vino. Ora, gli interessi della politica agricola nazionale possono certamente spiegare il desiderio del governo italiano di proteggersi contro importazioni di prodotti concorrenti, ma non possono giustificare il divieto in questione sul piano del diritto comunitario.

La Commissione rileva inoltre che la mera soppressione del divieto di importare aceto contenente acido acetico non derivante dalla fermentazione acetica del vino non basterebbe per consentire che detto aceto venga posto in commercio e venduto in Italia senza restrizioni, dato in particolare quanto disposto dall'art. 41 del DPR 162, che riserva la denominazione di «aceto» al prodotto ottenuto attraverso la fermentazione acetica del vino.

In considerazione dei motivi così esposti, la Commissione propone che la questione formulata dal pretore di Bolzano venga risolta nel seguente modo:

«La nozione di ”misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione”, contenuta nell'art. 30 del Trattato CEE, va interpretata nel senso che in tale disposizione rientra anche il divieto, emanato da uno Stato membro, di importare e commercializzare gli aceti contenenti acido acetico non derivato dalla fermentazione acetica del vino, e in particolare l'aceto di mele, qualora siano legalmente prodotti e posti in vendita in un altro Stato membro».

Gli imputati nella causa principale, con l'aw. Roland Riz, del foro di Bolzano, e la Commissione, rappresentata dai propri agenti Wägenbaur e Prozzillo, hanno svolto difese orali ed hanno risposto alle domande rivolte loro dalla Corte all'udienza dell'8 maggio 1980.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni nell'udiènza del 29 maggio 1980.

Con ordinanza 26 ottobre 1979, pervenuta in cancelleria il 31 ottobre 1979, il pretore di Bolzano ha sottoposto a questa Corte, in forza dell'art. 177 del Trattato CEE, una questione pregiudiziale intesa a stabilire se il divieto, di cui all'art. 51 del decreto del presidente della Repubblica italiana 12 febbraio 1965, n. 51 (Gazzetta ufficiale n. 73, del 23 marzo 1965) — in prosieguo, DPR 162 — modificato dall'art. 20 della legge 9 ottobre 1970, n. 739, di porre in commercio prodotti contenenti acido acetico non derivante dalla fermentazione acetica del vino costituisca una restrizione quantitativa all'importazione o misura d'effetto equivalente ai sensi dell'art. 30 del Trattato CEE.

Tale questione è stata sollevata nell'ambito di un procedimento penale promosso, per frode, a carico di due commercianti di Bolzano, imputati l'uno di aver posto in circolazione e detenuto per la vendita aceto di mele, di origine tedesca, contenente acido acetico non derivante dalla fermentazione acetica del vino e l'altro di aver detenuto per la vendita lo stesso prodotto, reati contemplati e puniti dagli artt. 51 e 94 del DPR 162, il quale vieta di utilizzare direttamente o indirettamente, in campo alimentare, fra l'altro prodotti contenenti acido acetico non proveniente dalla fermentazione del vino, anche qualora tali prodotti siano importati dall'estero.

Poiché gli imputati nella causa principale hanno fatto valere che il divieto d'importare dalla Repubblica federale di Germania e di porre in commercio in Italia l'aceto di mele costituisce una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa, in contrasto con l'art. 30 del Trattato CEE, il giudice nazionale ha chiesto a questa Corte di pronunciarsi in via pregiudiziale sulla seguente questione: «se la dizione ”restrizioni quantitative all'importazione nonché qualsiasi misura di effetto equivalente” contenuta nell'art. 30 del Trattato istitutivo della CEE è da intendersi nel senso che il divieto di cui all'art. 51 DPR 12. 2. 1965, n. 162, di porre in commercio prodotti contenenti acido acetico non derivante dalla fermentazione acetica del vino è da considerarsi restrizione quantitativa all'importazione o misura di effetto equivalente».

II giudice nazionale chiede quindi di ottenere gli elementi interpretativi che consentano di valutare se un divieto come quello sancito dall'art. 51 del DPR 162 rientra o no nella categoria delle restrizioni quantitative all'importazione o delle misure di effetto equivalente, contemplate dall'art. 30 del Trattato CEE.

In mancanza di una normativa comune in materia di produzione e di commercio del prodotto di cui trattasi, spetta agli Stati membri disciplinare, ciascuno nel suo territorio, tutto ciò che riguarda la produzione, la distribuzione e il consumo di tale prodotto, rispettando tuttavia la condizione che le varie normative non ostacolino direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari.

Una normativa nazionale, indistintamente vigente per i prodotti nazionali e per quelli importati, potrebbe derogare alle esigenze poste dall'art. 30 soltanto qualora potesse ammettersi come necessaria per rispondere ad' esigenze imperative attinenti, in particolare, alla protezione della salute pubblica, alla lealtà dei negozi commerciali e alla difesa dei consumatori.

Ora, dagli atti risulta, in primo luogo, che l'aceto di mele è privo di sostanze nocive e non è dannoso per la salute e, in secondo luogo, che i recipienti contenenti detto aceto sono provvisti di un'etichetta indicante in modo abbastanza chiaro che trattasi di aceto di mele, per cui è da escludersi, per il consumatore, qualsiasi possibilità di confusione con l'aceto di vino.

Nulla giustifica, quindi, né sul piano della protezione della salute pubblica, né su quello della lealtà dei negozi commerciali, né infine sotto il profilo della tutela dei consumatori, restrizioni all'importazione del prodotto in questione.

Da quanto premesso risulta che le prescrizioni relative al divieto di porre in commercio prodotti contenenti acido acetico non derivante dal vino, come quelle di cui all'art. 51 del DPR 162, non perseguono uno scopo d'interesse generale atto a prevalere sulle esigenze della libera circolazione delle merci, che costituisce uno dei principi fondamentali della Comunità.

L'effetto pratico di prescrizioni del genere consiste principalmente nel proteggere la produzione nazionale, vietando l'accesso al mercato interno a prodotti di altri Stati membri non rispondenti alle caratteristiche imposte dalla normativa nazionale.

Risulta, quindi, che la condizione unilaterale imposta dalla normativa di uno Stato membro, per cui è vietato porre in commercio aceti non provenienti dalla fermentazione acetica del vino, costituisce un ostacolo per gli scambi incompatibile con l'art. 30 del Trattato.

La questione formulata dal pretore di Bolzano va quindi risolta dichiarando che la nozione di «misure di effetto equivalente alle restrizioni quantitative all'importazione» di cui all'art. 30 del Trattato CEE va intesa nel senso che rientra in questa norma il divieto, sancito da uno Stato membro, di importare o di porre in commercio aceto contenente acido acetico non derivante dalla fermentazione acetica del vino, ed in particolare aceto di mele, qualora si tratti di aceto legalmente prodotto e messo in commercio in un altro Stato membro.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, che ha presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.