Corte giust. UE, Sentenza del 19 maggio 1982, causa 84/81

Il regolamento del Consiglio 29 marzo 1979, n. 652, relativo alle conseguenze del sistema monetario europeo nel quadro della politica agricola comune (GU L 84, pag. 1) faceva seguito alla istituzione del sistema monetario europeo disponendo che gli importi fino a quel momento fissati in unità di conto (UC) per l'applicazione della politica agricola comune fossero da allora in poi espressi in ECU mediante un determinato coefficiente. Tale disciplina comprendeva altresì un sistema di franchigie già applicato, sotto varie forme, dal 1974. Questo sistema, che ha lo scopo di evitare effetti che vadano oltre la compensazione nell'applicazione degli importi compensativi monetari (ICM), consiste nella riduzione del divario monetario sulla base del quale vengono fissati gli ICM. Il regolamento n. 652/79 modificava, a tale scopo, il regolamento del Consiglio 12 maggio 1971, n. 974, relativo a talune misure di politica congiunturale da adottare nel settore agricolo in seguito all'ampliamento temporaneo dei margini di fluttuazione delle monete di taluni Stati membri (GU L 106, pag. 1) — modificato dal regolamento del Consiglio 30 aprile 1973, n 1112 (GU L 114, pag 4) — con l'inserimento di una disposizione in forza della quale la percentuale o la media delle percentuali da applicare ai prezzi, per ottenere gli ICM, andava diminuita di un certo tasso. Questo era pari ad 1,50 punti per gli Stati membri, quali il Regno Unito, a moneta fluttuante, cioè non rientranti nel sistema monetario europeo. Il regolamento n. 652/79 era originariamente destinato a restare in vigore, ai sensi dell'art. 5, n. 2, fino al 30 giugno 1979, data successivamente spostata al 31 marzo 1980 dall'art. 1 del regolamento del Consiglio n. 1264/79 (GU L 161, pag. 1). Il 18 febbraio 1980 la Commissione inviava al Consiglio una serie di proposte intese a codificare le disposizioni monetarie in vigore nel settore agricolo nonché a introdurre l'ECU nella politica agricola comune. Tuttavia, non essendosi raggiunto un accordo in seno al Consiglio, la Commissione presentava, il 20 marzo 1980, una proposta mirante a prorogare il regolamento n. 652/79 fino al 30 giugno 1980 (GU C 81, pag. 3). Neppure tale proposta veniva accolta in tempo utile dal Consiglio in quanto il Governo britannico aveva condizionato il suo assenso alla modifica del regolamento nel senso di sopprimere la franchigia per le monete fluttuanti che si fossero apprezzate. Il regolamento cessava quindi di aver vigore il 31 marzo 1980. Indotta a modificare gli ICM a seguito di variazioni del valore della sterlina, la Commissione adottava, il 2 aprile 1980, il regolamento n. 846, che modifica il regolamento (CEE) n. 2140/79 per quanto concerne, per il Regno Unito, la soppressione degli importi compensativi monetari in taluni settori e la loro introduzione in altri (GU L 91, pag. 1). Con tale regolamento, entrato in vigore il 7 aprile 1980, data di pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, essa fissava, per il settore lattiero-caseario in particolare, ICM positivi per quanto riguarda il Regno Unito, pur conservando il sistema di calcolo riguardo all'ECU e la franchigia di 1,50 punti per il Regno Unito, disposta dal regolamento n. 652/79. A seguito di una ulteriore variazione del valore, fra le altre monete, della sterlina, il regolamento n. 846/80 veniva sostituito dal regolamento della Commissione 18 aprile 1980, n. 967, recante modifica degli importi compensativi monetari (GU L 103, pag. 1), che conservava lo stesso sistema di calcolo e la stessa franchigia, ma sopprimeva gli ICM positivi applicabili al Regno Unito per la maggior parte dei settori, compreso quello lattiero-caseario, dato che gli importi così calcolati erano di entità trascurabile rispetto al valore medio dei prodotti in questione. Nel preambolo del regolamento n. 846/80 e, rispettivamente, del regolamento n. 967/80, la Commissione considerava che: «... onde evitare una frattura nel regime, che provocherebbe, segnatamente, l'aumento o la reintroduzione degli importi compensativi monetari per taluni Stati membri, si ravvisa la necessità, nell'interesse pubblico cogente, di continuare ad applicare, a titolo conservativo e in attesa di una decisione definitiva in materia, il regime attuale, cioè a calcolare gli importi compensativi monetari rispetto all'ECU e tenendo conto delle franchigie di cui al regolamento (CEE) n. 652/79». Essa esponeva tali considerazioni anche in una comunicazione pubblicata sulla Gazzetta ufficiale del 9 aprile 1980 (GU C 87, pag. 12). Il 23 aprile 1980, il Consiglio adottava il regolamento n. 1011/80, recante modifica del regolamento (CEE) n. 652/79 relativo alle conseguenze del sistema monetario europeo nel quadro della politica agricola comune (GU L 108, pag. 3). L'art. 1 del suddetto regolamento, entrato in vigore il 26 aprile 1980, giorno della sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, recita: «Con effetto dal 1o aprile 1980 la data del 31 marzo 1980 contenuta nell'articolo 5, secondo comma, del regolamento (CEE) n. 652/79 è sostituita dalla data del 30 giugno 1980, senza che ciò possa pregiudicare i diritti acquisiti dagli operatori».

La ricorrente nella causa principale, la società Staple Dairy Products Limited, esportava, fra il 1o aprile 1980 e il 26 aprile 1980, prodotti lattiero-caseari dal Regno Unito in altri Stati membri della Comunità. Il convenuto nella causa principale, l'Intervention Board for Agricultural Produce, ente competente a norma della legislazione britannica, fra l'altro, per il pagamento delle somme dovute dalla Comunità nell'ambito della politica agricola comune, le versava, a fronte di tali esportazioni, importi compensativi monetari calcolati sulla base degli importi stabiliti dal summenzionato regolamento della Commissione, vale da dire applicando la riduzione di 1,50 punti alla percentuale calcolata. La Staple Dairy Products Limited proponeva ricorso alla High Court chiedendo in sostanza il riconoscimento del suo diritto agli importi compensativi senza tale riduzione. Ritenendo che la propria decisione dipendeva dalla soluzione di problemi attinenti alla validità e all'interpretazione di norme di diritto comunitario, la High Court sospendeva il procedimento e sottoponeva alla Corte, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE, le seguenti questioni pregiudiziali: «1) Se, tenuto conto della data indicata all'art. 5 del regolamento (CEE) del Consiglio n. 652/79, come modificato dall'art. 1 del regolamento (CEE) del Consiglio n. 1264/79, le autorità competenti del Regno Unito fossero tenute, per le operazioni effettuate fra il 1o e il 26 aprile 1980 compreso, a versare importi compensativi monetari per le esportazioni di prodotti lattiero-caseari dal Regno Unito negli altri Stati membri delle Comunità europee, senza operare la riduzione di 1,50 punti. 2) Se il regolamento (CEE) della Commissione n. 846/80, adottato dopo la data stabilita all'art. 5 del regolamento (CEE) del Consiglio n. 652/79, nella versione modificata, sia invalido per incompetenza o per qualunque altro vizio, in quanto esso era destinato, prima della pubblicazione del regolamento (CEE) del Consiglio n. 1011/80, a ridurre di 1,50 punti gli importi compensativi monetari dovuti per le esportazioni di prodotti lattiero-caseari dal Regno Unito negli altri Stati membri della Comunità europea. 3) Con riferimento all'art. 1 del regolamento (CEE) del Consiglio n. 1011/80: a) quali siano gli effetti di questa disposizione sulle operazioni di esportazione di prodotti lattiero-caseari dal Regno Unito negli Stati membri durante il periodo 1o-26 aprile 1980; b) quale sia la natura dei diritti soggettivi degli operatori interessati; in che modo e in quali circostanze tali diritti siano stati acquisiti; in quale misura essi debbano essere fatti salvi».

L'ordinanza di rinvio è stata registrata nella cancelleria della Corte il 10 aprile 1981. Ai sensi dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia, hanno presentato osservazioni scritte la Staple Dairy Products Limited, rappresentata dagli avvocati David Vaughan, Queen's Counsel, e R. G. Clinton, Solicitor; il Governo britannico, rappresentato da W. H. Godwin del Treasury Solicitor's Office, in qualità di agente; il Consiglio delle Comunità europee, rappresentato da Bernhard Schloh, consigliere presso il servizio giuridico del Consiglio, in qualità di agente, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata da Richard Wainwright, membro del suo servizio giuridico, in qualità di agente. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di aprire la fase orale senza procedere ad istruttoria.

a) La Staple Dairy Products Limited sostiene, circa la prima e la seconda questione, che allo scadere del termine di applicazione del regolamento n. 652/79, il 31 marzo 1980, la Commissione non aveva più il potere di adottare provvedimenti, né l'ente d'intervento poteva più effettuare pagamenti, come se il suddetto regolamento fosse stato prorogato. La scadenza del termine di validità del regolamento n. 652/79 ha determinato il ripristino dello statu quo ante, talché, dopo il 31 marzo 1980, la Commissione ha illegittimamente fissato gli 1CM applicando ad essi la franchigia. Il fatto che il Consiglio non si fosse uniformato alle proposte della Commissione, nei termini da quest'ultima stabiliti non poteva dar luogo a una lacuna normativa o a una frattura (che si doveva assolutamente evitare). In subordine, la Staple Dairy Products Limited sostiene che, anche ammettendo che il regolamento della Commissione n. 846/80 abbia avuto come conseguenza la proroga della franchigia, esso poteva avere effetto soltanto dal giorno della sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, cioè dal 7 aprile 1980, ma non poteva in nessun caso modificare la situazione esistente fra il 31 marzo e il 7 aprile 1980. In conclusione, la Staple Dairy Products Limited propone di risolvere la prima e la seconda questione come segue: «A decorrere dalla scadenza del termine previsto all'art. 5 del regolamento del Consiglio n. 652/79, successivamente modificato (cioè dal 31 marzo 1980) e fino al 26 aprile 1980: 1) la Commissione non aveva affatto il potere di adottare e fare entrare in vigore dal 7 aprile 1980 il regolamento della Commissione n. 846/80 (ed il regolamento della Commissione n. 967/80), in quanto tale normativa mirava a prorogare l'applicazione della precedente riduzione di 1,50 punti agli ICM da corrispondere all'esportazione di prodotti lattiero-caseari dal Regno Unito in altri Stati membri, e 2) l'Intervention Board for Agricultural Produce era tenuto a versare gli ICM riguardanti dette esportazioni senza effettuare le relative detrazioni». b) La terza questione pone il problema della retroattività delle norme giuridiche e dei diritti quesiti. Esportando notevoli quantitativi di burro fra il 1o e il 26 aprile 1980, la Staple Dairy Products ha maturato diritti soggettivi del tipo di quelli espressamente tutelati dal regolamento n. 1011/80 e, pertanto, aveva il diritto di ricevere ICM senza la detrazione della franchigia. In ogni caso, il Consiglio avrebbe agito illegittimamente adottando l'art. 1 del regolamento n. 1011/80 se, con ciò, avesse esteso l'applicazione della norma ad esportazioni effettuate prima della sua entrata in vigore. Secondo la giurisprudenza della Corte, un tale effetto retroattivo sarebbe in contrasto coi principi generali del diritto comunitario. Nella fattispecie non si giustificano eccezioni, in quanto il regolamento n. 1011/80 non è stato adottato in circostanze economiche di urgenza. Alla terza questione va quindi data la soluzione seguente: «Secondo l'art. 1 del regolamento del Consiglio n. 1011/80, non è consentito, in caso di esportazione di prodotti lattierocaseari dal Regno Unito in altri Stati membri, ridurre gli ICM di 1,50 punti, se il diritto alla loro corresponsione è sorto nel periodo dal 1o aprile al 26 aprile 1980 inclusi».

Il Governo britannico limita le sue osservazioni alla seconda questione, che pone il problema della competenza della Commissione. Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, la temporanea mancanza di una decisione del Consiglio intesa a prorogare la validità del regolamento n. 652/79 non ha avuto come conseguenza un vuoto normativo ovvero una soluzione di continuità nel regime. Dato che i regolamenti del Consiglio emanati dopo il regolamento n. 652/79 hanno tutti espresso in ECU i prezzi, importi e tassi rappresentativi ai fini della politica agricola comune, tali atti non dipendono più, giuridicamente, dal regolamento n. 652/79. Di conseguenza, la scadenza di quest'ultimo, il 31 marzo 1980, non poteva comportare serie difficoltà di ordine pratico. In ogni modo, non si è verificata alcuna frattura nel regime di applicazione delle norme in materia di franchigia, perché, venendo meno il regolamento n. 652/79, modificativo del regolamento n. 974/71, quest'ultimo ha ripreso la sua forma originaria e avrebbe dovuto essere applicato come prima dell'adozione del. regolamento n. 652/79. Il regolamento n. 846/80 della Commissione è quindi stato adottato senza base giuridica. Tuttavia, la questione della competenza della Commissione non si pone nel caso di specie, in quanto la situazione creata dal regolamento n. 846/80 è stata regolarizzata retroattivamente dal regolamento ņ. 1011/80 del Consiglio, che ha prorogato la durata di applicazione del regolamento n. 652/79 fino al 30 giugno 1980, con effetto dal 1o aprile 1980. La giurisprudenza costante della Corte ha riconosciuto che, nell'ambito del regime degli ICM, è ammissibile un'applicazione retroattiva, di portata limitata, purché giustificata dal pubblico interesse e purché siano fatti salvi i diritti quesiti e le legittime aspettative degli interessati. Tali condizioni sono entrambe soddisfatte dato che il regolamento n. 1011/80 si è reso necessario nell'interesse pubblico, per evitare una mancanza di continuità nella conservazione del livello dei prezzi agricoli e dato ch'esso ha espressamente tenuto conto dei diritti quesiti degli interessati, che rischiavano di essere pregiudicati. In subordine, il Governo britannico sostiene che, nel caso in cui la Corte ritenesse necessario esaminare il problema della competenza della Commissione, la sua decisione dovrebbe limitarsi alla fattispecie senza estendersi ad affermazioni di portata generale in ordine al potere normativo della Commissione di fronte a una situazione di vuoto giuridico. Il solo problema da risolvere al riguardo consiste nello stabilire se, modificando gli ICM, la Commissione fosse legittimata a tenere conto delle franchigie previste dal regolamento n. 652/79.

Il Consiglio, che si esprime solo sulla terza questione, espone preliminarmente un quadro storico. Il regime delle franchigie è stato introdotto in forma limitata nel 1974. Nel 1975 è stata applicata una franchigia generale di 1,25 punti alle monete fluttuanti deprezzate. Questo coefficiente è stato elevato ad 1,50 punti nel 1976. Col regolamento n. 652/79, la franchigia di 1,50 punti è stata applicata a tutte le monete fluttuanti, apprezzate o deprezzate. L'art. 1 del regolamento n. 1011/80 è stato redatto nell'intento di raggiungere il duplice obiettivo di rendere tale norma applicabile a tutte le operazioni dal 1o aprile 1980 e di far sì che i diritti soggettivi eventualmente acquisiti dagli operatori prima della data di entrata in vigore del regolamento non venissero lesi da tale applicazione retroattiva. Così facendo, il Consiglio si è ispirato alla giurisprudenza della Corte, in particolare alle sentenze 25 gennaio 1979 (causa 98/78, Racke, Racc. pag. 69; causa 99/78, Decker, Racc. pag. 101), secondo cui l'effetto retroattivo di un atto comunitario può giustificarsi «in via eccezionale, qualora lo esiga lo scopo da raggiungere e purché il legittimo affidamento degli interessati sia debitamente rispettato». Tali due condizioni sono soddisfatte. Si era reso infatti necessario, nell'interesse pubblico cogente, applicare, durante il periodo 1o-25 aprile (tale ultima data corrisponde al giorno precedente all'entrata in vigore del regolamento) il sistema degli ICM, comprese le franchigie, così come era stato applicato fino al 31 marzo 1980. D'altra parte, il legittimo affidamento degli interessati è stato salvaguardato. Il sistema delle franchigie ha costituito, per parecchi anni, parte integrante del sistema degli ICM, di modo che nessun operatore poteva ragionevolmente fare assegnamento sulla sua abolizione. Quanto precede è tanto più fondato in quanto sia la proposta della Commissione in ordine alla proroga del regolamento n. 652/79, sia il regolamento della stessa n. 846/80 nonché la sua comunicazione 9 aprile 1980 agli operatori miravano a mantenere in vigore la franchigia senza alcuna modifica. Stando così le cose, è opportuno interpretare l'art. 1 del regolamento n. 1011/80 nel senso che l'inciso relativo ai diritti acquisiti dagli operatori concerne solo i diritti soggettivi acquisiti da un singolo o da un'impresa a seguito di un provvedimento individuale della pubblica amministrazione di uno Stato membro con cui venga concesso il diritto alla percezione degli ICM senza la detrazione della franchigia. In conclusione, il Consiglio propone di risolvere la terza questione nel senso che, anche durante il periodo 1o-25 aprile 1980, il sistema degli importi compensativi monetari, compresa la franchigia di 1,50 punti, andava integralmente applicato.

a) La Commissione, dopo aver fatto la cronistoria del regime delle franchigie, precisa, in ordine alla prima questione, che l'ammontare degli ICM viene da lei stabilito tenendo conto delle franchigie e che è poi compito degli Stati membri di corrispondere o di riscuotere gli ICM, nella misura stabilita per le singole operazioni. Come è stato confermato dalla Corte nella sentenza 13 febbraio 1979 (causa 101/78, Granaria, Race. pag. 623), i regolamenti della Comunità si presumono validi fino a che non sia dichiarata la loro illegittimità da parte di un giudice competente. Perciò, l'amministrazione britannica era tenuta ad applicare gli ICM fissati dai regolamenti della Commissione, salvo un ricorso ai sensi dell'art. 173 del Trattato CEE per l'annullamento di questi ultimi. Alla prima questione va quindi data la soluzione seguente: «Fino a che i regolamenti della Commissione n. 846/80 e n. 967/80 non vengano annullati in forza del Trattato, le amministrazioni nazionali sono tenute ad applicare gli importi compensativi monetari fissati da tali regolamenti». b) La seconda questione solleva il problema di principio dei poteri e dei doveri della Commissione in materia di gestione della politica agricola comune, nel caso in cui il Consiglio resti inattivo e pertanto si verifichi una «lacuna normativa». L'adozione del regolamento n. 846/80 da parte della Commissione è frutto di un esercizio legittimo dei suoi poteri, dato che erano soddisfatte le seguenti condizioni: aa) esisteva una lacuna normativa, perché il Consiglio aveva omesso, nel marzo 1980, di prorogare il regolamento n. 652/79. La mancata proroga ha privato di base giuridica l'applicazione dell'ECU nell'ambito della politica agricola comune, cosicché è venuto meno, di conseguenza, un elemento essenziale per la fissazione degli ICM. Il ritorno all'unità di conto (UC) mediante l'inversione dell'applicazione del coefficiente fissato all'art. 1 del regolamento n. 652/79 non sarebbe stato possibile, essendo stato nel frattempo modificato il valore dell'ECU. bb) La Commissione aveva il potere e il dovere di agire per garantire la continuità del funzionamento della politica agricola comune. La nozione di continuità ovvero principi giuridici affini sono noti negli ordinamenti giuridici di vari Stati membri. Essi vengono parimenti riconosciuti, in una certa misura, dalla giurisprudenza della Corte. In forza di tali principi, le pubbliche amministrazioni vigilano a che le attività di cui sono responsabili siano esercitate regolarmente e continuativamente. Il potere-dovere di agire per evitare perturbazioni nella politica agricola comune conseguenti ad una lacuna normativa è parimenti attribuito alla Commissione dall'art. 155, primo trattino, del Trattato. La Commissione invoca a suffragio di tale tesi la sentenza della Corte 5 maggio 1981 (causa 804/79, Commissione c/Regno Unito). La sua competenza deriva inoltre dal regolamento 974/71, in forza del quale essa è tenuta a fissare gli ICM e, quindi, a vigilare a che il sistema degli ICM continui a funzionare correttamente. ce) La Commissione ha fatto uso legittimo dei propri poteri mantenendo in vigore a titolo temporaneo e conservativo l'ECU e le franchigie in essere al 31 marzo 1980. Tale decisione corrispondeva altresì alla realtà economica e al fatto che il regolamento n. 652/79 stabiliva una connessione fra l'istituzione dell'ECU e lo smantellamento degli ICM. Per contro, non era possibile mantenere in vigore l'ECU e il sistema di fissazione degli ICM, ripristinando nel contempo il regime di franchigie vigente prima dell'adozione del regolamento n. 652/79, in quanto tale soluzione avrebbe svincolato le norme del regolamento riguardanti le franchigie da quelle riguardanti l'ECU. La Commissione non poteva neppure, in attesa della decisione del Consiglio, «congelare» gli ICM al livello esistente, in quanto tale congelamento non avrebbe consentito di tener conto dell'aumento della sterlina sul mercato dei cambi. dd) In ogni modo, la proroga retroattiva della data di scadenza del regolamento n. 652/79 da parte del regolamento n. 1011/80 ha convalidato le misure prese nel frattempo dalla Commissione. Conseguentemente, la Commissione propone di risolvere la seconda questione nel senso che l'esame del regolamento n. 846/80 non ha messo in luce alcun elemento tale da inficiarne la validità. e) Quanto alla terza questione, la Commissione è del parere che il regolamento del Consiglio n. 1011/80 aveva l'effetto di spostare, con effetto retroattivo, il termine di scadenza del regolamento n. 652/79 al 30 giugno 1980. Nella specie sono rispettati i criteri stabiliti dalla Corte nelle sentenze 25 gennaio 1979 (cause Racke e Decker, cit.), in ordine all'efficacia retroattiva degli atti normativi. La proroga del regolamento n. 652/79 è stata imposta dal principio stesso della certezza del diritto, per colmare la lacuna normativa esistente. Gli operatori non potevano fare alcun legittimo affidamento sul fatto che il regime della franchigia applicato a decorrere dall'aprile 1980 sarebbe stato diverso da quello stabilito dal regolamento n. 846/80, dato che sia le proposte della Commissione miranti a instaurare un regime monetario definitivo nel settore agricolo sia la sua proposta di proroga del regolamento n. 652/79 avevano mantenuto immutata la franchigia. La Commissione precisa che l'inciso «senza che ciò possa pregiudicare i diritti acquisiti dagli operatori» è stato inserito come misura precauzionale nell'eventualità di una modifica da parte del Consiglio del regime delle franchigie contemplato dal regolamento n. 652/79. Nella specie, nessun diritto soggettivo era stato maturato. La Commissione propone quindi di risolvere come segue la terza questione: «L'art. 1 del regolamento del Consiglio n. 1011/80 va interpretato nel senso che esso rinviava la data di scadenza del regolamento n. 652/79 a decorrere dal 1o aprile 1980. Tale disposizione era priva di effetti sugli importi compensativi monetari applicati in conformità ai regolamenti della Commissione nn. 846/80 e 967/80».

La ricorrente nella causa principale, società Staple Diry Products Limited, rappresentata dal sig. D. Vaughan, Queen's Counsel, il Governo britannico, rappresentato da Lord Mackay of Clashfern, Queen's Counsel, dall'avv. F. Jacobs, barrister, e dal sig. W. Godwin, in qualità di agente, il Governo francese, rappresentato dal sig. G. Guillaume, in qualità di agente; il Consiglio delle Comunità europee rappresentato dal suo consigliere sig. B. Schloh, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. R. Wainwright, membro del suo servizio giuridico, hanno svolto osservazioni orali e hanno risposto ai quesiti posti dalla Corte nell'udienza del 20 gennaio 1982.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 16 marzo 1982.

Con ordinanza 2 marzo 1981, pervenuta in cancelleria il 10 aprile 1981, la High Court of Justice ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, tre questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione dell'art. 5 del regolamento del Consiglio 29 marzo 1979, n. 652, relativo alle conseguenze del sistema monetario europeo nel quadro della politica agricola comune (GU L 84, pag. 1), modificato dai regolamenti del Consiglio 25 giugno 1979, n. 1264 (GU L 161, pag. 1), e 23 aprile 1980, n. 1011 (GU L 108, pag. 3), nonché sulla validità del regolamento della Commissione 2 aprile 1980, n. 846, che modifica il regolamento (CEE) n. 2140/79 per quanto concerne, per il Regno Unito, la soppressione degli importi compensativi monetari in taluni settori e la loro introduzione in altri (GU L 91, pag. 1).

Tali questioni sono state sollevate nell'ambito di un ricorso proposto dalla società inglese Staple Dairy Products Limited contro l'Intervention Board for Agricultural Produce, ente competente, fra l'altro, per il pagamento delle somme dovute dalla Comunità nell'ambito della politica agricola comune. La ricorrente esportava, fra il 1o e il 26 aprile 1980, prodotti lattiero-caseari dal Regno Unito in altri Stati membri. L'Intervention Board for Agricultural Produce le versava, a fronte di tali esportazioni, gli importi compensativi monetari (ICM) contemplati dal regolamento della Commissione n. 846/80, che fissava gli ICM rispetto all'ECU e tenendo conto delle franchigie istituite dal regolamento del Consiglio 652/79 (nella fattispecie 1,50 punti).

Il sistema delle franchigie, vigente sotto varie forme dal 1974, consiste nel ridurre di una determinata percentuale il divario monetario in base al quale vengono fissati gli ICM, al fine di evitare che l'applicazione di questi vada oltre la semplice compensazione. Esso è stato mantenuto in vigore dal suddetto regolamento del Consiglio n. 652/79, che ha sostituito, in seguito all'istituzione del sistema monetario europeo, l'ECU all'unità di conto per l'applicazione della politica agricola comune. Il tasso di franchigia fissato da tale regolamento ammontava, all'epoca considerata, a 1,50 punti per gli Stati membri, quali il Regno Unito, le cui monete non facevano parte del sistema monetario europeo.

Il regolamento n. 652/79, originariamente destinato a restare in vigore fino al 30 giugno 1979, veniva prorogato fino al 31 marzo 1980, data in cui esso veniva effettivamente a scadenza, in quanto il Consiglio non approvava a tempo le proposte della Commissione intese a codificare le disposizioni monetarie vigenti nel settore agricolo o, quanto meno, a prorogare il regolamento fino al 30 giugno 1980.

Il 2 aprile 1980, tuttavia, in seguito ad una variazione del valore della sterlina, la Commissione adottava il suddetto regolamento n. 846/80, col quale istituiva, fra l'altro per il settore lattiero-caseario, ICM positivi per il Regno Unito, pur conservando il metodo di calcolo basato sull'ECU e la franchigia di 1,50 punti. Questo regolamento, entrato in vigore il 7 aprile 1980, veniva sostituito, in seguito ad una nuova variazione del valore di determinate monete, fra le quali la sterlina inglese, dal regolamento della Commissione 18 aprile 1980, n. 967, recante modifica degli importi compensativi monetari (GU L 103, pag. 1), che lasciava immutati il metodo di calcolo e la franchigia ma aboliva gli ICM positivi vigenti per il Regno Unito per la maggioranza dei settori, compreso quello lattiero-caseario, considerando che gli importi calcolati come si è detto risultavano di entità trascurabile rispetto al valore medio dei prodotti in questione.

I regolamenti nn. 846/80 e 867/80 ricordano, nel preambolo, che «onde evitare una frattura nel regime, che provocherebbe, segnatamente, l'aumento o la reintroduzione degli importi compensativi monetari per taluni Stati membri, si ravvisa la necessità, nell'interesse pubblico cogente, di continuare ad applicare, a titolo conservativo e in attesa di una decisione definitiva in materia, il regime attuale, cioè a calcolare gli importi compensativi monetari rispetto all'ECU e tenendo conto delle franchigie di cui al regolamento (CEE) n. 652/89». Il 9 aprile 1980 la Commissione pubblicava una comunicazione nello stesso senso sulla Gazzetta ufficiale (GU C 87, pag. 12).

Soltanto il 23 aprile 1980 il Consiglio adottava il regolamento n. 1011/80, recante modifica del regolamento (CEE) n. 652/79 relativo alle conseguenze del sistema monetario europeo nel quadro della politica agricola comune (GU L 108, pag. 3). L'art. 1 di questo regolamento proroga, con effetto dal 1o aprile 1980, il periodo di vigenza del regolamento n. 652/79 al 30 giugno 1980, «senza che ciò possa pregiudicare i diritti acquisiti dagli operatori». Il regolamento entrava in vigore il 26 aprile 1980, data della sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale.

Stando così le cose, la società Staple Dairy Products Limited sostiene che, per le esportazioni di prodotti lattiero-caseari dal Regno Unito in altri Stati membri, effettuate fra il 1o e il 26 aprile 1980, agli ICM da versare non doveva applicarsi alcuna franchigia. Essa ha quindi adito la High Court per ottenere, in sostanza, che venga dichiarato il suo diritto a riscuotere gli ICM non ridotti in ragione della franchigia.

Ritenendo che una pronunzia della Corte di giustizia era necessaria per l'emanazione della propria sentenza, la High Court ha formulato le seguenti questioni pregiudiziali: «1) Se, tenuto conto della data indicata all'art. 5 del regolamento (CEE) del Consiglio n. 652/79, come modificato dall'art. 1 del regolamento (CEE) del Consiglio n. 1264/79, le autorità competenti del Regno Unito fossero tenute, per le operazioni effettuate fra il 1o e il 26 aprile 1980 compreso, a versare importi compensativi monetari per le esportazioni di prodotti lattiero-caseari dal Regno Unito negli altri Stati membri delle Comunità europee, senza operare la riduzione di 1,50 punti. 2) Se il regolamento (CEE) dalla Commissione n. 846/80, adottato dopo la data stabilita all'art. 5 del regolamento (CEE) del Consiglio n. 652/79, nella versione modificata, sia invalido per incompetenza o per qualunque altro vizio, in quanto esso era destinato, prima della pubblicazione del regolamento (CEE) del Consiglio n. 1011/80, a ridurre di 1,50 punti gli importi compensativi monetari dovuti per le esportazioni di prodotti lattiero-caseari dal Regno Unito negli altri Stati membri della Comunità europea. 3) Con riferimento all'art. 1 del regolamento (CEE) del Consiglio n. 1011/80: a) quali siano gli effetti di questa disposizione sulle operazioni di esportazione di prodotti lattiero-caseari dal Regno Unito negli Stati membri durante il periodo 1o - 26 aprile 1980; b) quale sia la natura dei diritti soggettivi degli operatori interessati; in che modo e in quali circostanze tali diritti siano stati acquisiti; in quale misura essi debbano essere fatti salvi.»

È opportuno esaminare anzitutto la terza questione, con la quale si chiede, in sostanza, se l'art. 1 del regolamento del Consiglio 23 aprile 1980, n. 1011, abbia l'effetto di convalidare retroattivamente l'applicazione, da parte dell'autorità nazionale competente, degli ICM alle esportazioni di prodotti lattiero-caseari dal Regno Unito in altri Stati membri, effettuate fra il 1o e il 25 aprile 1980 (giorno precedente a quello dell'entrata in vigore del regolamento n. 1011/80), ai sensi del regolamento della Commissione n. 846/80, tenuto conto in particolare della riserva espressa nel suddetto art. 1 in merito ai diritti soggettivi acquisiti dagli operatori.

La ricorrente nella causa principale sostiene che detto articolo è invalido, in quanto illegittimamente retroattivo, nella misura in cui si riferisce anche alle esportazioni effettuate nel periodo indicato.

In proposito la Corte ha già affermato, nelle sentenze 25 gennaio 1979 (causa 98/78, Racke, Race. pag. 69; causa 99/78; Decker, Race. pag. 101), che benché, in linea di massima, il principio della certezza delle situazioni giuridiche osti a che l'efficacia nel tempo di un atto comunitario decorra da una data anteriore alla sua pubblicazione una deroga è possibile, in via eccezionale, qualora lo esiga lo scopo da raggiungere e purché il legittimo affidamento degli interessati sia debitamente rispettato. Queste condizioni sono soddisfatte nella fattispecie.

Per quanto riguarda la prima condizione si deve infatti constatare che lo scopo perseguito esigeva il ripristino del regime istituito dal regolamento di base n. 652/79, con effetto dal 1o aprile 1980. Tale regolamento mira ad instaurare un complesso di provvedimenti relativi al sistema monetario europeo nell'ambito della politica agricola comune. Questi provvedimenti formano un tutto inscindibile, comprendendo sia la sostituzione dell'ECU all'unità di conto per la politica agricola comune, sia l'istituzione della franchigia allo scopo di evitare distorsioni di prezzo e, nel contempo, di abolire gradualmente gli ICM.

Perciò, se il regime instaurato dal regolamento n. 652/79 fosse stato ripristinato con effetto per l'avvenire, ad esclusione del periodo compreso fra il 1o e il 25 aprile 1980, ne sarebbe derivata non soltanto la sospensione dell'applicazione della franchigia per tale periodo, ma anche, per lo stesso periodo, la sospensione dell'applicazione dell'ECU e, di conseguenza, il riferimento all'unità di conto per il calcolo degli importi nell'ambito della politica agricola comune. Poiché tale riferimento all'unità di conto avrebbe dovuto farsi trasformando gli importi nel frattempo fissati in ECU mediante inversione del coefficiente stabilito dal regolamento n. 652/79, cioè senza tener conto delle variazioni del valore dell'ECU nel fratte/npo sopravvenute, si sarebbe verificata una discontinuità nel regime dei prezzi agricoli, il che avrebbe potuto provocare perturbazioni del sistema agri-monetario nel suo complesso.

D'altra parte, nella fattispecie è debitamente garantito il rispetto del legittimo affidamento degli interessati, seconda condizione necessaria affinché un atto comunitario possa produrre effetti da una data anteriore a quella della sua entrata in vigore. La situazione esistente all'epoca considerata non permetteva, infatti, agli operatori interessati di prevedere che il sistema delle franchigie sarebbe stato abolito dopo il 31 marzo 1980. Al contrario, la motivazione storica della normativa di cui trattasi, come pure la sua portata e lo scopo da essa perseguito, potevano indurre gli operatori a ritenere che la franchigia, costituente da anni una caratteristica costante del sistema degli ICM, sarebbe stata mantenuta in vigore per un lungo periodo. La stessa conclusione può trarsi dalle proposte presentate dalla Commissione al Consiglio nel febbraio e nel marzo 1980, chiaramente intese al mantenimento in vigore del regime, sia pure su basi lievemente diverse, nonché dai regolamenti della Commissione 2 aprile 1980, n. 846 e 18 aprile 1980, n. 967, e, infine, dalla comunicazione pubblicata dalla Commissione il 9 aprile 1980.

Si deve inoltre ricordare che il regolamento della Commissione n. 846/80 istituiva, come risulta dal preambolo, ICM positivi per taluni settori, fra i quali il settore lattiero-caseario. Il regolamento del Consiglio n. 1011/80, che ha l'effetto di confermare retroattivamente tale normativa, non può ledere il legittimo affidamento degli esportatori, poiché questi, senza tale normativa, non avrebbero avuto alcun diritto agli ICM.

È alla luce delle precedenti considerazioni che devono essere esaminati il contenuto e la portata della riserva espressa nell'art. 1 del regolamento n. 1011/80 in merito ai diritti soggettivi acquisiti dagli operatori. La ricorrente nella causa principale sostiene che tale riserva va intesa nel senso che essa comporta, in generale, per gli esportatori, il diritto di essere trattati in conformità alle sole norme vigenti al momento dell'esportazione, il che implicherebbe che alle sue esportazioni, effettuate fra il 1o e il 25 aprile 1980, non potrebbe applicarsi la franchigia.

Una siffatta interpretazione, che si risolverebbe nell'escludere assolutamente l'applicazione del regolamento n. 1011/80 ad una data anteriore a quella della sua entrata in vigore, non può essere accolta. Essa è in contrasto con la chiara formulazione della normativa, di cui compromette, per di più, l'efficacia pratica mettendo in pericolo il buon funzionamento del sistema.

Il riferimento ai diritti acquisiti dagli operatori, di cui all'art. 1 del regolamento n. 1011/80, riguarda soltanto i diritti definitivamente riconosciuti a tali operatori mediante decisioni individuali adottate fra il 1o e il 25 aprile 1980 dall'autorità nazionale competente.

La terza questione pregiudiziale va quindi risolta nel senso che l'art. 1 del regolamento del Consiglio 23 aprile 1980, n. 1011, ha retroattivamente convalidato l'applicazione, da parte dell'autorità nazionale competente, degli importi compensativi monetari alle esportazioni di prodotti lattiero-caseari dal Regno Unito in altri Stati membri, effettuate fra il 1o e il 25 aprile 1980, ai sensi del regolamento della Commissione n. 846/80, cioè con riferimento all'ECU e tenuto conto della franchigia di 1,50 punti, con riserva, tuttavia, dei diritti definitivamente attribuiti agli operatori mediante decisioni individuali adottate fra il 1o e il 25 aprile 1980 dall'autorità nazionale competente.

Considerata la soluzione che è stata data alla terza questione, non è necessario risolvere le prime due.

Le spese sostenute dal Governo britannico, nonché dal Consiglio e dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.