Corte giust. UE, Sentenza del 12 luglio 1973, causa 11/73

I fatti che sono all'origine della controversia e le varie fasi del procedimento si possono riassumere come segue:

1. Il 30 ottobre 1963, la «Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel» di Francoforte sul Meno rilasciava alla «Getreide-Import GmbH» due licenze per l'importazione di grano tenero e d'orzo provenienti dalla Francia, licenze con prefissazione dell'aliquota del prelievo, in conformità a quanto disposto dall' art. 2, n. 1, del regolamento del Consiglio n. 130/62. Con lettera 12 novembre 1963, la Getreide-Import faceva opposizione ritenendo eccessiva l'entità dei prelievi indicati nelle licenze e sostenendo fra l'altro che le autorità tedesche non avevano tenuto conto di taluni costi incidenti sulle importazioni in questione. Dopoché, con provvedimento 12 gennaio 1967, l'opposizione era stata respinta, la Getreide-Import adiva il Finanzgericht di Francoforte sul Meno. Questo, ritenuto che la controversia fa sorgere una questione d'interpretazione del diritto comunitario, con ordinanza 5 febbraio 1973, pervenuta in cancelleria il 21 febbraio 1973, decideva di sospendere il procedimento e di sottoporre a questa Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, due questioni pregiudiziali che, con ordinanza 18 giugno 1973, depositata il 22 giugno 1973, sono state ridotte ad una sola, del seguente tenore: «Se gli artt. 2 e 4 del regolamento del Consiglio CEE n. 19/1962 (GU 1962, pag. 933) vadano interpretati nel senso che, nel calcolare il prelievo, si debbano detrarre le incidenze addotte dall'attrice — in particolare le spese di ispezione rito-sanitaria, di controllo, doganali, bancarie, relative al pagamento contro documenti e alla prestazione della cauzione — o se invece tale detrazione non sia necessaria». 2. La ditta Getreide-Import GmbH, rappresentata dall'avv. Karl Hinrichs, notaio in Duisburg, la Repubblica federale di Germania, rappresentata dal sig. Martin Seidel, in qualità di agente, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo consigliere giuridico sig. Peter Kalbe, hanno depositato osservazioni scritte in forza dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. La Commissione delle Comunità europee ha presentato le sue osservazioni orali nell'udienza del 26 giugno 1973. L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 5 luglio 1973.

Le osservazioni presentate dalla Gertreide-Import GmbH, dalla Repubblica federale di Germania e dalla Commissione delle Comunità europee si possono riassumere come segue:

La ditta sostiene che, nel prefissare l'aliquota del prelievo nelle licenze d'importazione di cui trattasi, la Repubblica federale di Germania ha erroneamente calcolato il prezzo d'entrata del grano tenero e dell'orzo, poiché fra l'altro non ha tenuto conto di taluni costi incidenti sulle importazioni.

A sostegno della sua tesi, la Getreide-lmport svolge diversi argomenti tratti fra l'altro:

dalla motivazione della sentenza 76-70 di questa Corte, dal divieto, sancito dagli artt. 18 e 21 del regolamento n. 19/62, di creare ostacoli agli scambi, dal principio della «proporzionalità dei mezzi», il quale vieterebbe, nella fattispecie, di attribuire valore decisivo a considerazioni di carattere fiscale, dalla circostanza, infine, che le possibilità di guadagno dell'importatore nella rivendita delle merci importate diminuiscono, nel sistema di cui trattasi, qualora nel calcolo del prezzo d'entrata non si tenga conto di tutti gli elementi del costo delle importazioni.

Essa ricorda inoltre che, per quanto riguarda il problema di stabilire quali siano i costi delle importazioni che vanno presi in considerazione, la Corte he elaborato la nozione di «costi necessari», cioè degli oneri inevitabili imposti da numerosi fattori, quali il tipo delle importazioni, le norme legislative, gli usi o la prassi in vigore nel settore considerato. Basandosi su questi criteri, la Getreide-lmport sostiene che le voci di cui le autorità tedesche avrebbero dovuto tener conto nella fattispecie sono le seguenti:

«Cauzione obbligatoria» (art. 16, n. 2, del regolamento n. 19/62). Poiché il rilascio delle licenze d'importazione è subordinato al deposito di una cauzione, le spese bancarie relative a detta cauzione gravano necessariamente sulle importazioni. «Spese relative all'ispezione fito-sanitaria» (decreto tedesco 23 agosto 1957). Si tratta di spese «necessarie» che comprendono le somme poste a carico dell'importatore per l'ispezione effettuata sulle colture, nonché le spese ch'egli dovrà eventualmente accollarsi in ragione dei risultati del controllo (ad esempio, per fumigazioni). Ora, questi oneri sono, tenuto conto della sentenza della Corte 14 dicembre 1972 nella causa 29-72, delle «tasse d'effetto equivalente a un dazio doganale» e perciò incompatibili col trattato; i provvedimenti amministrativi che prescrivono di sottoporre il prodotto a determinati trattamenti e i relativi oneri sono «misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative». «Spese di sdoganamento». Le formalità doganali, espletate da «imprese di trasporto», implicano necessariamente spese a carico dell'importatore. «Spese connesse alle modalità di pagamento». Secondo la prassi del commercio internazionale dei cereali, l'importatore versa il prezzo delle merci importate prima del loro arrivo al confine, all'esibizione dei documenti (clausola «pagamento in contanti al netto contro documenti»). Poiché il versamento avviene tramite ima banca, l'importatore è costretto a rimborsare le spese ed a pagare le provvigioni. «Spese di finanziamento». Poiché le merci importate devono essere pagate all'esibizione dei documenti, ma l'importo anticipato può venir recuperato con la vendita solo dopo l'arrivo delle merci, l'importatore «finanzia» egli stesso l'acquisto, in quanto fino a quel momento versa alla banca gl'interessi sulle somme ottenute in prestito per il pagamento. «Spese per il controllo della merce». Questo controllo, necessario all'acquirente onde non perdere i suoi diritti contrattuali nei confronti del fornitore, riguarda il peso, la qualità e le caratteristiche dei cereali importati e serve al calcolo definitivo del loro prezzo. Esso è affidato a ditte specializzate. «Spese di trasporto Emmerich-Duis burg». Secondo il sistema istituito dal regolamento n. 19/62, il prezzo d'entrata all'importazione (Emmerich) è fondato sul prezzo indicativo di base della piazza di Duisburg; si doveva quindi tener conto delle spese di trasporto fra le due località. Nella fattispecie, le autorità tedesche hanno effettuato un calcolo puramente teorico, non avente alcuna attinenza con la realtà, benché nella Repubblica federale le spese di trasporto siano soggette ad una disciplina legislativa che prevede tariffe vincolanti anche per la pubblica amministrazione. «Altre spese». Si tratta di spese varie, connesse all'attività dell'importatore (spese di gestione, di personale specializzato, di rappresentanza, di marketing e di introduzione sui mercati esteri).

La Repubblica federale di Germania ricorda che, ai fini del calcolo del prezzo d'entrata di cui al regolamento n. 19/62, le spese di distribuzione gravanti sulle merci importate, dal pùnto d'entrata più favorevole (nella Repubblica federale, Emmerich) fino alla piazza principale della zona per la quale è stabilito il prezzo indicativo di base e in cui i prodotti vengono messi in commercio (nella Repubblica federale, Duisburg), vanno detratte da quest'ultimo prezzo.

Le spese da detrarre devono essere, beninteso, «inevitabili», dal momento che il prezzo d'entrata non può essere inferiore al prezzo indicativo di base. Né esse vanno confuse con quelle da prendere in considerazione per determinare il prezzo cif o il prezzo franco frontiera.

Tuttavia, poiché il prezzo d'entrata non viene calcolato separatamente per ogni singola importazione, ma è fissato annualmente dagli Stati membri (art. 4 del regolamento n. 19/62), era stato impossibile tener conto delle spese effettivamente sostenute in occasione di una determinata importazione. I costi da detrarre dal prezzo indicativo di base si erano dovuti invece calcolare forfettariamente. Ciò premesso, il governo tedesco fa la seguente distinzione fra i costi che interessano nella fattispecie:

a) «Spese da prendere in cosiderazione», in quanto inevitabili: «Cauzione obbligatoria». «Spese relative all'ispezione fitosanitaria», cioè al controllo inteso ad accertare che le merci importate rispondano ai requisiti stabiliti dal decreto 23 agosto 1957. «Spese di sdoganamento», cioè relative ad operazioni che, in genere, vengono affidate ad imprese di trasporto contro un corrispettivo stabilito forfettariamente. «Spese di trasporto Emmerich-Duisburg». «Tassa di conguaglio». «Spese di finanziamento» sostenute dopo l'importazione delle merci, nel periodo di tempo necessario al trasporto fino a Duisburg. Le spese sotenute fra la data del pagamento del prezzo d'acquisto e l'arrivo delle merci ad Emmerich sono state già prese in considerazione nel calcolo del prezzo franco frontiera. «Margine di profitto», comprendente l'utile dell'importatore e le spese fisse dell'importazione. Questo margine dovrebbe essere calcolato in modo da coprire soltanto i costi relativi all'importazione, non già quelli relativi ad altre fasi della distribuzione. b) «Spese che non vanno prese in considerazione»: «Tasse di sdoganamento». Solo le operazioni di sdoganamento effettuate, a richiesta degli interessati, in luogo diverso da quello ufficialmente stabilito e al di fuori delle ore d'ufficio sono soggette a tasse. «Spese per il controllo» relativo al peso e alla qualità delle merci, dal momento che tale controllo viene effettuato solo dopo lo scarico delle merci e il loro deposito in magazzino a Duisburg. «Spese di finanziamento», dal momento del pagamento fino all' arrivo delle merci al confine (Emmerich). «Spese connesse alle modalita di pagamento». Il regolamento n. 19/62 parte dal principio secondo cui l'importazione ha luogo durante il periodo di validità del prezzo franco frontiera (o del prezzo cif). Per questo periodo di breve durata, le spese di cui trattasi non sono inevitabili. Esse incidono normalmente sulle importazioni d'oltremare; poiché, tuttavia, per queste operazioni il prelievo è generalmente fissato in anticipo, non è possibile tener conto di dette spese, in quanto il prezzo d'entrata si basa esclusivamente sulle quotazioni giornaliere. Inoltre, non si può prendere in considerazione il costo delle operazioni di cambio, dato che le corrispondenti spese non sono inevitabili per tutte le importazioni di cereali, in particolare per quelle da altri Stati membri. «Spese relative ad operazioni prescritte in base ai risultati dell' ispezione fito-sanitaria», in quanto alcune di esse (denaturazione) non interessano gl'importatori di cereali, mentre altre spese (fumigazione) non sono indispensabili.

La Commissione osserva che, nel sistema istituito dal regolamento n. 19/62, il prezzo d'entrata ha lo scopo di riportare il prezzo di vendita dei prodotti importati sul mercato della zona più deficitaria — nella quale vige perciò il prezzo più elevato — al livello del prezzo indicativo di base. Il prezzo d'entrata corrisponde quindi — tenuto conto di altri fattori — al prezzo indicativo di base, diminuito delle spese di distribuzione sostenute dal momento in cui le merci varcano la frontiera fino a quello in cui vengono messe in commercio, nella zona per la quale è stato fissato il prezzo indicativo. Le spese da prendere in considerazione non sono quelle effettivamente sostenute in ogni singolo caso, dipendenti in gran parte dalle scelte dell' importatore, ma devono invece essere valutate forfettariamente, tenuto conto delle condizioni più favorevoli e in quanto esse appaiano «inevitabili». Dopo aver rilevato che la nozione di oneri «inevitabili» non s'identifica necessariamente con quella di costo secondo gli «usi vigenti in commercio», la Commissione precisa che nella fattispecie vanno prese in considerazione soltanto le spese gravanti sulle importazioni dal punto in cui le merci varcano la frontiera (Emmerich) fino alla prima fase del commercio all'ingrosso (Duisburg). Le spese già incluse nel calcolo del prezzo franco frontiera (o del prezzo cif) e quelle sostenute successivamente al momento dell'offerta delle merci a Duisburg non vanno prese in considerazione.

Procedendo ad un esame particolareggiato delle varie voci, la Commissione propone la seguente distinzione:

a) Oneri che colpiscono le merci importate nel momento in cui esse varcano la frontiera, inevitabili per qualsiasi importatore: «Spese di sdoganamento», in quanto le relative formalità od operazioni siano necessarie; «Spese relative all'ispezione fito-sanitaria»; «Cauzione obbligatoria»; «Tassa di conguaglio». b) Oneri che colpiscono le merci importate nel momento in cui esse varcano la frontiera, che non sono tuttavia inevitabili per qualsiasi importatore: «Tasse di sdoganamento», in quanto tributi del genere vengono riscossi solo per operazioni aventi carattere eccezionale o effettuate al di fuori dell'orario d'ufficio. «Spese di fumigazione», in quanto detta operazione è necessaria soltanto per cereali infestati da parassiti. «Spese di denaturazione» (colorazione mediante eosina), perché la qualità e la destinazione della merce non ha alcuna incidenza sul prelievo. c) Oneri che colpiscono le merci importate dal momento in cui varcano la frontiera (Emmerich) e fino al momento in cui vengono messe in commercio (Duisburg). In questa categoria si possono annoverare i seguenti elementi di costo: «Spese di trasporto» dal confine (Emmerich). «Spese di finanziamento», le quali comprendono tuttavia taluni elementi di cui non si può tener conto (ad esempio provvigioni sul cambio, spese di apertura di credito, ecc.). «Spese per il controllo della qualità e della quantità». «Margine di profitto», comprendente le spese fisse dell'operazione e l'utile dell'importatore.

La Commissione ritiene che i costi di cui si deve tener conto nel calcolo del prezzo d'entrata sono quelli indicati alle lettere a) e c). Andrebbero tuttavia esclusi taluni elementi del costo del finanziamento.

Con ordinanza 5 febbraio 1973 e 18 giugno 1973, pervenute in cancelleria il 21 febbraio 1973 e, rispettivamente, il 22 giugno 1973, il Finanzgericht dell' Assia ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, una questione vertente sull'interpretazione degli artt. 2 e 4 del regolamento del Consiglio 4 aprile 1962 n. 19 (relativo alla graduale attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali; GU 1962, n. 30).

Si chiede alla Corte se, per calcolare in conformità al suddetto regolamento l'importo del prelievo, si dovevano detrarre dal prezzo d'entrata taluni costi, in particolare le spese di ispezione fito-sanitaria, di controllo, di sdoganamento, quelle bancarie e quelle relative al pagamento contro documenti, nonché alla prestazione della cauzione.

La questione mira ad ottenere non solo l'interpretazione degli artt. 2 e 4 del regolamento n. 19/62, ma anche una pronuncia della Corte sugli specifici problemi sollevati dall'applicazione del diritto comunitario a situazioni determinate, dedotte nella causa principale. La Corte — che nell'ambito dell' art. 177 non è competente ad applicare il trattato al caso singolo — può tuttavia desumere dal testo del provvedimento di rinvio le questioni che riguardano unicamente l'interpretazione del diritto comunitario. La questione ad essa deferita va perciò intesa nel senso ch'essa mira a stabilire quali siano in generale i costi che vanno presi in considerazione ai fini del calcolo del prelievo all'importazione.

Ai sensi dell'art. 2 del regolamento n. 19/62, l'importo del prelievo intra-comunitario da applicare ad importazioni di cereali quali il grano tenero e l'orzo era pari alla differenza tra il prezzo del prodotto proveniente dallo Stato membro esportatore, franco frontiera dello Stato membro importatore, e il prezzo d'entrata di quest'ultimo Stato. Secondo l'art. 4 dello stesso regolamento, il prezzo d'entrata era fissato annualmente dagli Stati membri per una stessa qualità-tipo in modo che sulla piazza principale della zona più deficitaria dello Stato membro considerato, il prezzo di vendita del prodotto importato raggiungesse il livello del prezzo indicativo di base di cui all'art. 5 dello stesso regolamento.

Per evitare un eccessivo squilibrio nelle quotazioni a seguito di importazioni a prezzo troppo basso, il prezzo d'entrata di cui al regolamento n. 19/62 aveva la funzione di stabilire il livello minimo, al cui raggiungimento potevano contribuire i prelievi, del prezzo del prodotto importato, affinché questo non potesse essere offerto sul mercato comunitario ad un prezzo inferiore a quello indicativo di base. Per soddisfare quest'ultima condizione, il prezzo del prodotto importato dopo il passaggio della frontiera doveva corrispondere al prezzo indicativo di base; il prezzo d'entrata doveva quindi essere pari a quest'ultimo prezzo, diminuito delle spese di distribuzione.

Fra queste rientrano le spese inerenti alle operazioni ed alle formalità relative all'importazione, che qualsiasi importatore deve inevitabilmente sopportare, nonché le spese che gravano normalmente sui prodotti importati nell'iter commerciale che si conclude con l'offerta al consumatore nella zona più deficitaria. Inoltre, in conformità al sistema generale dei prelievi istituito dal regolamento n. 19/62, le spese di distribuzione non vanno calcolate in base al costo effettivo di una determinata operazione, che dipende in gran parte dalle scelte dell'importatore, ma devono essere calcolate forfettariamente in base agli oneri che l'importatore deve inevitabilmente sopportare per le importazioni dei prodotti di cui trattasi.

La questione va quindi risolta affermando che gli artt. 2 e 4 del regolamento del Consiglio n. 19/62 vanno interpretati nel senso che i costi di cui si deve tener conto ai fini del calcolo del prelievo sono quelli che qualsiasi importatore deve inevitabilmente sopportare per effettuare le operazioni necessarie ed espletare le formalità prescritte per l'importazione dei prodotti considerati, finché questi vengano messi in commercio nella zona per la quale è stabilito il prezzo indicativo di base.

Le spese sostenute dalla Repubblica federale di Germania e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi di pronunciarsi sulle spese.