Corte giust. UE, Sentenza del 17 febbraio 1970, causa 31/69

L'instaurazione del regime del mercato unico in numerosi settori agricoli ha reso necessaria l'unificazione del congegno di stabilizzazione rappresentato dalle restituzioni all'esportazione di prodotti agricoli verso i Paesi terzi.

Fissate periodicamente dalla Commissione, in misura identica per l'intera Comunità, le restituzioni, in forza dei regolamenti di base che disciplinano la materia, sono versate obbligatoriamente agli esportatori da ciascuno Stato membro. I regolamenti d'applicazione di dette disposizioni di base prescrivono che le restituzioni siano effettuate dopo che è stata fornita la prova dell'avvenuta esportazione e, in certi casi, dell'origine comunitaria dei prodotti e/o dell'arrivo della merce a destinazione. Con lettera 27 febbraio 1968, la Commissione comunicava al governo italiano, tra l'altro, che nessuna restituzione all'esportazione le risultava versata dal 1o luglio 1967, il che le pareva in contrasto con l'articolo 7 del regolamento n. 139/67/CEE, relativo alla concessione delle restituzioni nel settore dei cereali, nonché con le disposizioni analoghe relative agli altri settori.

Il governo italiano rispondeva, il 22 aprile 1968, che il decreto legge 20 febbraio 1968 n. 59 conteneva disposizioni di massima intese a dare attuazione a dette restituzioni ed aveva consentito lo sblocco di 99 miliardi di lire destinate a coprire le relative spese per il 1968. Alcuni decreti ministeriali avrebbero ulteriormente definito le modalità per il versamento agli esportatori degli acconti di cui all'articolo 9 del regolamento 1041/67/CEE.

Con lettera 20 giugno 1968, la Commissione rilevava che, a prescindere da quantitativi minimi, le restituzioni non erano ancora state versate per i prodotti soggetti al regime del mercato unico, esportati a partire dal 1o luglio 1967.

Essa dichiarava quindi di dar inizio alla procedura di cui all'articolo 169 del trattato e, dopo aver chiesto alla Repubblica italiana di presentare le sue osservazioni sull'asserita trasgressione, il 4 novembre 1968 le inviava un parere motivato contestandole formalmente i ritardi di cui trattasi.

Il 21 luglio 1969 essa ha introdotto i presente ricorso.

La ricorrente conclude che la Corte voglia :

a) dichiarare che la Repubblica italiana — non versando tempestivamente agli operatori le restituzioni relative all'esportazione dei prodotti appartenenti ad organizzazioni comuni di mercato, effettuate dopo il 1o luglio 1967, — è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza delle disposizioni sopra richiamate dei regolamenti comunitari che hanno istituito le varie organizzazioni comuni dei mercati agricoli nonché dei rispettivi regolamenti di applicazione; b) condannare la Repubblica italiana alle spese del giudizio.

Il governo italiano conclude che la Corte voglia :

rigettare il ricorso presentato dalla Commissione delle Comunità europee indicato nell'epigrafe del presente atto; condannare la Commissione stessa alle spese.

I mezzi e gli argomenti delle parti si possono riassumere come segue :

La ricorrente sostiene che i regolamenti agricoli summenzionati rendono obbligatorio il versamento delle restituzioni relative alle esportazioni di prodotti oggetto delle organizzazioni comuni di mercato e precisano anche quando il versamento deve venire effettuato.

Secondo la ricorrente, dette restituzioni non sono state corrisposte tempestivamente dalle autorità italiane, e questo ritardo rende più difficile l'esportazione di prodotti italiani, togliendo efficacia al sistema delle restituzioni, e crea distorsioni della concorrenza tra operatori italiani ed operatori degli altri Stati membri che versano le restituzioni tempestivamente. Questi fatti sono alla base di gravi inconvenienti nel funzionamento del mercato comunitario.

La convenuta ribatte che il ricorso è irricevibile sia perché il suo oggetto esula dall'ambito delle infrazioni contestate nel procedimento preliminare di cui all'articolo 169, sia perché la Corte è incompetente a conoscere della violazione per omissione di un regolamento direttamente efficace.

La convenuta sostiene inoltre che il ricorso è infondato perché i regolamenti non stabiliscono un termine per la liquidazione delle restituzioni ed inoltre non è stata fornita la prova dei ritardi contestati alla Repubblica italiana.

La convenuta, nella fase orale, assume che il litigio deve limitarsi alle restituzioni relative ai prodotti oggetto di un'organizzazione comune di mercato dal 1o luglio 1967, restandone escluse le restituzioni relative a prodotti oggetto di un'organizzazione comune solo a decorrere da una data successiva. Infatti, le osservazioni richieste nella lettera 12 luglio 1968 riguardavano soltanto i primi prodotti e solo per questi è stata compiuta la formalità preliminare, obbligatoria nei procedimenti intesi a far constatare una trasgressione di uno Stato. La ricorrente oppone che la lettera summenzionata, in base al suo stesso tenore, non si riferiva solo alle restituzioni nel settore dei cereali, ma anche alle restituzioni corrispondenti previste negli altri settori soggetti al regime del mercato unico. La lettera di cui all'articolo 169 avrebbe d'altro canto il solo scopo di consentire allo Stato membro interessato di presentare le proprie osservazioni.

La convenuta, sempre nella fase orale, esprime il parere che se i regolamenti relativi alle restituzioni sono direttamente efficaci negli Stati membri e non è necessario alcun ulteriore intervento dello Stato, si potrebbe avere un'infrazione ai sensi dell'articolo 169 solo in caso di azione positiva, cioè se lo Stato agisse per neutralizzare l'efficacia diretta di detti regolamenti. Una semplice omissione, consistente nell'inosservanza di queste norme, si risolve, proprio a causa dell'efficacia diretta, nella violazione di una norma interna nell'ambito dell'ordinamento giuridico nazionale e va impugnata secondo le norme di detto ordinamento. Se invece, come ritiene la convenuta, i regolamenti presuppongono l'applicazione di norme interne relative al rimborso, l'applicazione di tali norme non può costituire violazione del trattato ma può eventualmente dar luogo all'applicazione dell'articolo 101. La Corte è quindi incompetente in materia. La ricorrente ribatte che l'eccezione d'irricevibilità è inammissibile perché tardiva ed aggiunge che la violazione di una disposizione del trattato, o del diritto che da esso deriva, può consistere tanto in un comportamento negativo quanto in un comportamento positivo.

La ricorrente assume che la disciplina agricola comunitaria dal 1o luglio 1967 ha carattere vincolante. La Commissione, quando decide di compensare il maggior costo o il maggior prezzo di taluni prodotti agricoli della Comunità rispetto al mercato mondiale, fissa a tale scopo una restituzione identica per l'intera Comunità, restituzione che gli Stati membri sono obbligati a versare a richiesta degli interessati. A tale obbligo corrisponde il diritto degli operatori economici dello Stato membro di percepire dette restituzioni. Nel nostro caso, non si tratta di direttive, ma di regolamenti che, entro un termine ragionevole destinato a consentire agli Stati di espletare le necessarie formalità, divengono direttamente efficaci. Questo termine ragionevole è stato determinato e stabilito dalla Commissione col regolamento 1041/67/CEE del 21 dicembre 1967, che fissa le modalità di applicazione delle restituzioni all'esportazione nel settore dei prodotti sottoposti ad un regime di prezzo unico (GU n. 314 del 23 dicembre 1967, pag. 9), il quale tra l'altro definisce le nozioni di «esportazione» e di «origine comunitaria» dei prodotti, e disciplina il rilascio dei certificati d'esportazione. Detto regolamento autorizza lo Stato membro ad anticipare all'operatore l'importo della restituzione; il decreto ministeriale 24 aprile 1968 (GU della RI n. 142 del 5 giugno 1968) ha dato esecuzione a detto regolamento. La ricorrente ne deduce che, una volta stabilita dai regolamenti di base l'obbligatorietà del versamento delle restituzioni agli esportatori e una volta chiarite le modalità e i criteri relativi dai regolamenti di attuazione e dal regolamento 1041/67/CEE, non possono permanere dubbi sul momento in cui vanno effettuati questi versamenti. Tanto per una sana gestione del mercato quanto nell'interesse degli operatori, detto momento non può essere dilazionato. Il fatto che negli altri cinque Stati membri le restituzioni vengono versate molto più rapidamente implica una distorsione della concorrenza a danno degli operatori italiani, i quali sono costretti ad esportare da altri Stati membri, onde fruire della maggiore rapidità della procedura ivi applicata. La convenuta ribatte che i vari regolamenti in materia si limitano a stabilire, in termini pressoché identici, che la restituzione è concessa a richiesta dell'interessato e, in generale, ch'essa viene liquidata quando è stata fornita la prova dell'avvenuta esportazione dalla Comunità. Tali disposizioni attribuiscono semplicemente il diritto alla restituzione, nel senso che stabiliscono le condizioni per l'acquisto del diritto, ma non fissano le modalità per l'esercizio dello stesso diritto. Limitandosi a prescrivere che l'interessato faccia una «domanda», senza specificarne le modalità, il contenuto, il destinatario o il modo per accertarne i presupposti, né stabilire le pratiche necessarie, gli organi competenti o i modi per dirimere le eventuali controversie, i regolamenti fanno rinvio alla legislazione degli Stati membri per quanto riguarda le procedure per la liquidazione delle restituzioni. La convenuta ne deduce che ? regolamenti vanno interpretati nel senso che il diritto alla restituzione sorge quando sono soddisfatte determinate condizioni e che gli Stati membri, per renderlo operante, applicheranno norme interne, con le quali le norme comunitarie non interferiscono affatto. L'affermazione che lo Stato cui appartiene l'esportatore deve versare le restituzioni quando sussistono determinati presupposti, sotto il profilo giuridico non può significare altro che solo in quel momento s'inizia e deve iniziarsi la trafila prevista dall'ordinamento giuridico nazionale per i pagamenti dello Stato. Il tempo necessario per il rimborso può quindi variare da uno Stato all'altro in funzione della durata di questa trafila. Ora, la convenuta, pur dichiarando di aver studiato i modi per sveltire il pagamento delle restituzioni, sostiene di aver operato e di operare detti pagamenti secondo le norme che disciplinano in Italia i pagamenti dello Stato e che quindi nessun ritardo le può venire addebitato.

Per quanto riguarda i fatti, la convenuta assume inoltre che l'atto introduttivo non contiene alcun elemento atto a provare i ritardi eventuali, la loro natura, le loro cause ed ancor meno la loro generalità. Così pure, esso non contiene indicazioni che consentano di concludere fondatamente che i termini medi per le restituzioni nei vari Stati membri sono più brevi. Essa rileva poi che la complessità delle operazioni di pagamento non esclude che gli operatori economici possano entrare in possesso degli importi di cui trattasi per altre vie, ad esempio mediante cessioni di crediti, e che il sistema delle restituzioni non è l'unico mezzo usato per dare impulso all'esportazione di prodotti comunitari. Gl'inconvenienti che il sistema comporta non possono essere considerati come la causa delle distorsioni che la Commissione lamenta, senza d'altronde provarle, giacché esistono altre misure d'incoraggiamento, quali i crediti all'esportazione o i tassi di favore, che potrebbero evitare o mitigare dette distorsioni. La ricorrente ribatte che il governo italiano, nella corrispondenza che ha preceduto il parere motivato, ha ammesso senza contestazioni il ritardo di cui gli si fa carico. Come prova supplementare, essa produce con la replica vari documenti, specie richieste d'acconto per vari periodi contabili, che consentirebbero di rilevare il ritardo con cui sono stati effettuati i pagamenti, poiché ogni domanda contiene l'importo corrispondente al versamento relativo al semestre in corso e l'importo che si riferisce ai periodi precedenti. Infine, un'inchiesta condotta dal FEA-OG nel marzo 1967 avrebbe dimostrato che, nel periodo anteriore al 1o luglio 1967, a causa delle insufficienti dispo- nibilità di bilancio, le restituzioni in Italia venivano talvolta effettuate con oltre un anno di ritardo. La ricorrente termina rilevando che la cessione di crediti o i crediti di favore all'esportazione, che la convenuta cita come rimedi agli inconvenienti del sistema di liquidazione delle restituzioni applicato in Italia, sono inefficaci. I sistemi comuni di stabilizzazione contemplati dall'articolo 40 n. 3 del trattato CEE si fondano infatti su due elementi principali : un prelievo che allinea i prezzi dei prodotti importati sui prezzi del mercato comunitario; una restituzione che permette all'esportatore comunitario d'inserirsi e operare sul mercato mondiale, i cui prezzi sono notoriamente inferiori ai prezzi comunitari. Ora, se l'esportatore comunitario dovesse perdere, sotto forma d'interessi passivi, una parte della restituzione, la quale viene calcolata e fissata molto accuratamente dalla Commissione ad intervalli regolari, l'equilibrio del sistema sarebbe compromesso. I crediti all'esportazione, del resto, esistono in Italia soltanto per le operazioni a medio e lungo termine. La convenuta ribatte che le prove fornite dalla Commissione non sono convincenti e che, negli altri Paesi occorre talvolta molto più tempo di quanto essa afferma. Le richieste di acconto non consentono di dedurre ciò che ne deduce la Commissione. Queste richieste rispecchiano una situazione oggettiva, cioè l'importo delle restituzioni corrisposte durante il periodo considerato. Esse non forniscono alcun indizio che consenta di ritenere che vi siano stati ritardi o mancati versamenti, né a tale conclusione si può giungere in base alle tabelle riassuntive che rispecchiano le situazioni oggettivamente diverse di ciascuno Stato membro. Infine, le risposte fornite al FEAOG mettono in luce soltanto la diversità degli intervalli medi tra la domanda di restituzione ed il versamento o tra l'esportazione e la domanda di restituzione.

Il ricorso è stato depositato in questa cancelleria il 21 luglio 1969; il procedimento si è svolto ritualmente.

Su relazione del giudice relatore e sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di non procedere ad istruttoria.

Le parti hanno svolto le loro difese orali all'udienza del 14 gennaio 1970.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 29 gennaio 1970.

II 1o luglio 1967 sono entrati in vigore vari regolamenti coi quali il Consiglio ha introdotto un'organizzazione comune dei mercati per vari prodotti agricoli, cioè grassi, cereali, carni suine, uova, pollame e riso. Tale regime implica tra l'altro che la Commissione fissi, per l'intera Comunità, una somma identica per le restituzioni all'esportazione nei Paesi terzi.

Il 21 dicembre 1967 la Commissione ha adottato il regolamento 1041/67/ CEE (GU 23 dicembre 1967) che stabilisce le modalità per il versamento delle restituzioni.

Il sistema è poi stato esteso al settore dello zucchero, con regolamento 18 dicembre 1967, e ai prodotti trasformati a base di ortofrutticoli, al latte e latticini, e alla carne bovina, con altri regolamenti del 27 e 28 giugno 1968.

In forza di questi regolamenti, lo Stato membro sul cui territorio sono state espletate le formalità doganali d'esportazione deve versare agli esportatori le restituzioni relative, qualora sussistano i presupposti prescritti e gli interessati ne abbiano fatto domanda.

Il 12 luglio 1968 il governo italiano veniva invitato con lettera a presentare le sue osservazioni; il 4 novembre successivo la Commissione emanava un parere motivato con cui constatava che la Repubblica italiana era venuta meno agli obblighi impostile dai regolamenti summenzionati e l'invitava a conformarsi a detto avviso nel termine indicato.

Il 21 luglio 1969 la Commissione adiva la Corte, a norma dell'articolo 169 del trattato CEE, onde farle riconoscere che la Repubblica italiana — non versando tempestivamente agli operatori le restituzioni relative all'esportazione dei prodotti appartenenti ad organizzazioni comuni di mercato, effettuate dopo il 1o luglio 1967 — è venuta meno agli obblighi impostile dai regolamenti comunitari che hanno istituito le varie organizzazioni comuni dei mercati agricoli, nonché dai rispettivi regolamenti di applicazione.

La convenuta sostiene che, se la trasgressione consiste nell'inosservanza, da parte di uno Stato membro, di norme comunitarie direttamente efficaci, e si deve quindi considerare come una semplice omissione, la repressione di questa esula dalla sfera d'applicazione dell'articolo 169 ed è di competenza dei giudici nazionali, su domanda degli interessati.

Pur se tardivo, il mezzo riguarda la competenza della Corte di giustizia e va esaminato d'ufficio.

La trasgressione, da parte di uno Stato membro, di un obbligo che gli incombe può consistere tanto in un facere quanto in un non facere. Inoltre, la possibilità di adire il giudice nazionale non pregiudica affatto il ricorso all'articolo 169, giacché le due azioni hanno scopi ed effetti diversi. Infine, quando in uno Stato membro l'applicazione delle norme comunitarie implica la modifica di alcuni servizi pubblici o delle norme che li disciplinano, il fatto che le autorità competenti si astengano dall'adottare gli opportuni provvedimenti può costituire una trasgressione ai sensi dell'articolo 169, e rientra quindi nella competenza della Corte.

Il mezzo va respinto.

Il governo italiano assume poi che l'attuale controversia può vertere soltanto sugli obblighi ad esso incombenti in materia di prodotti oggetto di una disciplina di mercato nel 1967, non già sugli obblighi relativi ai prodotti oggetto di detta disciplina solo dal 1o luglio 1968.

La lettera della Commissione in data 12 luglio 1968 che, in forza dell'articolo 169, invitava il governo italiano a presentare le sue osservazioni, benché redatta in termini generali, non può riferirsi a ritardi di pagamento per prodotti non ancora oggetto del sistema delle restituzioni uniformi o che, al massimo, lo erano solo da pochi giorni.

Anche se lo Stato interessato rinunzia a presentare osservazioni, la facoltà che gli è concessa costituisce una garanzia fondamentale voluta dal trattato, la cui osservanza è prescritta ad substantiam nel procedimento diretto a far constatare una trasgressione di uno Stato membro.

Il rispetto di tale garanzia implica che vanno escluse dal presente giudizio le asserite trasgressioni dei regolamenti emanati nel mese di giugno 1968 o successivamente.

Il fatto che, dal 1o luglio 1967, alcuni prodotti agricoli sono oggetto di un'organizzazione dei mercati, con prezzo unico e prelievi e restituzioni uniformi per l'intera Comunità, implica che gli esportatori interessati hanno diritto a dette restituzioni e che gli Stati membri sono obbligati ad anticipare le somme relative, che vengono loro rimborsate dalla Commissione ogni semestre. Benché detti regolamenti, specie il regolamento n. 1041/ 67/CEE, conferiscano agli Stati membri un certo potere discrezionale, tra l'altro nello stabilire quali documenti debbano essere prodotti per ottenere la restituzione, essi implicano tuttavia per gli Stati l'obbligo di effettuare i versamenti entro un termine ragionevole, onde evitare sperequazioni tra gli esportatori a seconda del Paese dal quale avviene l'esportazione.

La Commissione fa carico al governo italiano di effettuare i versamenti entro un periodo variante dai 12 ai 18 mesi, mentre negli altri Stati l'intervallo medio sarebbe molto più breve. Le circostanze ch'essa adduce a sostegno della propria tesi non appaiono però sufficienti per dimostrarne la fondatezza.

Il primo avvertimento da essa inviato al governo italiano porta la data del 27 febbraio 1968, cioè di due mesi dopo che era stato pubblicato il regolamento n. 1041/67/CEE (23 dicembre 1967), mentre il 31 gennaio e il 20 febbraio 1968 la convenuta aveva adottato i primi provvedimenti miranti a facilitare l'esecuzione di detto regolamento e aveva liquidato un certo numero di restituzioni, sia pure per importi molto esigui.

D'altro canto, nella richiesta di osservazioni del 12 luglio 1968, la ricorrente rileva che, fino a quel momento, erano stati effettuati pagamenti limitati a quantitativi «molto ridotti», mentre risulta, dalla tabella allegata alla risposta scritta fornita alle domande rivoltegli dalla Corte, che nel primo semestre 1968 il governo italiano aveva dato corso a restituzioni per complessivi 6841 milioni di lire, 5,8 dei quali riguardavano il semestre precedente. Nel secondo semestre 1968 sono stati versati 10442 milioni, dei quali 4044 riguardano i due semestri precedenti, cioè il periodo 1o luglio 1967-30 giugno 1968.

Durante il primo semestre 1969 sono stati rimborsati 6950 milioni di lire, 1169 milioni dei quali riguardavano i tre semestri precedenti. Tra gli arretrati liquidati in questo semestre sono stati inclusi 718,8 milioni che evidentemente riguardano il regime facoltativo di restituzioni, vigente fino al 1o luglio 1968 per il latte, i latticini e la carne bovina, e quindi esulano dalla presente controversia.

Questi dati, pur rendendo manifesta l'esistenza di ritardi talvolta notevoli nella liquidazione delle restituzioni, non consentono tuttavia di farsi un'idea esatta della loro entità, posto che questa può teoricamente variare da 18 a 1 o 2 mesi. In secondo luogo, lo studio dei dati forniti porta a concludere che il maggior ritardo si è avuto per i rimborsi relativi alle esportazioni del secondo semestre 1967, e che tale ritardo è stato gradualmente ricuperato in seguito. Infine, benché siano state citate cifre ancora superiori a quelle risultanti dai documenti prodotti in giudizio, non è stata fornita alcuna indicazione atta a provarne l'esattezza.

La circostanza che due imprese abbiano citato lo Stato italiano dinanzi ai giudici nazionali per il pagamento di importi elevatissimi non basta a provare la trasgressione, in mancanza di particolari circa la natura di tali controversie. D'altro canto, i rilievi fatti in questa sede non pregiudicano gli eventuali diritti che gli interessati intendano far valere dinanzi ai rispettivi tribunali nazionali.

Ciò premesso e tenuto conto del fatto che i dati prodotti in giudizio non consentono di concludere per l'esistenza d'intervalli della lunghezza lamentata dalla Commissione, le allegazioni di quest'ultima non provano che sussista una trasgressione ai sensi dell'articolo 169.

Il ricorso va respinto.

A norma dell'articolo 69, paragrafo 2, del regolamento di procedura, le spese vanno poste a carico del soccombente. La ricorrente è rimasta soccombente.