Corte giust. UE, Sentenza del 28 marzo 1984, cause riunite 47/83 e 48/83

Gli antefatti, lo svolgimento del procedimento e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia delle Comunità europee si possono così riassumere:

L'organizzazione comune dei mercati nel settore del pollame è disciplinata dal regolamento del Consiglio 29 ottobre 1975, n. 2777 (GU L 282, pag. 77), che ha sostituito il regolamento del Consiglio 13 giugno 1967 (GU 117, pag. 2301).

L'art. 2 del regolamento n. 2777/75 stabilisce che:

Per incoraggiare le iniziative professionali e interprofessionali atte a facilitare l'adeguamento dell'offerta alle esigenze del mercato, ad esclusione di quelle relative al ritiro dal mercato, per i prodotti di cui all'art. 1, paragrafo 1, possono essere adottate le seguenti misure comunitarie: misure intese a promuovere una migliore organizzazione della produzione, della trasformazione e della commercializzazione ; misure intese a migliorarne la qualità; misure intese a permettere l'elaborazione di previsioni a breve e a lungo termine tramite la conoscenza dei mezzi di produzione impiegati; misure intese ad agevolare l'accertamento dell'evoluzione dei prezzi sul mercato di detti prodotti. Le norme generali relative a tali misure sono adottate secondo la procedura di cui all'art. 43, paragrafo 2, del Trattato.

Norme di commercializzazione: sono adottate per uno o più prodotti di cui all'art. 1, paragrafo 1, lett. b); possono essere adottate per i prodotti di cui all'art. 1, paragrafo 1, lettere a), e), d), e) e f). Tali norme possono riguardare in particolare la classificazione per categoria di qualità e di peso, l'imballaggio, il magazzinaggio, il trasporto, la presentazione e la marcatura. Le norme, il loro campo d'applicazione, nonché le regole generali per la loro applicazione, sono adottate dal Consiglio, che delibera su proposta della Commissione a maggioranza qualificata. Finora è stato adottato un unico provvedimento comunitario per attuare l'art. 2 del regolamento n. 2777/75, ossia il regolamento del Consiglio 23 novembre 1976, n. 2967, recante norme comuni relative al tenore d'acqua dei galli, galline e polli congelati o surgelati (GU L 339, pag. 1). In Olanda vigeva allora il Verordening Kwaliteitseisen (regolamento relativo ai requisiti di qualità), del 24 febbraio 1966, adottato dal Bedrijfschap voor de Pluimveehandel en -industrie (organizzazione professionale degli industriali e dei commercianti del settore avicolo) ed approvato dall'autorità nazionale competente; a decorrere dal 23 dicembre 1982, il suddetto regolamento è stato sostituito dal Verordening Kwaliteitseisen en Etikettering (regolamento relativo ai requisiti di qualità e all'etichettatura), del 20 gennaio 1982. Il regolamento del 1966 contiene norme dettagliate circa la classificazione, la presentazione, l'imballaggio ed il trasporto del pollame macellato. In caso di violazione delle suddette norme, il Tuchtgerecht voor de Pluimveehandel en -industrie (organo disciplinare per gli industriali ed i commercianti del settore avicolo), può infliggere alle imprese colpevoli sanzioni disciplinari a norma del Verordening Tuchtrechtspraak (regolamento in materia disciplinare) del Bedrijfschap voor de Pluimveehandel en -industrie. Le decisioni del Tuchtgerecht possono essere impugnate dinanzi al College van Beroep voor het Bedrijfsleven. Il 12 gennaio 1982 il Tuchtgerecht ha inflitto alla società Pluimveeslachterij Midden-Nederland BV, ditta olandese che si occupa della macellazione di pollame, con sede in Harderwijk, due ammende a titolo di provvedimento disciplinare per violazione dell'art. 7 del Verordening Kwaliteitseisen, che impone all'imprenditore di accertarsi che il pollame macellato, confezionato in un imballaggio di plastica chiuso o aperto, oppure in unità d'imballaggio con o senza coperchio, nonché l'imballaggio stesso siano conformi alle norme stabilite dal Verordening, o in forza di esso. Il 2 marzo 1982, il Tuchtgerecht ha inflitto — per gli stessi motivi — un'ammenda alla ditta Pluimveeslachterij C. Van Miert BV, impresa con sede in Breukelen che si occupa della macellazione di pollame. Le due ditte hanno impugnato i provvedimenti disciplinari adottati nei loro confronti dal Tuchtgerecht, dinanzi al College van Beroep voor het Bedrijfsleven il 18 marzo e, rispettivamente, il 6 aprile 1982. Il College van Beroep voor het Bedrijfsleven, ritenendo necessario risolvere — ai fini della decisione da esso adottanda — la questione se l'art. 2, del regolamento n. 2777/75 abbia lasciata intatta la competenza degli Stati membri di stabilire requisiti nazionali di qualità in relazione al pollame macellato, con ordinanze del 22 marzo 1983, decideva, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, di sospendere entrambi i procedimenti in attesa che la Corte di giustizia si pronunzi in via pregiudiziale sulla seguente questione : «Se l'art. 2 del regolamento n. 2777/75 si debba interpretare nel senso che sono con esso incompatibili disposizioni nazionali — non basate sul diritto comunitario e la cui osservanza sia garantita da sanzioni disciplinari — le quali stabiliscano requisiti di qualità per il pollame macellato». Le ordinanze del College van Beroep sono state registrate nella cancelleria della Corte il 25 marzo 1983 con i nn. 47/83 e, rispettivamente 48/83. Conformemente all'art. 20 del protocollo dello Statuto (CEE) della Corte di giustizia, hanno presentato osservazioni scritte la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Jean-François Verstrynge, membro del suo servizio giuridico, il 2 giugno 1983, ed il Bedrijfschap voor de Pluimveehandel en -industrie, rappresentato dal suo segretario, sig. H. H.J. Smit, il 27 giugno 1983. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. Essa ha tuttavia invitato la Commissione e il Bedrijfschap voor de Pluimveehandel en -industrie a rispondere per iscritto ad alcuni quesiti. Essi hanno ottemperato all'invito nei termini stabiliti. Con due ordinanze del 19 ottobre 1983, la Corte, a norma dell'art. 95, §§ 1 e 2, del regolamento di procedura, ha deciso di rimettere le cause 47/83 e 48/83 alla Quarta Sezione. Con ordinanza 16 novembre 1983, la Corte (Quarta Sezione) ha deciso, a norma dell'art. 43 del regolamento di procedura, di riunire le cause 47/83 e 48/83 ai fini del procedimento e della sentenza.

Nell'ambito di un'analisi generale della disciplina olandese nella materia in questione, il Bedrijfschap voor de Pluimveehandel en -industrie fa osservare che il regolamento del 1966 (Verordening Kwaliteitseisen) si applicava alle imprese che svolgono attività commerciali o operano come commissionari o mediatori nel settore del pollame o che lavorano il pollame a livello industriale. Questo regolamento è stato nel frattempo sostituito dal Verordening Kwaliteitseisen en Etikettering, il quale possiede all'incirca la stessa struttura ed attua inoltre, per i prodotti in questione, la direttiva del Consiglio 18 dicembre 1978, n. 79/112, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti l'etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari destinati al consumatore finale, nonché la relativa pubblicità (GU L 33, 1979, pag. 1).

Il commercio al minuto è disciplinato dal Verordening Kwaliteitseisen Pluimvee en geslacht Gevogelte, nonché da talune norme fissate il 27 maggio 1959 dal Produktschap voor Pluimvee en Eieren, in materia di conservazione.

Il Produktschap voor Pluimvee en Eieren ha stabilito taluni requisiti di qualità, in particolare per il pollame macellato, sotto forma di Verordening Kwaliteitseisen en Aanduidingsvoorschriften geslacht Pluimvee, Wild en geslachte Konijnen (regolamento sui requisiti di qualità e prescrizioni indicative per il pollame, la cacciagione ed i conigli macellati), del 25 agosto 1982; questo regolamento ha anche attuato la direttiva CEE sull'etichettatura. A livello di commercio al minuto, esso costituisce il «pendant» del nuovo regolamento Bedrijfschapsverordening, cui fa riferimento.

Si debbono inoltre prendere in considerazione le disposizioni veterinarie adottate dal ministero dell'agricoltura e della pesca in attuazione della direttiva del Consiglio 15 febbraio 1971, n. 71/118, relativa a problemi sanitari in materia di scambi di pollame fresco (GU L 55, pag. 23), e talune disposizioni generali dell'Algemeen Besluit (Warenwet) dell'11 luglio 1949, relative alle condizioni d'igiene.

Per quanto riguarda più specificamente la questione pregiudiziale sottoposta alla Corte, occorre ricordare, tenuto conto degli obiettivi del regolamento n. 2777/75, che ai sensi del 3o considerando del suddetto, nel settore del pollame, per stabilizzare i mercati ed assicurare un equo tenore di vita alla popolazione agricola interessata, è necessario poter adottare misure atte a facilitare l'adeguamento dell'offerta alle esigenze del mercato.

L'organizzazione del mercato istituisce, a tale scopo, un regime unico degli scambi alle frontiere esterne della Comunità che comporta un sistema di prelievi e di restituzioni all'esportazione.

A livello di scambi intracomunitari sono vietati, in linea di massima, gli aiuti concessi dagli Stati, i dazi doganali o tasse di effetto equivalente, le restrizioni quantitative o misure d'effetto equivalente, e qualunque sistema d'intervento, sotto qualunque forma. L'art. 2 del regolamento prevede del pari l'adozione di norme di commercializzazione comuni.

La competenza in materia spetta quindi incontestabilmente alla Comunità; il regolamento non fissa però termini di attuazione.

Per quanto riguarda la questione della competenza degli Stati membri, occorre osservare, considerando le liti in via principale, che nella fattispecie si tratta del mantenimento di una disciplina nazionale esistente piuttosto che dell'adozione di nuove disposizioni. Il Verordening Kwaliteitseisen risale al 1966 ed è quindi anteriore a qualunque organizzazione di mercato a livello comunitario. Le misure di cui all'art. 2 del regolamento n. 2777/75 mirano a facilitare l'adeguamento dell'offerta alle esigenze del mercato per attuare gli obiettivi dell'art. 39 del Trattato. Il Consiglio ha finora adottato un unico provvedimento di attuazione dell'art. 2, ossia il regolamento n. 2967/76; varie proposte della Commissione sono rimaste prive di esito. L'organizzazione di mercato nel settore del pollame si prefigge l'obiettivo di agevolare gli sbocchi grazie ad una politica di qualità; il Consiglio, però non ha attuato — tranne che su un punto — la suddetta politica, benché, ai sensi dell'art. 2, n. 2, del regolamento n. 2777/75, esso consideri necessarie norme comuni di commercializzazione.

Nell'attesa di una regolamentazione comunitaria, gli Stati membri continuano a poter adottare o mantenere in vigore requisiti di qualità per la commercializzazione del pollame. Riconoscere la competenza in linea di principio della Comunità non è sufficiente; dato che la Comunità non ha esercitato materialmente i poteri attribuitile, gli Stati membri conservano la loro competenza.

Dalla giurisprudenza della Corte non risulta che un'organizzazione comune di mercato attribuisca comunque una competenza regolamentare esclusiva alla Comunità, ma semmai che gli Stati membri debbono astenersi dall'adottare qualsiasi provvedimento che vi deroghi o possa lederla.

Una prima conseguenza di quest'analisi è che una disciplina nazionale è in contrasto con un'organizzazione comune di mercato se viola una delle norme contemplate dall'organizzazione comune che ha già sufficientemente disciplinato la materia.

La seconda conseguenza è che la disciplina nazionale contrasta con l'organizzazione comune se ricorre ad uno strumento la cui applicazione è stata volutamente esclusa dal legislatore comunitario sulla base di una determinata politica economica.

La semplice esistenza di un'organizzazione comune di mercato nel settore del pollame non osta a che gli Stati membri adottino dei provvedimenti in un campo in cui non siano ancora state emanate norme comunitarie. L'assenza di una disciplina comunitaria che fissa i requisiti di qualità non va attribuita ad una scelta economica voluta, poiché sia la Commissione, sia il Consiglio, hanno affermato la necessità di fissare requisiti di qualità.

Sulla questione se la disciplina nazionale provochi perturbazioni, o se la sua applicazione incida sulle norme relative alla libera circolazione delle merci su cui è basata l'organizzazione comune dei mercati, in altre parole se essa implichi restrizioni sproporzionate rispetto agli obiettivi fissati, occorre ricordare che i provvedimenti nazionali in questione si prefiggono due obiettivi: garantire la lealtà negli scambi commerciali creando la parità delle condizioni di concorrenza, e tutelare il consumatore, offrendogli una certa chiarezza nella presentazione della merce e garantendogli i minimi requisiti di qualità e di preparazione. Questi provvedimenti sono stati adottati per agevolare — grazie alle garanzie di qualità offerte — gli sbocchi. Il regolamento si applica ai prodotti considerati idonei per il consumo umano in forza della direttiva 71/118, senza assoggettarli ad ulteriori restrizioni.

Per quanto riguarda il contenuto dei provvedimenti nazionali in questione, occorre constatare che si tratta di disposizioni relative allo stato di lavorazione del pollame macellato, all'effettiva lavorazione del prodotto, alla classificazione per categorie di qualità, al peso, all'imballaggio ed al trasporto.

L'art. 8, che impone la classificazione e la marcatura del pollame a seconda del relativo stato di lavorazione, favorisce la trasparenza del mercato.

L'art. 9, n. 7, che vieta di iniettare acqua, è indispensabile sotto il profilo della lealtà negli scambi commerciali, nell'interesse dei consumatori.

La classificazione per categorie di qualità, istituita dall'art. 10, favorisce del pari la lealtà nel commercio e costituisce una garanzia di qualità per il consumatore; questa classificazione è conforme all'obiettivo dell'organizzazione comune di mercato di cui all'art. 2, n. 1, del regolamento n. 2777/75.

I margini di tolleranza di peso, di cui all'art. 11, sono giustificati dagli usi commerciali applicati a livello internazionale.

Le regole di etichettatura previste dall'art. 14 per i singoli imballaggi, sono previste a tutela del consumatore, nell'interesse del commercio e per agevolare il controllo. All'epoca dei fatti oggetto della causa principale, il commercio al minuto non era disciplinato da disposizioni di questo genere. Ciononostante i provvedimenti in questione sono stati adottati nell'interesse del consumatore, poiché il produttore-grossista fornisce prodotti pronti per il consumo.

Le misure volte a tutelare la salute pubblica, previste dalla disciplina nazionale, non contemplano restrizioni complementari rispetto alla direttiva 71/118.

Poiché i provvedimenti nazionali in questione mirano a tutelare la lealtà negli scambi commerciali ed i consumatori, essi debbono considerarsi ragionevoli; del resto, essi si avvicinano per quanto possibile alle proposte fatte a suo tempo dalla Commissione. La disciplina nazionale in questione è legittima, poiché il Consiglio ha adempiuto solo molto parzialmente la missione assegnatagli dall'art. 2 del regolamento n. 2777/75; essa non perturba il buon funzionamento dell'organizzazione comune di mercato. La questione sollevata dal College van Beroep dovrebbe essere risolta nel senso che:

Fintantoché ed in quanto la Comunità non abbia adempiuto completamente i compiti e gli obblighi impostile dall'art. 2, nn. 1 e 2, del regolamento n. 2777/75, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del pollame, gli Stati membri rimangono competenti a fissare requisiti nazionali di qualità, purché non venga ostacolato il buon funzionamento dell'organizzazione comune dei mercati.

La Commissione osserva che il regolamento n. 2777/75 ed il regolamento n. 123/67 contengono — per quanto riguarda l'art. 2 — un analogo considerando sugli obiettivi della politica agricola comune, il quale afferma la necessità di poter adottare, nel settore del pollame, misure atte a facilitare l'adeguamento dell'offerta alle esigenze del mercato.

Nella sentenza 18 maggio 1977 (Van de Hazel, 111/76, Race. 1977, pag. 901), vertente sul regolamento n. 123/67, la Corte ha dichiarato l'incompatibilità di taluni provvedimenti nazionali con la disciplina comune dei mercati; essa ha affermato che gli Stati membri sono tenuti ad astenersi da qualsiasi provvedimento che vi deroghi o che ne pregiudichi l'efficacia, ed ha limitato la possibilità di ricorrere ad iniziative professionali ed interprofessionali alla condizione espressa che si tratti di provvedimenti comunitari. Un'azione non coordinata delle organizzazioni professionali o interprofessionali dei vari Stati membri è atta a provocare discriminazioni fra produttori e consumatori e distorsioni negli scambi fra Stati membri.

La stessa esistenza, nel regolamento n. 2777/75, dell'art. 2, la formulazione di questo, il fatto che ricompaia nel regolamento n. 123/67, nonché il primo considerando del regolamento n. 2967/76, che richiama gli obiettivi delle norme di smercio di cui all'art. 2 del regolamento n. 2777/75 ed indica, come giustificazione dei provvedimenti particolari che istituisce, l'attesa di una regolamentazione comunitaria più completa, indicano che il legislatore comunitario ha voluto, con detta disposizione, «occupare il terreno» in questo campo.

Qualora questi indizi non sembrino sufficienti, occorre applicare il ragionamento seguito dalla Corte nella sentenza 30 ottobre 1974 (Van Haaster, 190/73, Race, pag. 1123), dal quale si desume — per quanto riguarda la fattispecie — che, mancando disposizioni espresse circa la compatibilità tra l'organizzazione comune dei mercati istituita dal regolamento n. 2777/75 ed il regolamento interno in questione, la soluzione della questione in esame va ricercata alla luce delle finalità del regolamento, nell'ambito dei principi stabiliti dal Trattato.

In proposito, occorre ricordare che

il regolamento n. 2777/75 ha istituito, nel settore del pollame, un'organizzazione di mercato caratterizzata da un sistema di norme di qualità e di scambi; l'art. 11 del regolamento mira ad eliminare qualsiasi ostacolo alla libertà degli scambi nel commercio intracomunitário; l'art. 19 dichiara applicabili, in linea di massima, al commercio dei prodotti in questione gli artt. 92 e 93 del Trattato; al di là delle norme relative alla commercializzazione dei prodotti, l'organizzazione dei mercati contempla anche varie norme applicabili allo stadio della produzione, in particolare l'art. 2, n. 1 ; ai requisiti comuni di qualità è attribuita un'importanza precipua in quanto dovrebbero consentire di agevolare l'adeguamento dell'offerta alle esigenze del mercato; a tal fine, l'art. 2 prevede un complesso di misure comunitarie relative all'introduzione di requisiti comuni di qualità ed altre misure volte ad incoraggiare le iniziative professionali per migliorare la qualità dei prodotti e perfezionare l'organizzazione della produzione; i requisiti di qualità, anche qualora si riferiscano solo alla commercializzazione dei prodotti, provocano tuttavia une restrizione del livello della produzione; dal sistema generale del regolamento risulta che, per quanto riguarda il commercio intracomunitário, l'organizzazione di mercato è basata sulla libertà degli scambi commerciali, a condizioni di leale concorrenza, mediante la valorizzazione della qualità dei prodotti; un regime di questo tipo esclude qualsiasi disciplina nazionale atta ad ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, il commercio intracomunitário; dalla giurisprudenza della Corte (in particolare sentenza 29. 11. 1978, Pigs Marketing Board, 83/78, Race, pag. 2347), si desume che l'organizzazione comune del settore del pollame è anche basata sul principio di un mercato aperto, al quale tutti i produttori hanno libero accesso ed il cui funzionamento è disciplinato unicamente dagli strumenti giuridici previsti da detta organizzazione; la giurisprudenza della Corte (sentenza 18. 5. 1977, Van den Hazel) ha stabilito che la mancanza, nel regolamento relativo all'organizzazione comune di mercato nel settore del pollame, di qualsiasi sistema d'intervento si giustifica considerando che siffatti provvedimenti sul mercato delle uova e del pollame non sono opportuni, poiché l'adeguamento del volume della produzione alla domanda deve avvenire non già mediante meccanismi d'intervento, bensì mediante le forze del mercato; la Corte ha riconosciuto che tale mancanza è la conseguenza non già di una omissione o della volontà di lasciare la competenza agli Stati membri, bensì di una deliberata scelta di politica economica, nel senso di affidare essenzialmente alle forze del mercato la garanzia degli equilibri auspicati; dalla suddetta giurisprudenza risulta del pari che il regolamento esclude l'applicazione di provvedimenti nazionali che stabiliscono norme di qualità e che non siano basati sul diritto comunitario: si tratta di provvedimenti atti a derogare o a ledere l'organizzazione di mercato e che rischiano di ostacolare la realizzazione dei suoi obiettivi ed il suo buon funzionamento; qualunque intervento di uno Stato membro nel sistema di mercato rischia di ostacolare il funzionamento dell'organizzazione comune del mercato in questione.

Di conseguenza, l'esistenza di una disciplina nazionale relativa a requisiti di qualità, non basata sul diritto comunitario, pregiudica la realizzazione dello scopo consistente nel fissare requisiti di qualità a livello comunitario. Essa implica inoltre una discriminazione tra produttori e consumatori, vietata dall'art. 40, n. 3, del Trattato, e distorsioni negli scambi tra Stati membri, poiché le imprese dei vari Stati membri non possono fabbricare e vendere i loro prodotti a parità di condizioni di concorrenza.

Incidendo in misura diversa sul livello dei prezzi nei vari Stati membri, questa disparità di condizioni di concorrenza può ostacolare il buon funzionamento del sistema di garanzia dei prezzi stabilito dal regolamento n. 2777/75. Alla stessa stregua dei provvedimenti di cui al'art. 2, n. 1, del regolamento n. 123/67, le misure previste dall'art. 2, n. 2, del regolamento n. 2777/75 possono essere adottate unicamente alla condizione espressa che si tratti di provvedimenti comunitari.

La questione sottoposta alla Corte dev'essere risolta come segue :

Il regolamento n. 2777/75, e in particolare l'art. 2 dello stesso, vanno interpretati — tenuto conto dei principi enunciati nel Trattato CEE — nel senso che sono incompatibili con le disposizioni summenzionate provvedimenti nazionali che stabiliscano norme di qualità per il pollame non basate sul diritto comunitario.

I quesiti posti dalla Corte sono stati risolti come segue:

a) La Commissione rileva che il legislatore comunitario ha ammesso che le norme sullo smercio, di cui all'art. 2, n. 2, del regolamento n. 2777/75, possono essere necessarie per adeguare l'offerta alle esigenze del mercato, ma si è del pari riservato il diritto di determinarne il contenuto e il campo d'applicazione; la coesistenza di norme nazionali disparate provoca distorsioni ed ostacola il buon funzionamento dell'organizzazione comune di mercato. Il regolamento ammette la necessità di norme sullo smercio comuni per il pollame macellato; l'adozione di norme analoghe per altri prodotti spetta al Consiglio. La differenza fra l'obbligo assoluto di adottare norme sullo smercio per il pollame macellato e la norma potestativa per quanto riguarda gli altri prodotti ha scarsa importanza, soprattutto per il fatto che, anche per le norme obbligatorie, il legislatore comunitario può scegliere gli aspetti che queste norme devono disciplinare. L'art. 2, n. 2, del regolamento n. 2777/75 si può interpretare nel senso che il legislatore comunitario si è riservato il potere non solo di adottare norme sullo smercio per il pollame macellato, ma anche di decidere della necessità di adottarne per gli altri prodotti e di determinarle; la mancanza di norme per i prodotti che non siano pollame macellato può significare rifiuto di norme, comunitarie o nazionali. Secondo un'interpretazione più restrittiva, la Comunità si sarebbe riservata un potere esclusivo solo per le norme sullo smercio obbligatorie nel settore del pollame macellato; per gli altri prodotti, fino a che la Comunità non abbia esercitato la propria competenza adottando norme o accertando che non è il caso di adottarne, gli Stati membri restano, in linea di principio, competenti. Essi possono mantenere in vigore le norme anteriori — come il regolamento litigioso del 1966 — purché non siano incompatibili con l'organizzazione comune di mercato e col Trattato; viceversa, l'adozione di nuove norme nazionali o la profonda modifica di quelle esistenti sono incompatibili con la competenza esclusiva della Comunità. La Commissione non può continuare a pretendere la competenza esclusiva se non esercita i suoi poteri entro un termine ragionevole. D'altra parte, ammettere che gli Stati membri riacquistino in questo caso i poteri ceduti alla Comunità diminuirebbe la loro volontà di collaborare all'elaborazione di norme sullo smercio comunitario; del resto, la carenza comunitaria non crea alcuna lacuna giuridica che gli Stati membri possano colmare: nemmeno le norme obbligatorie, indubbiamente considerate necessarie per meglio garantire l'adeguamento dell'offerta alle esigenze del mercato, sono giuridicamente indispensabili per il buon funzionamento dell'organizzazione di mercato. In ogni caso, le normative nazionali, come il regolamento olandese di cui è causa, devono essere valutate in relazione alla loro compatibilità con l'organizzazione comune di mercato e con le norme generali del Trattato, tenendo conto degli obblighi imposti agli Stati membri dal compito affidato al legislatore comunitario. Il regolamento olandese, col fissare norme di qualità, persegue un duplice scopo: garantire la lealtà commerciale, creando condizioni di concorrenza uguali, e tutelare il consumatore, offrendogli una certa chiarezza nella presentazione e garantendogli norme di qualità e di lavorazione minime, norme che producono del pari effetti favorevoli sul collocamento del prodotto; la tutela della sanità pubblica non fa parte degli scopi perseguiti. La classificazione per categorie dei prodotti venduti è incompatibile con l'organizzazione di mercato se limita il libero accesso al mercato senza che ciò sia richiesto dalla tutela della sanità pubblica o da altre esigenze imperative di ordine generale. Viceversa, una normativa di qualità «aperta», che contempli la classificazione delle merci senza escluderne alcuna dal mercato, può avere carattere facoltativo ed essere applicata senza inconvenienti alle merci importate da altri Stati membri. L'applicazione alle merci nazionali di una normativa obbligatoria, che costringa le imprese ad offrire i loro prodotti secondo determinate categorie, e in particolare con le denominazioni e le altre indicazioni prescritte, in un imballaggio determinato, non è incompatibile con l'organizzazione di mercato, purché si tratti di una normativa «aperta»; applicata alle merci importate da altri Stati membri, una normativa del genere costituisce una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa, incompatibile con l'organizzazione comune del mercato e con l'art. 30 del Trattato CEE. Il regolamento olandese, col fissare Secondo la giurisprudenza della Corte, norme di qualità, persegue un duplice uno Stato membro non può sottoporre ad una normativa del genere le merci importate da un altro Stato membro, ivi legalmente poste in vendita, salve restando le esigenze imperative d'interesse pubblico riguardanti la tutela del consumatore o la lealtà dei negozi commerciali; in questi casi, lo Stato membro dell'importazione può applicare i provvedimenti assolutamente necessari e che abbiano il minimo effetto restrittivo. Nell'esercizio dei loro poteri residui, gli Stati membri sono tenuti ad osservare determinati obblighi: in forza dell'art. 5 del Trattato essi devono aiutare la Comunità ad adottare norme sullo smercio comunitario ed astenersi da qualsiasi provvedimento che possa ostacolarla nello svolgimento di questo compito, rinunziare, in pendenza delle deliberazioni sulla norma comunitaria, ad adottare nuove norme nazionali od a modificare profondamente le norme in vigore in modo tale da pregiudicare l'attuazione delle norme comunitarie, limitare al minimo le divergenze tra le varie norme nazionali e le distorsioni che ne derivano. La competenza degli Stati membri ha ormai solo carattere subordinato e transitorio. b) La Commissione ricorda di aver presentato al Consiglio, il 15 luglio 1971, una proposta di regolamento riguardante determinate norme sullo smercio nel settore del pollame; è stato adottato solo il regolamento n. 2767/76, relativo al contenuto d'acqua. La proposta del 1971 ha dato luogo, nel 1978, ad una proposta di compromesso, rimasta senza esito; la Commissione l'ha ritirata il 21 dicembre 1982. e) Secondo la Commissione, il regolamento olandese 1966 si applica per intero alle merci importate dagli altri Stati membri ed ha quindi lo stesso effetto per gli scambi di una restrizione quantitativa, mentre detta applicazione per intero non è giustificata da esigenze di ordine generale. L'applicazione di questo regime alle merci nazionali non è incompatibile con l'organizzazione comune, dato che le disposizioni di esso non escludono alcun tipo di presentazione. L'applicazione alle importazioni da altri Stati membri di normative nazionali discordanti crea ostacoli per gli scambi intracomunitari e distorsioni per i produttori della Comunità. d) Secondo il Bedrijfschap, il Verordening Kwaliteitseisen non fa distinzioni fra il pollame originario dei Paesi Bassi e quello proveniente da altri Stati membri.

La normativa litigiosa si applica solo alle imprese per le quali è stata istituita l'organizzazione di categoria, cioè i grossisti e le imprese di macellazione e di taglio che riforniscono i rivenditori; essa non si applica ai rapporti con le imprese che sono espressamente esentate, indipendentemente dal fatto che si tratti di negozi d'importazione.

Le statistiche dimostrano che solo una piccola parte del pollame consumato nei Paesi Bassi è importata; la maggior parte di queste importazioni proviene dagli altri Stati membri. Le importazioni mostrano una tendenza all'aumento. La normativa di cui trattasi non si applica al pollame disossato, il quale costituisce una parte considerevole dell'importazione; non applicandosi nemmeno alle importazioni destinate a determinate categorie d'imprese, essa riguarda in realtà solo una parte relativamente esigua delle importazioni, cioè i pulcini interi o le partite di pulcini trattate dai grossisti. In complesso, l'incidenza pratica del regolamento sulle importazioni è minima. L'ufficio d'ispezione generale sarebbe intervenuto solo due volte, negli ultimi anni, a proposito di operazioni d'importazione di pollame, in casi del tutto particolari.

Il Bedrijfschap voor de Pluimveehandel en -industrie, con l'aw. E. Grabandt, del foro dell'Aia, e la Commissione, rappresentata dal proprio consigliere giuridico, sig. R. C. Fischer, hanno svolto osservazioni orali ed hanno risposto alle domande della Corte all'udienza del 30 novembre 1983.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 1o febbraio 1984.

Con due ordinanze del 22 marzo 1983, pervenute alla Corte il 25 seguente, il College van Beroep voor het Bedrijfsleven ha sollevato, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, una questione pregiudiziale, identica nei due casi, relativa all'interpretazione dell'art. 2 del regolamento del Consiglio 29 ottobre 1975, n. 2777, recante organizzazione comune dei mercati nel settore del pollame (GU L 282, pag. 77).

Le questioni sono state sollevate allo scopo di consentire al College van Beroep di valutare la compatibilità, con detta disposizione, del regolamento 24 febbraio 1966 sulle norme di qualità per la produzione del pollame (Verordening Kwaliteitseisen), regolamento adottato, con l'approvazione del governo olandese, dal Bedrijfschap voor de Pluimveehandel en -industrie. Detto provvedimento contiene prescrizioni particolareggiate relative alla classificazione, alla preparazione, all'imballaggio e al trasporto del pollame macellato. Esso commina, per i casi di inosservanza, sanzioni disciplinari sotto forma di ammende da infliggersi dal giudice disciplinare (Tuchtgerecht) del Bedrijfschap. Contro i relativi provvedimenti è ammesso appello dinanzi al College van Beroep voor het Bedrijfsleven.

Con regolamento 13 giugno 1967, n. 123 (GU pag. 2301), il Consiglio adottava la prima organizzazione comune dei mercati nel settore del pollame. Questo regolamento veniva ripetutamente emendato e la materia è attualmente coordinata nel regolamento n. 2777/75, sopra menzionato. Questo atto, come il regolamento n. 123/67 che l'ha preceduto, stabilisce, nell'art. 2, che ulteriori regolamenti da adottarsi dal Consiglio devono disciplinare, fra l'altro, il miglioramento della qualità e porre norme per lo smercio.

Va rilevato che, eccettuato un regolamento relativo al contenuto d'acqua del pollame congelato (regolamento 23. 11. 1976, n. 2967, GU L 339, pag. 1), che esula dal presente caso, il Consiglio non ha finora adottato le norme menzionate in detto articolo 2.

Stando a quanto la Commissione ha comunicato in corso di causa, il 15 luglio 1971 essa aveva presentato al Consiglio una proposta di regolamento riguardante determinate norme per lo smercio nel settore del pollame e che, in seguito a difficoltà emerse in proposito in seno al Consiglio, nel 1978 essa gli aveva sottoposto una versione detta «di compromesso». Dato che a sua volta, dopo vari tentativi infruttuosi nel 1978 e nel 1979, l'esame di questa proposta era giunto ad un punto morto, e non essendosi il Consiglio più occupato della proposta a partire dalla data ultima menzionata, il 21 dicembre 1982 la Commissione ritirava la proposta stessa. La Commissione ha comunicato di avere l'intenzione attualmente di presentare al Consiglio una proposta relativa al mercato delle uova, e che essa riproporrà la questione del mercato del pollame solo una volta risolto il problema delle uova.

Dal fascicolo si desume che nel 1982 il Tuchtgerecht infliggeva delle ammende alle due imprese per la macellazione del pollame, Midden-Nederland e Van Miert, appellanti nella causa principale, in seguito a controlli che consentivano di accertare varie contravvenzioni al regolamento sulla qualità, in particolare la messa sul mercato di merci che non erano fresche, la pulitura incompleta delle carcasse, nonché la presenza di sporcizia, di ematomi e di ossa fratturate. Avverso questi provvedimenti le imprese interponevano appello dinanzi al College van Beroep.

Dalle ordinanze di rinvio emerge che questo giudice chiedeva alle parti di pronunziarsi sulla questione «se l'art. 2 del regolamento n. 2777/75 abbia lasciata intatta la competenza ad adottare norme di qualità nazionali per il pollame macellato». Sentite le parti, il College van Beroep ha sottoposto alla Corte, in ciascuna delle due cause, la seguente questione: «Se l'art. 2 del regolamento n. 2777/75 si debba interpretare nel senso che sono con esso incompatibili disposizioni nazionali — non basate sul diritto comunitario e la cui osservanza sia garantita da sanzioni disciplinari — le quali stabiliscano requisiti di qualità per il pollame macellato».

Gli appellanti nella causa principale non hanno presentato osservazioni alla Corte. Viceversa, il Bedrijfschap e la Commissione hanno sottoposto alla Corte osservazioni scritte ed orali.

Secondo il Bedrijfschap, finché il Consiglio non si sia valso dei poteri che si è riservato nell'art. 2 del regolamento n. 2777/75, gli Stati membri restano liberi di adottare e di applicare le proprie norme di qualità, nell'ambito degli scopi del regolamento. In ogni modo, la competenza attribuita dal regolamento non esclude i provvedimenti adottati sul piano nazionale. La normativa nazionale può quindi essere considerata incompatibile con l'organizzazione di mercato solo se è provato che essa effettivamente lede il buon funzionamento della stessa. Non è questo il caso nostro, dato che le norme messe in vigore dal Bedrijfschap perseguono unicamente lo scopo di garantire la lealtà della concorrenza e la tutela dei consumatori.

II Bedrijfschap osserva inoltre che le disposizioni criticate dalle appellanti nella causa principale erano già in vigore al momento dell'istituzione dell'organizzazione comune di mercato e che, in sostanza, equivalgono alle proposte in seguito elaborate dalla Commissione. Nella giurisprudenza relativa alla pesca e, da ultimo, nella sentenza 5 maggio 1981 (Commissione/Regno Unito, 804/79, Race. pag. 1045), la Corte ha ammesso, in caso di carenza del Consiglio, la possibilità per gli Stati membri, non solo di tener ferme le proprie disposizioni nazionali conformi allo scopo perseguito dal diritto comunitario, ma anche di adeguarle se necessario.

Infine, il Bedrijfschap pone in rilievo lo stretto nesso esistente fra le disposizioni relative alla qualità e quelle in fatto di controllo sanitario; nell'esaminare la questione sollevata dal College van Beroep non si può prescindere da questo aspetto.

Nelle osservazioni scritte la Commissione ha sostenuto che, con l'art. 2 del regolamento n. 2777/75, il legislatore comunitario ha manifestato la volontà di «occupare il terreno» per quanto riguarda il settore disciplinato dall'organizzazione di mercato e che non spetta quindi più agli Stati membri il legiferare in tale settore. A suo parere, il conservare in vigore le norme nazionali di qualità ha l'effetto di perturbare il funzionamento dell'organizzazione di mercato e di rendere più difficile l'ulteriore attuazione delle norme di qualità comunitarie.

In esito ai quesiti posti dalla Corte, la Commissione ha ammesso che la Comunità non può continuare a pretendere la competenza esclusiva in un campo se non esercita questa competenza, in un modo o in un altro, entro un termine ragionevole. È quindi ammissibile che gli Stati membri mantengano in vigore le proprie attuali norme di qualità e di smercio, purché queste siano conformi allo scopo perseguito dall'organizzazione comune di mercato. Nel contempo essa attira tuttavia l'attenzione sul pericolo che potrebbe derivare, per la libera circolazione delle merci di cui trattasi, dal fatto che, approfittando dell'inattività del Consiglio, gli Stati membri mettano in vigore norme di qualità nazionali le cui divergenze possono creare ostacoli negli scambi fra essi. La competenza che potrebbe essere riconosciuta agli Stati membri in questo settore ha quindi carattere puramente subordinato e transi- torio e, comunque, gli Stati membri hanno l'obbligo di ammettere liberamente sui loro mercati le merci che siano state legalmente messe in commercio nello Stato membro di provenienza, in conformità alle leggi ivi in vigore.

Quanto alla normativa olandese, la Commissione ammette che essa non contiene disposizioni le quali, di per sé, siano in contrasto con lo scopo dell'organizzazione comune di mercato. Dato tuttavia il suo carattere particolareggiato, essa potrebbe creare degli ostacoli negli scambi intracomunitari se venisse applicata al pollame importato.

Infine, la Commissione sostiene che non vi è motivo di esaminare il problema delle norme sanitarie, le quali non rientrano nella questione sollevata dal giudice nazionale, e che, nell'ambito comunitario, dipendono da disposizioni diverse da quelle che disciplinano l'organizzazione comune del mercato.

Prima di iniziare l'esame della questione sollevata dal College van Beroep, va rilevato che dal fascicolo e, più precisamente, dalle ordinanze di rinvio, si desume che il problema da risolvere nel presente procedimento non riguarda i provvedimenti di controllo sanitario. La questione non è stata sollevata dal giudice nazionale e non ha quindi potuto essere esaminata dalle parti interessate. È perciò opportuno escludere dal dibattito gli argomenti svolti in proposito dal Bedrijfschap.

Onde risolvere la questione sollevata dal College van Beroep è opportuno ricordare che l'organizzazione comune di mercato nel settore del pollame, quale è attualmente disciplinata dal regolamento n. 2777/75, è basata su un complesso di norme destinate a stabilizzare i mercati ed a garantire un livello di prezzi equo, senza valersi di provvedimenti d'intervento paragonabili a quelli contemplati per altri mercati agricoli. A norma dell'art. 2, l'adeguamento dell'offerta alle esigenze del mercato va realizzata mediante un complesso di provvedimenti destinati a promuovere la miglior organizzazione della produzione, della lavorazione e dello smercio, il miglioramento della qualità, l'elaborazione di previsioni di mercato e il rilevamento dell'andamento dei prezzi.

A tale scopo, il n. 1 dell'art. 2 stabilisce che il Consiglio, secondo la procedura contemplata dall'art. 43, n. 2, del Trattato, può adottare provvedimenti intesi a migliorare la qualità dei prodotti soggetti all'organizzazione di mercato.

Secondo il n. 2 dello stesso articolo, norme per lo smercio sono adottate dal Consiglio, che statuisce su proposta della Commissione a maggioranza qualificata. Queste norme devono essere emanate per le merci di cui all'art. 1, n. 1, leu. b), cioè per il pollame morto da cortile e per le frattaglie commestibili, e possono essere emanate per gli altri prodotti soggetti all'organizzazione di mercato. Viene precisato che queste norme possono riguardare, fra l'altro, la classificazione in categorie di qualità e di peso, l'imballaggio, il magazzinaggio, il trasporto, la presentazione e la marchiatura.

Queste disposizioni lasciano un margine d'incertezza per quanto riguarda la misura in cui il Consiglio deve necessariamente adottare norme imperative e la misura in cui il regolamento gli attribuisce una semplice facoltà. L'art. 2 nel suo complesso manifesta tuttavia l'intenzione sicura di fissare gradualmente criteri di qualità uniformi ed obbligatori, come pure norme comuni per lo smercio, dato che tutto ciò è effettivamente indispensabile per il funzionamento del mercato in una situazione normale di concorrenza e di trasparenza.

In proposito, va accertata la carenza quasi totale del Consiglio il quale, per un settore disciplinato sin dal 1967 da una organizzazione comune di mercato, non ha tuttora messo in vigore le norme necessarie per il funzionamento dell'organizzazione stessa. La stessa Commissione, di fronte alle resistenze incontrate in seno al Consiglio, si è a quanto pare rassegnata a non valersi più, per il momento, del proprio diritto di fare proposte e degli altri mezzi di azione attribuitile dal Trattato.

In una situazione del genere, la conservazione o l'istituzione, da parte di uno Stato membro, di norme nazionali destinate a conseguire, nel proprio territorio, gli scopi contemplati dall'organizzazione di mercato e, più precisamente, dall'art. 2 del regolamento n. 2777/75, non possono, in linea di principio, dare luogo a critiche.

Conformemente a quanto la Corte ha affermato nella sentenza 5 maggio 1981 sopra menzionata, provvedimenti del genere non devono tuttavia essere considerati compresi nell'esercizio di una competenza propria degli Stati membri, ma come l'adempimento dell'obbligo di collaborazione loro imposto, in una situazione caratterizzata dalla carenza del legislatore comunitario, dall'art. 5 del Trattato, al fine del conseguimento degli scopi dell'organizzazione comune di mercato. Di conseguenza, i provvedimenti adottati dagli Stati membri possono essere solo interinali e provvisori e dovranno cessare di essere applicati non appena vengano adottati provvedimenti comunitari.

Cionondimeno, tenuto conto del rischio, giustamente rilevato dalla Commissione, che il consolidarsi di normative nazionali autonome ed eventualmente discordanti abbia l'effetto, grazie alla lunga carenza delle autorità comunitarie, di creare ostacoli per gli scambi, vanno poste in evidenza talune condizioni alle quali dev'essere subordinata la valutazione delle normative stesse.

In primo luogo, si deve ricordare, come la Corte ha rilevato nelle sentenze 23 gennaio 1975 (Van der Hulst, 51/74, Race. pag. 79) e 18 maggio 1977 (Van den Hazel, 111/76, Race. pag. 901), che le disposizioni adottate o mantenute in vigore dagli Stati membri nella situazione sopra descritta sono ammissibili solo purché siano compatibili con i principi dell'organizzazione comune di mercato.

È lecito constatare, come la Commissione ha ammesso, che provvedimenti del genere di quelli contemplati dalla normativa applicata dal Bedrijfschap in fatto di norme di qualità e di smercio in linea di principio non possono dar luogo a critiche sotto il profilo delle esigenze dell'organizzazione comune di mercato per il pollame.

In secondo luogo, va sottolineato che l'applicazione di norme nazionali di qualità e di smercio non può limitare la libertà d'importazione di pollame legalmente prodotto e smerciato in altri Stati membri, in conformità alle norme di qualità e di smercio ivi in vigore.

Infine, va osservato che l'inazione del Consiglio non può avere l'effetto di esimere la Commissione dall'obbligo di svolgere, nell'ambito dei poteri attribuitile dall'art. 155 del Trattato, quanto occorre per garantire la libera circolazione intracomunitária delle merci contemplate dall'organizzazione di mercato, secondo modalità conformi agli scopi di questa, qualora la libertà degli scambi fosse ostacolata dalle divergenze fra le normative nazionali o la mancanza di disposizioni destinate a garantire un'adeguato controllo di qualità desse luogo a perturbazioni economiche nel settore di mercato di cui trattasi.

Tenuto conto di tutte queste considerazioni, la questione sollevata dal College van Beroep va risolta dichiarando che l'art. 2 del regolamento n. 2777/75 va interpretato nel senso che, in una situazione caratterizzata dalla mancanza dei provvedimenti d'attuazione contemplati da detto regolamento, sono compatibili con detta disposizione le prescrizioni nazionali che stabiliscano norme di qualità e di smercio per il pollame macellato, prescrizioni da osservarsi a pena di sanzioni disciplinari, purché esse siano compatibili con lo scopo perseguito dall'organizzazione comune di mercato ed applicate in modo da non limitare l'importazione di pollame legalmente prodotto e messo in commercio in conformità alle norme di qualità e di smercio in vigore negli altri Stati membri.

Spetta al giudice nazionale valutare, alla luce dei principi posti dalla presente sentenza, la compatibilità delle norme di qualità e di smercio stabilite dalla normativa olandese con le esigenze derivanti dall'organizzazione comune di mercato per il pollame.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, la quale ha sottoposto osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, al quale spetta quindi statuire sulle spese.