Corte giust. UE, Sentenza del 8 ottobre 1974, causa 18/74

I fatti e gli argomenti svolti dalle parti nella fase scritta del procedimento si possono riassumere come segue:

Nel pomeriggio del 30 novembre 1972 ed il 1o dicembre 1972 aveva luogo uno sciopero «d'avvertimento» del personale delle Comunità europee. Dall'11 al 15 dicembre aveva poi luogo uno sciopero «vero e proprio». Il motivo dei predetti scioperi andava ricercato in un regolamento, concernente l'adeguamento degli stipendi in funzione dell'evoluzione del potere d'acquisto, emanato dal Consiglio senza tener conto d'una proposta della Commissione, che pure aveva utilizzato i criteri fissati dal Consiglio stesso con decisioni 20 e 21 marzo 1972. Il 28 marzo 1973 il sig. Borschette, membro della Commissione incaricato delle questioni del personale, faceva diffondere a mezzo dell'«informafono» la seguente comunicazione: «Desidero informare il personale della Commissione del fatto che, nella riunione del 21 marzo, la Commissione ha deciso di effettuare una trattenuta sugli stipendi dei dipendenti che hanno partecipato agli scioperi del dicembre 1972. Con riguardo alla suddetta decisione, vorrei fornire alcune precisazioni e svolgere alcune considerazioni di carattere generale. Vorrei anzitutto ricordare come, già in data 16 dicembre 1970, la Commissione avesse affermato che, per i giorni di sciopero, non spettava ovviamente ai dipendenti alcuna retribuzione ed avesse stabilito che rientrava nelle proprie competenze l'applicazione della conseguente trattenuta. Il principio di effettuare una trattenuta per gli scioperi del dicembre 1972 era già stato accolto dalla Commissione, ora uscita di carica, durante la riunione del 20 dicembre. In data 25 gennaio 1973 l'attuale Commissione ha impartito al proprio segretario generale le istruzioni necessarie per giungere, d'accordo con i rappresentanti delle altre istituzioni, all' adozione d'un atteggiamento comune sul problema delle trattenute. In seguito ai predetti scambi d'opinione, la Commissione ha deciso, in data 28 febbraio 1973, di applicare la trattenuta sugli stipendi degli scioperanti, con una “franchigia” per tre giorni di sciopero, indipendentemente dalla loro data. Il 1o marzo 1973, ho incontrato i rappresentanti delle organizzazioni sindacali e professionali ed ho loro comunicato quanto deciso dalla Commissione. In data 7 marzo, dopo aver riferito alla Commissione i risultati del colloquio con il CLOSP, il presidente Ortoli ed io abbiamo avuto un ulteriore colloquio con i rappresentanti del personale. La Commissione, cui è stato riferito anche di questo secondo incontro, ha confermato la sua precedente decisione ed ha incaricato la Direzione generale del personale e dell'amministrazione di procedere alla trattenuta sugli stipendi degli scioperanti. La decisione è stata resa nota ai rappre sentanti delle organizzazioni sindacali e professionali del personale. …» Il 21 settembre 1973 veniva pubblicata sul Corriere del personale la seguente comunicazione della Direzione generale del personale e dell'amministrazione: «In relazione agli scioperi del dicembre 1972 la Commissione aveva confermato, in data 21 marzo 1973, la decisione di effettuare una trattenuta sugli stipendi degli scioperanti ed aveva incaricato dell' applicazione di tale provvedimento la Direzione generale del personale e dell' amministrazione. La Commissione concedeva tuttavia una “franchigia” per tre giorni di sciopero, indipendentemente dalla loro data. La decisione della Commissione è stata resa nota al personale, come ricorderete, con un messaggio del sig. Borschette in data 28 marzo 1973. I preparativi per l'applicazione della decisione sono ormai stati compiuti; il personale viene perciò informato che la trattenuta sarà effettuata sullo stipendio del mese d'ottobre per i dipendenti di stanza a Bruxelles e sullo stipendio del mese di novembre, al più tardi, per i dipendenti di stanza a Lussemburgo. La trattenuta, pari ad 1/30 dello stipendio per giorno di sciopero, verrà indicata sul foglio-paga mediante i seguenti codici: …»

Il 19 ottobre 1973 il ricorrente presentava, a norma dell'art. 91, n. 2, dello statuto del personale, un reclamo volto ad ottenere l'annullamento «della decisione della Commissione relativa alla trattenuta di tre giorni e mezzo sugli stipendi del mese d'ottobre 1973 …». Il reclamo era firmato dal presidente e dal segretario generale del ricorrente.

Rimasto il reclamo senza alcun seguito, il ricorrente adiva la Corte di giustizia con ricorso 5 marzo 1974, pervenuto in cancelleria il 6 marzo 1974. Dando per scontata la ricevibilità del ricorso, esso chiede alla Corte di «annullare la decisione 21 settembre 1973 con cui la Commissione delle Comunità europee ha effettuato una trattenuta sugli stipendi dei mesi d'ottobre o novembre 1973 dei funzionari ed altri agenti della Commissione che hanno partecipato agli scioperi del novembre e del dicembre 1972». Il ricorso si fonda in particolare sull'atteggiamento esitante ed indeciso della Commissione, sulla tardività del provvedimento, sul difetto di fondamento giuridico della decisione, sul fatto che la trattenuta a causa di sciopero non sarebbe conforme agli artt. 60 e 86 dello statuto del personale, sull'irregolarità dei metodi utilizzati per accertare l'assenza dal lavoro e sulla natura discriminatoria della trattenuta che colpisce, tra gli scioperanti, soltanto i dipendenti della Commissione, non invece quelli del Consiglio, del Parlamento e della Corte.

Con memoria 5 aprile 1974, la Commissione ha sollevato un'eccezione d'irricevibilità ed ha chiesto alla Corte, in conformità all'art. 91 del regolamento di procedura, di pronunziarsi sulla predetta eccezione prima d'esaminare il merito del ricorso. Il ricorrente ha chiesto che l'eccezione venga respinta.

Con ordinanza 20 marzo 1974, la Corte (Seconda Sezione) ha deciso, in applicazione dell'art. 95 del regolamento di procedura, di rimettere la causa alla Corte in seduta plenaria. La Corte, in seduta plenaria, su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

A — 1. La Commissione si pone anzitutto il problema del se il ricorrente abbia la capacità di stare in giudizio, lo risolve in senso negativo e conclude, di conseguenza, per l'irricevibilità del ricorso. a) Il sindacato ricorrente, non possiede secondo il diritto lussemburghese, a nor ma del quale esso si è costituito, la personalità giuridica. Il ricorrente, il cui statuto è stato pubblicato nel Recueil spécial du Mémorial luxembourgeois, secondo quanto previsto dalla legge 21 aprile 1928 per le associazioni senza scopo di lucro, ha manifestato la volontà di costituire un'associazione senza scopo di lucro, disciplinata dal diritto lussemburghese. Una ricerca approfondita da parte della Commissione ha permesso tuttavia di constatare che né prima, né dopo la pubblicazione del suo più recente statuto, il ricorrente ha mai posseduto i requisiti dai quali la legge lussemburghese fa dipendere l'attribuzione della personalità giuridica. Si tratta in particolare dell'omissione delle pubblicazioni e delle formalità prescritte dagli artt. 2, 3, 9, 10 e 11 della legge del 1928. Il sindacato ricorrente non avrebbe perciò la capacità di stare in giudizio dinanzi ai tribunali ordinari lussemburghesi, Poiché, secondo un principio generalmente ammesso nel diritto internazionale privato, lo stato e la capacità delle persone sono regolati dalla legge dello Stato d'appartenenza, la posizione del suddetto sindacato non può essere diversa dinanzi ai giudici stranieri, né tanto meno dinanzi ai giudici comunitari. Non esiste infatti alcun testo di diritto comunitario da cui risulti, nemmeno implicitamente, che l'ordine pubblico comunitario impone una diversa soluzione. Inoltre non si riscontra nella giurisprudenza comunitaria alcun precedente dal quale si possa desumere che la Corte è disposta ad attribuire ad un'organizzazione la personalità giuridica negatale dalla legge dello Stato d'appartenenza. b) Nella pratica dei tribunali amministrativi, si osserva talvolta il riconoscimento della capacità di stare in giudizio a raggruppamenti «di fatto», sprovvisti di personalità giuridica. Tali raggruppamenti dispongono allora d'una capacità processuale loro riconosciuta in settori ben determinati. È però opinione prevalente che si tratti di una capacità di natura eccezionale, da interpretare in senso restrittivo. La Commissione esamina, in proposito, le legislazioni dei vecchi Stati membri e, soprattutto, del Lussemburgo. Essa rinvia, in particolare, alla legge lussemburghese 12 giugno 1965 sui contratti collettivi di lavoro stipulati dalle organizzazioni sindacali degli operai e degli impiegati, secondo la quale le predette organizzazioni «possono esercitare tutte le azioni che nascano dal contratto collettivo a favore dei loro membri, senza dover allegare una procura dell'interessato, purché questi ne sia stato avvertito e non vi si sia opposto». Un simile riconoscimento di capacità processuale è inteso in senso restrittivo; trattandosi di raggruppamenti spesso sprovvisti di personalità giuridica, è loro formalmente negata una capacità processuale generale. In base al diritto comunitario, il sindacato ricorrente non possiede una capacità processuale che gli consenta di esperire un'azione diretta. In particolare, ai sensi dell'art. 179 del trattato CEE, la Corte di giustizia, «competente a pronunziarsi su qualsiasi controversia tra la Comunità e gli agenti di questa, nei limiti e alle condizioni determinati dallo statuto», trova nel suddetto statuto (art. 91) la definizione delle proprie competenze: essa non è competente nel caso in cui il ricorrente non sia una «persona» contemplata dallo statuto e l'atto impugnato non sia un «atto che rechi pregiudizio a detta persona». Benché contemplato dallo statuto (art. 24 bis) in quanto organizzazione sindacale cui possono aderire i dipendenti della convenuta, il sindacato non vede precisata in alcun punto dello statuto la propria posizione giuridica. Lo statuto non è per esso fonte di obblighi, né di diritti contro la cui violazione esso possa ricorrere dinanzi alla Corte come contro un atto che rechi pregiudizio ad una persona contemplata dallo statuto. Il Consiglio, nella sua qualità d'organo legislativo, ha inconfutabilmente disconosciuto la capacità di stare in giudizio delle organizzazioni sindacali nelle controversie in materia di rapporti di lavoro, Esso, infatti, ha esplicitamente respinto una proposta di emendamento all'art. 25 bis dello statuto del personale, formulata dall'assemblea: «Nella controversie, dinanzi alla Corte di giustizia, fra la Comunità ed una delle persone indicate nel presente regolamento, l'organizzazione sindacale o professionale cui la persona appartiene può intervenire se tale intervento mira a tutelare l'interesse generale dei dipendenti». c) La Commissione si chiede infine se il sindacato possa, in base alla teoria della «realtà», della persona giuridica, pretendere che la propria posizione venga assimilata «iure praetorio», a quella delle persone giuridiche legalmente riconosciute. Essa ritiene che un breve esame di diritto comparato (relativo alle legislazioni belga e fancese) possa essere di indubbia utilità per meglio definire la portata dell'orientamento assunto in passato dalla Corte in questa materia. È certo che, ai sensi del diritto belga, il sindacato ricorrente sarebbe sprovvisto della capacità di stare in giudizio. La stessa conclusione si impone con riferimento al diritto francese, per il quale assume rilievo il difetto di personalità del sindacato ricorrente nell'ordinamento giuridico del suo stesso Stato d'appartenenza. La Commissione esamina in particolare le sentenze della Cour de cassation 28 gennaio 1954 (D. 1954 J. 217) e 25 gennaio 1965 (Droit social 1965 pag. 508). La seconda delle citate sentenze negava ad un sindacato, che non aveva depositato lo statuto, la personalità giuridica e la conseguente capacità di agire in giudizio per l'annullamento di elezioni del comitato del personale. Quanto alla prima, essa non ha la portata assoluta che le è stata attribuita. Infatti, per riconoscere la personalità ai consigli di fabbrica, istituiti con ordinanza 22 febbraio 1945, la Cour de cassation si è richiamata alla circostanza che la legge stessa affidava ai predetti consigli la gestione d'interessi collettivi e, attribuendo loro, in un ambito più ristretto, competenze analoghe a quelle delle commissioni interne, ne riconosceva implicitamente la personalità. La Commissione passa poi all'esame della giurisprudenza della Corte, soffermandosi sulle ordinanze 24 ottobre 1962 (cause riunite 16 e 17-62; Raccolta 1962, pag. 909), 14 novembre 1963 (causa 15-63; Raccolta 1964, pag. 97) e 11 dicembre 1973 (causa 41-73 e seguenti; Raccolta 1973, pag. 1465). Secondo la Commissione, una cosa è il diritto d'intervento spettante, a norma dell'art. 37 dello statuto della Corte di giustizia CEE, a chiunque «dimostri di avere un interesse alla soluzione di una controversia»; altra cosa, completamente diversa, è invece il diritto di impugnazione che spetta solo a chi sia stato toccato «direttamente ed individualmente» dall'atto impugnato o «direttamente colpito» nella propria posizione giuridica. D'altra parte, si può osservare che, nei rari casi in cui la Corte ha ammesso l'intervento di organizzazioni sprovviste di personalità giuridica, ci si trovava di fronte ad organizzazioni istituite per legge e nei cui confronti il silenzio del legislatore circa il possesso della personalità giuridica non significava assolutamente un diniego formale della medesima. 2. La Commissione deduce poi alcuni motivi d'irricevibilità aventi carattere generale. a) Se proposto ai sensi dell'art. 173 del trattato CEE, il ricorso è irricevibile per i seguenti motivi: 1. Essendo stato presentato il 6 marzo 1974 contro un'asserita «decisione della Commissione» risalente al 21 settembre 1973, il ricorso è tardivo. 2. «A fortiori», il ricorso è tardivo in quanto rivolto contro un atto con cui, in sostanza, ci si era limitati a confermare una precedente decisione, resa nota il 28 marzo 1973, concernente la trattenuta sugli stipendi in seguito allo sciopero del novembre-dicembre 1972. I «fatti nuovi» nella comunicazione del 21 settembre 1973 erano costituiti da semplici misure generali d'applicazione di una decisione anteriore non più impugnabile, mediante le quali venivano preannunciate le modalità d'esecuzione della suddetta decisione; così ridimensionati, i «fatti nuovi» non bastano a giustificare la proposizione d'un ricorso. 3. Contrariamente a quanto richiesto dall'art. 173, il ricorrente non è il destinatario dell'atto impugnato, né viene colpito «direttamente ed individualmente» dal medesimo. 4. Infine, occorre accertare se l'organo che, nella presente causa, rappresenta in giudizio il ricorrente, e cioè il presidente, sia in effetti l'organo a ciò designato dallo statuto. Al riguardo possono sorgere dei dubbi, se si considera che l'art. 9, II, dello statuto del ricorrente conferisce al solo comitato esecutivo «la rappresentanza del sindacato di fronte ai suoi membri, nelle attività rivolte all'esterno ed in tutte le controversie di natura giuridica». La procura alle liti rilasciata dal solo presidente può perciò risultare conferita da un organo statutariamente incompetente. b) La Commissione aggiunge che il ricorso è irricevibile, per gli stessi motivi di cui sopra, anche se proposto ai sensi dell'art. 91 dello statuto del personale. Un'ulteriore eccezione di irricevibilità viene sollevata con riferimento al fatto che il ricorso non è stato preceduto da un reclamo amministrativo, validamente presentato dal ricorrente a norma dell' art. 90, n. 2, dello statuto. Il reclamo del ricorrente non è infatti stato proposto dall'organo competente a norma dello statuto del sindacato, vale a dire dal comitato esecutivo. 3. La Commissione esamina infine se il ricorrente abbia titolo per agire a tutela di interessi collettivi e quali siano le condizioni per il riconoscimento d'un simile interesse ad agire. Essa prende in esame specialmente la giurisprudenza francese, che è l'unica — essa afferma — citata dal ricorrente. La giurisprudenza francese si è però sviluppata nell'arco di vari decenni, partendo da una situazione di base già ben disciplinata e chiarita dal legislatore stesso che aveva adottato, nello specifico settore dell'attività sindacale, soluzioni particolarmente liberali. Del resto, anche se si accettassero le soluzioni francesi, non sarebbe ancor detto che il ricorso in esame sia ricevibile, tenuto conto delle condizioni da cui la giurisprudenza comunitaria fa dipendere il riconoscimento dell' interesse ad agire. Per quanto riguarda le condizioni di ricevibilità dei ricorsi d'annullamento proposti alla Corte, gli autori del trattato CEE hanno richiesto che la decisione impugnata sia stata adottata nei confronti del ricorrente o che, pur apparendo come una decisione adottata nei confronti di altre persone, riguardi invece direttamente ed individualmente il ricorrente medesimo (art. 173 CEE). Nella sentenza Plaumann (causa 25-62; Raccolta 1963, pag. 195) è stata definita con precisione la nozione di persona «colpita individualmente»; concludendo, il ricorrente non si trova in una delle situazioni cui l'art. 173 ricollega la facoltà di proporre ricorso d'annullamento. Allo stesso modo il ricorrente non è legittimato a proporre ricorso ai sensi dell' art. 91 dello statuto del personale: l'atto impugnato non tocca affatto «direttamente» la sua posizione giuridica, né lede le sue prerogative o competenze. Orbene, gli atti impugnabili dinanzi alla Corte sono soltanto gli atti pregiudizievoli, definiti come gli atti che toccano direttamente una precisa situazione giuridica.

B — Il Syndicat général assume che, se si accogliessero gli argomenti addotti dalla Commissione, si elaborerebbe un diritto comunitario in ritardo non solo di fronte ai principi di diritto internazionale, ma anche di fronte ai singoli diritti nazionali che manifestano la tendenza a riconoscere una sempre più ampia capacità processuale dei sindacati, perlomeno nella misura sufficiente all'espletamento della loro funzione essenziale: la tutela degl'interessi professionali degli aderenti. Il diritto comunitario, pur avendo riconosciuto l'esistenza di organizzazioni sindacali, non ne ha ancora precisato la natura giuridica. Tale carenza ha portato ad un risultato paradossale: viene infatti regolata dalle leggi nazionali la costituzione di sindacati comunitari i cui unici rapporti hanno luogo con le istituzioni e la cui azione si può svolgere soltanto in controversie di lavoro delle quali è competente a conoscere la Corte di giustizia e nelle quali si può, di conseguenza, applicare solo il diritto comunitario. Il diritto comunitario riconosce espressamente la libertà d'associazione dei dipendenti. Nell'art. 24 bis dello statuto viene riconosciuta l'esistenza dei sindacati e, di conseguenza, la liceità della loro azione, cioè dell'attività sindacale. Il diritto di agire in giudizio per la difesa degli interessi professionali dei propri aderenti è una delle caratteristiche dell'attività dei sindacati. 1. Il sindacato affronta dapprima il problema della propria capacità di stare in giudizio. a) Il rifiuto del Consiglio di adottare la già menzionata proposta del Parlamento è stato inesattamente interpretato dalla Commissione. In realtà, il Consiglio non si è opposto al diritto d'intervento dei sindacati, bensì alla possibilità che un simile diritto venisse riconosciuto da un potere diverso da quello giudiziario. b) Il ricorso è stato proposto ai sensi degli artt. 90 e 91 dello statuto del personale; secondo l'art. 91, il ricorso dev' essere diretto contro la Comunità da una persona contemplata dallo statuto. Una delle parti deve perciò essere la Comunità, l'altra una persona contemplata dallo statuto. Nella fattispecie, le due condizioni sono soddisfatte. Basterebbe anzi semplicemente che il ricorrente fosse menzionato nello statuto. Infatti, la menzione delle organizzazioni sindacali nell' art. 24 bis dello statuto implica necessariamente il riconoscimento della loro esistenza e la liceità della loro azione. Un terzo requisito è quello che il ricorrente sia «una persona». La suddetta espressione va interpretata nel senso più ampio, come risulta dalla giurisprudenza della Corte in merito all'interpretazione del termine «ogni altra persona», di cui all'art. 37 dello statuto della Corte. c) Prima di esaminare le diverse opinioni espresse circa l'interpretazione del concetto suenunciato, il sindacato intende dimostrare che non si può effettuare un rinvio al diritto lussemburghese per stabilire se ad esso sindacato competa la capacità di stare in giudizio. Una volta ammesso un simile principio, la Corte si vedrebbe, infatti, costretta ad interpretare il diritto nazionale. Per di più la tesi sostenuta dalla Commissione si fonda su principi tratti dalla comparazione dei vari sistemi di diritto internazionale privato in materia di «status» degli stranieri. È curiosa la tesi secondo cui il Lussemburgo ed i suoi cittadini sarebbero «stranieri» nei confronti della Comunità economica europea. Infine, se si ammette che il diritto di associazione dei dipendenti internazionali va tutelato e se è pacifico che la disciplina del pubblico impiego internazionale viene elaborata dai tribunali amministrativi internazionali, la Corte deve riconoscere ai sindacati la «personalità di diritto comunitario» e, di conseguenza, la capacità processuale di diritto comunitario. D'altra parte, il sindacato sostiene che anche la legge lussemburghese gli riconosce la personalità giuridica. Da una lettera 22 luglio 1971 del ministro della giustizia lussemburghese risulta che il Syndicat général è stato regolarmente costituito a norma delle leggi lussemburghesi. Bisogna infatti prendere in considerazione la legge 10 febbraio 1958 con cui il Lussemburgo ha ratificato la convenzione n. 87 dell'Organizzazione internazionale del lavoro concernente la libertà sindacale e la tutela del diritto d'associazione. L'art. 7 della convenzione (che si estende anche ai pubblici dipendenti) dispone che l'acquisto della personalità giuridica da parte dei sindacati non può venir subordinato a condizioni tali da pregiudicare il diritto dei lavoratori e degli impiegati alla libera costitu zione di sindacati o il diritto di questi ultimi all'esercizio della propria attività. d) Il sindacato esamina poi la prima delle due interpretazioni che si possono dare del termine «persona» contenuto nell'art. 91, cioè l'interpretazione secondo cui la capacità di stare in giudizio presupporrebbe il possesso della personalità giuridica o, quantomeno, dei requisiti necessari per ottenerla. Anzitutto, i principi posti dalla convenzione n. 87 dell'OIL vincolano anche la Corte. Il far dipendere il riconoscimento della personalità giuridica dalla titolarità della medesima in diritto lussemburghese e dall'esistenza d'una legge che la conferisca si risolverebbe in un ostacolo al riconoscimento stesso. Le due condizioni cui s'è or ora accennato sono destituite d'ogni fondamento. Il ricorrente produce poi diversi atti e comunicazioni, con i quali le autorità comunitarie avrebbero manifestamente dimostrato di ritenerlo un valido interlocutore. La massima «nessuna personalità che non sia attribuita dalla legge» viene sempre più frequentemente contestata tanto dalla giurisprudenza, quanto dalla dottrina. L'interpretazione della sentenza 1954 della Cour de cassation francese fornita dalla Commissione è infondata; la successiva sentenza emessa dalla Cour de cassation nel febbraio 1965, cui si richiama la Commissione, non è stata considerata dalla dottrina francese come un mutamento d'indirizzo giurisprudenziale. La Corte può quindi riconoscere la personalità giuridica anche in assenza d'un riconoscimento di legge. Ciò non vuole affatto dire che la personalità giuridica possa venir riconosciuta a qualsiasi organizzazione di fatto. Sono invece necessarie, e sufficienti, tre condizioni: interessi leciti, degni d'essere socialmente protetti e legalmente riconosciuti; una certa correlazione fra i suddetti interessi che permetta di riconoscerli in capo ad uno stesso soggetto, in modo che essi concorrano al medesimo fine con i medesimi mezzi; la possibilità d'esprimere quanto i suddetti interessi richiedono per la soddisfazione delle loro aspirazioni. Le suddette condizioni costituiscono i presupposti basilari della personalità giuridica. Il ricorrente compie un'esame della propria organizzazione e del proprio statuto ed afferma di possedere tali requisiti. Esso sostiene inoltre che la propria rappresentatività è fuori dubbio, visto che, fra l'altro, esso è stato il primo ed è il più importante dei sindacati di dipendenti comunitari con sede in Lussemburgo. e) Il ricorrente esamina poi la tesi secondo cui la capacità di stare in giudizio non dipenderebbe da alcuna specifica condizione relativa alla persona del ricorrente. In particolare, l'art. 91 dello statuto non richiede che le persone «indicate nello statuto» abbiano personalità giuridica; inoltre i sindacati, anche se sprovvisti di personalità giuridica, sono ammessi, nella maggioranza degli Stati membri, all'esercizio di azioni in materia di rapporti di lavoro. Una simile personalità «ridotta» trova il proprio fondamento nell'inderogabile esigenza di consentire ai sindacati l'esercizio della loro funzione essenziale, consistente nella tutela degl'interessi professionali dei loro aderenti. Anche il fatto che i sindacati siano riconosciuti dalla Comunità come un valido interlocutore impone l'accoglimento della tesi sovresposta. Sarebbe paradossale che la Corte rifiutasse di riconoscere sul piano giuridico una situazione già consolidatasi «de facto». 2. Il ricorrente passa poi all'esame della ricevibilità del ricorso in relazione alla natura dell'atto impugnato e ricorda che il ricorso di cui all'art. 91 dello statuto deve riguardare la legittimità d'un atto che rechi pregiudizio. Esso respinge l'interpretazione fornita dalla Commissione e, richiamandosi alle conclusioni dell'avvocato generale nella causa 35-72 (Kley contro Commissione; Raccolta 1973, pag. 691), assume che il concetto di atto «che rechi pregiudizio» è: una nozione puramente processuale; attinente al solo problema della ricevibilità d'un ricorso; destinata semplicemente a consentire un controllo preliminare dell'esistenza d'un interesse ad agire; destinata a far si che siano dichiarati ricevibili solo i ricorsi motivati da un interesse degno di tutela. Ma, nemmeno nel caso in cui si richiedesse che la decisione impugnata «tocchi direttamente la situazione giuridica» del sindacato, ne verrebbe pregiudicata la ricevibilità del ricorso. È pacifico che la decisione in esame è tale da ostacolare l'esercizio del diritto di sciopero e che, di conseguenza, essa lede direttamente le libertà sindacali e professionali del sindacato, che ricorre perciò «esso stesso, in proprio nome». Tuttavia, non è necessario far dipendere la ricevibilità del ricorso dalla lesione d'un diritto soggettivo. Da un esame delle legislazioni dei diversi Stati membri risulta che, nella maggior parte dei predetti Stati, i sindacati godono della capacità processuale in materie di interesse collettivo. Nella fattispecie si tratta di giudicare l'incidenza che può avere uno sciopero sulla remunerazione dei dipendenti; si tratta perciò di fissare i limiti e la portata d'un fondamentale diritto collettivo. Il ricorrente cita, inoltre, pronunzie di giudici francesi e belgi che hanno manifestamente ammesso la ricevibilità di ricorsi proposti da sindacati contro decisioni che interessavano soltanto una parte dei loro iscritti. Da ultimo, il ricorrente ricorda che la decisione impugnata interessa circa 2600 dipendenti. Anche se l'atto impugnato fosse una decisione individuale, i tribunali francesi e belgi dichiarerebbero ricevibile il ricorso del sindacato qualora fosse chiaro che l'atto è tale da pregiudicare la situazione giuridica di tutto il personale. Ad esempio, in una sentenza 12 luglio 1967 del Conseil d'État belga è stato affermato il principio che «una decisione — anche individuale — dell'autorità può ledere non solo gl'interessi individuali, ma altresì gl'interessi collettivi d'un intero gruppo: è infatti sufficiente che l'atto sia di natura tale da ripercuotersi con certezza in futuro su varie persone, al momento non identificabili, facenti parte del suddetto gruppo». 3. Il ricorrente esamina poi il problema della ricevibilità del ricorso alla luce delle altre condizioni di ricevibilità, ricavabili dagli artt. 90 e 91 dello statuto del personale. a) A torto la Commissione sostiene che la decisione 21 settembre 1973 non è più impugnabile, in quanto atto puramente confermativo d'un precedente provvedimento reso noto il 28 marzo 1973. Mediante il primo provvedimento, si informava il personale che la Commissione aveva deciso per l'applicazione d'una trattenuta; col secondo, adottato sei mesi dopo, si disponevano le modalità d'applicazione. Come avrebbe potuto il personale scoprire nella comunicazione del 28 marzo qualcosa di diverso da una «minaccia più o meno reale» ? Il ricorrente rileva che provvedimenti analoghi erano già stati minacciati a più riprese, ad esempio nel dicembre 1970 e nel dicembre 1972, senza però mai venir applicati. Non si può però proporre ricorso contro il rischio d'una decisione lesiva, bensì soltanto contro una decisione lesiva effettivamente adottata. D'altra parte, la. decisione 21 settembre 1973 va valutata nella sua interezza. Essa è stata resa effettiva dalle precisazioni in essa contenute circa le modalità d'applicazione della trattenuta. Il ricorrente sottolinea, inoltre, di essersi espressamente pronunciato contro una trattenuta sugli stipendi da applicarsi — come indicato nella decisione — nei mesi d'ottobre e novembre 1973, vale a dire quasi un anno dopo lo sciopero. b) Per quanto riguarda la rappresentanza del sindacato, il ricorrente ammette che il ricorso avrebbe dovuto venir presentato congiuntamente, a nome del sindacato, dal presidente e dal segretario generale. Il diritto processuale consente tuttavia la ratifica «in tempo utile» d'un atto compiuto irregolarmente; se la facoltà d'agire è sottoposta ad un termine, la ratifica è possibile prima della scadenza del termine. Nella fattispecie la ratifica è stata tempestiva: infatti, con dichiarazione 22 aprile 1974, il presidente ed il segretario generale del sindacato hanno attestato «che nel corso del procedimento culminato con la presentazione del ricorso alla Corte di giustizia delle Comunità europee, il comitato esecutivo del nostro sindacato ha sempre approvato all'unanimità gli atti compiuti dal presidente». Anche il reclamo amministrativo firmato dal presidente e dal segretario generale del sindacato è stato approvato all'unanimità dal comitato esecutivo. Del resto, la Commissione non ha addotto come motivo della decisione di rigetto l'irricevibilità del reclamo. Nella fase orale del procedimento, all' udienza del 2 luglio 1974, le parti hanno svolto gli argomenti esposti nel corso della fase scritta. L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 10 luglio 1974.

5/9 Secondo l'art. 24 bis dello statuto del personale, i dipendenti fruiscono del diritto di associazione e in particolare del diritto di associarsi in organizzazioni sindacali e professionali del personale delle istituzioni comunitarie. Il sindacato ricorrente raggruppa un numero considerevole di dipendenti delle istituzioni e degli enti comunitari con sede in Lussemburgo. Non v'è dunque alcuna ragione di dubitare della sua rappresentatività. Come risulta dal suo statuto, la struttura interna del sindacato è tale da garantirgli l'autonomia necessaria per essere parte in rapporti giuridici. La Commissione ha riconosciuto il sindacato come proprio interlocutore nel corso di trattative concernenti problemi di interesse collettivo del personale. Non si può quindi disconoscere al sindacato ricorrente la capacità processuale.

10/13 Il principio della libertà sindacale riconosciuto dall'art. 24 bis dello statuto del personale implica, secondo i principi generali del diritto del lavoro, non solo la facoltà dei dipendenti di costituire liberamente associazioni di loro scelta, ma altresì la facoltà, per dette associazioni, di compiere, nei limiti del lecito, qualsiasi attività che si renda necessaria per la tutela degli interessi professionali dei loro membri. L'azione processuale rappresenta uno dei mezzi di cui possono giovarsi le associazioni sindacali. Nell'ordinamento giuridico comunitario, l'esercizio del diritto d'azione è tuttavia subordinato alla presenza dei requisiti previsti dal sistema di impugnazioni creato dai trattati costitutivi. A titolo d'esempio, un'associazione professionale, rispondente a determinate condizioni, può presentare, ai sensi dell'art. 173, n. 2, del trattato CEE un ricorso volto ad ottenere l'annullamento dei provvedimenti di cui essa risulti destinataria a norma del predetto articolo.

14/16 Essa non può invece presentare ricorso ai sensi degli artt. 90 e 91 dello statuto del personale, tenuto conto della forma in cui tali disposizioni danno esecuzione all'art. 179 del trattato CEE ed ai corrispondenti articoli dei trattati CECA ed Euratom. Sebbene l'art. 179 possa fornire le basi per disciplinare la definizione in sede processuale di controversie, sia individuali, sia collettive, fra la Comunità ed i suoi dipendenti, occorre nondimeno osservare che il sistema di reclamo e ricorso messo in opera dagli artt. 90 e 91 dello Statuto si applica esclusivamente alle controversie individuali. Così stando le cose, il ricorso di cui all'art. 91 non può venir proposto che dai singoli dipendenti.

17/19 Ai sensi dell'art. 37, n. 2, dello statuto della Corte è invece consentito l'intervento in causa ad ogni persona che dimostri di avere un interesse alla soluzione d'una controversia proposta alla Corte. Possono intervenire anche le persone cui fa riferimento l'art. 91 dello statuto del personale. Di conseguenza, esaminati i fatti e considerati i punti di diritto rilevanti per il caso di specie, la Corte non può prendere in esame il ricorso proposto da un'associazione professionale in base all'art. 91 dello statuto del personale. Il ricorso va perciò dichiarato irricevibile.

Con ricorso 6 marzo 1974, il Syndicat général du personnel des organismes européens ha chiesto alla Corte di annullare una decisione 21 settembre 1973 con cui la Commissione delle Comunità europee avrebbe effettuato una trattenuta sugli stipendi dei propri dipendenti che avevano partecipato agli scioperi del novembre e del dicembre 1972.

Il ricorrente, dopo aver presentato il ricorso in base all'art. 91 dello statuto del personale ed all'art. 173 del trattato CEE, rinunziava, in corso di causa, a far valere quest'ultimo articolo.

La Commissione osserva, in primo luogo, che il sindacato ricorrente è sprovvisto di capacità processuale.

A norma dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura la parte soccombente è condannata alle spese di giudizio.

Tuttavia, in considerazione dell'interesse generale proprio del ricorso in esame, appare opportuno compensare le spese.