Corte giust. UE, Sentenza del 23 novembre 1971, causa 62/70

La ricorrente è una ditta importatrice di generi alimentari, e in particolare di conserve. All'inizio di settembre 1970, essa riceveva da una ditta olandese l'offerta di 65,5 tonnellate circa di conserve di funghi provenienti dalla Repubblica popolare Cinese, per un valore di 150000 DM. Il 4 settembre 1970, la ricorrente presentava perciò al «Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft» (in prosieguo «Bundesamt») una domanda di licenza d'importazione, nella quale veniva sottolineato che la merce era già stata messa in libera pratica nei Paesi Bassi. Il 9 settembre 1970 la ricorrente rinnovava la domanda, facendo presente che l'offerta fattale sarebbe stata valida ancora per pochi giorni. Con lettera 8 settembre, il Bundesamt le aveva comunicato che si stava esaminando la sua domanda. Con telescritto in data 11 settembre 1970, la ricorrente sollecitava ancora dal Bundesamt l'evasione immediata della pratica. Un telex dello stesso giorno le comunicava che il Bundesamt intendeva respingere la domanda del 4 settembre 1970, non appena fosse in possesso dell'autorizzazione della Commissione ai sensi dell'art. 115 del trattato CEE.

Alla stessa data, il governo federale indirizzava alla convenuta un telex col quale comunicava di aver ricevuto una domanda d'importazione di conserve di funghi, originarie della Repubblica popolare Cinese e già messe in libera pratica nei Paesi Bassi, per un valore di 125000 DM. Il governo tedesco chiedeva di essere autorizzato, con procedura d'urgenza, ad escludere dal trattamento comunitario l'importazione di conserve della voce doganale 20.02, originarie della Repubblica popolare Cinese e messe in libera pratica in tutti gli Stati membri (essendo probabile che il richiedente procedesse ad importazioni per vie traverse), compresa l'importazione cui si riferiva la domanda di licenza già presentata. In forza dell'art. 115, 1o comma, del trattato CEE, la convenuta accoglieva la domanda del governo federale con l'impugnata decisione 15 settembre 1970, il cui art. 1 recita: «La Repubblica federale di Germania è autorizzata ad escludere dal trattamento comunitario i seguenti prodotti: N. della tariffa doganale comune Designazione dei prodotti ex 20.02 Ortaggi e piante mangerecce, preparati o conservati, senza aceto o acido acetico f unghi originari della Repubblica popolare Cinese e messi in libera pratica nei Paesi del Benelux. La presente autorizzazione concerne ugualmente le importazioni di detti prodotti per le quali delle domande di licenza sono attualmente e regolarmente in istanza presso l'amministrazione tedesca».

In base a tale decisione, il Bundesamt respingeva con lettera 21 settembre 1970 la domanda della ricorrente. Questa agiva allora dinanzi al «Verwaltungs-gericht» di Francoforte, il quale, nella sentenza 8 dicembre 1970, dichiarava che: «La reiezione della domanda di licenza d'importazione presentata dall'attrice il 4 settembre 1970 (era) illegittima». Questa sentenza si basa su norme di diritto tedesco: non esisteva «legittima necessità di protezione dell'economia» (unico elemento che avrebbe potuto giustificare la reiezione della domanda), in quanto si trattava di un quantitativo di merce relativamente modesto. Contro questa sentenza il Bundesamt si è appellato al «Verwaltungsgerichtshof» dell'Assia, che non si è ancora pronunciato sulla questione.

Il presente ricorso è pervenuto alla Corte di giustizia il 12 novembre 1970. Con memoria 14 dicembre 1970, la convenuta ha chiesto alla Corte, a norma dell'art. 91 del regolamento di procedura, di statuire sulla ricevibilità della domanda senza impegnare la discussione nel merito e di dichiarare il ricorso irricevibile. La ricorrente, con memoria del 18 gennaio 1971, ha chiesto in via principale che l'eccezione venisse respinta, per passare all'esame nel merito. Il 3 febbraio 1971, la Corte ha deciso di rinviare al merito. Per il resto, la fase scritta si è svolta ritualmente. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, là Corte ha deciso di non procedere ad istruttoria. Le parti hanno svolto le loro difese orali all'udienza del 13 luglio 1971. L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 12 ottobre 1971.

La ricorrente conclude che la Corte voglia:

1) Annullare l'art. 1 della decisione 15 settembre 1970 della Commissione, nella parte in cui riguarda le importazioni di prodotti per le quali delle domande di licenza erano già state regolarmente presentate all'amministrazione tedesca al momento dell'entrata in vigore della decisione. 2) Porre le spese a carico della convenuta.

La convenuta conclude che la Corte voglia dichiarare il ricorso irricevibile, e comunque respingerlo; porre le spese a carico della ricorrente.

La convenuta sostiene che la decisione impugnata non riguarda la ricorrente, in quanto non ha autorizzato il Bundesamt a negare la licenza richiesta dalla ricorrente.

L'espressione «regolarmente», nell art. 1, 2 a frase, della decisione, non si riferisce alla forma e ai termini prescritti per la presentazione della domanda di licenza. Dai termini «delle domande … sono … regolarmente in istanza» risulta invece che si fa riferimento non già alle norme per la presentazione delle domande, bensì a quelle relative alle domande già presentate.

L'art. 1, prima frase, considerato isolatamente, ammette l'esclusione di tutte le importazioni non ancora effettuate al momento dell'entrata in vigore della decisione e quindi anche di quelle per le quali le domande erano già state presentate da tempo.

La convenuta non intendeva tuttavia avallare illegittimi indugi rilascio di licenze d'importazione. L'art. 1, seconda frase, della decisione non ha esteso, bensì limitato l'ambito d'applicazione della prima frase. Le conserve di funghi ricadevano sotto il regolamento del Consiglio 28 giugno 1968, n. 865, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli (GU n. L 153, pag. 8), regolamento che vieta, all'art. 10, n. 1, l'applicazione di restrizioni quantitative o di misure di effetto equivalente negli scambi intracomunitari. Ai sensi dell'art. 2, n. 3, lettera q), della direttiva della Commissione 22 dicembre 1969 (GU 1970, n. L 13, pag. 29), basata sull'art. 33, n. 7, del trattato CEE, gli Stati membri sono invitati ad eliminare le misure che «fissano per i prodotti importati termini insufficienti o eccessivi rispetto al normale svolgimento delle diverse operazioni cui tali termini si riferiscono». Ora, se ci si domanda entro quale lasso di tempo l'amministrazione debba concedere una licenza d'importazione, per non violare la norma che vieta le «misure d'effetto equivalente alle restrizioni quantitative», non si può dare una risposta valida in tutti i casi. Nella fattispecie, però, fra il deposito della domanda della ricorrente (7 settembre) e la richiesta di autorizzazione indirizzata alla convenuta dal governo federale (11 settembre, ore 18.30) è intercorsa un'intera settimana lavorativa. Questo lasso di tempo superava senz'altro il termine necessario per il rilascio della licenza d'importazione, tanto più che la ricorrente aveva più volte segnalato al Bundesamt che la pratica aveva carattere d'urgenza. In relazione a ciò, fin dall'11 settembre 1970 la domanda della ricorrente non era più «regolarmente» in istanza e non ricadeva quindi sotto l'art. 1, seconda frase, della decisione.

La ricorrente osserva innanzitutto che il Bundesamt non ha accettato finora la suddetta interpretazione. Nel suo atto d'appello, esso sostiene invece che la decisione impugnata aveva effetto retroattivo e aveva reso possibile la reiezione della domanda della ricorrente. Quest'ultima perciò, nel presente procedimento, deve basarsi sul fatto che la decisione di cui trattasi, secondo una interpretazione obiettiva, poteva applicarsi alla sua domanda. Un'interpretazione siffatta porta a concludere che l'art. 1, prima frase, della decisione si riferisce soltanto ai casi in cui la licenza sia stata richiesta dopo l'entrata in vigore della decisione stessa, mentre la seconda frase estende l'autorizzazione alle domande sulle quali l'amministrazione non si sia ancora pronunciata, presentate tuttavia prima dell'entrata in vigore della decisione. Ciò risulta dalle considerazioni che seguono. L'art. 1, seconda frase, inizia con le parole «La presente autorizzazione concerne ugualmente …»: ciò significa che l'autorizzazione si riferiva non soltanto alle ipotesi contemplate nella prima frase, ma anche ad altre ipotesi. Tale estensione era del resto necessaria, se la convenuta intendeva riferire l'autorizzazione anche alle domande presentate prima dell'entrata in vigore della decisione, poiché non è affatto normale che decisioni del tipo considerato si applichino a tutte le importazioni posteriori alla loro entrata in vigore. Se l'art. 1, prima frase, si riferisse anche ad importazioni per le quali fossero state già rilasciate valide licenze, la convenuta avrebbe violato uno dei principi dello Stato di diritto: sarebbe un caso di «retroattività perfetta», ritenuta per principio inammissibile dal «Bundesverfassungsgericht». Alla convenuta non si può attribuire un'intenzione del genere. Inoltre, sarebbe assurdo sostenere che l'art. 1, seconda frase, abbia voluto escludere l'effetto retroattivo solo per i casi in cui la domanda era ancora pendente, ma non per quelli in cui l'importatore aveva già ottenuto la licenza.

In relazione a ciò, si deve ritenere che l'art. 1, prima frase, della decisione non andava applicato qualora fosse già stata rilasciata la licenza. È quindi infondata la tesi della convenuta, secondo la quale, in mancanza della seconda frase dell'art. 1, la decisione avrebbe riguardato tutte le importazioni posteriori alla sua entrata in vigore.

Ciò non vuol dire, tuttavia, che 1 art. 1, prima frase, si applichi automaticamente anche ai casi in cui l'importatore non abbia ancora ottenuto la licenza, ma l'abbia già richiesta. Un sistema del genere — cosiddetta retroattività «imperfetta» — per cui la norma si applica a fatti non ancora compiuti, ma in via di compimento, è anch'esso criticabile dal punto di vista dello Stato di diritto. La retroattività esige in tal caso una disposizione espressa, che nella fattispecie non si trova nella prima frase dell'art. 1, ma nella seconda. Di conseguenza, la norma va interpretata nel senso che la prima frase non si riferisce alle pratiche ancora in corso, mentre la seconda frase estende a tali pratiche l'ambito d'applicazione della decisione.

La convenuta sostiene che, anche qualora la decisione impugnata dovesse riguardare la ricorrente, essa non la riguarderebbe tuttavia «direttamente», ai sensi dell'art. 173, 2o comma, del trattato CEE. Quest'ultima ipotesi si verifica soltanto qualora la decisione concerna «effettivamente» il ricorrente; non è sufficiente ch'essa lo riguardi solo «potenzialmente».

La causa diretta per cui la ricorrente non ha potuto effettuare l'importazione prevista non è stata la decisione della convenuta, bensì l'atteggiamento assunto dal Bundesamt. La tesi contraria porta all'illogica conclusione che la decisione riguarderebbe «direttamente» il singolo, cui sarebbe attribuita una facoltà d'impugnazione, anche qualora lo Stato membro non si fosse avvalso dell'autorizzazione concessagli ed avesse rilasciato la licenza d'importazione.

La ricorrente non può invocare la sentenza 1o luglio 1965 della Corte (cause riunite 106 e 103-63, Topfer c/Commissione, misure di salvaguardia, Raccolta XI-1965, pag. 497 e segg.). Questa sentenza è infatti espressamente basata sulla circostanza che le decisioni adottate dalla Commissione in forza dell'art. 22, n. 2, del regolamento 19, e allora impugnate.

non solo autorizzavano le misure di salvaguardia adottate in sede nazionale, ma anche le convalidavano; potevano stabilire non solo se le misure adottate dallo Stato membro interessato dovessero essere mantenute, ma anche se andassero modificate o revocate: erano immediatamente esecutive.

Questi presupposti non ricorrono per quanto riguarda le decisioni ai sensi dell'art. 115, 1o comma, attualmente in questione.

È inconferente anche il richiamo della ricorrente alla sentenza della Corte 6 ottobre 1970 (causa 9-70, Grad c/Finanz-amt Traunstein, concorrenza nel settore dei trasporti, Raccolta XVI-1970, pag. 825 e segg.). Se è vero che una decisione obbligatoria per uno Stato membro può attribuire direttamente dei diritti ai singoli, ciò non implica che, inversamente, una decisione con la quale venga concessa un'autorizzazione ad uno Stato membro imponga degli obblighi ai singoli, e quindi influisca direttamente sulla loro situazione giuridica. Altrimenti, le decisioni e i regolamenti avrebbero la stessa efficacia, il che sarebbe incompatibile con l'art. 189 del trattato CEE.

La ricorrente oppone che la decisione impugnata la riguarda direttamente.

Qualora detta decisione non fosse stata emanata, la ricorrente avrebbe avuto nei confronti della autorità tedesche, a norma dell'art. 10 del regolamento n. 865/ 68, un diritto assoluto al rilascio della licenza richiesta. La decisione ha affievolito questo diritto nel senso che la ricorrente poteva ancora pretendere dall'amministrazione unicamente il corretto esercizio del potere di valutazione e di decisione in merito alla domanda; il Bundesamt era ormai autorizzato ad orientare il proprio comportamento non solo in base a disposizioni giuridiche, ma anche in base a considerazioni di opportunità. L'annullamento della decisione impugnata da parte della Corte di giustizia ricostituirebbe il diritto spettante alla ricorrente ai sensi dell'art. 10 del regolamento n. 865/68.

Il presente caso è fondamentalmente diverso da quelli in cui gli Stati membri disponevano di un margine discrezionale già prima che venisse emanata la decisione della Commissione. Se la Corte di giustizia ha ammesso nella causa Topfer che l'atto impugnato riguardava direttamente la ricorrente, a maggior ragione dovrà ammetterlo nel presente caso. Non si vede perché l'approvazione (successiva) della Commissione possa essere giuridicamente valutata in modo diverso dall'autorizzazione (preventiva). Inoltre, nel caso Töpfer, la Commissione non aveva fatto altro che convalidare una misura adottata dagli organi nazionali. Se già un atto del genere riguarda direttamente l'importatore, benché i suoi diritti siano stati lesi in primo luogo dalla misura precedentemente adottata in sede nazionale, tanto più riguarderà direttamente i «cittadini» della Comunità una decisione che attribuisca alle autorità nazionali la facoltà, che prima non avevano, di decidere discrezionalmente su determinate questioni.

Anche la sentenza della Corte 6 ottobre 1970 nella causa 9-70 è favorevole alla tesi della ricorrente.

La distinzione fra relazione effettiva e relazione potenziale tra la norma e il soggetto non trova alcun fondamento nell'art. 173, 2o comma, del trattato CEE; questo articolo distingue soltanto gli atti che riguardano direttamente i singoli da quelli che li riguardano indirettamente.

La convenuta sostiene che, in ogni caso, la decisione impugnata non riguarda la ricorrente «individualmente», ai sensi dell'art. 173, 2o comma, del trattato CEE.

Anche ammettendo che la decisione andasse applicata al caso della ricorrente, non sarebbe la seconda frase dell'art. 1 quella che la riguarda, bensì la prima frase. Questa però si riferisce ad una categoria di persone astrattamente determinate, e cioè a tutti coloro che intendevano importare nella Repubblica federale delle conserve di funghi, nel periodo di validità della decisione.

A parte questo, è opportuno accennare ai seguenti dati di fatto:

La ricorrente non era l'unica ditta che avesse richiesto, prima che venisse adottata la decisione impugnata, una licenza d'importazione per conserve di funghi originarie della Repubblica popolare Cinese e già messe in libera pratica nei Paesi Bassi. La ditta Lüitjens di Bockholzberg aveva già presentato una domanda in tal senso, per una partita del valore di 125000 DM, il 25 agosto 1970. A questa domanda — e non a quella della ricorrente — si riferiva il telex del governo federale in data 11 settembre 1970. Prima di adottare la decisione impugnata, la convenuta non aveva accertato se, oltre alla domanda di cui si faceva menzione nel telex del governo federale, fossero state presentate altre domande. Essa non era quindi a conoscenza della domanda della ricorrente.

Quest'ultima è in errore quando sostiene — basandosi su considerazioni di diritto tedesco, che non possono essere valide per il diritto comunitario — che decisioni del tipo considerato non possono valere anche per le importazioni per le quali sia già stata rilasciata la licenza, e possono applicarsi ad importazioni per le quali la licenza sia stata già richiesta solo qualora contengano un'espressa disposizione in tal senso. Le «misure di protezione necessarie» ai sensi dell'art. 115 del trattato CEE possono riguardare anche importazioni per le quali siano già state rilasciate o richieste le relative licenze, poiché anche queste importazioni possono determinare deviazioni di traffico. Non è quindi giustificata un'interpretazione restrittiva dell'art. 1, prima frase, della decisione impugnata.

La ricorrente oppone che l' art. 1, seconda frase, si riferisce unicamente alle domande già presentate al momento dell'entrata in vigore della decisione. A quella data, i richiedenti erano determinati o comunque determinabili.

Il governo federale non si è rivolto alla convenuta solo per la domanda della ditta Lütjens, ma anche in ordine alla domanda che la ricorrente aveva già presentato al Bundesamt.

La ricorrente osserva che, oltre le 65,5 tonnellate di conserve di funghi ch'essa intendeva importare nella Repubblica federale — e che rappresentavano meno dell'1,5 %o del consumo interno annuo (45000 t) — nei Paesi Bassi non si trovavano altre merci di questo tipo originarie della Repubblica popolare Cinese. Un quantitativo così modesto non poteva provocare deviazioni di traffico o difficoltà economiche ai sensi dell'art. 115, 1o comma, del trattato. Non sussistevano quindi i presupposti per l'applicazione di questa norma.

L'origine della controversia risiede nel fatto che i Paesi Bassi ammettono le importazioni dalla Repubblica popolare Cinese in misura sostanzialmente superiore a quella ammessa dalla Repubblica federale. A questa situazione ed alle sue deprecabili conseguenze si sarebbe potuto rimediare efficacemente armonizzando le norme vigenti nei due Stati membri per l'importazione delle merci in questione. A tal fine sarebbe stato sufficiente che la convenuta, ai sensi dell'art. 115, 1o comma, del trattato CEE, avesse rivolto una raccomandazione ai suddetti Stati. Secondo il principio della proporzionalità dell'atto amministrativo, la convenuta era tenuta a scegliere in primo luogo questo mezzo molto meno drastico, per adottare quello, sostanzialmente più energico, della misura di salvaguardia soltanto qualora la raccomandazione si fosse rivelata inadeguata.

Per ovviare alle difficoltà temute dalla Repubblica federale non era affatto necessario adottare una misura di salvaguardia con effetto retroattivo, da applicarsi anche all'importazione progettata dalla ricorrente. Quest'ultima rimanda, in proposito, alla sentenza della Corte 13 dicembre 1967 (causa 17-67, Neumann c/Hauptzollamt Hof, prelievo, Raccolta XIII-1967, pag. 540). Nella motivazione della decisione impugnata si fa cenno unicamente della possibilità di future deviazioni di traffico, mentre un'autorizzazione con efficacia retroattiva poteva basarsi solo sulla constatazione di deviazioni di traffico già esistenti. Questo non era però il caso: anche sommando i quantitativi indicati nelle domande della ricorrente e della ditta Lütjens, risulta ch'essi avrebbero rappresentato solo una piccola frazione del fabbisogno mensile di prodotti importati della Repubblica federale di Germania.

La convenuta ammette che nei primi nove mesi del 1970 sono state importate nei Paesi Bassi soltanto 1303 tonnellate di conserve di funghi; si deve supporre che questo quantitativo sia servito in gran parte a coprire il fabbisogno interno dei Paesi Bassi. Dagli argomenti svolti dalla convenuta risulta quindi che, almeno fino al settembre 1970, non devevano temersi deviazioni di traffico.

La convenuta avrebbe dovuto accertare in quale misura, in passato, delle conserve di funghi provenienti da paesi terzi erano state importate in Germania attraverso i Paesi Bassi; essa avrebbe constatato che importazioni del genere erano già state effettuate prima del 1970, per quantitativi rilevanti. Ora, non si può parlare di «deviazioni di traffico» se non quando determinate correnti commerciali si modificano, nel senso che un determinato tipo di merce segue, per un volume considerevole, una corrente diversa.

Le merci che la ricorrente intendeva importare erano già state messe in libera pratica nei Paesi Bassi. Ammettendo che vi sia stata una «deviazione di traffico», questa si era già verificata con l'importazione nei Paesi Bassi. La decisione impugnata non era quindi atta a raggiungere lo scopo cui mirava, di guisa che non poteva considerarsi «necessaria» ai sensi dell'art. 115, 1o comma, del trattato CEE.

La convenuta oppone che la decisione di cui trattasi è stata principalmente emanata per prevenire il pericolo di deviazioni di traffico; è quindi superfluo prendere in considerazione la seconda ipotesi prevista dall'art. 115, 1o comma, del trattato CEE («difficoltà economiche»).

L'importazione di conserve di funghi dalla Repubblica popolare Cinese è vietata in Germania, libera da qualsiasi restrizione quantitativa nei Paesi del Benelux ed in Italia, sottoposta a contingentamento in Francia. La Repubblica federale ha un notevole fabbisogno di prodotti importati; nel 1969, le importazioni ammontavano a 46122 tonnellate, di cui 16918 tonnellate da Formosa. È logico che si cerchi di sostituire le importazioni da Formosa con quelle meno onerose dalla Repubblica popolare Cinese, eludendo il divieto d'importare da quest'ultimo Daese.

Le differenze fra i regimi d'importazione dei vari Stati membri, come pure il divieto di applicare restrizioni quantitative o misure d'effetto equivalente negli scambi intracomunitari, rendono sempre possibili queste importazioni per via indiretta. La ricorrente non tiene conto del fatto che future deviazioni di traffico possano derivare anche da domande l'importazione ancora pendenti. Una deviazione del genere non si è avuta, nella fattispecie, con l'importazione nei Paesi Bassi, ma si sarebbe avuta, invece, se le merci fossero giunte, attraverso i Paesi Bassi, nella Repubblica federale.

La convenuta contesta che già anteriormente al 1970 siano state importate in Germania, per la via sopra indicata, notevoli quantitativi di conserve di funghi. Del resto, ciò è irrilevante nella fattispecie, in quanto un'importazione per via traversa non perde il suo carattere di «deviazione di traffico» qualora sia stata preceduta da altre importazioni del genere.

È poi inesatta l'affermazione della ricorrente secondo cui, oltre le 65,5 tonnellate di conserve di funghi ch'essa intendeva importare, non esistevano altre partite di merce della stessa origine in libera pratica nei Paesi Bassi. La questione è comunque irrilevante. Importa invece il fatto che, nei paesi del Benelux, la possibilità di acquistare conserve di funghi originarie della Repubblica popolare Cinese non si limitava, nel momento considerato, ai quantitativi già posti in libera pratica nei suddetti Stati; il regime d'importazione di questi ultimi permette infatti di mettere in libera pratica in qualsiasi momento ulteriori quantitativi. I Paesi Bassi hanno importato, nei primi nove mesi del 1970, non meno di 1303 tonnellate di conserve di funghi, mentre negli anni precedenti le importazioni di merce di questo tipo erano state inesistenti o insignificanti. Se ne deve desumere che le 1303 tonnellate di cui sopra non erano destinate esclusivamente al consumo interno olandese.

Una raccomandazione agli Stati interessati non avrebbe portato ad un'armonizzazione dei regimi d'importazione. La convenuta ha sottoposto più volte al Consiglio delle proposte di unificazione dei regimi d'importazione vigenti nei confronti dei paesi terzi (GU 1968, n. C 45, pag. 12); 1969, n. C 108, pag. 1. Gli Stati membri non sono tuttavia riusciti a mettersi d'accordo, né sul regime proposto dalla convenuta, né su qualsiasi altro regime. Le deviazioni di traffico sarebbero cessate, se il governo federale avesse abolito il divieto d'importazione oppure i paesi del Benelux avessero sancito un divieto d'importazione. Il fatto che i suddetti Stati non erano disposti ad adottare misure del genere risulta dalla domanda del governo federale di essere autorizzato ad emanare provvedimenti di salvaguardia, come pure dalla circostanza che i paesi del Benelux difendono, in sede di Consiglio, la tesi del regime di importazione più liberale possibile. Se questi Stati, in forza di una raccomandazione della Commissione, limitassero o vietassero l'importazione di conserve di funghi, la loro posizione nelle trattative del Consiglio ne risulterebbe indebolita. A ciò si aggiunga che gli Stati membri, dalla fine del periodo transitorio, non potevano più applicare l'art. 115, 2o comma del trattato CEE, e cioè adottare direttamente le misure di protezione, circostanza che diminuisce anch'essa le probabilità di successo di una raccomandazione. Infine, le esperienze fatte dalla Commissione in materia di raccomandazioni non sono state in genere positive.

D'altra parte, l'emanazione di un divieto d'importazione non sarebbe stata conforme all'art. 110 del trattato. Le deviazioni di traffico avrebbero potuto essere limitate se i paesi del Benelux avessero sottoposto a contingentamento l'importazione di conserve di funghi originarie della Repubblica popolare Cinese, fissando il volume dei contingenti in proporzione del fabbisogno interno. A prescindere dal fatto che detti Stati non erano disposti ad adottare un provvedimento del genere, difficilmente questa soluzione avrebbe potuto esser tradotta in pratica, in quanto sarebbe stato difficile valutare con sufficiente precisione il fabbisogno interno per un prodotto come le conserve di funghi.

La decisione impugnata non ha efficacia retroattiva. L'art. 1, prima frase, autorizza semplicemente la Repubblica federale di Germania a vietare le importazioni future; l'autorizzazione non si riferisce alle importazioni che fossero state effettuate in precedenza. La seconda frase dello stesso articolo non contiene alcuna estensione, bensì una limitazione dell'autorizzazione concessa nella prima frase.

L'obiezione della ricorrente, secondo cui l'importazione ch'essa intendeva effettuare non poteva perturbare il mercato, è inconferente. La decisione impugnata è stata infatti adottata principalmente in considerazione del pericolo di deviazioni di traffico; è irrilevante la questione del se si fossero verificate o si dovessero temere perturbazioni del mercato.

La ricorrente sostiene che la suddetta disposizione va annullata anche perché è imprecisa. Dalle considerazioni svolte dalla convenuta sulla ricevibilità risulta che la Commissione ha lasciato alle autorità tedesche il compito di applicare nei singoli casi la nozione di domande «regolarmente in istanza», attribuendo loro, in altri termini, facoltà di valutazione discrezionale in proposito. Ora, la convenuta aveva l'obbligo di formulare la propria decisione in modo preciso, di guisa che tanto per le autorità tedesche quanto per i singoli, nell'ambito della Comunità, non potessero sorgere dubbi circa la portata della decisione stessa.

La convenuta oppone ch'essa non ha attribuito alcun potere discrezionale alle autorità tedesche. La nozione di domande «regolarmente in istanza» è una «nozione giuridica determinata», la cui applicazione è pienamente soggetta al controllo giurisdizionale.

Il ricorso è diretto all'annullamento dell'art. 1 della decisione della Commissione 15 settembre 1970 n. 446 (GU n. L 213/70), che autorizzava la Repubblica federale di Germania ad escludere dal trattamento comunitario determinati prodotti originari della Repubblica popolare Cinese e messi in libera pratica nei paesi del Benelux, nella parte in cui riguarda le importazioni di prodotti per le quali delle domande di licenza erano «attualmente e regolarmente pendenti» presso l'amministrazione tedesca.

7/8 I competenti uffici tedeschi avevano però fatto sapere alla ricorrente che avrebbero respinto la sua domanda non appena ne fossero stati autorizzati dalla Commissione. L'autorizzazione era stata chiesta proprio in segutio alla presentazione delle domande e quindi riguarda direttamente la ricorrente.

1) La Commissione eccepisce l'irricevibilità del ricorso, sostenendo in primo luogo che la disposizione impugnata non riguarda la ricorrente. L'espressione «attualmente e regolarmente pendenti» escluderebbe le domande di licenza d'importazione che l'amministrazione tedesca avrebbe dovuto accogliere prima che entrasse in vigore la decisione impugnata, se non voleva violare il divieto di provvedimenti equivalenti alle restrizioni quantitative. Sarebbe questo il caso della ricorrente, posto che l'amministrazione tedesca ha indugiato eccessivamente prima di provvedere.

L'espressione «regolarmente pendenti» va riferita al combinato disposto dell'art. 10, n. 1, del regolamento del Consiglio CEE 28 giugno 1968 n. 865 e degli artt. 2, 3 lettera q) e 4 n. 1 della direttiva della Commissione 22 dicembre 1969, dai quali si desume che gli Stati membri, se non vogliono violare il divieto di provvedimenti equivalenti alle restrizioni quantitative, sono tenuti ad accogliere, entro un termine non «eccessivamente» lungo, le domande di licenza d'importazione per i prodotti di cui trattasi.

Nella fattispecie è sufficiente osservare che il governo federale, avendo motivato la sua richiesta col fatto di aver ricevuto una domanda di licenza, poteva ritenere che la disposizione impugnata riguardasse appunto le domande già presentate. Il 15 settembre 1970, data della decisione impugnata, la convenuta sapeva che il governo federale avrebbe desiderato che l'autorizzazione riguardasse pure le licenze presentate alle autorità tedesche già prima dell'11 settembre, data in cui detto governo si è rivolto alla convenuta. Questa perciò, se avesse voluto escludere dalla misura di salvaguardia dette domande, avrebbe dovuto dirlo chiaramente, anziché usare l'espressione «la presente autorizzazione concerne ugualmente …» ed estendere così implicitamente l'ambito d'applicazione dell'art. 1o, 1o inciso, della decisione.

Posto che il secondo inciso di detto articolo si applica al caso della ricorrente, la disposizione impugnata la riguarda.

2) La convenuta sostiene che comunque non può riguardare direttamente la ricorrente un'autorizzazione concessa alla Repubblica federale, dato che questa era libera di non valersene.

3) La convenuta assume che la decisione impugnata non riguarda individualmente la ricorrente bensì, in modo astratto, tutti gli operatori economici che desideravano importare in Germania i prodotti di cui trattasi durante il periodo in cui la decisione era in vigore.

La ricorrente però ha impugnato la decisione soltanto nella parte relativa alle importazioni per le quali le domande di licenza erano già pendenti al momento della sua entrata in vigore. Il numero e l'identità degli importatori interessati erano determinati e controllabili già prima di questa data. La convenuta era in grado di sapere che la disposizione impugnata avrebbe colpito esclusivamente detti importatori. Una siffatta situazione di fatto caratterizza gli impotatori stessi rispetto a qualsiasi altra persona e li individua in modo analogo al destinatario.

L'eccezione d'irricevibilità va quindi respinta.

La ricorrente si duole che la convenuta abbia esorbitato dai poteri attribuitile dall'art. 115 del trattato CEE ed abbia quindi violato il principio della proporzionalità degli atti amministrativi. Data l'irrilevanza della partita di funghi in conserva che la ricorrente aveva intenzione d'importare — 65,5 tonnellate cioè meno dell'1,5 % del consumo annuale, nella Repubblica federale, di funghi in conserva — non sarebbe stato necessario estendere l'autorizzazione alle domande di licenza pendenti nel momento in cui ci si era rivolti alla Commissione.

A norma dell'art. 115, 1o comma, «per assicurare che l'esecuzione delle misure di politica commerciale adottate dagli Stati membri … non sia impedita da deviazioni di traffico, ovvero qualora delle disparità nelle misure stesse provochino difficoltà economiche in uno o più Stati», la Commissione può, tra l'altro, autorizzare «gli Stati membri ad adottare le misure di protezione necessarie definendone le condizioni e le modalità», restando tuttavia inteso che — come dice il terzo comma dello stesso articolo — «in ordine di priorità, devono essere scelte le misure capaci di provocare il minor turbamento possibile nel funzionamento del mercato comune».

Detta autorizzazione può, in ispecie, derogare al combinato disposto degli artt. 9 e 30 del trattato, dai quali si desume che il divieto di restrizioni quantitative all'importazione e di qualsiasi provvedimento di effetto equivalente vale, non solo per i prodotti originari degli Stati membri, ma anche per i prodotti provenienti da Paesi terzi che si trovino in Ubera pratica negli Stati membri. Le deroghe ammesse dall'art. 115, dato che costituiscono non solo un'eccezione a detti articoli — i quali sono d'importanza fondamentale per il mercato comune — ma anche un ostacolo per l'instaurazione della politica commerciale comune contemplata dall'art. 113, vanno interpretate ed applicate in modo restrittivo.

Dal fascicolo emerge che, alla data della decisione impugnata, presso le autorità tedesche erano pendenti due sole domande d'importazione per comples-. sive 120 tonnellate, pari a circa il 2,6o/ 00 , delle 46122 tonnellate di funghi in conserva importate complessivamente in Germania nel 1969, secondo i dati forniti dalla stessa convenuta. Stando così le cose la Commissione, con l'estendere l'autorizzazione di cui è causa ad una domanda relativa ad un'operazione irrilevante ai fini dell'efficacia del provvedimento di politica commerciale che lo Stato membro intendeva adottare, domanda presentata per di più in epoca in cui il principio della libera circolazione vigeva senza restrizioni per la merce di cui trattasi, è andata oltre i limiti del «necessario» ai sensi dell'art. 115, ricollocato nel complesso del trattato quale lo si deve interpretare dopo la fine del periodo transitorio.

La disposizione impugnata va quindi annullata senza che sia necessario esaminare i restanti motivi d'impugnazione.

A norma dell'art. 69, § 2 del regolamento di procedura, il soccombente è condannato. La convenuta è rimasta soccombente e va quindi condannata alle spese.