Corte giust. UE, Sentenza del 19 febbraio 1981, causa 130/80

Gli antefatti della causa, lo svolgimento del procedimento e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 dello Statuto CEE della Corte di giustizia, si possono riassumere come segue:

La «Fabriek voor Hoogwaardige Voedingsprodukten Kelderman BV», con sede in Naarden (Paesi Bassi), specializzata nell'importazione di pane, importa dalla Francia, fra l'altro, della «brioche», che essa smercia sul mercato olandese col nome di «eierbrood» (pane all'uovo). Questo «pane» ha un peso minimo di 400 grammi, di cui circa 300 grammi di materia secca.

Ora, la normativa olandese è molto rigorosa circa il tenore di materia secca del pane. Così, a norma degli artt. 14 e 15 della legge 19 settembre 1919 (StB 793) — chiamata Warenwet — che reca prescrizioni relative alla qualità ed alla denominazione delle merci, il decreto 21 dicembre 1925 (StB 478) — chiamato Broodbesluit — stabilisce all'art. 10 che la quantità di materia secca contenuta nel pane deve oscillare entro valori massimi e minini ben precisi.

Da questa disposizione si desume che il peso di circa 300 grammi di materia secca non rientra in una delle forcelle ivi contemplate, cosicché il «pane all'uovo» importato dalla Kelderman non possiede i requisiti prescritti nei Paesi Bassi.

Stando così le cose, a carico della ditta è stata promossa l'azione penale dinanzi al giudice di polizia economica presso l'Ar-rondissementsrechtbank di Amsterdam. Dinanzi al giudice, l'imputato ha ammesso i fatti addebitatigli ma ha sostenuto «che questi non sono punibili, dato che l'art. 10 del “Broodbesluit” non ha forza obbligatoria», in quanto in contrasto con l'art. 30 del Trattato CEE.

Di conseguenza, il giudice nazionale ha sospeso il giudizio ed ha chiesto alla Corte di giustizia di pronunziarsi in via pregiudiziale sulla seguente questione:

«Se la nozione di “misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione” di cui all'art. 30 del Trattato CEE vada intesa nel senso che in essa rientra la condizione posta dall'art. 10 del Broodbesluit (Warenwet) — decreto sul pane (legge sulla qualità e sulla designazione delle merci) — secondo cui il quantitativo di sostanza secca contenuto nel pane deve rimanere entro determinati valori, con la conseguenza che certi prodotti tradizionali di altri Stati membri, il cui tenore in sostanza secca va oltre i limiti stabiliti, non possono essere posti in commercio nei Paesi Bassi».

L'ordinanza di rinvio è stata registrata nella cancelleria della Corte il 29 maggio 1980. Conformemente all'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia CEE, osservazioni scritte sono state depositate il 22 luglio 1980 dalla Commissione, rappresentata a tal fine dai sigg. Rolf Wägenbaur e Auke Haagsma, in qualità di agenti; il 14 agosto 1980 dal Governo della Repubblica federale di Germania, rappresentato a tal fine dal sig. Reimer von Borries, in qualità d'agente; il 18 agosto 1980 dal Governo dei Paesi Bassi, rappresentato a tal fine dal segretario generale del Ministero degli affari esteri, sig. Italianer, in qualità di agente.

La Corte, su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Con ordinanza 1o ottobre 1980 la Corte, a norma dell'art. 95, § 1, del regolamento di procedura, ha deciso di rimettere la causa alla Seconda Sezione.

Il Governo olandese si limita a presentare alla Corte dei chiarimenti circa il «Broodbesluit». A suo parere, questo decreto avrebbe avuto lo scopo di porre, nell'interesse della salute pubblica e della lealtà del commercio, determinate esigenze in fatto di composizione e di denominazione del pane. In base a questi scopi, il Governo olandese desiderava:

«1. stabilire una delimitazione (chiara per il consumatore) fra i vari pesi del pane, 2. provvedere che la popolazione riceva sostanze nutritive sufficienti».

Dato che il pane costituisce una parte importante nella gamma dei prodotti alimentari, è opportuno evitare che il consumatore sia indotto in errore per quanto riguarda la quantità di pane che gli viene offerta. Dato che il pane viene sempre venduto soprattutto senza imballaggio, la classificazione secondo il peso viene considerata d'importanza essenziale.

Dopo aver fornito questi chiarimenti, il Governo olandese rileva che il combinato disposto dell'art. 14, 4o comma, e dell'art. 16, 3o comma, della «Warenwet» autorizza il Ministro a concedere «una dispensa dai requisiti prescritti dai decreti d'esecuzione».

Il Governo della Repubblica federale di Germania ricorda anzitutto in via preliminare che, in sede di art. 177 del Trattato CEE, la Corte di giustizia è competente a statuire sulle questioni relative all'interpretazione e alla validità del diritto comunitario, non già sulla validità delle norme nazionali; e ne conclude che è opportuno determinare «in astratto» se le disposizioni del Trattato sulla libera circolazione delle merci tollerino delle normative nazionali del genere del decreto olandese di cui trattasi.

Il Governo della Repubblica federale di Germania è del parere che normative del genere sono giustificate ai sensi dell'art. 36, primo inciso, del Trattato, qualora siano necessarie per tutelare il consumatore contro le frodi. Senza dubbio, questa tutela del consumatore contro le frodi non è un principio espressamente enumerato dall'art. 36. Il Governo federale ritiene tuttavia che tale tutela sia un elemento necessario dell'ordine pubblico di cui all'art. 36 e che la Corte ha ammesso e confermato che la tutela del consumatore fa parte degli interessi giuridicamente protetti (si vedano la sentenza 20 febbraio 1975, causa 12/74, Commissione c/Germania, Race. pag. 181 e la sentenza 26 giugno 1980, causa 788/79, procedimento penale a carico di Gilli, Race. 1980, pag. 2071).

Tuttavia le normative nazionali relative alla difesa del consumatore contro le frodi, normative adottate nell'ambito dell'art. 36 del Trattato, sono giustificate solo qualora non vadano oltre ciò che è necessario per garantire la difesa stessa. Secondo il Governo federale, la difesa del consumatore piò esigere, vuoi divieti di messa in vendita, vuoi normative relative alla designazione, vuoi disposizioni in materia di marchio.

Basandosi su esempi tratti dalla normativa tedesca nonché dalla normativa comunitaria, il Governo federale mostra che il divieto di messa in vendita può essere necessario qualora la legittima aspettativa del consumatore non sia adeguatamente tutelata da provvedimenti meno drastici. Viceversa, disposizioni in materia di designazione possono bastare ad evitare che il consumatore sia indotto in errore qualora queste disposizioni si basino sul «fatto che i consumatori associano a determinate designazioni delle aspettative e delle rappresentazioni precise», e il marchio è sufficiente quando consente al consumatore di farsi, «generalmente in base ad indicazioni appropriate sull'imballo, un'idea della composizione e della natura dei prodotti alimentari e di riconoscere e valutare senza difficoltà eventuali scostamenti respetto alle caratteristiche tipiche».

Come conclusione di questa dimostrazione, il Governo federale sostiene che, in mancanza di una normativa di diritto comunitario, le norme che uno Stato membro voglia istituire nel campo di cui trattasi vanno determinate in funzione delle esigenze di tutela del consumatore e tenendo conto del principio di proporzionalità. Senza dubbio, per questa ultima ragione, i provvedimenti da adottarsi possono spesso limitarsi a norme in fatto di marchio e di designazione. «Il Governo federale ritiene tuttavia che la difesa del consumatore possa, in determinati casi, esigere una normativa più rigorosa, che prenda la forma del divieto di messa in vendita di prodotti alimentari per il motivo che la semplice indicazione della composizione reale non giova affatto al consumatore se esso non è in grado di comprenderla».

Di conseguenza, il Governo della Repubblica federale di Germania propone alla Corte di giustizia di risolvere come segue la questione pregiudiziale:

«Le normative di diritto nazionale che prescrivono per dei prodotti alimentari una composizione o delle caratteristiche particolari ed escludono la messa in vendita dei prodotti alimentari la cui composizione o le cui caratteristiche si discostano da quelle in tal modo prescritte, sono compatibili con le disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione delle merci qualora esse siano, nel caso concreto, necessarie per garantire un'adeguata tutela del consumatore contro le frodi».

La Commissione constata anzitutto che il «verbale d'udienza» trasmesso dal giudice nazionale non contiene alcuna informazione sugli antefatti. Indi, dopo aver esaminato le norme nazionali da applicarsi, essa rileva che non esiste sul piano comunitario alcun provvedimento né alcuna proposta di provvedimento destinato ad armonizzare le legislazioni degli Stati membri relative al pane, dato che la sola proposta di direttiva sottoposta al Consiglio dalla Commissione nel gennaio 1973 non è mai stata discussa dal Consiglio.

Esattamente come il Governo federale tedesco, la Commissione ritiene che sia impossibile risolvere la questione quale è stata formulata dal giudice nazionale ma che, per contro, l'interpretazione del diritto comunitario consenta di fornire al giudice nazionale i dati mediante i quali egli sarà in grado di decidere la causa dinanzi ad esso pendente.

Disponendo di troppo pochi dati di fatto circa la presente causa, la Commissione ritiene di non potersi «fare un'idea precisa del carattere delle disposizioni del decreto sul pane» e che non è quindi «affatto certo se la vendita della “brioche” di cui trattasi possa essere totalmente vietata ovvero se si possa vietare che la stessa “brioche” sia venduta sotto una denominazione nella quale figura la parola “pane”».

Secondo la Commissione, il divieto di mettere in vendita la «brioche» può avere tre cause:

a) in primo luogo, è possibile che la «brioche» non soddisfi le norme olandesi per quanto riguarda la sua composizione; la Commissione stessa rileva però che dalle note per l'udienza dell'avvocato della Kelderman pare risultare che non è la composizione della «brioche» quella che ha suscitato dei problemi; b) è del pari possibile che la denominar zione «eierbrood» (pane all'uovo) sia contraria alle norme del decreto olandese sul pane, ma anche in questo caso la Commissione è del parere che questa denominazione «non pare in contrasto con detta prescrizione» ed essa aggiunge che «se ciò tuttavia fosse vero, non ne deriverebbe alcuna incompatibilità con l'art. 30 qualora tale denominazione sia stata usata dalla Kelderman solo in un secondo momento, cioè dopo che il prodotto era stato fabbricato e smerciato in Francia in conformità alle disposizioni legali di questo paese»; e) infine, è possibile che il divieto di vendere la «brioche» nei Paesi Bassi derivi unicamente dal fatto che il suo tenore di materia secca non rientra in una delle forcelle di peso contemplate dal decreto sul pane (art. 10). La Commissione sostiene che «l'oggetto delle disposizioni» di cui all'art. 10 non è perfettamente chiaro e che vi sono due possibili interpretazioni: 1. l'art. 10 si applica unicamente se una determinata merce è venduta come pane, quindi, «l'impossibilità di vendere della “brioche” nei Paesi Bassi deriva dal fatto che questa viene offerta in vendita sotto il nome di “eierbrood”». Tuttavia, questo divieto potrebbe in tal caso essere facilmente eluso dall'importatore vendendo la «brioche» sotto un'altra denominazione. Se questa interpretazione fosse esatta, il decreto sul pane costituirebbe una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'importazione, in quanto «vieta lo smercio nei Paesi Bassi di pane o di merci analoghe prodotte in un altro Stato membro, in conformità alle norme in vigore in questo Stato, e distribuite sotto una denominazione determinata, mentre questa denominazione va considerata nei Paesi Bassi come una denominazione sufficientemente chiara e precisa per designare il prodotto stesso»; 2. un'altra interpretazione del decreto sul pane si basa sull'art. 3 di questo, da cui si può desumere che il decreto si applica a qualsiasi specie di pane, nonché alle merci analoghe che lo possono sostituire. Di conseguenza, la «brioche» di cui trattasi non può essere smerciata se non qualora siano osservate le norme del decreto sul pane ed in particolare l'art. 10 di esso. In quest'ipotesi, lo smerico nei Paesi Bassi di prodotti fabbricati e smerciati in uno Stato membro determinato, in conformità alle norme in vigore in questo Stato, sarebbe resa impossibile e l'art. 10 del decreto andrebbe considerato come una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'importazione, misura vietata dall'art. 30 del Trattato CEE. Va tuttavia accertato se questa disposizione possa giustificarsi ai sensi dell'art. 36 del Trattato. Senza dubbio, il decreto sul pane è stato adottato nell'interesse della salute pubblica e della lealtà commerciale; secondo la Commissione, tuttavia, questo decreto non costituisce la garanzia indispensabile per il conseguimento di questi due scopi. In primo luogo, per quanto riguarda l'interesse della salute pubblica, «l'art. 10 non riguarda la composizione del pane come tale, giacché il peso della materia secca non è stabilito con riguardo al peso totale del pane». Quanto alla lealtà commerciale, quest'interesse può essere tutelato con altri mezzi che provochino meno ostacoli per gli scambi fra gli Stati membri: «si potrebbe in particolare proporsi di fornire agli acquirenti le informazioni necessarie, ad esempio, sotto forma di prescrizioni in fatto di etichette».

Concludendo, la Commissione propone di risolvere la questione sottoposta alla Corte nel seguente modo:

«L'espressione “misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione”, di cui all'art. 30 del Trattato va intesa nel senso che il divieto imposto da tale articolo riguarda del pari il requisito stabilito in una normativa di uno Stato membro, requisito il quale prescriva che la quantità di materia secca di un pane deve situarsi entro una determinata forcella di valori, qualora si tratti dell'importazione di pane legalmente prodotto e smerciato nell'ambito di un altro Stato membro».

La ditta Kelderman BV, imputata nella causa principale, rappresentata dall'avv.to van Ewijk, il Governo dei Paesi Bassi, rappresentato dal sig. Bos, assistito dal sig. De Koe, ispettore in materia di sanità pubblica, e la Commissione, rappresentata dal sig. van Rijn, assistito dal sig. Wägenbaur, hanno presentato osservazioni orali e risposto alle domande loro rivolte dalla Corte all'udienza del 27 novembre 1980.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 18 dicembre 1980.

Con sentenza 28 marzo 1980, pervenuta alla Corte il 29 maggio successivo, l'Economische Politierechter (giudice di polizia economica) presso l'Arron-dissementsrechtbank di Amsterdam, ha sollevato, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, una questione pregiudiziale vertente sull'interpretazione dell'art. 30 del Trattato, onde precisare la nozione di misura d'effetto equivalente a restrizioni quantitative rispetto all'art. 10 del «Broodbesluit» (decreto sul pane) olandese, in quanto detto articolo dispone che il quantitativo di sostanza secca contenuta nel pane deve rimanere nell'ambito di una «forcella» di valori determinati.

La questione è sorta nell'ambito di un procedimento penale a carico di un importatore imputato di aver posto in vendita sul mercato olandese della «brioche» importata dalla Francia, il cui peso riferito alla materia secca era pari a circa 300 grammi per 400 grammi di prodotto fresco. Le autorità amministrative olandesi, avendo equiparato tale brioche al pane, accertavano che detto tenore di materia secca non rientrava nella forcella contemplata dal «Broodbesluit».

Viene ricordato che il «Broodbesluit» era stato promulgato nei Paesi Bassi, nella versione vigente il 21 dicembre 1925, in attuazione degli artt. 14 e 15 della «Warenwet» 19 settembre 1919 (legge sulle merci); in forza di queste disposizioni, è previsto, tra l'altro, che, allo scopo di proteggere la salute pubblica e di promuovere, la lealtà dei negozi commerciali, provvedimenti amministrativi aventi efficacia generale possono porre determinate condizioni in materia di composizione e di denominazione delle merci.

L'importatore, imputato in forza delle summenzionate disposizioni dinanzi al giudice di polizia economica presso l'Arrondissementsrechtbank di Amsterdam, invocava l'incompatibilità di detta normativa con l'art. 30 del Trattato CEE, a termini del quale sono vietate negli scambi intracomunitari le restrizioni quantitative all'importazione nonché qualsiasi misura d'effetto equivalente. Il giudice nazionale riteneva necessario, prima di pronunziare la sentenza, sottoporre alla Corte la seguente questione : «Se la nozione di “misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione” di cui all'art. 30 del Trattato CEE vada intesa nel senso che in essa rientra la condizione posta dall'art. 10 del Broodbesluit (Warenwet) — decreto sul pane (legge sulla qualità e sulla designazione delle merci) — secondo cui il quantitativo di sostanza secca contenuto nel pane deve rimanere entro determinati valori, con la conseguenza che certi prodotti tradizionali di altri Stati membri, il cui tenore in sostanza secca va oltre i limiti stabiliti, non possono essere posti in commercio nei Paesi Bassi».

È opportuno anzitutto osservare che, in mancanza di norme comuni o uniformi relative alla fabbricazione ed allo smercio del pane, spetta agli Stati membri disciplinare, ciascuno nell'ambito del proprio territorio, tutto ciò che riguarda le caratteristiche di composizione, la produzione e lo smercio di questo prodotto.

Come la Corte ha reiteratamente affermato nelle sentenze 20 febbraio 1979, Rewe, causa 120/78, (Race. 1979, pag. 649) e 26 giugno 1980, Gilli, causa 788/79, (Race. 1980, pag. 2071), gli ostacoli per circolazione intracomunitaria derivanti da disparità delle legislazioni nazionali relative allo smercio dei prodotti di cui trattasi, vanno accettati qualora tali prescrizioni possano ammettersi come necessarie per rispondere alle esigenze imperative attinenti, in particolare, all'efficacia dei controlli fiscali, alla protezione della salute pubblica, alla lealtà dei negozi commerciali e alla difesa dei consumatori.

L'estensione, ai prodotti importati, dell'obbligo di contenere un certo quantitativo di materia secca può escludere la distribuzione nello Stato di cui trattasi di pane originario di altri Stati membri. Essa può rendere necessaria una fabbricazione differenziata a seconda della destinazione del pane e quindi ostacolare la circolazione del pane legalmente prodotto, nello Stato membro d'origine, qualora in tale Stato non siano stabiliti identici criteri di fabbricazione.

Dato che un ostacolo può quindi intralciare gli scambi fra Stati membri, occorre accertare se esso possa essere giustificato da motivi di interesse generale attinenti nella fattispecie alla tutela della salute pubblica ed alla difesa dei consumatori, motivi che, secondo le osservazioni del Governo olandese ed in conformità alla «Warenwet», sono alla base del «Broodbesluit».

Per quanto riguarda la salvaguardia della salute pubblica, il Governo del Regno dei Paesi Bassi, partecipante al procedimento, ha osservato ch'esso desiderava vigilare, coi provvedimenti adottati, a che la popolazione ricevesse sufficienti sostanze nutritive.

È opportuno, in proposito, sottolineare che il sistema della «forcella» dei quantitativi di materia secca, così come contemplato dal «Broodbesluit», è vincolato alla preparazione del pane in determinati formati e si serve quindi di un criterio che non presenta alcun rapporto con la protezione della salute. Il Governo olandese ha d'altronde ammesso, nel corso della discussione orale, l'irrilevanza di tale punto. Quest'argomento va quindi disatteso.

Per quanto riguarda la difesa dei consumatori, è stato sostenuto che il «Broodbesluit» ha stabilito una netta delimitazione tra i vari formati e pesi di pane e consente quindi di evitare che il consumatore sia indotto in errore sull'effettivo quantitativo di pane offertogli.

Cionondimeno, in proposito è opportuno osservare che è facile garantire l'adeguata informazione del consumatore con mezzi appropriati come il rendere obbligatoria l'etichettatura implicante, ad esempio, l'indicazione del peso e delle caratteristiche di composizione del prodotto importato, come è stato d'altronde osservato a proposito delle circostanze relative alla controversia sottoposta al giudice nazionale.

Infine, nelle sue osservazioni, il Governo dei Paesi Bassi trae spunto dall'esistenza, nella normativa olandese, di un'ampia possibilità d'esenzione, da parte del ministro competente, dall'obbligo di osservare le condizioni imposte dal «Broodbesluit».

In proposito va richiamata la giurisprudenza costante (sentenza 24 gennaio 1978, van Tiggele, causa 82/77, Race. 1978, pag. 25; sentenza 16 dicembre 1980, Fietje, causa 27/80, non ancora pubblicata) in forza della quale un provvedimento vietato a norma dell'art. 30 del Trattato non sfugge al divieto per il solo fatto che l'autorità competente sia autorizzata a concedere esenzioni, nemmeno se di tale autorizzazione ci si avvalga ampiamente a favore dei prodotti importati. La libera circolazione è un diritto il cui esercizio non può dipendere da un potere discrezionale o da una concessione straordinaria da parte dell'amministrazione nazionale.

Da quanto precede risulta che l'ostacolo frapposto allo smercio, nei Paesi Bassi, di pane legalmente prodotto e distribuito in un altro Stato membro non è giustificato da alcun motivo di interesse generale e che quindi l'applicazione, al pane importato, della legislazione nazionale in materia costituisce una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa vietata dall'art. 30 del Trattato.

La questione sollevata dal giudice nazionale va quindi risolta nel senso che la nozione di «misura d'effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione», di cui all'art. 30 del Trattato, va intesa nel senso che rientra in detta disposizione la normativa di uno Stato membro che prescriva che la quantità di materia secca di un pane deve rimanere nell'ambito di una forcella di valori determinati, qualora essa si applichi all'importazione di pane legalmente fabbricato e smerciato in un altro Stato membro.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, dal Governo della Repubblica federale di Germania e dal Governo dei Paesi Bassi, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione; nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, al quale spetta quindi statuire sulle spese.