Corte giust. UE, Sentenza del 28 febbraio 1978, causa 85/77

I fatti della causa, il procedimento e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 del Protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia della CEE si possono riassumere come segue:

L'Azienda Avicola Sant'Anna, che esercita un'attività consistente nell'allevamento di pollame e galline ovaiole, citava il 5 giugno 1973 dinanzi al Tribunale civile di Roma l'Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) per far accertare di aver diritto ad essere inquadrata fra le imprese esercenti attività agricola nonché a versare esclusivamente al Servizio dei Contributi Agricoli Unificati (SCAU) gli oneri previdenziali dovuti per la manodopera impiegata.

Il giudice istruttore, in accoglimento dell'istanza avanzata dall'attrice, autorizzava in data 4 dicembre 1973 la chiamata in causa dello SCAU. Costituitosi in giudizio, lo SCAU confermava di considerare corretto l'inquadramento della società attrice fra le aziende agricole.

All'udienza del 28 aprile 1977, la società Sant'Anna chiedeva che il procedimento fosse sospeso e gli atti rimessi alla Corte di giustizia delle Comunità europee in base all'art. 177 del Trattato CEE. Vista l'adesione dello SCAU e la non opposizione dell'INPS, il giudice istruttore, con ordinanza 19 maggio 1977, sospendeva il procedimento e disponeva la rimessione degli atti alla Corte di giustizia «perché la stessa interpreti in via pregiudiziale gli artt. 38 nn. 1, 3 e 4 del Trattato istitutivo con riguardo all'allegato 2 (lista prevista dall'art. 38 del Trattato), il regolamento n. 70 CEE del 14 giugno 1966, pubblicato nella Gazzetta ufficiale della Comunità n. 112 del 24/6/1966, limitatamente ai punti seguenti: “Per azienda agricola si intende una unità economica localmente delimitata soggetta a una gestione unitaria e che produce: cereali, legumi, omissis e fra gli animali: bovini, equini, ovini, caprini, suini, galline e polli, altri volatili, conigli, selvaggina, bachi da seta, api e pulcini di un giorno” (art. 2 leu. a) e ali. 1)) - “Sono aziende agricole anche quelle con superficie agraria inferiore ad un ettaro nonché le aziende agricole prive di superficie agricola utilizzata” (art. 3 a) e b)); ed il regolamento CEE 91/66 del 29/6/1966 pubblicato nella Gazzetta ufficiale della Comunità n. 121, il 4/7/1966, limitatamente al punto seguente: “L'azienda agricola è un'unità tecnico-economica localmente delimitata, soggetta ad una gestione unica e che produce cereali, omissis, galline e polli, altri volatili, omissis, pulcini di un giorno” e voglia rispondere inoltre alle qui di seguito elencate questioni pregiudiziali: 1 a) Se la nozione di impresa agricola, offerta dal Trattato con espresso riferimento ai prodotti, al cui ottenimento è preordinata ed esplicata l'attività imprenditoriale, chiarita dai regolamenti svincolando l'attività stessa da ogni connessione territoriale, (lì dove si prevedono aziende agricole con superficie agraria inferiore ad 1 ettaro ed aziende agricole prive di superficie agraria, abbia valore solo all'interno delle istituzioni CEE, e non sia, quindi, vincolante per gli Stati membri, che rimangono perciò liberi di identificare le imprese agricole mediante ricorso a criteri difformi o contrastanti con quelli adottati dal Trattato di Roma e dai regolamenti citati. 1 b) Se la Comunità abbia adottato una nozione comune della impresa agricola, da valere nei singoli paesi membri, ai fini di identificare le imprese di questo tipo, e se pertanto, gli Stati membri siano obbligati a far ricorso alle nozioni offerte dal Trattato e dai regolamenti citati per identificare le imprese agricole cui vanno applicati, poi, i principi stabiliti in sede comunitaria, e quelli accolti dai rispettivi diritti nazionali anche in materia previdenziale. Se il punto 1 b) sarà risolto affermativamente: 2 a) Se i singoli Stati membri possono adottare norme derogatorie o seguire una prassi derogatoria. 2 b) Se la nozione di impresa agricola offerta dal Trattato e dai regolamenti abbia carattere vincolante e sia immediatamente applicabile nell'ordinamento italiano, per i fini previsti dalle norme comunitarie e dallo stesso ordinamento italiano. Se il punto 2 b) sarà risolto affermativamente: 3 a) Se la nozione di impresa agricola, adottata dalla CEE, e recepita nei singoli ordinamenti degli Stati membri, abbia costituito in capo alle singole imprese, definite ed identificate come agricole, diritti soggettivi ricollegabili a tale inquadramento, che i giudici nazionali debbono tutelare. Se il punto 3 a) sarà risolto affermativamente: 4 a) Se i diritti soggettivi siano correlativi all'obbligo, per gli Stati membri, di non imporre, a carico delle imprese agricole, oneri comunque estranei, secondo gli ordinamenti nazionali, alla natura di impresa agricola accertata con ricorso ai criteri offerti dal Trattato e dai regolamenti comunitari, e, comunque, tali da discriminare anche ai fini previdenziali le imprese agricole di allevamenti di pollame italiano rispetto a quelle degli altri paesi della Comunità.»

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

La società Sant'Anna precisa che il procedimento pendente dinanzi al Tribunale civile di Roma è uno dei numerosi procedimenti pendenti avanti a varie giurisdizioni italiane, tutti vertenti su un punto di estrema importanza perché tocca da vicino l'interesse economico delle aziende avicole: se cioè esse debbano essere considerate imprese agricole oppure imprese industriali. La differente classificazione, infatti, comporta conseguenze economiche di rilievo.

Le aziende avicole sono sempre state considerate imprese agricole, in base alla disposizione dell'art. 2135 del codice civile italiano, che, a partire dall'anno 1942 (data della sua entratra in vigore), ha fatto rientrare esplicitamente gli imprenditori esercenti l'allevamento del bestiame (ivi compreso il pollame) e le attività connesse nell'ampia accezione di «imprenditore agricolo». Di conseguenza, con riferimento alle disposizioni nazionali applicate in materia di tributi previdenziali, le aziende avicole sono sempre state considerate imprese agricole ad ogni effetto e quindi assoggettate esclusivamente al pagamento dei contributi agricoli unificati previsti per tutte le imprese agricole.

Successivamente, in seguito all'ammodernamento dei sistemi di produzione di pollame e di uova, nonché all'introduzione di più avanzati miglioramenti tecnologici, l'INPS ha preteso di far rientrare le aziende avicole fra le imprese industriali, per assoggettarle alle contribuzioni previdenziali stabilite, appunto, per il settore industriale. Ma poiché l'inquadramento agli effetti dei contributi previdenziali costituisce, ancora adesso, l'elemento caratterizzante di un'impresa — se essa deve, cioè, essere ritenuta agricola o industriale e quindi se alla medesima devono essere applicate, oppure no, tutte le agevolazioni previste dalla normativa vigente in materia fiscale, finanziaria, di aiuti, etc. — è chiaro che, per le aziende che hanno operato notevoli sforzi per razionalizzare la propria produzione, diventa una questione importantissima quella di rimanere classificate come imprese agricole.

La società Sant'Anna si richiama ad un parere del 24 ottobre 1972 con cui il Consiglio di Stato ha ritenuto di dover far ricorso alla normativa comunitaria per risolvere il problema interpretativo in esame. Come risulta dal suddetto parere, i tre ministeri italiani direttamente interessati alla soluzione della questione controversa, vale a dire il ministero del lavoro, il ministero dell'agricoltura e il ministero delle finanze, ritengono, sulla base dell'art. 2135 del codice civile italiano, che le aziende avicole debbano essere considerate imprese agricole ad ogni effetto e, quindi, assoggettate alla contribuzione prevista per tali imprese. Al contrario l'INPS cerca di imporre la propria tesi, facendo riferimento ad un arcaico criterio discrezionale, che fa dipendere la qualifica di impresa agricola (o industriale) dal rapporto fra la quantità di mangime e foraggio prodotti nell'azienda, e la quantità di mangime e foraggio acquistati sul mercato. Questo criterio è agli antipodi di quello racchiuso nella normativa comunitaria, tendente a stimolare lo sviluppo economico dell'attività agricola, nel quadro dei principi contenuti nell'art. 39 del Trattato CEE.

Dopo aver attirato l'attenzione in particolare sui contrasti esistenti nella giurisprudenza italiana circa la qualificazione di imprese agricole, la società Sant'Anna esprime la speranza che una decisione chiarificatrice della Corte di giustizia possa evitare discriminazioni, in base a criteri superati, a scapito delle aziende che, grazie ai perfezionamenti tecnici ed alla modernizzazione delle strutture, nel rispetto dei principi indicati dall'art. 39, hanno cercato di svilupparsi e di migliorare. Essa enumera tutta una serie di discriminazioni, particolarmente in materia fiscale e finanziaria, nonché in tema di contributi previdenziali e di sovvenzioni, cui andrebbero incontro le aziende avicole se fossero considerate imprese non agricole secondo i criteri che l'INPS vuol fare prevalere.

Dopo avere osservato che il Trattato CEE non si cura di definire esplicitamente che cosa sia l'«impresa», né si cura di definire in astratto — in modo diretto ed esplicito — che cosa sia l'«agricoltura», la società Sant'Anna rileva che il silenzio del Trattato non significa tuttavia che le nozioni concernenti le imprese che esercitano attività agricola possano essere definite ricorrendo a criteri estranei al diritto comunitario. In particolare il silenzio del Trattato non permette di supporre l'esistenza di lacune, né conseguentemente di supporre che sia lecito far ricorso agli ordinamenti degli Stati membri. Al contrario, il significato di tali formule deve essere ricercato necessariamente nell'ambito dell'ordinamento comunitario. Per di più, se il significato, i contenuti e i limiti delle espressioni quali «impresa agricola» sono dettati unicamente dal diritto comunitario, è anche necessario ammettere che essi hanno un valore unico, per l'intero suo ambito di applicazione (salvo che esso non disponga altrimenti in termini espliciti).

Il carattere comunitario (e unico) della nozione di «impresa agricola» trova conferma in numerosi atti delle istituzioni. Il preambolo della decisione della Commissione 2 ottobre 1975, n. 682 (GU 20 novembre 1975, n. L 301, pag. 8) afferma, per esempio, che «la definizione di azienda agricola deve essere uniforme in tutta la Comunità economica europea». La direttiva 17 aprile 1972, n. 159 (GU 23 aprile 1972, n. L 96), che contiene disposizioni a favore delle «aziende agricole in grado di svilupparsi», esprime lo stesso valore comunitario. In effetti, essa adotta un duplice sistema, vale a dire (a) definisce una nozione generica di «azienda agricola in grado di svilupparsi» (art. 2), fissando alcune caratteristiche minime che ne rappresentano i connotati (art. 3) e (b) affida agli Stati membri il compito di completare i criteri di definizione da essa assunti, ma soltanto allo scopo di assicurare un migliore adattamento della sua disciplina a certe particolari situazioni socio-economiche nel cui contesto le aziende si trovano ad operare.

L'esigenza di riservare al diritto comunitario una competenza esclusiva nel senso sopra riferito è tanto più evidente in un settore come quello in esame che rientra integralmente in due organizzazioni comuni di mercato: quella del pollame (regolamento CEE n. 2777/75, GU n. L 282, pag. 77) e quella delle uova (regolamento CEE n. 2771/75, GU n. L 282, pag. 49). Questa esigenza risulta dal fatto che, trattandosi di organizzazioni comuni di mercato, valgono per esse il principio del «mercato unico» e quello della «competenza esclusiva delle istituzioni comunitarie» a gestirlo.

Tra le diverse formule utilizzate dal diritto comunitario nel campo dell'agricoltura, la società Sant'Anna esamina quelle che il diritto comunitario impiega per alludere all'attività agricola delle imprese. Essa osserva che tale attività permette di isolare in un'unica «categoria» le imprese che la esercitano e che — effettivamente — potranno essere designate come imprese agricole.

In effetti, due indicazioni in questo senso sono contenute nell'art. 38 del Trattato. Da una parte, il n. 1 del suddetto articolo precisa che per prodotti agricoli «si intendono i prodotti del suolo, dell'allevamento e della pesca, come pure i prodotti di prima trasformazione che sono in diretta connessione con tali prodotti»; dall'altra, il n. 3 dello stesso articolo rinvia all'apposito elenco per determinare quali prodotti agricoli debbano ricomprendersi nella definizione ricavabile dall'art. 38, n. 1. Dalle due indicazioni qui ricordate è lecito dedurre che un'attività imprenditoriale ha carattere agricolo con riferimento alla natura di certi prodotti che ne fanno oggetto. A sua volta, attività agricola è quella che concerne la produzione di certi beni considerati come prodotti agricoli dal Trattato.

Questa concezione dell'impresa agricola può derivare anche dall'art. 40 del Trattato e dalle applicazioni che le istituzioni comunitarie ne hanno svolto. Il n. 2 del suddetto articolo, il quale dispone che «per raggiungere gli obiettivi previsti dall'art. 39 sarà creata un'organizzazione comune dei mercati agricoli», indica che tutte le imprese che esercitano un'attività di produzione o di prima trasformazione nel settore merceologico coperto da un'organizzazione di mercato sono imprese agricole ai sensi del Trattato, e che, ancora una volta, è il prodotto agricolo facente oggetto della loro attività quello che qualifica l'attività agricola dell'impresa.

A riprova della fondatezza di tale affermazione, la società Sant'Anna ricorda alcuni provvedimenti adottati dalle istituzioni comunitarie nei settori in esame che, a suo parere, hanno tutti per oggetto il prodotto agricolo. È il prodotto agricolo che, secondo l'attrice, costituisce il perno intorno al quale ruota l'intera regolamentazione comunitaria.

La nozione di impresa agricola presupposta dal Trattato non collima con quella elaborata dai diritti interni. In particolare la nozione di agricoltura, quale può essere desunta dalle indicazioni offerte dagli artt. 38 e seguenti si distacca da quelle nozioni «interne» che fanno dipendere la qualificazione dell'attività agricola dal fatto che essa si svolga «sul fondo».

A sostegno della predetta tesi, la società Sant'Anna cita l'art. 38, n. 1, del Trattato. A suo avviso, il fatto che tale articolo alluda all'allevamento senz'altra specificazione, significa che l'allevamento cui si riferisce la predetta disposizione riguarda qualsiasi specie di animali, anche quelli per i quali non è indispensabile l'utilizzazione di fondo alcuno. Questa nozione comunitaria d'impresa agricola — comprensiva anche delle imprese che producono prodotti agricoli con tecnologie ed. industriali e che prescindono dallo sfruttamento del fondo — trova autorevoli conferme nella dottrina («Kommentar zum EWG» — a cura di Von der Groeben, von Boeck e Thiesing — 2a ed., vol. I, pag. 337) nonché, più particolarmente, in tutta una serie di atti deliberati dalle istituzioni comunitarie per procurarsi informazioni varie al fine di attuare la politica agricola comune. Benché questi atti provvedano esplicitamente a definire l'azienda agricola solo ai fini della loro propria applicazione, risulta nondimeno con chiarezza dalla loro formulazione che le istituzioni hanno guardato alle imprese agricole indipendentemente da qualsiasi riferimento al fondo. Così, ad esempio, dall'art. 4 del regolamento del Consiglio15 giugno 1965, n. 79 (GU 23 giugno 1965, n. 109) è dato capire che, dopo il periodo iniziale indicato all'art. 2 a), il «campo di osservazione» delle istituzioni avrebbe potuto riguardare anche imprese agricole sprovviste di 5 ettari di terreno coltivabile e dunque anche aziende agricole del tutto sprovviste di terreno agricolo. Lo stesso concetto si ricava dall'art. 3 del regolamento del Consiglio 14 giugno 1966, n. 70 (GU 24 giugno 1966, n. 112), secondo il quale il «campo di osservazione» comprende «le aziende agricole … prive di superficie agricola utilizzata». Altrettanto significativo — proprio perché manca di qualsiasi allusione al fondo — è anche l'art. 1 del regolamento del Consiglio 29 giugno 1966, n. 91 (GU 4 luglio 1966, n. 121) secondo il quale un'azienda agricola è «un'unità tecnico-economica localmente delimitata, soggetta ad una gestione unica e che produce i prodotti elencati nell'allegato I» (l'allegato comprende sia i prodotti dell'avicoltura sia i prodotti dell'allevamento bovino). Infine, dall'allegato I alla decisione della Commissione 2 ottobre 1975, n. 682 (GU 20 novembre 1975, n. L 301, pagg. 8 e segg.) risulta che «l'azienda agricola è definita dai seguenti caratteri: 1.1. produzione di prodotti agricoli (…); 1.2. gestione unitaria (…); 1.3. unità tecnico-economica». Secondo lo stesso allegato, le «aziende agricole di imprese industriali» rappresentano semplicemente uno dei «casi particolari» che rientrano nella nozione generale.

Secondo la società Sant'Anna, il Tribunale di Roma ha proposto alla Corte di giustizia una serie di quesiti che ruotano intorno a questo interrogativo: se la nozione comunitaria di impresa agricola — quale si è delineata qui sopra — sia da valere nei singoli Stati membri, al fine di identificare le imprese di questo tipo e se, più specialmente, tale nozione sia immediatamente applicabile nell'ordinamento italiano. Tuttavia, tali questioni pongono inoltre altri problemi riguardanti l'applicazione del divieto di discriminazione. Nonostante la loro astrattezza, esse sono pur sempre pensate come momenti di un procedimento intellettuale che permette di valutare, in concreto, se un certo trattamento — che interessa il dominio del Trattato (quale è la imposizione di oneri previdenziali a carico di determinate imprese) — ha, oppure no, il carattere di una discriminazione vietata dal diritto comunitario. Esse infatti richiamano l'attenzione sul fatto che l'applicazione non discriminatoria del diritto comunitario (o, in altri termini, il trattamento uguale, che il diritto comunitario intende garantire a certe situazioni) dipende in larga misura dalla definizione delle fattispecie astratte formulate dalle sue norme e, tra questo, dalla definizione delle situazioni soggettive e oggettive alle quali l'ambito delle sue diverse norme si estende.

Dopo aver illustrato questa tesi con esempi assai dettagliati, la società Sant'Anna conclude che il problema sollevato dal Tribunale di Roma concerne unicamente la possibilità che il diritto interno italiano operi in deroga al diritto comunitario: che, cioè il diritto interno italiano — senza esserne autorizzato — istituisca delle classificazioni specifiche di imprese agricole e che, in base alla particolarità di certe imprese, comprese in tali classificazioni, adotti una disciplina diversa (rispetto ad altre uguali) in modo tale da violare il divieto di discriminazione.

Questa possibilità è senza dubbio da escludere. Se essa fosse ammissibile si darebbe agli Stati membri «l'arma assoluta» per neutralizzare quel principio fondamentale di diritto comunitario che è espresso nel divieto di discriminazione.

Ciò meglio si comprende tenendo presente la fattispecie di causa. Infatti, la sola classificazione di un'impresa come non agricola agli effetti del pagamento dei contributi previdenziali, costringe detta impresa a rinunciare, rimanendo discriminata, a tutta una serie di agevolazioni fiscali, finanziarie ed economiche. L'INPS, classificando un'impresa come agricola oppure non agricola, viene a sconvolgere l'intero settore economico dell'avicoltura alterando le condizioni di parità competitiva delle aziende operanti sul mercato. Per di più, tale situazione rischia di far sì che le direttive comunitarie emanate per agevolare l'ammodernamento dell'agricoltura, vengano applicate in Italia soltanto a quelle imprese classificate come agricole secondo i criteri interni — antiquati ed antieconomici — utilizzati dall'INPS. In tal modo, in mancanza di una definizione europea uniforme dell'impresa agricola, si verrebbe a compromettere una corretta applicazione della normativa comunitaria nell'ambito del mercato comune.

La società Sant'Anna ritiene che i quesiti posti dal Tribunale di Roma richiedano anzitutto di chiarire se i divieti di discriminazione contenuti nel diritto comunitario riguardino anche l'imposizione di oneri parafiscali diversi a carico di imprese che si trovano ad essere uguali tra loro, in quanto sono imprese agricole, produttrici del medesimo prodotto. Per rispondere a tali problemi può essere sufficiente osservare che ogni misura interna, la quale imponga a certe categorie di imprenditori il pagamento di un tributo o di un onere parafiscale, finisce per incidere sui loro costi e sulle loro capacità di competizione su mercato. La manovra della fiscalità e della parafiscalità incide dunque su quel campo di attività economiche che (secondo l'art. 2 del Trattato) rientrano nel suo dominio di applicazione. Anche una disuguaglianza di trattamento nel campo fiscale e parafiscale cade pertanto sotto i divieti di discriminazione contenuti nell'art. 7 o nell'art. 40 n. 3. Più in particolare, neppure in materia fiscale, gli Stati membri possono discriminare tra le diverse imprese agricole — appartenenti ad una medesima classe determinata in vista dell'attività esercitata — secondo il loro rapporto con il fondo o con i suoi prodotti.

La società Sant'Anna suggerisce di affrontare il medesimo problema posto dal Tribunale di Roma, adottando un approccio diverso, che guardi più alle cose concrete, che non ai testi di legge. In tal modo — essa afferma — non tarderà ad apparire l'ingiustizia della discriminazione a carico delle imprese avicole che fossero considerate industriali perché adottano sistemi più moderni e avanzati.

Essa osserva poi che, nonostante i metodi e le tecnologie adottate, anche le imprese avicole più moderne non si discostano da quel contesto socio-economico «contadino» in cui opera l'azienda agricola tradizionale. Nessuna delle aziende avicole più moderne è uscita dall'ambito rurale per insediarsi nelle zone di grande concentrazione industriale. Per di più, un'altra ragione d'identità può essere individuata, se si considerano le aziende avicole tradizionali e quelle moderne dal punto di vista degli obiettivi della politica agricola comune. Infatti, l'azienda agricola avanzata realizza tutte quelle finalità della politica agricola comune che sono indicate nell'art. 39 del Trattato.

L'INPS ritiene che la questione, così come posta, sia irrilevante e che la Corte di giustizia comunitaria non abbia competenza a decidere la materia.

Infatti, non c'è dubbio che i regolamenti CEE citati dalla società Sant'Anna, e riportati dal pretore nella propria ordinanza, comprendano nel loro ambito anche le aziende del tipo di quella gestita dalla società Sant'Anna; ma ciò è limitato agli oggetti dei regolamenti stessi ed alle clausole del Trattato.

Gli obiettivi della politica agricola comune, enunciati nell'art. 39 del Trattato, riguardano esclusivamente la produzione ed il commercio dei prodotti agricoli, non l'identificazione delle aziende agricole a fini diversi.

L'art. 40 stabilisce quali mezzi possano essere posti in essere comunitariamente e cioè: a) regole comuni in materia di concorrenza; b) coordinamento dei mercati nazionali; c) organizzazione del mercato europeo. Si tratta, anche qui, di mezzi che riguardano esclusivamente il mercato, la commercializzazione dei prodotti, e non un altro fine del tutto diverso, come è quello di individuare un'azienda al fine della determinazione dei contributi previdenziali. Del resto, lo stesso art. 40, n. 3, 2o comma, stabilisce che tali mezzi sono limitati al perseguimento degli scopi dell'art. 39.

Il regolamento CEE del Consiglio n. 70/76 detta una nozione di azienda agricola «per l'applicazione del presente regolamento»; ma tale regolamento non soltanto opera nei limiti sanciti dal titolo II della parte II del Trattato, bensì è predisposto per l'organizzazione di un'indagine conoscitiva di mercato. Non può, quindi, rappresentare una fonte che possa essere applicata alla questione che interessa la presente causa.

Analogamente, gli altri regolamenti o atti comunitari menzionati nell'ordinanza di rinvio riguardano materie o concetti sempre ed esclusivamente in relazione agli aspetti produttivi e commerciali dell'agricoltura, non alla natura delle aziende sotto il profilo previdenziale-contributivo.

Passando poi ad esaminare la legislazione comunitaria in materia previdenziale, l'INPS osserva che essa non affronta in nessun punto la classificazione degli imprenditori ai fini contributivi.

Il Trattato si preoccupa soltanto di favorire la libera circolazione dei lavoratori all'interno della Comunità, mirando a garantire — sotto il profilo previdenziale — l'utilizzazione cumulativa di tutti i periodi di lavoro svolti nei diversi Stati membri ed il pagamento delle prestazioni previdenziali nell'ambito degli stessi Stati.

Non a caso il regolamento CEE n. 1408/71, che costituisce la base legislativa comunitaria in materia di sicurezza sociale, si applica (art. 2) ai lavoratori e loro superstiti, ma non riguarda i datori di lavoro, la cui regolamentazione rimane affidata pienamente alla legislazione nazionale.

Richiamandosi alla giurisprudenza della Corte di giustizia (sentenza 13 ottobre 1976 nella causa 32/76, Saieva, Racc. 1976, pag. 1523; sentenza 17 dicembre 1975 nella causa 93/75, Adlerblum, Racc. 1975, pag. 2147), l'INPS conclude che esula dalla competenza della Corte stessa di dare una definizione di natura giuridica quando essa dipenda «esclusivamente dal diritto nazionale» di uno Stato membro. A maggior ragione ciò deve essere quando questa definizione esaurisce la propria efficacia all'interno dell'ordinamento giuridico del medesimo Stato.

L'INPS chiede dunque che la Corte:

1. in via principale dichiari la propria incompetenza, dal momento che l'individuazione della natura di un'azienda al fine di determinare l'importo dei contributi di previdenza sociale non dipende da norme comunitarie, ma dal diritto nazionale; 2. in via subordinata, ove ritenga di non poter declinare la competenza, stabilisca se i principi fissati dal Trattato e dai regolamenti comunitari in materia di agricoltura si applicano anche alla legislazione previdenziale degli Stati membri.

Il Governo italiano si domanda quale concreta portata possa riconoscersi, anzitutto, al quesito volto ad ottenere ('«interpretazione» in via pregiudiziale, di talune norme del regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1966, n. 70, e del regolamento (CEE) della Commissione 29 giugno 1966, n. 91, e quale «dubbio» sia ipotizzabile relativamente alle definizioni in tali norme contenute. Allo stesso modo, esso non vede come possa ipotizzarsi la possibilità di desumere una nozione generale ed assoluta di azienda agricola da tali norme, che risultano contemplate in regolamenti emanati all'unico ed esclusivo scopo di rilevazione statistica e che contemplano definizioni predisposte, espressamente, «per l'applicazione del presente regolamento».

Deve pure escludersi che una nozione «comunitaria» di azienda agricola possa ricavarsi dalle norme del Trattato o (come suggerisce il giudice del rinvio) dall'elencazione contenuta nell'allegato II del Trattato, relativa ai prodotti agricoli. In ogni caso, anche ammettendo che una nozione «comunitaria» di azienda agricola fosse desumibile da tali indicazioni, essa potrebbe essere considerata rilevante e vincolante, se non limitatamente allo specifico tema disciplinato dalla normativa comunitaria, cioè all'agricoltura: conclusione la cui validità appare evidente quando si consideri che nell'ambito di uno stesso ordinamento giuridico istituti e nozioni possono assumere differente portata, ed essere diversamente considerati, a seconda del ramo del diritto nell'ambito del quale vengono di volta in volta in rilievo.

Del resto, il Governo italiano ritiene non potersi dire che il limitare la rilevanza di una nozione «comunitaria» di azienda agricola (ove tale nozione fosse ipotizzabile) al solo tema dell'agricoltura comporterebbe le pregiudizievoli discriminazioni alle quali si accenna nell'ultimo dei quesiti proposti dal giudice del rinvio.

Anzitutto, non si può discutere d'una discriminazione rilevante nell'ambito del diritto comunitario quando, come nella causa di merito, si tratta d'accertare se una determinata categoria di cittadini nazionali sia soggetta ai «maggiori» oneri propri dell'ordinario regime di previdenza sociale.

Inoltre, discriminazioni del tipo al quale sembra riferirsi (oltretutto secondo viziata prospettiva) il giudice del rinvio, e quindi discriminazioni dipendenti dal maggiore o minore carico fiscale o previdenziale gravante sui cittadini dei vari Stati membri, sono allo Stato non solo inevitabili, ma ovviamente compatibili con la normativa comunitaria, per essere la normativa in tema di tributi interni riservata all'esclusiva competenza di ciascuno degli Stati membri, e potendo di conseguenza la concreta incidenza degli oneri a carico dei cittadini comunitari legittimamente variare a seconda della loro nazionalità.

Risulta quindi evidente che nei numerosi quesiti proposti nel provvedimento di rinvio è importante solo quello diretto a conoscere se una (eventuale nozione «comunitaria» di azienda agricola sia vincolante per gli Stati membri per quanto concerne la normativa nazionale in tema di previdenza sociale, visto che la sua soluzione appare assorbente e preclusiva di ogni altra possibile questione.

Trattandosi di materia non trasferita con il Trattato alla competenza delle istituzioni comunitarie, non compete alla Corte di giustizia, specialmente in difetto di direttive volte in argomento al ravvicinamento delle disposizioni legislative nazionali, di accertare e stabilire se e quali nozioni debbano essere adottate dalle singole autorità nazionali nel disciplinare la materia della previdenza sociale.

La specifica ed analitica disciplina, contemplata nei regolamenti del Consiglio n. 3 e n. 1408/71 non costituisce espressione di una autonoma normativa comunitaria, ma risponde alla esigenza di conseguire le specifiche finalità previste dall'art. 51 del Trattato CEE, ed è volta quindi ad assicurare, nell'ambito della libera circolazione dei lavoratori degli Stati membri (e non certo nel settore dell'agricoltura), il coordinamento dei differenti sistemi di previdenza sociale al fine di garantire il cumulo dei periodi di lavoro ed il pagamento delle prestazioni cui i lavoratori hanno diritto; e le stesse molteplici definizioni in tali regolamenti contemplate risultano riferite e limitate, del resto, alle sole norme previste nei regolamenti, senza riflessi sui vari e divergenti regimi di previdenza sociale adottati nei singoli Stati membri.

A maggior ragione, deve escludersi che nozioni (eventualmente) dettate nell'ambito della politica agricola comune possano condizionare le normative nazionali in tema di previdenza sociale, di competenza degli Stati membri.

Sulla base delle considerazioni di cui sopra, il Governo italiano propone che la Corte, ove non ritenga di dichiarare i quesiti proposti inammissibili per manifesta irrilevanza, e limitando comunque il suo esame all'assorbente e preclusivo quesito di cui all'ultima parte del n. 1 b) del provvedimento di rinvio, escluda la sua competenza a pronunciarsi (trattandosi di questione relativa a norme di diritto interno), o si limiti, in subordine, ad affermare in diritto che le nozioni da considerare per l'applicazione dei regimi nazionali di previdenza sociale vanno determinate sulla base delle disposizioni di diritto interno.

La Commissione osserva che il punto centrale della domanda posta alla Corte concerne la portata delle definizioni di azienda agricola contenute nei regolamenti comunitari ricordali nell'ordinanza; più precisamente, si tratta di definizioni di carattere generale, applicabili a tutta la politica agricola e, al di fuori di essa, alla sicurezza sociale o, invece, di definizioni aventi uno scopo specifico e limitato?

La Commissione ritiene che la risposta a questa domanda risulti chiaramente dalla lettura dei testi: l'art. 2 del regolamento n. 70/66 indica che la nozione di azienda agricola è data «per l'applicazione del presente regolamento». Questo atto, d'altra parte, è «relativo all'organizzazione di un'indagine principale nel quadro di un programma di indagini sulle strutture delle aziende agricole». La definizione data è obbligatoria per gli Stati membri ai fini di questa inchiesta statistica, ma non ad altri fini.

Lo stesso può dirsi della definizione contenuta nel regolamento (CEE) della Commissione 29 giugno 1966, n. 91: anch'essa non concerne che la scelta di alcune aziende agricole allo scopo di studiarne i redditi a scopi statistici. Questo regolamento tuttavia aggiunge una nuova categoria a quelle contenute nel regolamento n. 70/66, quella di «azienda agricola orientata verso le vendite». Una definizione sostanzialmente identica — ma sempre a fini statistici — si ritrova nella direttiva (CEE) del Consiglio 20 gennaio 1975, n. 108 e nel regolamento (CEE) del Consiglio 21 dicembre 1976, n. 3228, atti che organizzano un'indagine sulla struttura delle aziende agricole.

La Commissione fa rilevare che nozioni differenti d'azienda agricola si ritrovano in altri atti comunitari, anche nel campo statistico. A titolo d'esempio, essa menziona l'art. 2 del regolamento (CEE) del Consiglio 30 aprile 1976, n. 1035, relativo all'organizzazione di un'indagine sulle retribuzioni dei lavoratori agricoli fissi (GU del 5 maggio 1976, n. L 118).

In altri casi, la legislazione comunitaria lascia parzialmente alle legislazioni nazionali la definizione dei beneficiari di certe misure: è il caso, per esempio, dell'art. 3, n. 1, della direttiva (CEE) del Consiglio 17 aprile 1972, n. 159, relativa all'ammodernamento delle aziende agricole (GU 23 aprile 1972, n. L 96).

Una definizione ancora differente e a fini particolari (concessione di un'indennità) è data dalla direttiva (CEE) del Consiglio 28 aprile 1975, n. 268, sull'agricoltura di montagna e di talune zone svantaggiate (GU 19 maggio 1975, n. L 128).

Data la pluralità delle nozioni di azienda agricola e di imprenditore agricolo, sembra escluso di poter procedere per deduzione dalle disposizioni del Trattato CEE cui si riferisce l'ordinanza (art. 38 e allegato II). Esse definiscono i prodotti agricoli ai fini della politica agricola comune e sono, in questi limiti, obbligatorie e non derogabili dagli Stati membri: ma sarebbe del tutto arbitrario di voler dedurne che un'impresa che produce questi prodotti debba essere ad ogni effetto (per esempio in materia di fallimento) considerata impresa agricola.

Dall'analisi di cui sopra la Commissione ricava che esistono diverse nozioni specifiche di «impresa agricola» a seconda del fine perseguito dalle norme comunitarie. Questo risultato trova conferma — a suo parere — nell'assenza di ogni disposizione comunitaria a carattere generale in materia di condizioni di affiliazione ai sistemi di sicurezza sociale, gli Stati membri essendo liberi di determinare i criteri di iscrizione all'uno o all'altro regime. D'altra parte, l'art. 51 del Trattato, prevedendo delle misure in materia di sicurezza sociale che permettano l'instaurazione della libera circolazione dei lavoratori, presuppone il mantenimento delle differenze dei sistemi nazionali, di cui è previsto solo il coordinamento.

In conclusione, la Commissione ritiene che la Corte potrebbe pronunziarsi nel modo seguente sui quesiti 1 a) e 1 b) del provvedimento di rinvio del Tribunale di Roma, tale risposta rendendo senza oggetto gli altri quesiti:

«La Comunità non ha adottato una definizione generale di impresa agricola al fine di identificare le imprese di questo tipo a tutti gli effetti; al di fuori dei casi specificatamente previsti dalle norme comunitarie, gli Stati membri restano liberi di qualificare un'impresa come agricola o come industriale».

La società Sant'Anna, con gli avvocati G. Ubertazzi e F. Capelli, del foro di Milano, l'INPS, con gli avvocati A. Giallombardo e G. Romoli, del foro di Roma, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo agente sig. Prozzillo, hanno svolto le loro osservazioni orali all'udienza del 12 gennaio 1978.

L'avvocato generale ha presentato le proprie conclusioni all'udienza del 31 gennaio 1978.

Con ordinanza 19 maggio 1977, pervenuta in cancelleria il 5 luglio 1977, il Tribunale civile di Roma ha chiesto alla Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, l'interpretazione dell'art. 38, nn. 1, 3 e 4, del Trattato CEE, con riferimento all'allegato II del Trattato stesso, nonché di determinate disposizioni del regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1966, n. 70 (GU n. 112, pag. 2065) e del regolamento (CEE) della Commissione 29 giugno 1966, n. 91 (GU n. 121, pag. 2249), ed ha formulato un certo numero di questioni concernenti la nozione comunitaria di azienda agricola e le sue eventuali ripercussioni sugli ordinamenti giuridici degli Stati membri;

risulta dall'ordinanza di rinvio che la società attrice nella causa principale, che pratica in Italia l'allevamento di pollame e di galline ovaiole, ha citato dinanzi al giudice nazionale l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) per fare accertare ch'essa ha diritto ad essere considerata, in relazione al versamento dei contributi previdenziali per la manodopera alle sue dipendenze, come un'impresa agricola e non già come un'impresa industriale, ed a versare pertanto i summenzionati contributi unicamente al Servizio dei contributi agricoli unificati (SCAU) sulla base delle aliquote in vigore per le imprese agricole, aliquote che sono, a quanto pare, meno elevate di quelle che valgono per le aziende industriali e che l'INPS esige dall'attrice stessa.

Occorre anzitutto prendere in esame la questione 1 b), con cui il giudice nazionale domanda se esista nel diritto comunitario una nozione comune di impresa agricola, ai fini di identificare le imprese di questo tipo, e, in caso di risposta affermativa, se gli Stati membri siano pertanto obbligati a far ricorso alle nozioni offerte dal Trattato e dai regolamenti succitati per identificare le imprese agricole, cui vanno applicati poi i principi stabiliti in sede comunitaria e quelli accolti dai rispettivi diritti nazionali anche in materia previdenziale;

la soluzione negativa del primo punto di tale questione renderebbe infatti prive d'oggetto le altre questioni proposte alla Corte.

L'art. 38, n. 1, del Trattato CEE afferma che «il mercato comune comprende l'agricoltura e il commercio dei prodotti agricoli»;

sempre in base a tale articolo «per prodotti agricoli si intendono i prodotti del suolo, dell'allevamento e della pesca, come pure i prodotti di prima trasformazione che sono in diretta connessione con tali prodotti», tutti elencati nell'allegato II del Trattato;

l'art. 39, n. 2, del Trattato dispone che, nell'elaborazione della politica agricola comune e dei metodi speciali che questa può implicare, si considerino specialmente il carattere particolare dell'attività sociale dell'agricoltura e le disparità strutturali e naturali fra le diverse regioni agricole;

viceversa, poiché il Trattato non contiene alcuna precisa definizione dell'agricoltura, né tanto meno dell'azienda agricola, spetta alle istituzioni comunitarie elaborare, se necessario, ai fini della disciplina derivante dal Trattato, detta definizione di azienda agricola;

benché l'espressione «azienda agricola» ricorra più volte nella normativa comunitaria emanata dal Consiglio o dalla Commissione in materia agricola — nonché nei regolamenti cui fa cenno l'ordinanza di rinvio — la definizione di detta espressione, lungi dall'essere uniforme nell'insieme di tale normativa, del resto assai eterogenea, varia a seconda degli specifici obiettivi perseguiti dalle norme comunitarie in questione;

anche nel limitato settore della statistica, in cui rientrano i regolamenti menzionati nell'ordinanza di rinvio, le definizioni di azienda agricola contenute negli atti comunitari non sono identiche;

così, per esempio, il regolamento n. 70/66, relativo all'organizzazione di una indagine principale nel quadro di un programma di indagini sulla struttura delle aziende agricole, dichiara, all'art. 2, che «per l'applicazione del presente regolamento» s'intende per azienda agricola un'unità tecnico-economica localmente delimitata, soggetta ad una gestione unitaria, che produce i prodotti elencati nell'allegato I dello stesso regolamento;

il regolamento n. 91/66, relativo alla scelta delle aziende contabili ai fini della costatazione dei redditi nelle aziende agricole, pur rinviando, per la propria applicazione, alla definizione testé menzionata, aggiunge una nuova categoria di aziende agricole, e precisamente «le aziende agricole interessate alla vendita», a quelle già citate dal regolamento n. 70/66;

al contrario, l'art. 2 del regolamento (CEE) del Consiglio 30 aprile 1976, n. 1035, relativo all'organizzazione di un'indagine sulla retribuzione dei lavoratori agricoli fissi (GU n. L 118, pag. 3) circoscrive l'ambito dell'indagine a tutte le aziende che esercitano attività delimitate e definite dalla classe 01 della nomenclatura generale delle attività economiche nelle Comunità europee ed esclude quindi le imprese di prima trasformazione, considerate ad altri fini come attività agricole;

il complesso delle considerazioni di cui sopra mostra che è impossibile ricavare dal Trattato o dal diritto comunitario derivato una definizione comunitaria generale ed uniforme di «azienda agricola» universalmente valida per tutto il settore delle disposizioni legislative e regolamentari concernenti la produzione agricola;

visto pertanto che, in mancanza di detta definizione, la questione presa in esame va risolta negativamente, le altre questioni proposte alla Corte dal giudice nazionale diventano prive d'oggetto.

Le spese sostenute dal Governo della Repubblica italiana e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno sottoposto osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione;

nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, al quale spetta quindi pronunziarsi sulle spese.