Corte giust. UE, Sentenza del 5 dicembre 1967, causa 14/67

L'attore nella causa di merito, dal 1942 fino al maggio 1947 (complessivamente per 61 mesi), faceva parte delle forze armate tedesche e quindi rimaneva come prigioniero di guerra in Francia. Dal maggio 1947 al febbraio 1951, cioè per 45 mesi, era occupato come libero lavoratore in Francia ed assicurato contro l'invalidità a norma delle leggi francesi. Nel 1951 si trasferiva in Germania e maturava, fino al 1961, un periodo assicurativo di complessivi 106 mesi secondo le leggi tedesche. Essendosi ammalato, il convenuto nella causa di merito gli corrispondeva, dal luglio 1961 fino alla guarigione, una pensione d'invalidità. Nella stessa occasione egli percepiva una pensione dall'ente previdenziale francese. Circa l'ammontare della pensione tedesca insorgeva tra le parti una controversia vertente sull'interpretazione di determinate disposizioni della legge tedesca (Reichsversicherungsordnung). Secondo dette disposizioni, i periodi trascorsi sotto le armi e in prigionia devono essere computati come «periodi sostitutivi», agli effetti della pensione, qualora l'interessato entro tre anni dalla fine di essi abbia intrapreso un'attività soggetta ad assicurazione obbligatoria. Il convenuto sostiene che l'attore non possiede questo requisito, in quanto non ha intrapreso entro il termine alcuna attività in Germania. L'attore assume invece che, in forza del diritto comunitario, l'esser stato occupato in un altro Stato membro della C.E.E. — nella fattispecie, in Francia — equivale ad esserlo stato in Germania. In primo grado, il Sozialgericht di Friburgo dava torto all'attore. In sede d'appello, il Landessozialgericht Baden-Württemberg accoglieva invece la sua domanda affermando in particolare che, nei casi del genere di quello in esame, l'allegato G n. 1 del regolamento n. 3 va applicato per analogia a favore dell'assicurato. Contro questa sentenza il convenuto adiva il Bundessozialgericht.

Il 1o marzo 1967, la Quarta Sezione del Bundessozialgericht ha deciso di sottoporre a questa Corte la seguente questione pregiudiziale : «Se le disposizioni dell'articolo 28, n. 1 b), del regolamento n. 3 del Consiglio C.E.E., relativo alla sicurezza sociale dei lavoratori migranti, oppure quelle dell'allegato G-I, lettere B-D, dello stesso regolamento, ovvero il loro combinato disposto, implichino che, per stabilire se dei periodi sostitutivi debbano essere inclusi nel calcolo a norma del diritto tedesco, i contributi versati in forza delle leggi di un altro Stato membro della C.E.E. vadano assimilati a quelli versati a norma della legislazione tedesca.» A chiarimento, il giudice proponente espone tra l'altro : a) Esso è incline a ritenere che il complesso dei periodi assicurativi effettivi ed equivalenti di cui si deve tener conto a norma del diritto comunitario non può essere superiore alla somma dei periodi da computarsi direttamente a norma dei singoli diritti nazionali. Questa opinione non trova però sicuro fondamento nelle afferenti disposizioni del diritto comunitario. A favore di essa si può infatti citare l'articolo 28, n. 1 a) del regolamento n. 3 il quale si richiama alle norme vigenti negli Stati membri; d'altro lato, gli articoli 27 n. 1 e 28 n. 1 b) del regolamento n. 3, come pure l'articolo 13, n. 1 a) del regolamento n. 4, potrebbero far ritenere che, nel calcolare le prestazioni a proprio carico, l'ente previdenziale deve considerare i periodi maturati in altri Stati membri alla stessa stregua di quelli maturati nello Stato cui esso appartiene. b) L'allegato G n. I, lettera B n. 1 del regolamento n. 3 (come modificato dall'articolo 6 del regolamento 130-63 del Consiglio C.E.E., in data 18 dicembre 1963) recita : «Per determinare se alcuni periodi, che ai sensi della legislazione tedesca costituiscono periodi di interruzione (Ausfallzeiten) o periodi complementari (Zurechnungszeiten), debbano essere computati in quanto tali, i contributi versati in base alla legislazione di un altro Stato membro e l'iscrizione all'assicurazione pensione di un altro Stato membro sono assimilati ai contributi versati in applicazione della legislazione tedesca ed all'iscrizione all'assicurazione pensioni tedesca.» Questa disposizione non parla dei «periodi sostitutivi» (Ersatzzeiten) di cui nella fattispecie si tratta; la Dodicesima Sezione del Bundessozialgericht ha tuttavia affermato a suo tempo, in una sua sentenza, che essa si applica per analogia anche a detti periodi, in considerazione della similitudine degli interessi in gioco, e che il silenzio della legge si deve attribuire ad una svista. Contro questa pronunzia si possono tuttavia sollevare obiezioni, che il giudice proponente esamina diffusamente.

L'ordinanza di rinvio è pervenuta nella cancelleria della Corte il 3 maggio 1967.

A norma dell articolo 20 dello statuto della Corte C.E.E., hanno presentato osservazioni scritte il governo della Repubblica federale di Germania e la Commissione delle Comunità europee. Esse hanno pure svolto osservazioni orali nell'udienza del 10 ottobre 1967.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza dell'8 novembre 1967.

A — La questione deferita si deve intendere come segue: per stabilire se a norma del diritto tedesco si debba tener conto dei periodi sostitutivi, l'attività soggetta ad assicurazione obbligatoria secondo il diritto tedesco va equiparata a quella soggetta allo stesso obbligo secondo il diritto di un altro Stato membro. L'ordinanza di rinvio si riferisce erroneamente all'equiparazione dei contributi. Ciò è assolutamente fuori luogo, giacché per il diritto tedesco i contributi possono essere versati anche senza obbligo, in caso di assicurazione volontaria. B — Il diritto tedesco, in casi come quello in esame, non consente affatto una pronunzia favorevole al ricorrente; e il governo federale ne espone le ragioni. C — Secondo il diritto comunitario, la questione formulata sopra (sub A) va risolta in senso negativo per le seguenti ragioni : a) È vero che, per gli articoli 27 e 28 del regolamento n. 3 si devono computare anche i «periodi equivalenti» e che i «periodi sostitutivi» del diritto tedesco rientrano in tale concetto. Dette disposizioni prescrivono tuttavia di tener conto soltanto dei periodi che, in base alle norme dello Stato membro di cui trattasi, sono equiparati ai periodi assicurativi stricto sensu. Ciò risulta dall'articolo 27 n. 1 come pure dagli espressi richiami (contenuti nell'articolo 28, n. 1, lettere a e b) al modo di calcolare i periodi equivalenti contemplato dalla disposizione prima menzionata. Per le ragioni indicate sopra (sub B), il «periodo sostitutivo» di cui trattasi non può essere computato nella fattispecie. b) Questa tesi trova conferma nell'allegato G, il quale contiene norme particolari per i singoli Stati ed è quindi una lex specialis rispetto al regolamento. Se è vero che in determinati casi ciò che è avvenuto in altri Stati membri viene equiparato a ciò che è avvenuto in Germania, non è meno evidente che questa equiparazione non si può desumere direttamente dagli articoli 27 e 28, giacché altrimenti l'allegato G diverrebbe inutile. c) L'allegato G, anche di per sé considerato, conferma la tesi qui sostenuta, in quanto — per la Germania — menziona solo «Ausfall-» e «Zurechnungszeiten», ad esclusione degli «Ersatzzeiten» (periodi sostitutivi). Inoltre, nel caso di questi, non si tratta del versamento di contributi, bensì dell'esistenza di un'assicurazione ovvero del successivo esercizio di un'attività soggetta all'assicurazione obbligatoria. L'allegato G, n. I B, parla poi di periodi «che, ai sensi della legislazione tedesca, costituiscono periodi d'interruzione (Ausfallzeiten) o complementari (Zurechnungszeiten); anche questo implica che i periodi equivalenti vanno determinati in base al diritto interno e che la disciplina contenuta nell'allegato G costituisce un'eccezione. d) I precedenti di questa disciplina stanno a smentire la tesi secondo cui i «periodi sostitutivi» sarebbero stati omessi per una svista. La questione dei casi in cui, per calcolare i «periodi equivalenti» tedeschi, si doveva tener conto anche di quanto era avvenuto in altri Stati membri, è stata dibattuta due volte in occasione dell'elaborazione delle norme di diritto comunitario relative alla previdenza sociale: nella sua prima versione, l'allegato G menzionava solo i «periodi complementari»; solo il regolamento 130-63 (cfr. supra I 2 è) ha incluso anche i «periodi d'interruzione». Chi si è occupato di questi problemi si è trovato per forza di fronte alla questione dei «periodi sostitutivi». Il governo tedesco, che ha preso l'iniziativa della nuova disciplina, si è posto il problema ed ha dato il proprio assenso ai regolamenti n. 3 e n. 130-63 col deliberato proposito che i periodi sostitutivi ne fossero esclusi. e) Le disposizioni dell'allegato G di cui trattasi, in quanto norme eccezionali, non possono essere applicate per analogia. Questa è inoltre impossibile, data la differenza delle situazioni.

La Commissione sostiene in particolare quanto segue :

La questione deferita va risolta in senso affermativo per le seguenti ragioni :

A — Anzitutto si deve interpretare l'articolo 28 del regolamento n. 3. a) Questa disposizione dev'essere considerata alla luce degli articoli 48-51 del trattato. Secondo l'articolo 51, le misure da adottarsi dal Consiglio devono garantire il cumulo di tutti i periodi «presi in considerazione» dalle norme nazionali; i «periodi sostitutivi» soddisfano questa condizione. Il regolamento n. 3 ottempera a detto obbligo definendo in modo esauriente i periodi ai quali esso si applica. Oltre ai «periodi d'assicurazione» e ai «periodi d'occupazione», esso contempla i «periodi equivalenti». Questi concetti sono precisati all'articolo 1, lettere p-r. Essi sono quindi definiti dal diritto comunitario con la conseguenza che è irrilevante cosa il diritto tedesco intenda per «periodi equivalenti». In base al diritto tedesco, i periodi sostitutivi vengono computati, il che significa che essi vengono «presi in considerazione» nel senso dell'articolo 51 e sono quindi «equivalenti» a norma del regolamento n. 3. b) Il Bundessozialgericht è con ragione partito dal presupposto che, ai fini dell'equiparazione, i periodi maturati all'estero possono essere trattati alla stessa stregua di quelli tedeschi soltanto se ricorrono i presupposti contemplati dal diritto tedesco per la loro presa in considerazione. È questo il caso nostro giacché l'attore, entro tre anni dalla fine del periodo sostitutivo, ha trovato un'occupazione soggetta all'assicurazione obbligatoria. Se la giurisprudenza tedesca richiede inoltre che durante tale occupazione vengano versati dei contributi, l'attore ha soddisfatto in Francia anche questa condizione. c) Benché la questione non si possa risolvere affermativamente basandosi sulle precise disposizioni degli articoli 27 e 28 del regolamento n. 3, lo scopo del trattato e del regolamento impongono di non tener conto della «nazionalità» del periodo di cui trattasi (1947-1951). Sostenere il contrario significa che l'assicurato che è stato occupato dal 1947 al 1951 in un altro Stato membro percepisce, a parità di tutte le altre condizioni, una pensione inferiore a quella dell'assicurato che durante lo stesso periodo ha lavorato in Germania. Ciò è in contrasto con la giurisprudenza della Corte. La tesi qui sostenuta non ha d'altro canto la conseguenza che il complesso. dei periodi da cumularsi secondo il diritto comunitario superi la somma dei periodi da prendersi in considerazione a norma dei diritti interni; all'attore vengono riconosciuti soltanto (106 + 61 =) 167 mesi di assicurazione tedesca e 45 mesi di assicurazione francese. B — Dopo tutto quanto precede, l'interpretazione dell'allegato G del regolamento ha importanza solo secondaria. a) Se, come la Commissione, si parte dal presupposto che la soluzione affermativa si evince già dagli articoli 27 e 28 del regolamento n. 3, appare evidente che qualsiasi conferma nell'allegato era perfettamente superflua. Oltracciò, per la Germania non può essere in vigore una disciplina diversa da quella prevista per gli altri Stati membri. b) Il ragionamento analogico fatto a suo tempo dalla Dodicesima Sezione del Bundessozialgericht (cfr. supra I 2 b) non manca affatto di logica. Non vi è alcun motivo di riservare ai «periodi complementari» un trattamento diverso rispetto ai «periodi sostitutivi».

Con ordinanza 1o marzo 1967, pervenuta nella cancelleria della Corte il 3 maggio 1967, la Quarta Sezione del Bundessozialgericht ha chiesto alla Corte di dichiarare se

«le disposizioni dell'articolo 28 n. 1 b) del regolamento n. 3 …, oppure quelle dell'allegato G I lettere B-D, dello stesso regolamento, ovvero il loro combinato disposto, implichino che, per stabilire se dei periodi sostitutivi debbano essere inclusi nel calcolo a norma del diritto tedesco, i contributi versati in forza delle leggi di un altro Stato membro della C.E.E. vadano assimilati a quelli versati a norma della legislazione tedesca».

La lite pendente dinanzi al Bundessozialgericht verte sull'applicazione di una disposizione del diritto tedesco a norma della quale, per calcolare la pensione d'invalidità, i periodi del servizio militare e della prigionia sono computati a favore dell'interessato, quali «periodi sostitutivi», a condizione che, entro un certo termine dalla fine di detti periodi, egli abbia trovato un'occupazione o esercitato un'attività soggette all'assicurazione obbligatoria contro l'invalidità. La questione deferita riguarda, l'articolo 28 del regolamento n. 3, applicabile a tutti gli Stati membri ed a tutte le categorie di «periodi equivalenti», e al tempo stesso l'allegato G n. I di detto regolamento, che contempla in particolare determinati periodi, equivalenti ai periodi di assicurazione a norma delle leggi federali.

Posto che l'articolo 28 non precisa la nozione di «periodi equivalenti», ci si deve rifare all'articolo 1 r). Lo stesso si dica dell'articolo 27, cui l'articolo 28 più volte si richiama.

L'articolo I r) del regolamento n. 3 stabilisce che

«Ai fini dell'applicazione del presente regolamento : …il termine “periodi equivalenti” designa i periodi equivalenti ai periodi d'assicurazione o, all'occorrenza, ai periodi di occupazione, quali sono definiti dalla legislazione sotto la quale sono stati compiuti e nella misura in cui sono riconosciuti equivalenti ai periodi di assicurazione o di occupazione di tale legislazione.»

Questo duplice richiamo alla legislazione interna manifesta chiaramente il principio per cui detto regolamento, nel contemplare dei «periodi equivalenti», non intende modificare né completare il diritto nazionale, sempreché questo sia conforme agli articoli 48-51 del trattato. In ispecie l'inciso «nella misura in cui sono riconosciuti equivalenti…» dimostra che il regolamento si richiama del pari alle condizioni alle quali il diritto interno subordina il riconoscimento di un determinato periodo come equivalente ai periodi di assicurazione propriamente detti.

Questa opinione trova conferma nell'allegato G n. I, il quale fa parte integrante del regolamento n. 3 a norma dell'articolo 50 di questo. La lettera B n. 1 di detto allegato G n. I stabilisce infatti che

«per determinare se alcuni periodi, che ai sensi della legislazione tedesca costituiscono periodi d'interruzione (Ausfallzeiten) e periodi complementari (Zurechnungszeiten), debbano essere computati in quanto tali, i contributi versati in base alla legislazione di un altro Stato membro e l'iscrizione all'assicurazione pensione di un altro Stato membro sono assimilati ai contributi versati in applicazione della legislazione tedesca ed all'iscrizione all'assicurazione pensioni tedesca».

Le espressioni «periodi d'interruzione» e «periodi complementari» menzionate in detto allegato G n. I B, n. 1, corrispondono a termini usati dalla legislazione tedesca, cui questa parte dell'allegato si riferisce. Detta legislazione distingue nettamente tali due categorie dagli «Ersatzzeiten» (periodi sostitutivi) di cui nella fattispecie si tratta. Non si può quindi attribuire a una semplice svista il fatto che gli autori dell'allegato G non abbiano stabilito per i periodi sostitutivi una disciplina analoga a quella introdotta per le altre categorie di periodi sopra menzionate.

Ciò pare tanto più improbabile in quanto il Consiglio ha più volte esaminato il problema dei periodi equivalenti contemplati dalla legislazione tedesca. Mentre infatti nella sua stesura originale, entrata in vigore il 1o ottobre 1958, l'allegato G n. I lettera B non menzionava che i «periodi complementari», l'articolo 6 del regolamento 130-63, entrato in vigore il 28 dicembre 1963, vi ha incluso i «periodi d'interruzione».

D'altro lato, la legislazione tedesca di cui trattasi riguarda soltanto situazioni specifiche, anteriori all'entrata in vigore del trattato e che non possono quindi incidere negativamente sulla libera circolazione dei lavoratori nel mercato comune.

Per tutto quando precede si deve ammettere che né l'articolo 28 del regolamento n. 3 né il suo allegato G obbligano gli enti assicurativi della Repubblica federale di Germania ad equiparare i contributi versati a norma delle leggi di un altro Stato membro a quelli versati in forza della legislazione tedesca, ove si debba stabilire se determinati periodi vanno presi in considerazione in quanto «periodi sostitutivi» ai sensi del diritto tedesco.

Le spese sostenute dal governo della Repubblica federale di Germania e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione.

Nei confronti delle parti della causa di merito, questo procedimento ha la natura di un incidente sollevato nel corso della lite pendente dinanzi al Bundessozialgericht, al quale spetta quindi pronunziarsi sulle spese.