Corte giust. UE, Sentenza del 16 dicembre 1980, causa 27/80

Gli antefatti, lo svolgimento del procedimento e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 dello Statuto (CEE) della Corte di giustizia si possono riassumere come segue:

Il sig. Fietje, di professione commerciante di bevande, veniva citato a comparire avanti l'Economische Politierechter (giudice di polizia in materia economica) presso L'Arrondissementsrechtbank di Assen, per aver venduto un prodotto, importato dalla Repubblica federale di Germania, chiamato «Berentzen Appel - AusApfel mit Weizenkorn 25 vol.%», il quale non recava la denominazione «likeur» prescritta dall'art. 1 del «Likeurbe-sluit» il settembre 1953 (Staatsblad 466).

Il suddetto art. 1, nella versione attualmente vigente, recita: «Qualsiasi prodotto avente come ingredienti caratteristici alcool etilico, zucchero, sostanze aromatiche e/o succo di frutta, purché sia conforme alle disposizioni di cui all'art. 3, può e deve essere esclusivamente designato con uno dei seguenti termini: “likeur”, “tussenlikeur”, “verloflikeur” (il termine “likeur” può, eventualmente essere scritto “liqueur” o “likorette”; quest'ultimo termine dev'essere immediatamente seguito dall'indicazione del contenuto di alcool in percentuale di volume a 15 °C. Dette designazioni possono usarsi unitamente con termini che precisino il gusto o l'aroma». L'art. 2 del «Likeurbesluit» contempla talune deroghe all'obbligo d'usare le denominazioni di cui all'art. 1. La deroga contemplata sub a) si applica ai prodotti «designati con una denominazione generalmente in uso nella prassi commerciale corrente per indicare un liquore, qualora detti liquori abbiano un contenuto d'alcool d'almeno il 24 % in volume a 15 °C e qualora il direttore dell'ufficio di controllo delle merci, il quale può chiedere il parere di periti specializzati ai sensi dell'art. 8 del presente decreto, ritenga ch'essi siano abbastanza simili, quanto all'aroma, al gusto ed alla consistenza, ai prodotti così denominati nella prassi commerciale corrente». L'art. 2, alle lett. b) e c), enumera altre eccezioni al principio di cui all'art. 1. Trattasi in breve, d'un elenco di bevande aventi un contenuto d'alcool di almeno 20 % in volume a 15 °C, contrassegnate da denominazioni comprendenti il nome di un frutto seguito dalla menzione «brandewijn» (acquavite) o «jenever» (ginepro) (come pure da alcuni nomi tipicamente olandesi, quali «fladderak» e «voorburg») e di un elenco di bevande aventi un contenuto di alcool dal 13 al 15 % in volume, che vengono indicate con denominazioni quasi identiche a quelle delle bevande che figurano nel primo elenco, alle quali viene però aggiunto il prefisso «verlof-» (licenza). Un'ultima eccezione, infine, riguarda l'«inmaakbrendewijn» (acquavite per conserve). L'art. 3, n. 1, del «Likeurbesluit» recita: «Qualsiasi prodotto denominato in conformità all'art. 1, n. 1, e quelli recanti la denominazione “acquavite per conserve” o che sia manifestamente tale, deve possedere i seguenti requisiti: a) avere un contenuto di alcool: di almeno 22 % in volume a 15 °C, per quanto concerne il prodotto denominato “likeur”; di almeno 15 % in volume a 15 °C, per quanto concerne il prodotto denominato “tussenlikeur”; di almeno 13 % e meno del 15 % in volume a 15 °C, per quanto concerne il prodotto denominato “verloflikeur”; non inferiore a quello indicato nella menzione della gradazione alcolica che figura sul recipiente, per quanto concerne il prodotto denominato “li-korette”; di almeno 28 % e meno del 30 % a 15 °C, per quanto concerne il prodotto denominato “inmaakbrende-wijn”; b) avere un contenuto di zucchero di almeno 10 gr per 100 mi; per contenuto di zucchero deve intendersi il quantitativo totale di saccarosio e di zucchero invertito ridotto a saccarosio presente nella suddetta quantità di prodotto». Per quanto riguarda la presente causa, è inoltre opportuno segnalare che l'art. 6, n. 1, del «Likeurbesluit» dispone che: «Qualsiasi prodotto contemplato nel presente decreto, che si trova in un imballaggio destinato o idoneo ad essere consegnato col suo contenuto al consumatore deve essere munito, sull'imballaggio, d'una dicitura comprendente il nome stabilito per detto prodotto dal presente decreto o le indicazioni di cui all'art. 5. Dette indicazioni sono soggette all'applicazione dell'art. 9 ter, nn. 1, 3 e 5 del-l'Algemeen Besluit (Warenwet)».

Il «Likeurbesluit» è stato emanato in forza degli artt. 14 e 15 della «Nederlandse Warenwet» (legge olandese sulle merci) del 28 dicembre 1935 (Staatsblad 793), che sono redatti come segue: Articolo 14 «1. Onde proteggere la salute pubblica e promuovere l'onestà nel commercio, possono essere fissate, con regolamento amministrativo generale, denominazioni che, nello scambio di merci e di altri articoli destinati al commercio e messi in circolazione, a) possono essere usate esclusivamente se le merci o gli articoli siano di un tipo o d'una composizione contemplati dal regolamento (...) b) non possono essere usate se le merci o gli articoli siano d'un tipo o abbiano una composizione contemplati dal regolamento (...) c) devono essere usati se le merci o gli articoli sono d'un tipo o abbiano una composizione contemplati dal regolamento (...) (...) 4. Il ministro degli affari sociali e della sanità ed i ministri interessati possono, di comune accordo, concedere deroghe alle norme di cui al n. 1 ; tali deroghe possono essere accompagnate da condizioni. I provvedimenti adottati in forza della frase che precede sono pubblicati nella Gazzetta ufficiale». (...) Articolo 15 «1. Allo scopo di tutelare la salute pubblica, l'importazione di merci designate in particolare o in generale, e, allo scopo di promuovere l'onestà del commercio, l'importazione di merci o di altri prodotti designati in particolare o in generale, destinati al commercio, possono, mediante regolamento amministrativo generale: a) essere vietate, b) essere vietate qualora abbiano luogo in condizioni diverse da quelle stabilite dal regolamento, c) essere vietate qualora vengano effettuate altrimenti che per il tramite dei primi uffici designati di comune accordo dal ministro degli affari sociali e della sanità e dai ministri interessati, d'accordo con il ministro delle finanze». (...)

Non esiste attualmente alcuna normativa di diritto comunitario derivato relativa alle bevande alcoliche di cui trattasi, dato che il regolamento su cui una disciplina del genere potrebbe basarsi, e cioè quello che costituisce oggetto della proposta della Commissione relativa ad un'organizzazione comune del mercato dell'alcool, non è stato ancora approvato dal Consiglio. Questa proposta ed i suoi emendamenti sono stati pubblicati nelle Gazzette ufficiali 1972, C 43, pag. 1; 1976, C 309, pag. 2, e 1979, C 193, pag. 5. Così pure il termine impartito agli Stati membri per dare attuazione alla direttiva del Consiglio 18 dicembre 1978, n. 79/112, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti l'etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari destinati al consumatore finale, nonché la relativa pubblicità (GU n. L 33, pag. 1) non è ancora scaduto. Detta direttiva dispone, all'art. 6, n. 3, che: «Per quanto riguarda le bevande con contenuto alcolico superiore all' 1,2 % in volume il Consiglio stabilisce, su proposta della Commissione, prima dello scadere d'un periodo di 4 anni dalla notifica della presente direttiva, le norme per l'etichettatura degli ingredienti ed eventualmente della gradazione alcolica».

Con sentenza 19 dicembre 1979, l'E-conomische Politierechter ha sottoposto alla Corte la seguente questione: «Se la nozione di “misure di effetto equivalente alle restrizioni quantitative all'importazione” di cui all'art. 30 del Trattato CEE comprenda quanto dispone l'art. 1 del Likeurbesluit (decreto sui liquori) olandese, il quale prescrive l'obbligo di usare la parola “likeur” per le bevande ivi indicate, e in conseguenza del quale i prodotti di altri Stati membri, che possiedano le caratteristiche indicate in detto art. 1, ma per i quali negli Stati membri non sussiste l'obbligo di usare detta parola, vanno etichettati in modo diverso per essere importati nei Paesi Bassi».

La sentenza di rinvio è pervenuta in cancelleria il 18 gennaio 1980. Il sig. Fietje, con l'avv. Ch. Gielen, del foro di Amsterdam, il governo dei Paesi Bassi, rappresentato dal sig. F. Italianer, segretario generale presso il Ministero degli affari esteri, e la Commissione, rappresentata dal sig. P. Kuyper, in qualità di agente, assistito dal sig. P. Oliver, ambedue membri del suo servizio giuridico, hanno presentato osservazioni scritte in conformità all'art. 20 dello Statuto (CEE) della Corte di giustizia.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale e d'invitare il governo dei Paesi Bassi e la Commissione a rispondere per iscritto e prima dell'udienza a taluni quesiti.

Il sig. Fietje sostiene che per effetto del «Likeurbesluit», la vendita nei Paesi Bassi della bevanda ch'egli importa è subordinata all'adeguamento delle etichette originarie, il che provoca un aumento dei costi dato che la legislazione tedesca non impone l'uso del termine «likör». Egli ne trae la conclusione che il «Likeurbesluit» osta alla libera circolazione delle bevande di cui trattasi.

Il Fietje ammette che, tenuto conto dei rilevanti quantitativi acquistati, l'importatore ufficiale della bevande può certamente stipulare col produttore un contratto onde mantenere le ulteriori spese causate dalla modifica dell'etichettatura, al livello più basso possibile, ma egli assume che il produttore sarà cionondimeno obbligato ad avere una scorta a parte di bottiglie etichettate per i Paesi Bassi. Sempre secondo il Fietje, il «Likeurbesluit» ha conseguenze ancora più onerose per l'importatore parallelo che acquista presso i commercianti tedeschi, giacché questo deve aprire gli imballaggi, incollare un'etichetta speciale sulle bottiglie ed infine richiudere gli imballaggi dopo avervi rimesso le bottiglie.

Secondo il Fietje, l'ostacolo creato dall'art. 1 del «Likeurbesluit» va considerato come una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa, ai sensi dell'art. 30 del Trattato, qual è stata definita dalla Corte nella sua giurisprudenza, ad esempio nella sentenza 15 dicembre 1976 (causa 41/76, Donckerwolcke, Racc. 1976, pag. 1921), giacché una bevanda che è stata lecitamente immessa sul mercato d'uno Stato membro può, nella fattispecie, essere venduta in un altro Stato membro solo previo adeguamento dell'etichetta.

Sempre secondo il Fietje, l'applicabilità dell'art. 30 del Trattato, anche nei settori in cui le legislazioni nazionali non sono state ancora armonizzate giusta l'art. 100, non solo è stata confermata dalla Corte, ad esempio, nella sentenza nella causa 41/76, già menzionata, ma risulta pure dalla direttiva della Commissione 22 dicembre 1969, n. 70/50, che trova la sua fonte normativa nel disposto dell'art. 33, n. 7, relativa alla soppressione delle misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative non contemplate da altre disposizioni adottate in forza del Trattato CEE (GU 1970, n. L 13, pag. 29). In questo contesto, il Fietje rinvia in particolare all'art. 3 di detta direttiva, il quale dispone che i provvedimenti in materia commerciale, concernenti indistintamente i prodotti nazionali e quelli importati, vanno considerati come misure d'effetto equivalente solo qualora abbiano, sulla libera circolazione delle merci, un effetto restrittivo che eccede il contesto degli effetti propri di una disciplina commerciale.

Il Fietje fa presente, poi, che l'art. 1 del «Likeurbesluit» non risponde ai criteri sanciti dalla Corte al punto 8 della motivazione della sentenza 20 febbraio 1979 (causa 120/78, Rewe, Race. 1979, pag. 649):

«In mancanza di una normativa comune in materia di produzione e di commercio dell'alcool — dato che la proposta di regolamento presentata dalla Commissione al Consiglio il 7 dicembre 1976 (GU n. C 309, pag. 2) non ha avuto seguito da parte di questo — spetta agli Stati membri disciplinare, ciascuno nel suo territorio, tutto ciò che riguarda la produzione e il commercio dell'alcool e delle bevande alcoliche; gli ostacoli per la circolazione intracomunitária derivanti da disparità delle legislazioni nazionali relative al commercio dei prodotti di cui trattasi vanno accettati qualora tali prescrizioni possano ammettersi come necessarie per rispondere ad esigenze imperative attinenti, in particolare, all'efficacia dei controlli fiscali, alla protezione della salute pubblica, alla lealtà dei negozi commerciali e alla difesa dei consumatori».

Il Fietje sottolinea in proposito che l'efficacia dei controlli fiscali non ha alcuna rilevanza nella fattispecie. Egli non vede come la protezione della salute pubblica possa giustificare l'obbligatorietà della menzione «likeur», dato che essa non osta ad uno smoderato consumo d'alcool.

Il Fietje ritiene più importante la questione del se il consumatore sia abbastanza protetto senza l'indicazione del termine «likeur». In proposito egli osserva che l'etichetta del prodotto in questione è esplicita quanto alla composizione della bevanda di cui trattasi: «aus Apfel mit Weizenkorn» (estratto di mele con alcool di frumento), «reiche Fruchtfülle sonnenpraller Äpfel und milder, gereifter Weizenkorn» (polpa carnosa di mele maturate al sole e frumento tenero e maturo) e «25 vol.%» (25 % in volume). A suo parere, il termine «likeur» non modifica affatto questa informazione: da una parte, esso non ha, per il consumatore, un significato molto diverso da quello di bevanda alcolica aromatizzata e di gusto generalmente dolce; d'altra parte, le nozioni usate dal «Li-keurbesluit», in particolare «tussenli-keur», «verloflikeur» e «likorette», non hanno alcun significato per il consumatore. Il Fietje ritiene pertanto che il pubblico sia sufficientemente informato mediante l'indicazione della composizione della bevanda e della sua gradazione alcolica. Egli perviene alla stessa conclusione per quanto riguarda la questione del se sia osservato il criterio della lealtà dei negozi commerciali, ricordando in proposito che nella causa 120/78, Rewe, già menzionata, la Corte ha esaminato detta questione alla luce del problema dell'adeguata informazione del consumatore.

Viceversa, nell'ambito di un sistema nel quale la legge fornisse una definizione della nozione di «likeur» senza imporne l'uso, sarebbe legittimo il divieto di usare il termine «likeur» per una bevanda che non risponde alla definizione.

Il Fietje soggiunge che, tenuto conto pure dell'estensione della gamma delle bevande alcoliche smerciate nei Paesi Bassi, non si può dire che sia assolutamente indispensabile usare il termine «likeur» per incentivare la lealtà dei negozi commerciali.

Il Fietje conclude quindi che il prodotto che è stato lecitamente posto in commercio in Germania deve poter essere liberamente venduto negli altri Stati membri e che il consumatore deve poter trovare la stessa etichetta, quindi i medésimi dati informativi, ovunque il prodotto sia messo in vendita. Altrimenti, il consumatore potrebbe chiedersi se in detti altri paesi trattisi proprio del medesimo prodotto.

Di conseguenza, il Fietje propone di risolvere la questione pregiudiziale come segue:

«La nozione di “misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione”, di cui all'art. 30 del Trattato CEE, si applica all'art. 1 del “Likeurbe-sluit” olandese, il quale prescrive l'obbligo di usare il termine “likeur” per tutte le bevande ivi indicate e in forza del quale i prodotti di altri Stati membri, che possiedano le caratteristiche indicate in detto art. 1, ma per i quali non sussiste in tali Stati membri l'obbligo di usare detto termine, vanno etichettati diversamente per essere importati nei Paesi Bassi».

Il governo dei Paesi Bassi osserva anzitutto che la questione pregiudiziale è incompleta. A suo avviso, l'art. 1 del «Li-keurbesluit» va esaminato, fra l'altro, in relazione con l'art. 2, che contempla delle eccezioni all'obbligo d'usare alcune denominazioni. Esso propone perciò alla Corte di riformulare la questione come segue: «Se la nozione di “misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione” di cui all'art. 30 del Trattato CEE si applichi alle disposizioni del “Nederlandse Likeurbesluit (Warenwet)” che stabiliscono l'obbligo di usare una denominazione approvata, ope legis o amministrativamente, dalle autorità olandesi, per le bevande ivi indicate, di guisa che i prodotti di altri Stati membri, che presentano le caratteristiche indicate all'art. 1, n. 1, del “Likeurbe-sluit”, ma per i quali in tali Stati membri non sussiste l'obbligo di usare detta denominazione, vanno etichettati in modo diverso per essere importati nei Paesi Bassi».

Il governo dei Paesi Bassi ammette che una norma in materia d'etichettatura come quella di cui alla fattispecie osti indirettamente all'importazione delle bevande su cui figura una etichetta diversa; esso sostiene però che risulta dalla giurisprudenza della Corte, ad esempio dai punti 6 e 7 della sentenza 11 luglio 1974 (causa 8/74, Dassonville, Race. 1974, pag. 837), che finché non sarà istituito un regime comunitario in materia, il diritto comunitario non osta a provvedimenti nazionali, a condizione che questi siano giustificati e producano effetti ragionevoli. Orbene, il governo ricorda che il «Likeurbesluit» s'applica tanto ai prodotti nazionali quanto a quelli importati.

Ad avviso del governo dei Paesi Bassi, i potenziali ostacoli agli scambi che possono risultare dal «Likeurbesluit» sono giustificati dal principio della difesa del consumatore, cioè dall'intento d'informarlo e di proteggerlo dalle frodi, nonché di promuovere la trasparenza del mercato.

Esso sostiene inoltre che il fatto che una bevanda alcolica rechi una denominazione autorizzata garantisce al consumatore ch'essa risponde a determinati requisiti relativi alla composizione ed alla natura degli ingredienti e consente alle autorità d'intervenire nel caso in cui il prodotto non possiede affatto detti requisiti.

Del pari, esso ritiene giustificato che le etichette dei prodotti alimentari siano redatte in olandese. Questa opinione è corroborata dall'art. 14, 2° comma, Io inciso, della direttiva del Consiglio n. 79/112, dall'art. 7, n. 3, della direttiva 24 luglio 1973, n. 73/241, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti i prodotti di cacao e di cioccolato destinati all'alimentazione umana (GU n. L 228, pag. 23), nonché da diverse altre direttive analoghe concernenti prodotti alimentari, taluni dei quali rientrano in organizzazioni comuni di mercato.

Tale requisito, poiché può essere imposto dagli Stati membri nei confronti di prodotti per i quali esiste un'organizzazione comune di mercato, può a maggior ragione essere stabilito nei confronti di prodotti per i quali detta disciplina di mercato non esiste.

Il governo olandese fa anche riferimento all'art. 4, n. 2, della summenzionata direttiva n. 79/112, a norma del quale le disposizioni comunitarie applicabili a determinati prodotti alimentari possono contemplare altre indicazioni obbligatorie oltre a quelle enumerate nella direttiva e che, in loro mancanza, gli Stati membri possono prescrivere tali indicazioni. A suo parere, questo principio si impone tanto più che il termine impartito agli Stati membri per attuare la direttiva non è ancora scaduto.

Esso soggiunge che, contrariamente alla normativa di cui trattavasi nella causa 120/78, Rewe, già menzionata, il «Likeurbesluit» non osta allo smercio nei Paesi Bassi d'un prodotto proveniente da un altro Stato membro, ma contribuisce unicamente a garantire la trasparenza del mercato. A questo proposito, il governo dei Paesi Bassi richiama l'art. 5, n. 1, della direttiva del Consiglio n. 79/112, che dispone che la denominazione di vendita di un prodotto alimentare è la denominazione prevista dalle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative ad esso applicabili o, in mancanza di esse, il nome consacrato dall'uso nello Stato membro nel quale il prodotto alimentare è venduto al consumatore finale, o una descrizione di esso sufficientemente precisa per consentire all'acquirente di conoscerne la natura effettiva e di distinguerlo dai prodotti con i quali potrebbe essere confuso.

Il sistema del «Likeurbesluit» non è, a suo avviso, irragionevole, giacché l'art. 2, lett. b) consente pure delle denominazioni diverse da quella di «likeur» e in uso da molto tempo, e in quanto l'art. 2, lett. a), consente d'usare un nome corrente nella prassi commerciale, Inoltre, esso ricorda l'ulteriore possibilità d'applicare l'art. 14, n. 4, della «Warenwet», che permette di derogare alle norme contenute, fra l'altro, nel «Likeurbesluit». Il governo dei Paesi Bassi conclude nel senso che il regime istituito dal «Likeurbesluit» non comporta quindi, per il commercio, una discriminazione arbitraria né ostacoli dissimulati nel senso che la Corte attribuisce a dette nozioni, e propone perciò alla Corte di risolvere negativamente la questione sollevata dal giudice nazionale.

La Commissione premette che le denominazioni comprendenti la parola «likeur» e che corrispondono a contenuti d'alcool diversi sono state verosimilmente formulate, più in funzione del vecchio sistema di licenze che al fine di proteggere i consumatori. Secondo tale precedente sistema, diversi tipi di licenze venivano rilasciate agli spacci di bevande ed ai ristoranti per la vendita di bevande dette «a scarso contenuto» o rispettivamente «ad alto contenuto alcolico», cioè le licenze A e B; il valore che costituiva il confine tra queste categorie era il 15 % in volume a 15 °C.

La Commissione assume poi che, in base ai dati da essa raccolti, le categorie «verloflikeur» e «likorette» sono state specialmente create per gli spacci di bevande muniti della licenza A. Essa sottolinea che oggi dette bevande, che sono in pratica tutte prodotte nei Pasi Bassi, non sono quasi più vendute direttamente ai consumatori. Secondo la Commissione, lo stesso può dirsi, sia pur con minore certezza, per quanto riguarda i «tussenli-keuren». La ragione per cui questa categoria è stata creata sembra esser stata solo quella di fissare nel 22 % il contenuto minimo di alcool dei «likeuren» colmando il divario tra i «verlof-drankjes» ed i «likeuren». La Commissione soggiunge di non aver potuto ottenere alcuna soddisfacente spiegazione circa la differenza tra il contenuto minimo d'alcool del 22 % di cui all'art. 3 ed i contenuti minimi del 24 e 20 % contemplati all'art. 2 per talune eccezioni.

Le osservazioni della Commissione quanto all'eventuale modifica del testo della questione pregiudiziale coincidono sostanzialmente con quelle presentate relativamente a questo punto, dal governo dei Paesi Bassi, in quanto la Commissione ritiene che l'art. 1, n. 1, del «Likeurbesluit» non può essere considerato prescindendo dalle altre disposizioni dello stesso decreto.

La Commissione ricorda poi i tre criteri stabiliti dalla Corte nella causa 120/78, Rewe, già menzionata, e sottolinea che il punto 13 della motivazione di detta sentenza non può intendersi nel senso che tutte le esigenze in materia di etichettatura siano compatibili con l'art. 30 del Trattato.

Per quanto riguarda la necessità di proteggere il consumatore, la Commissione sottolinea che una particolare denominazione non può essere riservata a prodotti descritti in maniera specifica e che il suo uso non può essere imposto, a meno che detta denominazione non abbia per il consumatore un senso abbastanza chiaro per giustificarne l'uso obbligatorio.

Secondo la Commissione, il termine «likeur» non si applica necessariamente ad un prodotto contenente il 22 % d'alcool in volume a 15 °C o che abbia un qualsiasi contenuto minimo d'alcool. Essa si richiama in proposito a numerosi dizionari olandesi, francesi, inglesi e tedeschi nessuno dei quali parla, nella definizione del termine «likeur», del contenuto d'alcool, salvo un dizionario olandese che menziona un contenuto dal 20 al 55 %.

La Commissione conclude che è lungi dall'essere certo che il consumatore olandese si renda conto quando beve «likeur» di consumare un liquido avente un contenuto minimo d'alcool del 22 % in volume.

La Commissione ammette che a volte è inevitabile far ricorso, per la definizione di talune nozioni, all'istituzione di valori-limite ben precisi, che per ciò stesso sono sempre in certa misura arbitrari. Essa ammette pure che il legislatore nazionale è libero di agire in tal modo senza per questo entrare in conflitto con l'art. 30 del Trattato. Essa ritiene tuttavia che, mentre non si può mettere in dubbio che il consumatore sia conscio dell'esistenza d'un limite del genere, l'obbligo d'usare una particolare denominazione non costituisca una effettiva garanzia di protezione del consumatore tale da giustificare una deroga al principio della libera circolazione delle merci. Inoltre, anche se il consumatore ne fosse perfettamente conscio, in quanto ad esempio conosce la legge, egli resterebbe pur sempre male informato sugli effetti che questa bevanda può avere su di lui, giacché il contenuto d'alcool potrebbe superare ampiamente il 22 %, di guisa che l'obbligo d'usare il termine «likeur» non può nemmeno considerarsi come una effettiva garanzia di protezione individuale.

Per quanto riguarda il contesto giuridico nel quale l'obbligo d'usare il termine «likeur» è stato inserito, la Commissione osserva che i termini «tussenlikeur», «verloflikeur» e «likorette» sono ancora più vaghi per il consumatore e che nessuno di essi figura nei due dizionari di lingua olandese consultati. Secondo la Commissione, detti termini sono comprensibili solo qualora si tenga presente che essi provengono dal vecchio sistema di «licenze».

Secondo la Commissione, il consumatore sarebbe molto meglio informato ove esistesse una normativa generale relativa all'indicazione del contenuto d'alcool e degli ingredienti sulle bottiglie di bevande alcoliche,

Inoltre la Commissione ritiene che l'eccezione di cui all'art. 2, leu. a) del «Li-keurbesluit» abbia l'effetto di operare una discriminazione nei confronti dei prodotti relativamente nuovi o dei prodotti provenienti da altri Stati membri e relativamente poco noti sul mercato olandese. Così pure, non le sembra che esista spiegazione razionale del fatto che l'eccezione va applicata solo a prodotti aventi un contenuto d'alcool superiore al 24 % in volume. Lo stesso ragionamento si applica, a suo avviso, all'eccezione di cui all'art. 2, leu. b), che riguarda prodotti olandesi citati per nome e taluni prodotti il cui contenuto minimo d'alccol è stato fissato al 20 %.

Il fatto che le disposizioni del «Likeurbe-sluit» di cui trattasi non siano giustificate dal punto di vista della protezione del consumatore sta a significare, ad avviso della Commissione che esse non lo sono nemmeno dal punto di vista della salute pubblica: esse non informano abbastanza il consumatore circa il contenuto d'alcool.

Del pari la Commissione ritiene che le disposizioni controverse non possano nemmeno giustificarsi con la necessità di evitare la concorrenza sleale in quanto, nel caso in cui trattasi d'una denominazione, questa giustificazione segue la sorte di quella relativa alla protezione dei consumatori.

Essa sottolinea infine che le disposizioni controverse appaiono particolarmente ingiustificate alla luce dei fatti del caso di specie, giacché la merce di cui trattasi era già munita della dicitura «Berentzen Appel - Aus Apfel mit Weizenkorn 25 vol.%», la quale bastava ad informare il consumatore olandese del contenuto d'alcool e del fatto che il prodotto era ricavato da mele e doveva di conseguenza avere un gusto di mela.

Quindi la Commissione propone di risolvere la questione pregiudiziale come segue:

«Una disposizione nazionale che contempli l'obbligo di far figurare la parola “likeur” sull'imballo di talune bevande alcoliche definite in ispecie in base al contenuto d'alcool, ma senza che l'effettivo contenuto d'alcool debba essere indicato, costituisce una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa, vietata dall'art. 30, qualora una denominazione del genere non informi il consumatore con sufficiente chiarezza».

All'udienza del 1o luglio 1980, il governo dei Paesi Bassi, rappresentato dal sig. Maas Geesteranus, in qualità di agente, il sig. Fietje, con l'avv. Ch. Gielen, del foro d'Amsterdam, e la Commissione, rappresentata dal sig. P. Kuyper, membro del suo servizio giuridico, in qualità di agente, hanno svolto osservazioni orali.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni il 30 settembre 1980.

Con sentenza 19 dicembre 1979, pervenuta in cancelleria il 18 gennaio 1980, l'Economische Politierechter (giudice di polizia in materia economica) presso l'Arrondissementsrechtbank di Assen ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, una questione pregiudiziale relativa all'interpretazione dell'art. 30 dello stesso Trattato, onde valutare la compatibilità, col diritto comunitario, dell'art. 1 del «Likeurbesluit» (decreto sui liquori) olandese, in quanto detto articolo prescrive l'obbligo di usare la parola «likeur» per le bevande ivi definite.

La questione è stata sollevata nell'ambito di un procedimento penale a carico di un commerciante di bevande imputato di aver venduto una bevanda, importata dalla Repubblica federale di Germania e denominata «Berentzen Appel - Aus Apfel mit Weizenkorn 25 vol.%», la quale non recava la denominazione «likeur» pur rientrando nella sfera d'applicazione della suddetta disposizione.

Il «Likeurbesluit» è stato emanato in base agli artt. 14 e 15 della «Warenwet» (legge sulle merci) olandese del 28 dicembre 1935 (Staatsblad 793). Detti articoli dispongono, fra l'altro, che, allo scopo di tutelare la salute pubblica o di promuovere la lealtà dei negozi commerciali, possono essere stabilite, con regolamento amministrativo generale, le denominazioni che vanno usate negli scambi delle merci qualora queste siano di un tipo o abbiano una composizione contemplati dal regolamento.

L'art. 1, n. 1, del «Likeurbesluit» 11 settembre 1953 (Staatsblad 466), nella versione attualmente vigente recita: «Qualsiasi prodotto avente come ingredienti caratteristici alcool etilico, zucchero, sostanze aromatiche e/o succo di frutta, purché sia conforme alle disposizioni di cui all'art. 3, può e deve essere esclusivamente designato con uno dei seguenti termini: “likeur”, “tussenlikeur”, “verloflikeur” (il termine “likeur” può, eventualmente, essere scritto “liqueur” o “likorette”; quest'ultimo termine dev'essere immediatamente seguito dall'indicazione del contenuto di alcool in percentuale di volume a 15 °C). Dette designazioni possono usarsi unitamente con termini che precisino il gusto o l'aroma». L'art. 3 del «Likeurbesluit» dispone che qualsiasi prodotto denominato in conformità all'art. 1, n. 1, deve avere un determinato contenuto minimo di zucchero. Esso stabilisce pure che il prodotto denominato «likeur» deve avere un contenuto d'alcool di almeno 22 % in volume e fissa contenuti d'alcool diversi, inferiori a questo limite, per gli altri prodotti ivi indicati. Inoltre, l'art. 3 contiene varie altre disposizioni sulla composizione e la qualità dei prodotti. A norma dell'art. 6, il nome stabilito per il prodotto deve figurare su qualsiasi imballaggio destinato o idoneo ad essere consegnato assieme al prodotto al consumatore.

L'art. 2 del «Likeurbesluit» contempla talune deroghe all'obbligo d'usare le denominazioni di cui all'art. 1. Una di tali deroghe riguarda i prodotti «designati con una denominazione generalmente in uso nella prassi commerciale corrente per indicare un liquore», che abbiano un contenuto d'alcool di almeno 24 % in volume er per i quali il direttore dell'ufficio competente abbia concesso l'autorizzazione. Altre deroghe concernono bevande enumerate nello stesso articolo e designate con denominazioni la maggior parte delle quali sono tipicamente olandesi. Infine, l'art. 14, n. 4, della «Warenwet» conferisce ai ministri competenti il potere di concedere deroghe, fra l'altro, alle norme del «Likeurbesluit».

Poiché l'imputato ha dedotto l'incompatibilità di detta normativa nazionale con l'art. 30 del Trattato CEE, l'Economische Politierechter ha ritenuto necessario, prima di pronunziarsi nel procedimento penale, che la Corte di giustizia si pronunzi sulla seguente questione: «Se la nozione di “misure di effetto equivalente alle restrizioni quantitative all'importazione” di cui all'art. 30 del Trattato CEE comprenda quanto dispone l'art. 1 del Likeurbesluit (decreto sui liquori) olandese, il quale prescrive l'obbligo di usare la parola “likeur” per le bevande ivi indicate, e in conseguenza del quale i prodotti di altri Stati membri, che possiedano le caratteristiche indicate in detto art. 1, ma per i quali negli Stati membri non sussiste l'obbligo di usare detta parola, vanno etichettati in modo diverso per essere importati nei Paesi Bassi».

Prima di risolvere la questione sollevata, è opportuno rilevare che, in man-, canza di una normativa comune in materia di produzione e di commercio dell'alcool, spetta, in linea di principio, agli Stati membri disciplinare, ciascuno nell'ambito del proprio territorio, tutto ciò che riguarda il commercio delle bevande alcoliche, comprese la denominazione e l'etichettatura di dette bevande, fatto salvo qualsiasi provvedimento comunitario adottato al fine di ravvicinare le legislazioni nazionali in queste materie.

Nello stadio attuale del diritto comunitario, gli elementi interpretativi di cui il giudice nazionale necessita non riguardano quindi la compatibilità, con detto diritto, dell'obbligo d'usare una determinata denominazione nel commercio di determinate bevande alcoliche. Come lo stesso giudice ha fatto capire con la formulazione della questione pregiudiziale, trattasi di accertare se l'estensione d'un obbligo del genere alle bevande importate da altri Stati membri, in maniera da rendere impossibile il commercio del prodotto importato senza modificare l'etichetta sotto la quale la bevanda è legalmente distribuita nello Stato membro esportatore, vada considerata come una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa, vietata dall'art. 30 del Trattato.

Onde risolvere la suddetta questione, occorre accertare se l'estensione della normativa nazionale sia atta ad ostacolare la libera circolazione delle merci fra gli Stati membri e, se del caso, in qual misura un ostacolo del genere sia giustificato dai motivi d'interesse generale che sono alla base della normativa nazionale.

L'estensione ai prodotti importati dell'obbligo di usare una determinata denominazione sull'etichetta, sebbene non escluda, in maniera assoluta, l'importazione nello Stato membro di cui trattasi di prodotti originari di altri Stati membri o che si trovino ivi in libera pratica, può cionondimeno rendere il loro smercio più difficile, soprattutto in caso d'importazione parallela. Come ammette lo stesso governo dei Paesi Bassi nelle sue osservazioni, essa è quindi atta ad ostacolare, almeno indirettamente, gli scambi fra gli Stati membri. Occorre quindi accertare se essa possa essere giustificata da motivi d'interesse generale relativi alla tutela dei consumatori, motivi che, secondo le osservazioni del governo dei Paesi Bassi e come risulta dalla «Warenwet», sono a fondamento della normativa di cui è causa.

Ove una normativa nazionale concernente un determinato prodotto stabilisca l'obbligo d'usare una denominazione sufficientemente precisa per consentire all'acquirente di conoscere la natura del prodotto e di distinguerlo dai prodotti coi quali potrebbe esser confuso, può certamente esser necessario, onde fornire ai consumatori una tutela efficace, estendere quest'obbligo anche ai prodotti importati, anche se ciò rende necessaria la modifica delle etichette originarie di taluni di questi prodotti. Nell'ambito della normativa comunitaria, quest'eventualità viene ammessa da numerose direttive relative al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti taluni prodotti alimentari, nonché dalla direttiva del Consiglio 18 dicembre 1978, n. 79/112, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti l'etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari destinati al consumatore finale, nonché la relativa pubblicità (GU n. L 33, pag. 1).

Tuttavia, la necessità d'una siffatta tutela non esiste più qualora le indicazioni figuranti sull'etichetta originaria del prodotto importato abbiano un contenuto informativo quanto alla natura del prodotto, che comprenda almeno le stesse informazioni fornite dalla denominazione prescritta dalla normativa dello Stato importatore e sia altrettanto comprensibile per i consumatori di questo Stato. Nell'ambito del procedimento ex. art. 177 del Trattato, le valutazioni di fatto necessarie onde accertare se sussista o no tale equivalenza rientrano nella competenza del giudice nazionale.

Nelle loro osservazioni, tanto la Commissione quanto il governo dei Paesi Bassi svolgono argomenti basati sull'esistenza, nella normativa olandese, di numerose disposizioni che contemplano deroghe. Il governo olandese sottolinea la possibilità, a norma dell'art. 2 del «Likeurbesluit», di consentire l'uso di denominazioni generalmente un uso nella prassi commerciale per designare i liquori, e fa notare che l'art. 14, n. 4 della «Warenwet» contempla la possibilità di concedere deroghe a qualsiasi norma adottata in forza dello stesso articolo. La Commissione, al contrario, sostiene che le deroghe di cui all'art. 2 del «Likeurbesluit» hanno l'effetto di operare una discriminazione nei confronti dei prodotti importati e relativamente poco sul mercato olandese.

Di fronte a questi argomenti, occorre ricordare che un provvedimento che ricada sotto il divieto di cui all'art. 30 del Trattato non sfugge a detto divieto per il solo fatto che l'autorità competente sia autorizzata a concedere esenzioni, nemmeno se essa si avvalga ampiamente di tale autorizzazione a favore dei prodotti importati. Per contro, nel caso di provvedimenti giustificati da motivi ammessi dal Trattato, quest'ultimo non vieta, in via di principio, di prevedere eventuali deroghe da stabilirsi mediante provvedimenti individuali lasciati alla discrezione dell'amministrazione. Tali deroghe non devono però condurre a favorire i prodotti nazionali, poiché ciò costituirebbe una discriminazione arbitraria od una restrizione dissimulata nei confronti dei prodotti importati da altri Stati membri. Ferma restando quest'ultima riserva, non sembra che le esenzioni contemplate dalla normativa olandese apportino elementi nuovi in relazione alla questione sollevata dal giudice nazionale.

Occorre quindi risolvere la questione pregiudiziale sollevata nel senso che l'estensione, da parte di uno Stato membro, di una disposizione che vieti la vendita di determinate bevande alcoliche sotto una denominazione diversa da quella prescritta dalle leggi nazionali, alle bevande importate da altri Stati membri in modo da rendere necessaria la modifica dell'etichetta sotto la quale la bevanda importata è legalmente distribuita nello Stato membro esportatore, va considerata come una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa, vietata dall'art. 30 del Trattato, qualora le indicazioni che si trovano sull'etichetta originale abbiano per i consumatori, per quanto riguarda la natura del prodotto, un contenuto informativo equivalente a quello della denominazione legalmente prescritta. Le valutazioni di fatto occorrenti per accertare l'esistenza di una siffatta equivalenza spettano al giudice nazionale.

Le spese sostenute dal governo dei Paesi Bassi e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione; nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, al quale spetta quindi statuire sulle spese.