Corte giust. UE, Sentenza del 16 marzo 1978, causa 123/77

Gli antefatti, lo svolgimento del procedimento, le conclusioni ed i mezzi ed argomenti delle parti si possono cosi riassumere:

In seguito ad una comunicazione del Governo italiano, la Commissione iniziava, nel 1977, consultazioni con le autorità giapponesi per precisare le effettive condizioni d'importazione in Giappone di determinati prodotti (calzature da sci) originari della Comunità. Nel corso di tali contatti, emergeva che le autorità giapponesi avevano effettivamente adottato dei provvedimenti che avevano inciso sulle importazioni di dette merci. Il 25 luglio 1977, il Consiglio delle Comunità europee, considerando «che a tali condizioni appare necessario stabilire delle misure conservative applicabili all'importazione di taluni motocicli originari del Giappone; che, riguardando le esportazioni in Giappone di calzature da sci soprattutto l'industria italiana, sembra opportuno limitare le misure conservative alle importazioni in Italia», adottava il regolamento n. 1692/77. L'art. 1 del regolamento dispone: «L'importazione in Italia di motocicli di cilindrata uguale o superiore a 380 cm3 , di cui alla voce ex 87.09 della tariffa doganale comune, originari del Giappone, è subordinata alla presentazione di un'autorizzazione all'importazione rilasciata dalle autorità italiane. Il numero dei prodotti per i quali delle autorizzazioni all'importazione saranno rilasciate dal 1o gennaio 1977 fino al 31 dicembre 1977 non supererà le 18000 unità.» A norma dell'art. 2, il regolamento entrava in vigore il 29 luglio 1977 e restava in vigore fino al 31 dicembre 1977.

Le merci di cui trattasi sono contemplate dalla decisione del Consiglio 19 dicembre 1972, n. 72/455/CEE (GU L 299, pag. 46), trattandosi di prodotti il cui regime d'importazione varia da uno Stato membro all'altro. Per quanto concerne in particolare l'Italia, le merci in questione erano sottoposte sino al 26 maggio 1977 al regime previsto dall'art. 2 del decreto ministeriale 6 maggio 1976 (supplemento ordinario alla GU n. 157 del 16 giugno 1976), vale a dire si trattava di «merci ammesse all'importazione liberamente senza restrizioni quantitative». L'importazione di dette merci era soggetta al regime di dichiarazione d'importazione. In forza del D.M. 26 maggio 1977 (Gazzetta ufficiale n. 143, del 27 maggio 1977), il regime all'importazione delle merci in questione veniva modificato e l'importazione veniva sottoposta alla disciplina prevista dall'art. 3 del D.M. 6 maggio 1977 dianzi citato. Tale disciplina concerne le merci ammesse all'importazione mediante autorizzazione ministeriale.

Le ricorrenti sono operatori italiani che importano motocicli dal Giappone e sono riunite nell'UNICME, anch'essa ricorrente.

Con atto registrato il 14 ottobre 1977, esse hanno proposto il presente ricorso, diretto all'annullamento del regolamento del Consiglio 25 luglio 1977, n. 1692.

Con memoria depositata il 21 novembre 1977, il Consiglio ha chiesto alla Corte, a norma dell'art. 91 del regolamento di procedura, di statuire sulla ricevibilità del ricorso senza impugnare la discussione nel merito, di dichiarare il ricorso irricevibile e di condannare le ricorrenti alle spese.

Nella memoria incidentale, depositata l'11 gennaio 1978, le ricorrenti hanno chiesto alla Corte di «riconoscere la sussistenza dei presupposti di diritto previsti dall'art. 173, 2o c. del trattato CEE» e «di conseguenza … considerare infondata e quindi respingere la eccezione di irricevibilità sollevata dal Consiglio, non precludendo così la trattazione del merito» e confermato «le domande presentate nel ricorso».

La Corte, su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, ha deciso di passare alla fase orale sull'eccezione d'irricevibilità, senza procedere ad istruttoria.

Nell'atto introduttivo, le ricorrenti sostengono che il regolamento n. 1692/77 le riguarda individualmente e direttamente ai sensi dell'art. 173, 2o comma, dato che esso è stato adottato dopo la data d'inizio, presso il Ministero per il Commercio estero, delle pratiche relative alle dichiarazioni d'importazione, avendo in molti casi lo stesso Ministero già rilasciato le dichiarazioni al momento in cui intervenne il decreto ministeriale 26 maggio 1977.

Nel caso in esame, il Consiglio non poteva non tener presente, come elemento presupposto, le domande già depositate degli importatori, che al momento dell'adozione del provvedimento erano gli unici soggetti sicuramente interessati all'importazione e quindi, altrettanto sicuramente, gli unici soggetti pregiudicati dalla misura restrittiva nazionale che il regolamento autorizzava.

Dato che le imprese ricorrenti in pratica rappresentano la totalità degli operatori italiani che importano motocicli dal Giappone, è evidente che il regolamento n. 1692/77 sostanzialmente era diretto a loro.

È ovvio che il regolamento non può che essere relativo alle sole domande già presentate al tempo dalle ricorrenti, essendo quindi individuabili con certezza il numero e la identità degli operatori.

Pertanto, le ricorrenti sono qualificate da un particolare interesse che le distingue da qualsiasi altro soggetto ed al momento dell'adozione del regolamento erano già individuate in modo analogo al destinatario.

Il Consiglio premette qualche considerazione generale di fatto.

Per rimediare al problema del crescente saldo negativo degli scambi Comunità-Giappone, la Comunità si è proposta di pervenire ad un migliore equilibrio mediante l'aumento delle esportazioni comunitarie, piuttosto che mediante la limitazione delle importazioni dal Giappone.

Gli sforzi della Comunità si sono visti minacciati da misure inaccettabili del Giappone, dirette contro le esportazioni italiane di calzature da sci.

Dopo che l'Italia aveva informato le istanze comunitarie della sua intenzione di valersi di misure di ritorsione contro il comportamento delle autorità giapponesi, la Commissione iniziava delle consultazioni col Giappone.

Da questi contatti risultava che le preoccupazioni italiane erano fondate. Di conseguenza, la Commissione proponeva al Consiglio di adottare, come misura precauzionale, un regime di autorizzazione all'importazione e un contingente per determinati prodotti originari del Giappone.

Era più che naturale che dette misure riguardassero il settore delle motociclette, prodotto considerato particolarmente sensibile.

Quanto alla ricevibilità, il Consiglio sostiene che il regolamento n. 1692/77 non riguarda individualmente le ricorrenti. La circostanza di aver introdotto anteriormente all'entrata in vigore del regolamento comunitario una richiesta di documento di importazione, conformemente al regime allora in vigore per l'importazione delle merci in causa, non basta a far ritenere che le ricorrenti siano toccate individualmente in quanto destinatarie.

È inesatto che soltanto coloro che avevano già introdotto una dichiarazione di importazione possono ritenersi interessati dalla normativa introdotta dal regolamento. Il fatto che, al momento dell'adozione dei provvedimenti di cui è causa, il numero degli interessati fosse determinabile non ha alcun rilievo. Questa possibilità sussiste infatti spesso nel caso di atti indiscutibilmente normativi.

La vera questione è se le misure impugnate si applichino ad una categoria astratta di destinatari ovvero si indirizzino in realtà ad una limitata cerchia di interessati la quale non muta durante il periodo di validità della norma. Secondo il Consiglio, il regolamento n. 1692/77 si applica ad una categoria astratta di destinatari. Esso istituisce una disciplina generale che vale per chiunque intenda importare le merci in questione dal Giappone e non soltanto per le ricorrenti. Inoltre il Consiglio rileva che l'atto introduttivo delle ricorrenti non dimostra l'esistenza di un nesso di causalità fra la conoscenza da parte del Consiglio della situazione delle ricorrenti e le misure adottate, aspetto che si desume dalla dottrina.

Secondo il Consiglio, le ricorrenti sono colpite dal regolamento solo in ragione della loro qualità d'importatori italiani di motociclette.

Il Consiglio conclude esponendo degli orientamenti generali che, a suo parere, si desumono dalla giurisprudenza della Corte di giustizia in materia e dalle condizioni cui l'art. 173 sottopone la ricevibilità del ricorso proposto contro un atto normativo. Esso ricorda i motivi che hanno indotto a restringere il diritto d'impugnazione dei singoli contro un atto normativo, e precisamente:

a) il timore di fronte all'incertezza che potrebbe sorgere per gli altri consociati qualora la facoltà di impugnare degli atti normativi aventi effetti di una certa estensione fosse mai prevista o comunque concessa ad un ampio numero di persone, b) l'estrema gravità che avrebbe in certi casi l'annullamento, anche solo parziale di provvedimenti nati da trattative laboriose.

Nelle loro osservazioni, le ricorrenti rilevano che il regolamento n. 1692/77 non rientra nell'ambito di un preteso orientamento della politica commerciale della Comunità, la cui scelta fondamentale consiste nell'ottenere l'equilibrio nei rapporti grazie all'aumento delle esportazioni e ciò senza valersi di metodi protezionistici.

Il regolamento di cui trattasi è stato adottato al solo scopo di ottenere l'abnorme protezione di un settore che non ha saputo stare al passo con i necessari aggiornamenti tecnici.

Contestando la natura «conservatrice» del regolamento n. 1692/77, le ricorrenti osservano che il regolamento è stato adottato due mesi dopo il D.M. 26 maggio 1977 che, secondo le ricorrenti, era allora già in vigore. In sostanza, il regolamento ha ratificato la misura unilaterale di protezione italiana.

Secondo le ricorrenti, il regime del D.M. 26 maggio 1977, che doveva aver termine il 31 dicembre 1977, era già stato trasformato in un regime di durata indeterminata dal D.M. 4 agosto 1977 (Gazzetta ufficiale 31 agosto 1977, n. 236). Questo decreto sottopone l'importazione dei motocicli di una determinata cilindrata, originari del Giappone, all'autorizzazione ministeriale contemplata dal D.M.

Quanto alla ricevibilità, le ricorrenti sostengono che il regolamento n. 1692/77 non è un regolamento ai sensi dell'art. 189 del Trattato. Si tratta di un atto di specificazione e attuazione di precedenti norme regolamentari in senso tecnico (la decisione 72/455/ CEE). Esso non ha quindi il carattere della innovazione normativa, né della generalità, né della astrattezza di previsione. In effetti, l'atto del Consiglio ha portata retroattiva, in quanto limitando a 18000 le unità importabili nel corso dell'anno 1977 pregiudica le aspettative legittimamente maturate in assenza di divieti degli operatori che avevano merci in dogana, viaggianti o oggetto di obblighi contrattuali con l'estero al momento della entrata in vigore del regolamento.

Il provvedimento di cui trattasi è in sostanza un atto amministrativo e, ai sensi del Trattato, una decisione o meglio un complesso di decisioni. Esso quindi riguarda le ricorrenti direttamente. Esso fornisce la base grazie alla quale le autorità italiane possono in concreto usare del potere di contingentare e autorizzare di volta in volta le importazioni.

Il provvedimento del Consiglio riguarda le ricorrenti individualmente. In proposito, esse si richiamano alla giurisprudenza della Corte. Soltanto le ricorrenti possono essere considerate destinatarie dell'atto del Consiglio, in quanto nelle consultazioni precedenti all'adozione del regolamento n. 1692/77, il Governo italiano deve aver indicato lo stato e il numero delle domande pendenti dinanzi all'amministrazione nazionale.

Sostenere che in potenza il regolamento n. 1692/77 interessava altri operatori è assolutamente infondato. Del tutto formalistico è poi sostenere che le ricorrenti sono colpite dal regolamento in ragione della loro qualità di importatori di motociclette. Le ricorrenti sono le uniche imprese ad aver dimostrato inte resse alle importazioni prima del regolamento n. 1692/77 e sono anche le uniche ad avere simile interesse dopo l'entrata in vigore del regolamento stesso.

Le parti hanno svolto le loro difese orali all'udienza del 28 febbraio 1978.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni nella stessa udienza.

Con atto registrato il 14 ottobre 1977, le ricorrenti hanno presentato a questa Corte, in forza dell'art. 173 del Trattato CEE, un ricorso mirante all'annullamento del regolamento del Consiglio 25 luglio 1977, n. 1692, relativo alle misure conservative applicabili nei confronti delle importazioni di taluni motocicli originari del Giappone (GU L 188, pag. 11);

tale regolamento — adottato su proposta della Commissione, conformemente alle decisione del Consiglio 19 dicembre 1972, n. 72/455/CEE, che fissa determinate misure transitorie per la graduale uniformazione dei regimi d'importazione degli Stati membri nei confronti dei paesi terzi (GU L 299, pag. 46) — è stato emanato a seguito di una comunicazione con cui il Governo italiano informava le autorità comunitarie circa la propria intenzione di istituire, in ragione degli ostacoli frapposti all'importazione in Giappone di taluni prodotti (calzature da sci), un regime di autorizzazione all'importazione di alcuni prodotti originari del Giappone, segnatamente determinati motocicli;

l'art. 1 del regolamento impugnato recita: «L'importazione in Italia di motocicli di cilindrata uguale o superiore a 380 cm3, di cui alla voce ex 87.09 della tariffa doganale comune, originari del Giappone, è subordinata alla presentazione di un'autorizzazione all'importazione rilasciata dalle autorità italiane. Il numero dei prodotti per i quali delle autorizzazioni all'importazione saranno rilasciate dal 1o gennaio 1977 fino al 31 dicembre 1977 non supererà le 18000 unità»;

secondo le ricorrenti, detto regolamento viola diritti acquisiti in forza del regime d'importazione precedentemente in vigore in Italia e, di conseguenza, le riguarda direttamente e individualmente.

Il Consiglio, convenuto, ha sollevato, con atto separato, una eccezione d'irricevibilità, sostenedo che il regolamento impugnato non riguarda le ricorrenti né direttamente né individualmente e che quindi il presente ricorso non soddisfa le condizioni stabilite dall'art. 173, 2o comma, del Trattato.

Tale norma legittima i singoli ad impugnare le decisioni di cui sono destinatari o quelle che, pur se emanate in forma di regolamento o di provvedimento adottato nei confronti di terzi, li toccano direttamente e individualmente;

tralasciando l'esame del problema del se il provvedimento impugnato possa essere considerato come un regolamento, è sufficiente accertare se in realtà esso riguardi direttamente e individualmente le ricorrenti.

Il regolamento n. 1692/77 istituisce, per quanto concerne l'Italia, un regime d'importazione di durata limitata in relazione ai motocicli di cui trattasi, originari del Giappone;

tratto caratteristico di tale regime è l'obbligo di produrre un'autorizzazione all'importazione rilasciata dalle autorità italiane, fermo restando che, nel corso del 1977, simili autorizzazioni possono essere rilasciate per un quantitativo massimo di 18000 unità;

detto regime lederebbe gli interessi degli importatori solo qualora l'autorizzazione necessaria venisse loro rifiutata;

gl'importatori sarebbero quindi toccati dal regolamento n. 1692/77 unicamente nel caso in cui, in forza di tale atto, venisse loro negata l'autorizzazione all'importazione;

in tale ipotesi, essi potrebbero adire il giudice nazionale competente e sollevare dinanzi ad esso questioni relative alla validità del suddetto regolamento; spetterebbe al giudice nazionale sottoporre, se del caso, tali questioni a questa Corte, in conformità all'art. 177 del Trattato;

di conseguenza, il requisito stabilito dall'art. 173, secondo cui l'atto impugnato deve riguardare direttamente le ricorrenti, non sussiste nella fattispecie.

Le ricorrenti sostengono di rappresentare, nel loro insieme, la totalità degli importatori interessati dal regime d'importazione istituito in relazione ai motocicli originari del Giappone;

a loro avviso, già prima dell'emanazione del regolamento n. 1692/77 era possibile costatare ch'esse sarebbero state le sole persone interessate da tale atto e che ne sarebbero state tutte toccate.

La possibilità di determinare con maggiore o minore precisione il numero o perfino l'identità dei soggetti di diritto ai quali si applica un dato provvedimento non implica affatto che tali soggetti debbano essere considerati come individualmente interessati dal provvedimento;

nella fattispecie, il fatto che a tutte le ricorrenti possa eventualmente venire negata l'autorizzazione all'importazione in forza del regolamento n. .692/77 non basta a farle considerare come individualmente toccate da tale atto, alla stregua del destinatario di una decisione;

per contro, l'individualizzazione degli effetti del regolamento avrà luogo solo al momento dell'applicazione di questo da parte delle autorità italiane;

da quanto sopra deriva che nemmeno il secondo requisito stabilito dall'art. 173 sussiste nel caso di specie.

Stante l'assenza di entrambi i requisiti di cui all'art. 173, il ricorso va dichiarato irricevibile.

A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese se ne è stata fatta domanda;

le ricorrenti sono rimaste soccombenti;

pertanto, le spese vanno poste a loro carico.