Corte giust. UE, Sentenza del 30 novembre 1978, causa 31/78

L'ordinanza di rinvio e le osservazioni presentate in forza dell'art. 20 dello Statuto della Corte si possono riassumere come segue:

Il sig. Francesco Bussone, imprenditore italiano, residente in Venasca (prov. di Cuneo), è titolare di un centro di imballaggio di uova; in data 11 ottobre 1977, egli si vedeva costretto a pagare in favore del Ministero dell'agricoltura e delle foreste la somma di lire 180000 per ottenere che gli fossero rilasciati fascette e dispositivi di etichettatura da apporre sugli imballaggi. La predisposizione ed il rilascio di tali etichette è infatti riservata al predetto Ministero, in forza della legge italiana 3 maggio 1971, n. 419 (GURI n. 167, del 5 luglio 1971) e del decreto ministeriale di attuazione 19 ottobre 1971 (GURI n. 280, del 6 novembre 1971). Questi testi normativi dovrebbero trasporre sul piano nazionale le norme contenute nei regolamenti comunitari, e cioè nei regolamenti del Consiglio 29 ottobre 1975, n. 2771, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle uova (GU n. L 282, del 1o novembre 1975, pag. 49) — modificato dal regolamento del Consiglio 16 febbraio 1976, n. 368 (GU n. L 45, del 21 febbraio 1976, pag. 2) — e 29 ottobre 1975, n. 2772 (GU n. L 282, del 1o novembre 1975, pag. 56), che hanno precisato e modificato i regolamenti già vigenti in materia — regolamento del Consiglio 15 ottobre 1968, n. 1619 (GU n. L 258, del 21 ottobre 1968, pag. 1) e regolamento della Commissione 17 gennaio 1969, n. 95 (GU n. L 13, del 18 gennaio 1969, pag. 13).

Tali regolamenti dispongono, fra l'altro, che gli imballaggi contenenti uova devono essere muniti di una fascetta e di un dispositivo di etichettatura che vengono resi inutilizzabili con l'apertura dell'imballaggio e recanti indicazioni relative al nome o alla ragione sociale dell'impresa, alle categorie di qualità e di peso, al numero di uova che si trovano nel contenitore ed alla loro freschezza; le fascette o dispositivi di etichettatura sono forniti da determinati organi ufficiali degli Stati membri o sotto il loro controllo; i relativi modelli devono essere stabiliti dalle autorità degli Stati membri e resi noti agli altri Stati membri e alla Commissione. Infine, la classificazione delle uova nelle varie categorie di qualità e di peso può esser effettuata soltanto da imprese autorizzate dalle competenti autorità nazionali, e denominate «centri di imballaggio».

A tal fine, con l'art. 4 della summenzionata legge italiana 3 maggio 1971, si disponeva che «le fascette ed i dispositivi di etichettatura … sono predisposti dal Ministero dell'agricoltura e delle foreste e vengono forniti con l'indicazione del numero progressivo ai centri di imballaggio, che versano il corrispettivo fissato nelle norme di cui al successivo art. 9», corrispettivo che il summenzionato DM 19 ottobre 1971 fissava, all'art. 3, in un determinato importo in lire per ogni fascetta o dispositivo di etichettatura.

È questa la base legale dell'ordine di pagamento rivolto al sig. Bussone dalla Tesoreria provinciale di Cuneo. Dopo aver versato la somma richiestagli, l'interessato ricorreva al Pretore di Venasca al fine di ottenere un decreto ingiuntivo a carico del Ministero dell'agricoltura e delle foreste per la restituzione di detta somma, a suo avviso indebitamente pagata.

Con ordinanza 7 marzo 1978, registrata nella cancelleria di questa Corte il 10 marzo successivo, il Pretore di Venasca ha sottoposto a quest'ultima le seguenti questioni pregiudiziali:

«A. se i regolamenti (CEE) n. 1619/68 del Consiglio (sostituito da ultimo dal regolamento (CEE) n. 2772/75 in GUCE n. L 282 del 1o novembre 1975) e n. 95/69 della Commissione vadano interpretati nel senso che prevedono che gli Stati membri possono riservare in esclusiva alla Pubblica Amministrazione la predisposizione e la distribuzione delle fascette e dei dispositivi di etichettatura ed in particolare, se la disposizione dell'art. 5 del regolamento n. 95/69 — secondo la quale le etichette “recano un contrassegno ufficiale stabilito dall'autorità competente” — vada interpretata nel senso che essa implichi il diritto esclusivo della Pubblica Amministrazione di apporre il contrassegno e predisporre e distribuire le etichette; B. se i citati regolamenti vadano interpretati nel senso che gli Stati membri possono subordinare il rilascio delle fascette e dei dispositivi di etichettatura al pagamento di un corrispettivo il cui importo superi largamente il costo degli stessi; C. se i citati regolamenti vadano interpretati nel senso che il loro carattere direttamente applicabile non venga pregiudicato dalla adozione di norme nazionali che, pretendendo di dare attuazione ai regolamenti in questione, introducono ulteriori condizioni come quelle di riservare alla Pubblica Amministrazione la predisposizione e la distribuzione delle fascette e dei dispositivi di etichettatura e di subordinarne il rilascio al pagamento di un corrispettivo in denaro; D. se il fatto di riservare alla Pubblica Amministrazione la predisposizione e la distribuzione delle etichette e il fatto di subordinare il rilascio di queste al pagamento di una somma eccedente il loro costo abbia o meno l'effetto di una discriminazione effettuata in base alla nazionalità, vietata dal principio posto dall'art. 7 del Trattato CEE; E. se, in ogni caso, il regolamento n. 2771/75 del Consiglio, in particolare l'art. 2 di esso nonché i regolamenti n. 2772/75 del Consiglio e n. 95/69 della Commissione, vadano interpretati nel senso che una disposizione nazionale che preveda condizioni supplementari e speciali rispetto a quelle contenute in detti regolamenti sia suscettibile di turbare il corretto funzionamento dei meccanismi di organizzazione del mercato delle uova ed in particolare un esatto rispetto e quindi una corretta applicazione e funzione delle norme di commercializzazione.»

Il procedimento si è svolto ritualmente. A norma dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia, il sig. Francesco Bussone (con gli avv. E. Cappelli, P. De Caterini e M. Gay), la Commissione delle Comunità europee (rappresentata dal sig. P. Kalbe, assistito dal sig. G. Berardis) e il Governo della Repubblica italiana (rappresentato dai sigg. A. Maresca e M. Braguglia) hanno presentato osservazioni scritte.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. L'udienza è stata fissata per il 28 settembre 1978.

Il sig. Bussone illustra, in primo luogo, la disciplina comunitaria vigente e la forma d'organizzazione comune di mercato scelta nel settore delle uova; la scelta è caduta, tra le varie forme contemplate dall'art. 40, n. 2, del Trattato, sulle «regole comuni in materia di concorrenza», il che significa che normalmente non viene istituito un regime di prezzi e di interventi sul mercato interno della Comunità; in una siffatta organizzazione — in assenza di un prezzo in qualche modo garantito al produttore — la stabilizzazione del mercato è assicurata appunto dal rispetto delle «regole comuni in materia di concorrenza» che prendono l'aspetto delle norme comuni di commercializzazione (o come anche si dice: norme comuni di qualità). Un'organizzazione del genere non è particolare al solo settore delle uova, ma è stata adottata anche, ad esempio, nel settore degli ortofrutticoli ed in quello delle piante e dei prodotti della floricoltura. In tutti questi casi l'applicazione delle norme dovrebbe avere l'effetto di eliminare dal mercato i prodotti di qualità non soddisfacente, di orientare i produttori e i commercianti per un migliore soddisfacimento delle esigenze dei consumatori e di facilitare le relazioni commerciali sulla base di una concorrenza leale, contribuendo così a migliorare la redditività della produzione.

I regolamenti di cui trattasi, secondo il Bussone, definiscono in maniera esauriente le norme di commercializzazione e le loro modalità d'applicazione e costituiscono una disciplina unitaria, completa e dettagliata, caratterizzata da minuziose disposizioni dirette a garantire l'uniforme attuazione delle norme di commercializzazione nella Comunità, e che lascia agli Stati membri soltanto compiti meramente organizzativi.

Il Bussone passa in rassegna, in secondo luogo, le disposizioni legislative e amministrative italiane con le quali si è inteso adottare i provvedimenti interni per l'attuazione in Italia della disciplina comunitaria in questione — legge 3 maggio 1971, n. 419 (GURI n. 167, del 5 luglio 1971) e decreto 19 ottobre 1971 (GURI n. 280, del 6 novembre 1971). L'art. 3 di tale decreto ministeriale stabilisce che «il prezzo delle fascette e dei dispositivi di etichettatura di cui all'art. 1 è fissato come segue:

lire tre per ciascuna fascetta per piccoli imballaggi recanti la dicitura “extra”; lire trentasei per ciascun dispositivo di etichettatura di ogni altro tipo. Le fascette e i dispositivi di etichettatura sono distribuiti ai centri di imballaggio autorizzati, che ne facciano richiesta scritta in duplice esemplare, dal Ministero dell'agricoltura e delle foreste. La richiesta deve essere corredata dalla quietanza della tesoreria provinciale comprovante il versamento, a favore del capitolo n. 3584 dello stato di previsione dell'entrata per l'anno 1972 e corrispondenti capitoli per gli anni successivi, dell'importo corrispondente al prezzo delle fascette e dei dispositivi di etichettatura. La richiesta deve altresì contenere gli estremi della quietanza stessa. L'ufficio preposto alla distribuzione annota sulle richieste la serie e i numeri delle fascette e dei dispositivi di etichettatura distribuiti. Sulle richieste stesse debbono altresì figurare la data e il timbro dell'ufficio nonché la firma del funzionario addetto. Dei due esemplari della richiesta così annotati, uno viene conservato dal predetto ufficio e l'altro viene consegnato o rimesso al richiedente.»

Il Bussone richiama poi le circostanze in cui è sorta la controversia che l'oppone al Ministero dell'agricoltura e delle foreste e commenta l'«articolazione dei quesiti» posti dal pretore di Venasca.

Pur se la formulazione propone cinque quesiti, a ben vedere le questioni sottoposte alla Corte sono sostanzialmente due: con la prima (questione A) si vuol sapere se la disciplina della commercializzazione delle uova consenta agli Stati membri di riservare alla Pubblica Amministrazione la fornitura delle etichette; la seconda — che è chiaramente la questione principale — è diretta allo scopo di conoscere se, in occasione della fornitura delle etichette, possa essere preteso il pagamento di un corrispettivo in denaro (questione B).

Le questioni di cui alle lettere C), D) ed E) sono soltanto una indicazione delle ragioni giuridiche che il Pretore ha creduto di ravvisare come fondamento del suo dubbio circa l'invalidità della normativa nazionale che ha imposto l'onere pecuniario di cui trattasi.

La prima questione è di minore rilievo della seconda ai fini della decisione di merito, la quale, vertendo sulla «condictio indebiti», dipende, come è ovvio, essenzialmente dalla risposta al secondo quesito.

Quanto alla questione sub A, il Bussone osserva che l'«obbligo di conformità» ed il rispetto della normalizzazione del prodotto, garantiti da una disciplina prevalentemente tecnica, lasciano alle autorità nazionali di controllo solo compiti tassativamente indicati:

il riconoscimento dei centri di imballaggio (art. 5 del regolamento n. 2772/75 e art. 2 del regolamento n. 95/69); i modelli delle fascette e dei dispositivi di etichettatura (artt. 5, n. 2, 6, n. 2 e 7, n. 2, del regolamento n. 95/69; la designazione degli organismi di controllo e l'effettuazione delle relative operazioni (art. 26, n. 1, del regolamento n. 2772/75); le sanzioni applicabili in caso d'infrazione (art. 29 del regolamento n. 2772/75).

Si tratta quindi di accertare se i regolamenti comunitari possono venire interpretati nel senso che fascette e dispositivi di etichettatura possono o debbono esser predisposti dalla Pubblica Amministrazione e in particolare dagli organismi designati per il controllo.

È certo che non può sostenersi l'esistenza di un obbligo in tal senso. Bisognerà allora vedere se gli Stati membri abbiano la facoltà di riservare la predisposizione delle etichette a determinati organismi.

Si potrebbe far valere quanto disposto dall'art. 17, n. 1, del regolamento n. 2772/75, secondo il quale — almeno per i grandi imballaggi — le etichette sono rilasciate «… da organismi ufficiali di cui all'art. 26 o sotto il controllo degli stessi» e sostenere che resta in facoltà degli Stati membri far rilasciare fascette e dispositivi dagli organismi designati per il controllo.

Tale facoltà sarebbe tuttavia limitata alle sole fascette e dispositivi relativi ai grandi imballaggi, poiché in tutti gli altri casi (artt. 6, 7 e 8 del regolamento n. 95/69) i regolamenti nulla dicono in proposito. Non corrisponde né alla ratio della disciplina comunitaria, né alla prassi degli altri Stati membri il riservare alle autorità nazionali l'esclusiva di predisporre tutti i contrassegni e resta comunque dubbio se la facoltà di far rilasciare dagli organismi ufficiali le etichette di cui all'art. 17, n. 1, del regolamento n. 2772/75 sia limitata ai grandi imballaggi o possa riguardare, per analogia, anche gli altri casi, come accade in Italia. Resta altresì dubbio, e forse ancora più dubbio, se lo scopo perseguito col riservare la predisposizione delle etichette ad un organo dello Stato non sia soltanto quello di ottenere così il pagamento di un corrispettivo, data anche l'assoluta irrilevanza del materiale da usare per le etichette ai fini dell'applicazione delle norme di commercializzazione.

Quanto al quesito posto dal Pretore in merito all'art. 5, n. 2, del regolamento n. 95/69, secondo cui le fascette «recano un contrassegno ufficiale stabilito dall'autorità competente», esso non è di grande rilievo giacché il contesto in cui è situata la suddetta norma e la prassi seguita dagli altri Stati membri provano che lo scopo perseguito è solo quello di precisare le caratteristiche dell'etichetta.

La seconda questione, relativa alla natura indebita o meno del pagamento effettuato come corrispettivo del rilascio delle etichette, è di maggiore interesse. Secondo il Bussone, la prima osservazione da farsi consiste nel constatare che di prestazioni patrimoniali non v'è traccia nella disciplina comunitaria. I provvedimenti italiani sono, di conseguenza, unilaterali; infatti, a termini dell'art. 17, n. 1, del regolamento n. 2772/75, il rilascio delle etichette da parte dell'amministrazione non è un obbligo, ma una semplice facoltà; vi è obbligo solo in materia di controllo. L'uso di tale facoltà ha invece consentito all'amministrazione di realizzare utili notevoli, dato che il costo d'una etichetta è di 3-4 lire, mentre il pagamento richiesto è di ben 36 lire. L'onere posto a carico degli operatori non dovrebbe superare i costi.

Ci si chiede d'altra parte se si possa parlare, nella fattispecie, di servizio reso all'operatore, nel senso in cui questa espressione è stata usata dalla Corte in materia di tasse d'effetto equivalente ai dazi doganali. Secondo il Bussone, la risposta è negativa: valendosi, infatti, della facoltà attribuitale, l'amministrazione ha reso obbligatoria la prestazione fornita; d'altronde, la responsabilità dell'uso delle etichette incombe sempre all'operatore, cioè al centro d'imballaggio.

Si potrebbe anche pensare, tenuto conto dell'art. 4 della legge n. 419 del 1971, il quale dispone che «i proventi vengono destinati al finanziamento dei controlli specifici per l'applicazione della presente legge», che il pagamento si riferisce all'effettuazione del controllo e quindi l'onere è il corrispettivo di un servizio reso, ai sensi delle sentenze Bauhuis (46/76, Racc. 1977, pag. 5) e Commissione/Paesi Bassi (86/76, Racc. 1977, pag. 1355). In realtà, però, nella fattispecie il controllo si effettua per semplice sondaggio e consiste nell'accertare la conformità dell'etichetta col prodotto che si trova nel contenitore. Poiché il controllo, che si concreta nell'apposizione di una fascetta da parte del controllore, non costa nulla, i principi affermati nella sentenza Bauhuis non possono trovare applicazione.

Quanto alla terza questione, socondo il Bussone essa è diretta a stabilire se una norma nazionale che introduca condizioni non contemplate dai regolamenti debba considerarsi atta ad ostacolare l'efficacia diretta dei regolamenti stessi. Il ricorrente nella causa principale richiama in proposito la sentenza Commissione/Italia (causa 39/72, Racc. 1973, pag. 101), secondo la quale le modalità di attuazione non possono compromettere la simultanea ed uniforme applicazione del diritto comunitario. Egli sostiene che la disciplina comunitaria, quando presenti carattere di completezza tale da qualificarla come «direttamente applicabile», non sopporti disposizioni ulteriori a livello nazionale, soprattutto nell'ipotesi in cui, come nella fattispecie, i compiti degli Stati membri siano espressamente e tassativamente specificati. Neppure qualora siano autorizzati ad adottare provvedimenti complementari (il che non si verifica nel presente caso), gli Stati membri dispongono di poteri discrezionali (sentenza 32/72, Wasaknäcke, Racc. 1972, pag. 1181 e concl, avvocato gen. Mayras). La competenza residua degli Stati membri deve, secondo la Corte, essere determinata con rigore. Anche se nella fattispecie non si può parlare di abbattimento di tutti i sistemi normativi preesistenti (conci. Trabucchi nella causa 2/73, Geddo, Racc. 1973, pag. 883), resta il fatto che, in Italia, prima della disciplina comunitaria, non esisteva alcuna regola per il commercio delle uova, e che era quindi anormale profittare dell'occasione per porre a carico degli interessati un vero e proprio balzello.

Quanto alla quarta questione, ad avviso del Bussone essa va ampliata, giacché si tratta in realtà di accertare se i provvedimenti italiani implichino una discriminazione tanto in base alla nazionalità quanto in relazione al principio della parità di trattamento. Circa il primo punto, è sufficiente constatare che sono sottoposti all'onere esclusivamente i centri di imballaggio che hanno sede in Italia, il che è incompatibile con la nozione di organizzazione comune di mercato. Lo Stato membro è tenuto a vigilare affinché non abbiano luogo discriminazioni nei confronti dei cittadini degli altri Stati membri, né a carico dei propri (sentenza 39/72, Racc. 1973, punto 24 della motivazione, pag. 114). Circa il secondo punto, la corretta applicazione dell'art. 40, n. 3, secondo cui l'organizzazione comune di mercato «deve escludere qualsiasi discriminazione fra produttori e consumatori della Comunità», dovrebbe impedire qualsiasi disparità di trattamento a danno del prodotto imballato e normalizzato in Italia, prodotto agricolo sul quale è stato imposto un onere speciale destinato a finanziare una attività amministrativa. Le norme di commercializzazione vigenti in Italia, in quanto soggette a condizioni particolari, sono non soltanto più restrittive e più onerose, ma soprattutto diverse, non solo da quelle adottate col regolamento comunitario, ma anche da quelle applicate negli altri Stati membri. Per questo la «vendita delle etichette per le uova» ostacola l'efficacia diretta dei regolamenti comunitari, determinando una disparità di trattamento ed una discriminazione. La giurisprudenza della Corte (sentenza Galli, causa 31/74, Racc. 1975, pag. 47) deve poter valere anche per le organizzazioni comuni di mercato che non abbiano istituito un regime di prezzi e, quindi, consentire di escludere qualsiasi provvedimento interno che possa ostacolare direttamente o indirettamente, effettivamente o potenzialmente, il commercio intracomunitario (vedere, in proposito, sentenza Van Haaster, causa 190/73, Racc. 1974, pag. 1134). D'altra parte, gli Stati membri devono astenersi da ogni misura che possa derogare o arrecare pregiudizio ad un'organizzazione comune di mercato (sentenza 51/74, Racc. 1975, pag. 79).

Il Bussone propone quindi di risolvere le questioni formulate dal Pretore di Venasca nel modo seguente:

«I regolamenti (CEE) n. 2771/75 e n. 2772/75 del Consiglio del 29 ottobre 1975 nonché il regolamento (CEE) n. 95/69 della Commissione del 17 gennaio 1969 vanno interpretati nel senso che sono incompatibili con l'organizzazione comune dei mercati nel settore delle uova le disposizioni nazionali che impongano una prestazione pecuniaria per il rilascio o per l'utilizzazione di fascette e dispositivi di etichettatura, previsti dai regolamenti comunitari relativi alle norme di commercializzazione applicabili alle uova.»

La Commissione ricorda anzitutto i fatti e la normativa vigente nel settore in esame, sul piano comunitario e su quello nazionale. Essa riassume e commenta poi come segue le questioni sollevate dal giudice di rinvio:

«I cinque quesiti posti alla Corte dal Pretore di Venasca sembrano ruotare attorno a due poli principali: a) la nozione di applicabilità diretta, nell'ordinamento nazionale, del diritto comunitario, ed in particolare dei regolamenti, nonché le implicazioni di tale concetto, quali si sono venute enucleando soprattutto nella copiosa giurisprudenza della Corte; b) il concetto di discriminazione effettuata in base alla nazionalità quale iscritto all'art. 7 del Trattato di Roma. L'uno e l'altro punto lasciano intravedere il dubbio che la legge della Repubblica italiana 3 maggio 1971 n. 419, mediante la quale si è inteso dare applicazione ai regolamenti comunitari n. 1619/68 e n. 95/69 relativi a norme sulla commercializzazione delle uova, sia in contrasto con il principio dell'applicabilità diretta dei regolamenti nell'ordinamento nazionale e che violi al tempo stesso il principio di non discriminazione enunciato all'art. 7 del Trattato, nella misura in cui riserva alla Pubblica Amministrazione la predisposizione e la distribuzione delle etichette da apporre sugli imballaggi delle uova in base alla normativa comunitaria, subordinandone il rilascio al pagamento di un corrispettivo.»

Quanto alla questione sub A, la Commissione richiama l'attenzione sul testo dell'art. 17, n. 1, 1o comma, del regolamento n. 2772/75, il quale precisa, a proposito dei grandi imballaggi, ch'essi sono muniti «di una fascetta o di un dispositivo di etichettatura … forniti dagli organismi ufficiali di cui all'art. 26 o sotto il controllo degli stessi». Da quest'ultimo articolo risulta, d'altra parte, che è lasciato agli Stati membri il compito di fissare ed applicare le misure amministrative ed i controlli necessari per la pratica messa in opera delle norme di commercializzazione. A norma del regolamento, l'organizzazione e l'esecuzione del controllo richiesto sono quindi affidati interamente agli Stati membri — che di conseguenza dispongono del più ampio margine discrezionale in materia e possono eventualmente riservarsi il diritto esclusivo di distribuire le etichette, per una maggiore efficacia del controllo.

Quanto alla questione sub B, la Commissione riconosce che i costi delle operazioni devono essere «in qualche modo» finanziati; lo Stato italiano ha scelto, come mezzo di finanziamento, la vendita delle etichette, il cui prezzo include sia i costi di fabbricazione e di distribuzione, sia le spese amministrative del controllo; il sistema è compatibile con le disposizioni del regolamento n. 2772/75, nella misura in cui quest'ultimo lascia agli Stati membri il più ampio margine discrezionale per quanto concerne il finanziamento. E vero che il prezzo richiesto non dovrebbe andare oltre ciò che è strettamente necessario per il finanziamento delle operazioni, né procurare utili ingiustificati agli Stati membri. Altrimenti, in quest'ultima ipotesi, sarebbe violato il principio dell'efficacia diretta dei regolamenti comunitari; su tale problema è stata già richiamata l'attenzione delle autorità italiane. La risposta di queste consente di asserire che attualmente, in considerazione degli effetti dell'inflazione e della circostanza che il prezzo delle etichette è rimasto costante, la valutazione della situazione richiede a questo punto un'analisi dettagliata che sarebbe necessariamente a carico delle predette autorità; il costo delle operazioni di controllo può non essere, infatti, identico in tutti gli Stati della Comunità.

Quanto alla questione sub C, la Commissione osserva che l'efficacia diretta delle norme comunitarie implica, come è stato ben sottolineato nella giurisprudenza della Corte, l'illegittimità di qualsiasi provvedimento interno con esse contrastante e l'inutilità di qualsiasi prassi nazionale di riproduzione delle norme comunitarie nell'ordinamento interno. Non bisogna però dimenticare che l'autonomia reciproca del diritto comunitario e dei diritti nazionali non esclude una certa complementarità fra le due sfere, in particolare quando è richiesta la collaborazione degli Stati membri e dei loro ordinamenti. E in questo contesto che s'inquadra il caso di specie, nel quale, per l'effettuazione dei controlli contemplati dalla norma comunitaria, è necessaria la collaborazione degli Stati membri; la legge italiana non viola quindi il principio dell'efficacia diretta. Né questo risulterebbe d'altronde violato da un opportuno sistema di finanziamento. Tuttavia un corrispettivo eccessivo sarebbe incompatibile col principio di cui sopra e perciò illegittimo.

Quanto alla questione sub D, la Commissione vi rileva un'allusione alla «discrimination à rebours», cioè a danno dei cittadini dello Stato membro che ha adottato il provvedimento contestato, nella specie i produttori italiani. Orbene, la legge italiana n. 419 si applica in funzione del luogo in cui viene esercitata l'attività produttiva, prescindendo dalla nazionalità dei produttori. Non sussiste quindi discriminazione ai sensi dell'art. 7 del Trattato. La perequazione degli oneri imposti ai produttori di uova, a seconda del luogo di produzione, è in realtà un problema d'armonizzazione, fatti salvi i limiti relativi all'entità del corrispettivo che l'amministrazione italiana esige per i controlli nel settore delle uova.

Quanto alla questione sub E, la Commissione ricorda che le prestazioni pecuniarie di cui è causa fanno parte integrante dei sistema, il quaie, lasciando piena libertà agli Stati membri per l'organizzazione dei controlli imposti, implicitamente consente loro di procurarsi i necessari mezzi di finanziamento, ma nulla di più. Una diversa prassi andrebbe oltre le finalità dell'organizzazione comune e ne perturberebbe l'equilibrio.

La Commissione propone quindi di risolvere come segue le questioni formulate dal Pretore di Venasca:

«1. Non è incompatibile con i regolamenti (CEE) n. 2772/75 e 95/69 la riserva esclusiva alla Pubblica Amministrazione della predisposizione e distribuzione delle fascette e dei dispo 10042 sitivi di etichettatura da apporre sugli imballaggi delle uova previsti in detti regolamenti nonché la riserva esclusiva di apporvi un contrassegno ufficiale, stabilito dall'autorità competente. 2. Il pagamento richiesto per il rilascio delle fascette e dei dispositivi di etichettatura non è in linea di principio incompatibile con la regolamentazione comunitaria summenzionata, costituendo il necessario corrispettivo del costo materiale delle etichette nonché del costo delle operazioni obbligatorie di controllo espressamente demandate agli organi nazionali. Detto corrispettivo non costituisce violazione del principio di non discriminazione in base alla nazionalità sancito dall'articolo 7 del Trattato. 3. Il corrispettivo deve essere commisurato ai reali costi delle operazioni di controllo. L'eccesso costituirebbe un elemento estraneo perturbatore del corretto funzionamento dei meccanismi di organizzazione comune di mercato e la norma che lo prevede sarebbe in contrasto con il principio dell'efficacia diretta dei regolamenti comunitari.»

Il Governo italiano passa in rassegna la normativa comunitaria e quella nazionale. In merito alle questioni sollevate, esso richiama anzitutto, in via generale, la giurisprudenza della Corte (sentenza

12 luglio 1973, causa 2/73, Racc. 1973, pag. 865; sentenza 2 febbraio 1977, causa 50/76, Racc. 1977, pag. 137 e concl, pag. 151; sentenza 3 febbraio 1977, causa 52/76, Racc. 1977, pag. 163) che esclude, quanto all'esercizio dei rispettivi poteri nell'ambito delle organizzazioni comuni di mercato, qualsiasi «approccio dogmatico» per adottare un «approccio pragmatico»; agli Stati membri non rimangono solo compiti puramente esecutivi e la ligittimità dei provvedimenti nazionali deve risultare da un esame concreto alla luce delle finalità e del funzionamento della disciplina comune.

Nel settore delle uova, l'organizzazione comune di mercato è abbastanza semplice e non contempla né un regime di prezzi all'interno, né misure di intervento; essa mira soprattutto alla tutela della qualità. L'adozione di siffatte norme comunitarie «… non implica necessariamente modalità di attuazione identiche sotto tutti gli aspetti nell'intero ambito territoriale della Comunità …» (sentenza 18 maggio 1977, causa 111/77, Racc. 1977, pag. 901), dal momento che nessun ostacolo, né attuale né potenziale, sia ravvisabile rispetto al principio della libera circolazione del prodotto.

Resta la questione del corrispettivo richiesto per il rilascio delle fascette o delle etichette. Il testo italiano dell'art. 17 del regolamento n. 2772/75, che parla di dispositivi«forniti» («fournis»), a differenza dell'art. 17 del regolamento n. 1619/68, in cui viene adoperato il termine «rilasciati» («délivrés»), implica la previsione di un corrispettivo. Quest'ultimo è atto, nella fattispecie, a perturbare le finalità ed il funzionamento dell'organizzazione comune del settore, ivi comprese le norme di commercializzazione? In astratto, si dovrebbe ammettere con la Corte, che segue le conclusioni dell'avvocato generale (sentenza 2/73, Racc. 1973, pag. 880), che le disparità locali — ad esempio nei costi di produzione — possono essere accompagnate da differenze nei tassi d'imposizione fiscale o parafiscale. In concreto, il corrispettivo di 3 lire per i piccoli imballaggi e di 36 lire per gli altri (che sono i più diffusi) incide sul prezzo alla produzione in misura non superiore ad una frazione di lira ed allo 0,20 % circa del prezzo stesso. Dato che il prezzo al consumo è in pratica doppio rispetto al prezzo alla produzione, non si può seriamente sostenere che detta incidenza influisca sulla capacità concorrenziale dei produttori italiani, il che risulta d'altronde dalla tabella — prodotta dal Governo italiano — relativa alle esportazioni italiane di uova fresche in guscio. Il sistema vigente in Italia non ha d'altra parte fatto registrare alcun calo nelle esportazioni, né influenzato il loro andamento.

Il Governo italiano precisa che l'onere pecuniario corrispondente ai dispositivi di etichettatura si compone di due fattori: costo per la produzione (5 lire circa sul totale di 36 lire per i grandi imballaggi) e costo del servizio di controllo (29-30 lire), servizio reso da personale specializzato ed inteso a garantire un miglioramento della qualità, che si traduce nella protezione dei consumatori. I proventi della vendita delle fascette e delle etichette non sono nemmeno sufficienti a coprire il costo di tale servizio, come risulta dal bilancio generale dello Stato.

Infine, quanto alla discriminazione, va tenuto conto del fatto che si prescinde dalla nazionalità del titolare del centro d'imballaggio. Quale interesse avrebbe, d'altronde, uno Stato a discriminare i propri produttori rispetto agli altri?

All'udienza del 28 settembre 1978, il ricorrente nella causa principale, il Governe della Repubblica italiana e la Commissione delle Comunità europee hanno svolto osservazioni orali, sviluppato gli argomenti dedotti nelle memorie scritte e risposto ai quesiti loro rivolti dalla Corte.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni nell'udienza del 26 ottobre 1978.

Con ordinanza 7 marzo 1978, pervenuta in cancelleria il 10 marzo successivo, il Pretore di Venasca ha sottoposto alla Corte, in forza dell'art. 177 del Trattato CEE, cinque questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione e sulla validità dei regolamenti CEE relativi all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle uova o a talune norme di commercializzazione vigenti per le uova;

dette questioni sono state sollevate nell'ambito di una causa avente ad oggetto il rimborso, chiesto dal titolare di un centro d'imballaggio di uova ufficialmente riconosciuto al Ministero dell'agricoltura e foreste, della somma di 180000 Lit — oltre agli interesse e alle spese — versata a titolo di corrispettivo per il rilascio di fascette e di dispositivi di etichetatura da apporre sugli imballaggi di uova.

Il giudice nazionale chiede anzitutto se il regolamento del Consiglio 15 ottobre 1968, n. 1619, «relativo a talune norme di commercializzazione applicabili alle uova» (GU L 258, pag. 1), sostituito da ultimo dal regolamento n. 2772/75 (GU n. L 282, pag. 56), e il regolamento della Commissione 17 gennaio 1969, n. 95 (GU n. L 13, pag. 13) «vadano interpretati nel senso che prevedono che gli Stati membri possono riservare in esclusiva alla Pubblica Amministrazione la predisposizione e la distribuzione delle fascette e dei dispositivi di etichettatura ed in particolare, se la disposizione dell'art. 5 del regolamento n. 95/69 — secondo la quale le etichette “recano un contrassegno ufficiale stabilito dall'autorità competente” — vada interpretata nel senso che essa implichi il diritto esclusivo della Pubblica Amministrazione di apporre il contrassegno e predisporre e distribuire le etichette».

Per risolvere tale prima questione, si devono ricordare sia il sistema adottato dal Consiglio per l'organizzazione comune dei mercati nel settore delle uova e le norme di commercializzazione, sia le modalità d'attuazione stabilite dalla Commissione per il funzionamento di tale sistema.

Onde tener adeguatamente conto degli obiettivi rispettivamente contemplati dagli artt. 39 e 110 del Trattato, la stabilizzazione del mercato nel settore delle uova è garantita dall'osservanza delle «regole comuni in materia di concorrenza», che si presentano sotto forma di norme comuni di qualità, mentre non è previsto alcun regime di prezzi o d'interventi sul mercato interno della Comunità;

le norme di commercializzazione, ritenute necessarie per migliorare la qualità delle uova e facilitarne lo smercio nell'interesse dei produttori, dei commercianti e dei consumatori, fissano adeguati criteri per la classificazione delle uova (artt. 1-13 del regolamento n. 2772/75), disposizioni comuni relative all'imballaggio (artt. 16-22), nonché disposizioni riguardanti i controlli, effettuati per sondaggio (artt. 26-28);

per quanto concerne in particolare il sistema d'imballaggio e di etichettatura, grazie al quale il consumatore ha la possibilità di distinguere le uova delle diverse categorie di qualità e di peso, l'art. 17, n. 1, 1o comma, del regolamento n. 2772/75 dispone che «anche se contengono uova confezionate in piccoli imballaggi, i grandi imballaggi sono muniti di una fascetta o di un dispositivo di etichettatura, che sono resi inutilizzabili all'apertura dell'imballaggio, forniti dagli organismi ufficiali di cui all'art. 26 o sotto il controllo degli stessi» e l'art. 26 fornisce, su tali «organismi», le seguenti precisazioni: «il controllo dell'osservanza delle disposizioni del presente regolamento è effettuato da organismi designati in ciascuno Stato membro. L'elenco di tali organismi è comunicato agli altri Stati membri ed alla Commissione … Ogni modifica di detti elenchi è comunicata agli altri Stati membri ed alla Commissione».

II regolamento n. 95/69, «essendo le uova classificate soggette a deprezzamenti dal punto di vista della qualità», ha stabilito condizioni severe in materia d'imballaggi, precisando in particolare, all'art. 5, che «1. La fascetta e il dispositivo di etichettatura … sono di colore bianco e la stampa delle indicazioni è di colore nero. 2. … la fascetta e il dispositivo di etichettatura, che possono essere numerati, recano un contrassegno ufficiale stabilito dall'autorità competente. Ogni Stato membro invia uno o più esemplari del modello della fascetta e del dispositivo di etichettatura agli altri Stati membri e alla Commissione …»;

dal raffronto e dall'interpretazione congiunta degli artt. 17, n. 1, 1o comma, e 26 del regolamento n. 2772/75 e dell'art. 5 del regolamento n. 95/69 risulta che detti articoli non riservano alla pubblica amministrazione il diritto esclusivo di apporre il contrassegno e di predisporre e distribuire le etichette, ma lasciano invece gli Stati membri assolutamenti liberi di affidare l'organizzazione del controllo e la sua applicazione all'ente ch'essi ritengono il più adatto, nel loro ordinamento interno, a svolgere tale compito;

dato il potere discrezionale di cui dispongono in questo campo, secondo le norme summenzionate, gli Stati membri possono riservare esclusivamente alla pubblica amministrazione la predisposizione e la distribuzione delle fascette e dei dispositivi di etichettatura;

la prima questione va risolta nel senso suddetto.

Con la seconda questione si chiede «se i citati regolamenti vadano interpretati nel senso che gli Stati membri possono subordinare il rilascio delle fascette e dei dispositivi di etichettatura al pagamento di un corrispettivo il cui importo superi largamente il costo degli stessi».

Tale questione si suddivide in due parti, essendo intesa in primo luogo a stabilire se i regolamenti autorizzino gli Stati membri a subordinare al pagamento di un corrispettivo il rilascio delle fascette e dei dispositivi di etichettatura e, in secondo luogo, in caso affermativo, a far accertare la legittimità del corrispettivo, qualora il relativo importo superi largamente il loro costo.

I regolamenti relativi all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle uova e a talune norme di commercializzazione vigenti per le uova contengono una minuziosa disciplina quanto alla classificazione per categoria di qualità e di peso, all'imballaggio, al magazzinaggio, al trasporto, e alla presentazione e alla stampigliatura dei prodotti del settore delle uova, ma non contengono alcuna disposizione quanto al prezzo di vendita delle etichette o al sistema di finanziamento delle spese amministrative inerenti ai controlli;

il fatto che, da una parte, i regolamenti non obbligano gli Stati membri a distribuire gratuitamente le etichette agli utilizzatori e, dall'altra, non vietano loro di pretendere un corrispettivo per il rilascio delle etichette, porta necessariamente a concludere che la soluzione del problema del finanziamento dei controlli è rimessa agli Stati stessi;

tale facoltà lasciata agli Stati membri non può, tuttavia, essere esercitata in modo da compromettere la finalità perseguita dalla normativa che l'ammette.

L'art. 4 della legge italiana n. 419 indica quanto segue: «I proventi [della vendita delle etichette] vengono destinati al finanziamento dei controlli specifici per l'applicazione della presente legge»;

lo Stato italiano ha quindi scelto, come sistema di finanziamento, la vendita delle etichette, il cui prezzo rappresenterebbe tanto il costo intrinseco (fabbricazione e distribuzione) delle etichette stesse, quanto un contributo alle spese amministrative derivanti dall'esecuzione dei controlli imposti dalle norme comunitarie;

la vendita delle etichette è quindi direttamente connessa all'istituzione del sistema di controllo comunitario inteso a migliorare la qualità delle uova e a facilitare perciò il loro smercio, nell'interesse dei produttori, dei commercianti e dei consumatori;

la questione formulata dal giudice nazionale va perciò risolta nel senso che, non esistendo nella normativa comunitaria disposizioni relative al sistema di finanziamento delle spese inerenti ai controlli, gli Stati membri possono subordinare il rilascio delle fascette e dei dispositivi di etichettatura al pagamento di un corrispettivo per i controlli stessi.

Per quanto riguarda la seconda parte della seconda questione, vale a dire il caso in cui l'importo del corrispettivo superi largamente il costo del sistema, si deve ammettere il principio che, pur se le norme comunitarie lasciano agli Stati membri la facoltà di scegliere la forma di finanziamento dei controlli da esse imposti, la scelta da parte degli Stati membri è limitata in funzione delle esigenze strettamente inerenti al finanziamento stesso;

il corrispettivo richiesto ai centri di imballaggio autorizzati non può superare i costi effettivi del sistema di controllo considerato;

un corrispettivo pecuniario d'importo eccessivo sarebbe inconciliabile con gli obiettivi dell'organizzazione comune dei mercati, in quanto influirebbe sulla competitività dei produttori nazionali e verrebbe a falsare le «regole comuni in materia di concorrenza»;

se è inevitabile che il costo delle operazioni per il controllo e il rilascio delle etichette possa non essere identico in tutti gli Stati membri, il corrispettivo richiesto ai centri d'imballaggio autorizzati non deve, comunque, superare il costo di tali operazioni in ciascuno dei suddetti Stati;

quanto al limite che il corrispettivo non può eccedere, spetta al giudice nazionale valutare se l'importo richiesto sia o meno giustificato.

Con la terza questione si chiede «se i citati regolamenti vadano interpretati nel senso che il loro carettere direttamente applicabile non venga pregiudicato dalla adozione di norme nazionali che, pretendendo di dare attuazione ai regolamenti in questione, introducono ulteriori condizioni come quelle di riservare alla Pubblica Amministrazione la predisposizione e la distribuzione delle fascette e dei dispositivi di etichettatura e di subordinarne il rilascio al pagamento di un corrispettivo in denaro».

Per risolvere tale questione occorre stabilire se il fatto di riservare alla pubblica amministrazione la predisposizione e la distribuzione delle etichette e di subordinare il rilascio di queste ultime al pagamento di un corrispettivo pecuniario sia in contrasto con l'efficacia diretta dei regolamenti, che sarebbe pregiudicata dall'introduzione di «ulteriori condizioni» con le quali «[si pretenda] di dare attuazione ai regolamenti in questione».

A norma dell'art. 189, 2o comma, del Trattato, il regolamento ha «portata generale» ed è «direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri»;

di conseguenza, in ragione della sua stessa natura e della sua funzione nell'ambito delle fonti del diritto comunitario, esso produce effetti immediati;

l'efficacia diretta del regolamento implica che l'entrata in vigore e l'applicazione di questo nei confronti degli amministrati non devono essere subordinate ad alcun atto di ricezione nel diritto interno;

la scrupolosa osservanza di tale dovere osta all'applicazione di qualsiasi provvedimento legislativo, anche posteriore, che sia incompatibile con le disposizioni di un regolamento;

il suddetto divieto viene tuttavia a cadere qualora il regolamento considerato lasci agli Stati membri il compito di adottare essi stessi i provvedimenti legislativi, regolamentari, amministrativi e finanziari necessari affinché le disposizioni del regolamento stesso possano essere effettivamente applicate;

è questa la situazione creata dai regolamenti nn. 1619/68 e 95/69, i quali dispongono fra l'altro che «i grandi imballaggi … sono muniti di una fascetta o di un dispositivo di etichettatura» … «rilasciati dagli organismi ufficiali (… designati in ciascuno Stato membro» ed il cui «elenco» è «comunicato agli altri Stati membri e alla Commissione») o «sotto il loro controllo» (artt. 17 e 26 del regolamento n. 1619/68) e prescrivono «uno o più esemplari del modello della fascetta e del dispositivo di etichettatura», che possono essere numerati e recano «un contrassegno ufficiale stabilito dall'autorità competente» … (art. 5 del regolamento n. 95/69);

non è neppure escluso che in questo caso le spese di stampa e di distribuzione delle fascette e dei dispositivi di etichettatura, nonché quelle necessarie per l'esecuzione degli specifici controlli imposti dai regolamenti di base, debbano considerarsi connesse ad un servizio reso all'utilizzatore, dal quale si possa di conseguenza pretendere la corresponsione di un onere pecuniario, purché questo non superi il costo effettivo del sistema die controllo in questione;

il fatto che uno Stato membro riservi alla pubblica amministrazione la predisposizione delle fascette e dei dispositivi di etichettatura non turba infatti in alcun modo il funzionamento dell'organizzazione comune e non ostacola, né è atto ad costacolare, la libera circolazione del prodotto;

la questione va quindi risolta nel senso che l'efficacia diretta dei regolamenti nn. 1619/68 (sostituito dal regolamento n. 2772/75) e 95/69 non è pregiudicata dall'adozione di norme nazionali, che sono imposte dai suddetti regolamenti per la propria attuazione e rispondono alle finalità degli stessi introducendo condizioni ulteriori, come quella di riservare alla pubblica amministrazione la predisposizione e la distribuzione delle fascette e dei dispositivi di etichettatura subordinandone il rilascio al pagamento di un corrispettivo in denaro, purché questo non sia sproporzionato rispetto al costo del sistema di controllo considerato.

Con la quarta questione il giudice nazionale chiede «se il fatto di riservare alla Pubblica Amministrazione la predisposizione e la distribuzione delle etichette e il fatto di subordinare il rilascio di queste al pagamento di una somma eccedente il loro costo abbia o meno l'effetto di una discriminazione effettuata in base alla nazionalità, vietata dal principio posto dall'art. 7 del Trattato CEE».

In merito a tale questione, che solleva il problema del se la normativa italiana sia in contrasto col divieto di discriminazioni sancito dall'art. 7 del Trattato CEE, va osservato che la normativa di cui trattasi non si applica in funzione della nazionalità degli operatori economici, bensì dell'ubicazione dei centri d'imballaggio autorizzati, indipendentemente dalla circostanza che la relativa attività sia esercitata da operatori italiani o meno;

va osservato che, secondo i dati contenuti nel fascicolo di causa, la maggioranza degli Stati membri ha istituito sistemi in cui il prezzo delle etichette e il costo dei controlli — pur non essendo le relative operazioni affidate alla pubblica amministrazione — gravano sui gestori dei centri d'imballaggio autorizzati;

da tali considerazioni; risulta che un principio come quello sul quale è fondata la legislazione italiana in materia non costituisce una discriminazione basata sulla nazionalità e non è quindi in contrasto con l'art. 7 del Trattato.

Con la quinta questione si chiede «se, in ogni caso, il regolamento n. 2771/75 del Consiglio, in particolare l'art. 2 di esso nonché i regolamenti n. 2772/75 del Consiglio e n. 95/69 della Commissione, vadano interpretati nel senso che una disposizione nazionale che preveda condizioni supplementari e speciali rispetto a quelle contenute in detti regolamenti sia suscettibile di turbare il corretto funzionamento dei meccanismi di organizzazione del mercato delle uova ed in particolare un esatto rispetto e quindi una corretta applicazione e funzione delle norme di commercializzazione» ;

la soluzione di tale questione è già implicita in quella delle questioni precedenti, e in particolare della terza;

per maggiore precisione, in mancanza di disposizioni espresse, la soluzione della questione relativa alla compatibilità fra l'organizzazione del mercato creata dai regolamenti nn. 2771/75 (in ispecie art. 2), 2772/75 e 95/69 ed una normativa interna adottata per l'attuazione dei suddetti testi va ricercata tenendo presenti le finalità dei regolamenti, nell'ambito dei principi stabiliti dal Trattato;

la caratteristica dell'organizzazione del mercato delle uova consiste nel rispetto delle regole comuni in materia di concorrenza e nell'instaurazione di un sistema di norme comuni di qualità inteso a dare impulso alle iniziative professionali, per migliorare la qualità dei prodotti e perfezionare l'organizzazione produttiva;

dal fatto che la Comunità abbia rinunciato a disciplinare i prezzi nell'ambito di tale organizzazione risulta ch'essa non mirava alla loro uniformità;

dalla struttura generale della disciplina in questione si desume che, per quanto riguarda il commercio interno della Comunità, l'organizzazione del mercato dei prodotti di cui trattasi si fonda sulla libertà degli scambi realizzata attraverso una concorrenza leale imperniata sulla qualità del prodotto;

un siffatto sistema esclude qualsiasi provvedimento interno che possa ostacolare direttamente o indirettamente, effettivamente o potenzialmente, il commercio intracomunitario, ma non esclude l'adozione di una normativa nazionale, qualora la pratica applicazione del sistema stesso e delle sue modalità siano state per l'appunto affidate agli Stati membri, lasciando a questi il compito di attuare — com'è stato fatto dal legislatore italiano, ammesso che l'importo del corrispettivo richiesto sia giustificato — un regime rispondente alle finalità dei regolamenti relativi all'organizzazione comune del mercato nel settore delle uova.

Le spese sostenute dal Governo della Repubblica italiana e dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione;

nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.