Corte giust. UE, Sentenza del 15 dicembre 1970, causa 31/70

Gli antefatti e le varie fasi del procedimento si possono riassumere come segue :

1. Il 28 gennaio 1963, la «Deutsche Getreide- und Fittermittel Handelsgesellschaft mbH» (in prosieguo denominata D.G.F.H.) faceva sdoganare una partita di granoturco proveniente dagli Stati Uniti. Secondo quanto da essa dichiarato, durante il trasporto la merce aveva subito un deterioramento, a causa dell'umidità, che le aveva fatto perdere il 25 % del valore. Lo Zollamt pretendeva tuttavia, a titolo di prelievo, una somma calcolata in base all'aliquota indicata nella licenza d'importazione. In seguito al rigetto del ricorso proposto dalla D.G.F.H. allo Hauptzollamt di Amburgo-Altona, nonché all'azione esperita dinanzi al Finanzgericht di Amburgo, la lite è attualmente pendente dinanzi alla VII Sezione del Bundesfinanzhof, il quale, ritenendo che la soluzione è strettamente connessa all'applicazione del regolamento del Consiglio CEE 4 aprile 1962, n. 19, con ordinanza 4 giugno 1970 ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia, in forza dell'articolo 177 b) del trattato CEE, le seguenti questioni pregiudiziali : «1) Se il regolamento del Consiglio CEE 4 aprile 1962, n. 19, relativo alla graduale attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali, debba interpretarsi nel senso che il mais deteriorato dall'umidità durante il trasporto è soggetto allo stesso prelievo applicato al mais in perfetto stato. 2) In caso affermativo : Se il regolamento debba considerarsi valido sotto questo aspetto. 3) In caso di soluzione negativa dei punti 1 o 2 : a) se il mais deteriorato dall'umidità durante il trasporto sia soggetto a prelievo, b) in caso affermativo, quali siano i criteri per determinare il prelievo». 2. L'ordinanza di rinvio è pervenuta nella cancelleria della Corte il 1o luglio 1970. La D.G.F.H., il governo del Regno dei Paesi Bassi e la Commissione delle Comunità europee hanno presentato osservazioni scritte, in forza dell'articolo 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia allegato al trattato CEE. La Corte, su relazione del giudice relatore e sentito l'avvocato generale, ha deciso di non procedere ad istruttoria ed ha fissato al 12 novembre 1970 la data dell'udienza. La D.G.F.H., il governo del Regno dei Paesi Bassi e la Commissione delle Comunità europee hanno svolto le loro osservazioni orali all'udienza del 12 novembre 1970. La D.G.F.H. era rappresentata dall'avv. Claus Bràndel, il governo del Regno dei Paesi Bassi dal sig. C.W. Santen, consigliere giuridico presso il ministero degli affari esteri, la Commissione delle CC.EE. dal suo consigliere giuridico sig. Peter Kalbe. L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 1o dicembre 1970.

Le osservazioni presentate in forza dell'articolo 20 dello statuto della Corte si possono riassumere come segue :

La D.G.F.H. ricorda innanzittuto che il problema relativo all'aliquota del prelievo da applicare ai cereali deteriorati dall'umidità è già stato dibattuto nel diritto tedesco, a proposito del mercato nazionale dei cereali, presistente all'organizzazione comunitaria. Al riguardo essa richiama due sentenze del Bundesverwaltungsgericht, da cui risulta che l'aliquota va diminuita per le merci deteriorate, e che scopo principale del prelievo (o dei dazi specifici analoghi) è quello di evitare che gl'importatori possano realizzare profìtti eccessivi.

Prendendo quindi in esame la prima questione, la D.G.F.H. osserva che il regolamento n. 19 non contiene norme espresse in merito ai prelievi da applicare ai cereali deteriorati, i quali abbiano conservato le loro caratteristiche ai fini della classificazione tariffaria. La soluzione della questione va quindi cercata tenendo conto degli obiettivi e delle finalità del prelievo. Sotto questo aspetto, un primo punto da considerare è che l'organizzazione comune del mercato dei cereali riguarda merci «sane e mercantili», come risulta da numerose disposizioni comunitarie riguardanti sia l'importazione, sia l'esportazione.

Il sistema del «prelievo generale» non è inconciliabile con la necessità di fare una distinzione fra merci deteriorate e merci in perfetto stato; esso implica unicamente che l'aliquota del prelievo, calcolata in base ad una determinata qualità tipo di cereali (qualità standard) e per un determinato periodo di tempo, si applica in modo del tutto generale alle merci del suddetto tipo, anche a quelle che presentino caratteristiche qualitative inferiori o superiori alla «qualità standard».

Tuttavia, l'applicazione di questo sistema si giustifica, rispetto alle finalità del prelievo, soltanto qualora siano osservati due principi fondamentali: quello della «equa imposizione» e quello della «proporzionalità dei mezzi». Le differenze qualitative che possono riscontrarsi fra i vari cereali e la «qualité standard», e che non sono prese in considerazione ai fini di una modifica dell'aliquota del prelievo da applicare, sono soltanto quelle corrispondenti a variazioni normali e abituali sul piano commerciale.

Invece, nel caso di merci deteriorate dall'umidità, e che hanno quindi perduto il loro valore commerciale abituale, il sistema summenzionato non può più essere applicato, poiché sarebbe contrario alle finalità stesse del prelievo e consentirebbe al fisco di ciascun paese di riscuotere, a spese delle merci deteriorate, un tributo ingiustificato. A ciò non si può obiettare che spetta all'importatore delle merci il sopportare gl'inconvenienti del sistema, in quanto egli potrebbe — ad esempio, mediante un'assicurazione sul trasporto — tutelarsi dai rischi corrispondenti. In primo luogo, in uno Stato di diritto, la legittimità di un tributo dipende da se la riscossione avvenga in base a precise norme giuridiche, non già da se sia possibile trasferire l'onere su un altro soggetto. In secondo luogo, ammesso che per evitare gli inconvenienti di cui trattasi s'imponga un'assicurazione contro i rischi del trasporto, il costo della stessa dovrebbe essere preso in considerazione dalla Commissione come elemento normale del prezzo cif, che costituisce la base di calcolo dell'aliquota del prelievo. Il fatto che la Commissione non abbia tenuto conto del detto costo implica che un'assicurazione del genere non è considerata indispensabile dal legislatore comunitario.

La D.G.F.H. conclude che la prima questione va risolta in senso negativo.

Per quanto riguarda la seconda questione, la D.G.F.H. ricorda che la riscossione del prelievo è fondata sul tarttato CEE, e precisamente sull'articolo 40, n. 3, che prevede la possibilità di disciplinare i prezzi, in quanto ciò rientri fra le «misure necessarie». È un riferimento chiaro e inequivocabile al principio della «proporzionalità dei mezzi». Mentre l'espressione «misure necessarie» implica che il legislatore comunitario dispone di una certa libertà normativa, il trattato non ha voluto certo, in tal modo, attribuirgli un potere discrezionale illimitato, e la suddetta libertà non può prescindere dal principio di proporzionalità, proprio di ogni Stato di diritto.

La Comunità, composta per l'appunto da un insieme di Stati di diritto, è anch'essa tenuta ad osservare tale principio, sia nell'ambito del potere legislativo, sia in quello del potere esecutivo. I provvedimenti legislativi da essa emanati in base all'articolo 40, n. 3, del trattato non possono incidere nella sfera giuridica del singolo oltre quanto è assolutamente necessario per la realizzazione dello scopo perseguito. Perciò, l'articolo 10, n. 2, del regolamento n. 19 sarebbe illegittimo, qualora dovesse interpretarsi nel senso che sull'importazione di cereali avariati dall'acqua di mare va riscosso un prelievo d'importo identico a quello che viene percepito sull'importazione di merci in perfetto stato.

La D.F.G.H. conclude quindi che la seconda questione va risolta anch'essa in senso negativo. Circa la terza questione, la D.G.F.H. riconosce che sarebbe ingiustificato, rispetto alle finalità del prelievo e al principio della «proporzionalità dei mezzi», l'esonerare totalmente dal prelievo i cereali deteriorati dall'umidità. Essi vanno invece sempre considerati soggetti a prelievo, ma l'aliquota di quest'ultimo va gradualmente ridotta in proporzione della perdita di valore subita dalla merce. Nella fattispecie, è senz'altro corretta e giustificata una riduzione dell'aliquota del 25 % (corrispondente ad una perdita di valore del 25 %). Tale riduzione non presenta difficoltà d'applicazione, né richiede che vengano emanate nuove norme giuridiche, in quanto

o esiste, in questo campo, una lacuna legislativa, ed in tal caso la si può colmare facendo ricorso al principio sancito nella motivazione del regolamento n. 19, tenendo anche conto del principio della «proporzionalità dei mezzi», di cui all'articolo 40, n. 3, del trattato, oppure il legislatore ha inteso sottoporre allo stesso prelievo le merci deteriorate e le merci sane, ed in tal caso, se non si vuole riconoscere semplicemente l'illegittimità della riscossione, si deve determinare l'importo esatto del prelievo facendo appello al summenzionato articolo 40.

Sulla prima questione, il governo olandese osserva che non è possibile trovare una soluzione esclusivamente in base al regolamento n. 19, poiché questo, di per sé, non fa distinzioni, per quanto riguarda l'aliquota da applicare, fra il granoturco allo stato normale e il granoturco deteriorato durante il trasporto.

Sulla seconda questione, lo stesso governo ritiene che una soluzione positiva potrebbe portare alla conseguenza — a suo avviso deprecabile — del totale esonero dal prelievo per il granoturco deteriorato.

Sulla terza questione, infine, il governo olandese si dichiara favorevole alla soluzione secondo cui l'aliquota del prelievo da applicare al granoturco gravemente avariato dev'essere meno elevata di quella fissata dal regolamento n. 19 per il granoturco allo stato normale. Allorché il prelievo da pagare è superiore al valore residuo delle merci, l'importazione diventa praticamente impossibile. In tal caso, insistere per l'applicazione di una aliquota invariata del prelievo equivale ad applicare il diritto in modo iniquo e irragionevole.

In proposito, il governo olandese sottolinea che, nei Paesi Bassi, il decreto 1968 II, relativo al regime dei prelievi e delle restituzioni sui prodotti agricoli, prevede la possibilità che l'aliquota generalmente applicata venga ridotta, per ragioni di equità, qualora la merce abbia subito un deterioramento.

Quanto al se una disciplina analoga a quella stabilita dalle summenzionate norme olandesi possa essere considerata fin d'ora vigente negli Stati membri, per via d'interpretazione del regolamento n. 19, il governo olandese è per la negaviva.

Il suddetto regolamento si limita a fissare le aliquote dei prelievi istituiti, senza disciplinare alcuno degli altri punti — come quello di cui trattasi — che devono essere presi in considerazione in un regime fiscale completo. È quanto si verifica anche per i dazi doganali: la relativa tariffa è stata fissata negli articoli 19 e seguenti del trattato, e precisata poi dal regolamento del Consiglio n. 950/68, ma le norme necessarie alla sua applicazione restano per il momento quelle sancite dalle legislazioni doganali nazionali. Il governo olandese conclude perciò che, nel settore in esame, vanno applicate le legislazioni nazionali. Se fra queste esistono divergenze, contrarie agli obiettivi del trattato e al funzionamento del mercato comune, esse potranno essere eliminate soltanto mediante l'armonizzazione delle legislazioni e, se necessario, mediante una disciplina comunitaria stabilita dalle competenti istituzioni della Comunità.

Sul problema dell'interpretazione del regolamento n. 19, la Commissione osserva che la mancanza, nel regolamento e nelle norme d'attuazione dello stesso, di espresse disposizioni relativamente al fatto che, ai fini del calcolo del prelievo, venga presa in considerazione la più o meno buona qualità dei prodotti, non crea alcuna ambiguità o lacuna nel sistema istituito dal regolamento, in quanto caratteristica del sistema è ch'esso venga applicato senza tener conto delle circostanze particolari di ciascuna importazione.

La Commissione spiega che in realtà il calcolo dell'aliquota del prelievo è effettuato — per ciascuna categoria di prodotti e per un periodo di tempo determinato — in base a qualità standard delle merci di cui trattasi, definite per l'intera Comunità dal regolamento n. 61 (la qualità standard del granoturco è definita all'art. 5). Dal diritto comunitario, e in particolare dall'articolo summenzionato, risulta che non esistono differenze sostanziali fra «qualità» e «stato» della merce importata, almeno nell'ambito del regime dei prelievi di cui al regolamento n. 19.

Dopo aver illustrato il sistema in base al quale viene fissata l'aliquota del prelievo, ai sensi dell'articolo 10, n. 2, del regolamento n. 19, la Commissione osserva che gli Stati membri non hanno la facoltà di modificare unilateralmente l'importo del prelievo a seconda della qualità o dello stato della merce importata, poiché essi non dispongono più, dall'entrata in vigore dei regolamenti agricoli relativi all'organizzazione comune dei mercati, di alcuna competenza al riguardo (cfr. sentenza della Corte nella causa 74/69, a proposito dei loro «poteri normativi in materia tariffaria»). La Commissione conclude che alla prima questione va data soluzione affermativa.

Sul problema della validità del regolamento n. 19, la Commissione osserva innanzitutto che dalla giurisprudenza del Bundesverwaltungsgericht non si possono trarre illazioni relativamente al caso in esame. Detta giurisprudenza riguarda esclusivamente l'applicazione e l'interpretazione di norme che disciplinavano l'organizzazione del mercato tedesco, prima che venisse adottato il regolamento n. 19, ed è fondata sul carattere particolare dell'articolo 8 della legge tedesca sui cereali.

Dopo aver confutato l'argomento tratto da una pretesa violazione dell'articolo 12 del trattato, il quale impone agli Stati membri l'obbligo di mantenere lo statu quo in materia di scambi intracomunitari, in quanto nella fattispecie si tratta di prelievi sulle importazioni da paesi terzi, la Commissione osserva che non ricorre neppure l'ipotesi di violazione dei principi generali dello Stato di diritto, e in particolare del principio della «proporzionalità dei mezzi». La riscossione di un prelievo d'importo identico, indipendentemente dalla qualità del mais importato, porta in effetti ad una differenziazione del carico fiscale, che si rivela maggiore per il granoturco di qualità mediocre; detta divergenza non è però in contrasto coi principi di cui sopra, poiché questi vietano solo differenziazioni non rispondenti ai fini della disciplina giuridica, o ispirate da considerazioni estranee a quest'ultima.

D altra parte, il legislatore comunitario disponeva di un largo potere discrezionale nell'elaborazione della politica agricola comune, poiché gli spettava il compito di definire gli obiettivi e gli scopi perseguiti e di scegliere i mezzi atti a raggiungerli. L'ipotesi di violazione dei principi summenzionati potrebbe essere accolta soltanto qualora nessuna ragione valida potesse giustificare il provvedimento adottato. Ora, la differenziazione dell'onere fiscale che deriva dalla riscossione di un prelievo identico per ogni unità di peso non è che il logico corollario del carattere «generale» del sistema di tassazione adottato.

Contro il sistema in quanto tale (di cui la Corte non ha d'altronde mai messo in dubbio la legittimità) non si possono sollevare fondate obiezioni. In primo luogo, nell'ambito degli scopi concreti della politica agricola comune, era legittimo, per attuare una politica comune basata sulla qualità, incoraggiare mediante un adeguato sistema di prelievi le importazioni di prodotti di valore elevato e rendere meno vantaggiose le importazioni di prodotti di scarso valore. Inoltre, il regime in questione consente di raggiungere un equilibrio perfetto fra l'interesse dell'organizzazione di mercato, dal punto di vista della pubblica amministrazione, e gl'interessi economici degli importatori. Poiché le modalità del sistema sono note a tutti gl'interessati, chiunque può controllare la regolarità della tassazione e, indipendentemente da questo, la standardizzazione del prelievo permette di evitare le difficoltà e le incertezze inerenti ad un metodo individuale di calcolo. Infine, ammesso che si dovesse rettificare il prezzo del mais deteriorato, altrettanto sarebbe stato necessario fare per i cereali importati in buono stato e di valore elevato, poiché sono per l'appunto le importazioni a buon mercato che possono perturbare il sistema dei prezzi sul mercato interno.

Inoltre, la riscossione di un importo unico e generale non ha effetti discriminatori, in quanto è proprio questo tipo di tassazione che garantisce la neutralità del regime comune d'importazione nei confronti della concorrenza, neutralità che nel caso di calcolo individuale non sarebbe garantita. In primo luogo, se il prelievo dovesse essere calcolato anche in base al costo effettivo, fra due importatori di uno stesso prodotto, quello che avrà acquistato ad un prezzo più basso dovrà pagare un prelievo più elevato e sarà così privato del vantaggio ottenuto nei confronti del suo concorrente grazie alla sua capacità e alla sua abilità. D'altra parte, il riconoscere alle autorità nazionali la facoltà di modificare il prelievo in funzione delle caratteristiche di ciascuna importazione equivarrebbe a mettere in pericolo l'uniformità nell'applicazione dei prelievi e, di conseguenza, la loro imparzialità nei confronti della concorrenza.

Il fatto, del resto, che i cereali di scarso valore siano teoricamente danneggiati dal sistema del prelievo generale non si risolve in un onere esagerato ed intollerabile per l'importatore.

Dopo aver precisato che il regime comune d'importazione ha offerto allo stesso importatore (cfr. in particolare l'articolo 17, n. 2, del regolamento n. 19) la possibilità di determinare il rapporto fra il valore della merce e l'onere all'importazione, la Commissione conclude che la D.G.F.H. non è stata colpita troppo gravemente dalla riscossione del prelievo generale vigente per il granoturco, anche se, in modo del tutto inatteso e indipendente dalla sua volontà, si è trovata in possesso di una merce deteriorata e di scarso valore. Poiché la Comunità ha lasciato praticamente agli operatori completa libertà di decisione in campo commerciale, spetta a questi ultimi assumersi integralmente i rischi inerenti allo smercio. In generale, un'assicurazione contro i rischi del trasporto — assicurazione che corrisponde alla prassi commerciale abituale e normale — copre almeno la perdita di valore della partita avariata rispetto al prezzo iniziale del mercato mondiale. D'altra parte, la D.G.F.H. non era affatto obbligata ad importare la partita deteriorata di mais, ma avrebbe potuto cederla o utilizzarla in altro modo. Per di più, essa poteva scegliere fra l'utilizzazione della primitiva licenza, col prelievo indicato, per l'importazione di altri prodotti di valore superiore, ed il rilascio di una nuova licenza con prelievo eventualmente più favorevole.

Qualora tale possibilità fosse ormai esclusa, in quanto il restante periodo di validità della licenza fosse troppo breve per effettuare acquisti di sostituzione, e in quanto i danni subiti durante il, trasporto fossero così gravi che l'importazione non potesse più avvenire in tempo utile o fosse praticamente impossibile, l'importatore, per ragioni di forza maggiore, non sarebbe più tenuto ad importare; egli potrebbe quindi chiedere l'annullamento o la proroga della licenza.

La Commissione conclude che alla seconda questione va data soluzione affermativa. Poiché le prime due questioni vanno risolte affermativamente, essa ritiene superfluo procedere all'esame della terza questione.

Con ordinanza 4 giugno 1970, pervenuta a questa Corte il 1o luglio 1970, il Bundesfinanzhof della Repubblica federale di Germania ha deferito, a norma dell'articolo 177 del trattato CEE, varie questioni relative all'interpretazione e alla validità del regolamento del Consiglio CEE 4 aprile 1962, n. 19 (GU 1962, n. 30).

10/12 Le due prime questioni vanno così risolte: il regolamento n. 19, relativo alla graduale attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali, va interpretato nel senso che il mais deteriorato dall'umidità durante il trasporto è soggetto allo stesso prelievo del mais in perfetto stato. Dall'esame delle questioni deferite non sono emersi elementi atti ad inficiare sotto questo aspetto la validità del regolamento n. 19.

Con la prima questione si chiede alla Corte se il regolamento 19/62 vada interpretato nel senso che il mais deteriorato dall'umidità durante il trasporto è soggetto allo stesso prelievo applicato al mais in perfetto stato. Per il caso che tale questione venga risolta in senso affermativo, si chiede alla Corte se il regolamento debba considerarsi valido sotto questo aspetto.

Le due questioni sono strettamente connesse e vanno esaminate congiuntamente.

Né il regolamento n. 19 né le norme per la sua attuazione stabiliscono che il prelievo da applicarsi a una determinata categoria di cereali può essere diminuito, in ragione delle avarie subite dal prodotto prima di essere importato. Nel silenzio dei testi, il problema va risolto in base alla ratio del regolamento, tenendo conto dei principi cui e informata l'organizzazione comune dei mercati agricoli e degli scopi che ad essa assegna il trattato.

Il regolamento n. 19, come pure gli altri testi che istituiscono un'organizzazione comune dei mercati agricoli, prevede, per raggiungere gli scopi enunciati agli articoli 39 e 40 del trattato, un regime regolatore dei prezzi nel settore di cui trattasi. Nell'ambito di questo regime, il regolamento n. 19 impone, sulle importazioni da paesi terzi, dei prelievi pari alla differenza tra i prezzi correnti sul mercato mondiale e quelli correnti nello Stato membro importatore. Questi prelievi hanno il loro fondamento nel trattato e non nella legge nazionale; si applicano simultaneamente in tutti gli Stati membri e non soltanto in uno di essi; hanno una funzione regolatrice del mercato — non già sul piano nazionale, bensì nell'ambito di un'organizzazione comune; vengono fissati con riferimento ad un livello di prezzi determinato in vista degli scopi del mercato comune e possono variare in relazione alla congiuntura. In particolare, a norma dell'articolo 40, n. 2 del regolamento n. 19, il prelievo è pari, per ciascun prodotto, alla differenza tra il prezzo cif più favorevole del mercato mondiale e il prezzo d'entrata dello Stato membro, importatore. Quest'ultimo prezzo viene fissato annualmente dagli Stati membri per una qualità tipo del cereale di cui si tratta, mentre il prezzo cif viene determinato in base alle quotazioni internazionali, modificate per tener conto delle eventuali differenze rispetto alla qualità tipo.

Da questo sistema si desume che i prelievi, calcolati in base a valori ponderati e in relazione a qualità tipo, sono degli oneri di carattere forfettario, che prescindono dalle caratteristiche individuali dei prodotti importati. I prodotti di qualità inferiore a quella tipo sono quindi soggetti al prelievo nello stesso modo di quelli di qualità superiore.

Le ragioni per cui una merce ha caratteristiche inferiori a quelle della qualità tipo sono irrilevanti agli effetti dell'applicazione del prelievo generale. I prodotti che si sono deteriorati prima di essere importati possono cionondimeno influire sul mercato agricolo, nello stesso modo degli altri prodotti già inizialmente di qualità inferiore e ciononostante soggetti al prelievo generale.

L'applicazione dello stesso prelievo generale ai prodotti deteriorati o meno è conforme alle finalità perseguite dal regime dei prezzi istituito dal regolamento n. 19. Anche se è incontestabile che l'importatore di prodotti avariati può subire un onere superiore a quello normale, la compensazione del relativo danno non può essere effettuata modificando l'importo forfettario prescritto, giacchè ciò non sarebbe giustificato né dalle finalità del prelievo, né dal modo in cui questo viene calcolato.

Il carattere forfettario del sistema di prelievi sopra descritto appare infine conforme agli scopi del trattato.

La questione è stata deferita dal Bundesfinanzhof unicamente per il caso che una delle questioni precedenti fosse stata risolta in senso negativo. Essa è quindi divenuta priva di oggetto.

14/15 Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee e dal governo del Regno dei Paesi Bassi, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato nel corso della controversia pendente dinanzi al Bundesfinanzhof, al quale spetta quindi pronunziarsi sulle spese.