Corte giust. UE, Sentenza del 24 ottobre 1973, causa 5/73

Il regolamento del Consiglio 12 maggio 1971 n. 974 (GU n. L 106 del 12.5.1971, pag. 1) disciplina l'applicazione di un sistema di importi compensativi negli scambi tra gli Stati membri e con i paesi terzi.

Avendo l'attrice nella causa principale importato nella Repubblica federale tedesca 13590 kg di formaggio pecorino bianco bulgaro (voce tariffaria n. 04.04-E-I-3-4-50) lo Hauptzollamt Berlin-Packhof pretendeva, in applicazione del suddetto regolamento, oltre ad un prelievo ed alla tassa di conguaglio, un importo compensativo di 6183,45 DM, vale a dire di 45,50 DM il quintale.

L'attrice nella causa principale adiva il Finanzgericht di Berlino, chiedendo l'annullamento dell'accertamento del diritto compensativo e contestando quindi la validità del regolamento n. 974/71.

Il Finanzgericht di Berlino, con ordinanza 19 gennaio 1973, ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni:

1. Se siano validi il regolamento (CEE) del Consiglio 12 maggio 1971, n. 974 (relativo a talune misure di politica congiunturale da adottare nel settore agricolo in seguito all'ampliamento temporaneo dei margini di oscillazione delle monete di taluni Stati mem bri; GU delle CC.EE.. n. L 106, del 12 maggio 1971, pag. 1) e i successivi regolamenti (CEE) della Commissione nn. 1013/71, 1014/71 e 548/72, nella parte in cui autorizzano la liquidazione e la riscossione d'importi compensativi sulle importazioni di prodotti lattiero-caseari dalla Bulgaria. In particolare: a) Se, a norma dell'art. 103, n. 2, del trattato CEE, il Consiglio delle Comunità europee avesse il potere di adottare sotto forma di regolamento (nella fattispecie, il regolamento n. 974/71) un provvedimento di politica congiunturale d'interesse generale; b) Se la riscossione d'importi compensativi sia conciliabile col principio della proporzionalità, nonchè con gli artt. 40, 39 e 110 del trattato CEE e coi principi giuridici da essi sanciti, in particolare qualora, anche per le importazioni dalla Bulgaria, si tenga conto non già dell'eventuale plusvalore a vantaggio dell'importatore, bensì del rapporto fra il marco tedesco e il dollaro USA (cfr. art. 2 del regolamento n. 974/71).

In caso di soluzione affermativa della questione sub 1):

2. Se, in base al diritto comunitario, il 24 marzo 1972, cioè il giorno della presentazione della domanda di sdoganamento, il convenuto potesse ancora riscuotere dazi compensativi sugli scambi coi paesi terzi.

In caso di soluzione affermativa della questione sub 2):

3. a) In base a quali fattori dovessero essere calcolati gl'importi o dazi compensativi da riscuotere — a norma dell'art. 2, n. 2, del regolamento del Consiglio n. 974/71 — sulle importazioni di formaggio di cui alla voce doganale 04.04. b) Se l'art. 2, n. 2, del suddetto regolamento stabilisca in proposito criteri di calcolo sufficientemente chiari e precisi. c) Se, alla data del 24.3.1972, l'aliquota di 45,50 DM il quintale di formaggio bulgaro corrispondesse a tali, criteri. L'ordinanza di rinvio del 19 gennaio 1973 è stata registrata nella cancelleria della Corte il 5 febbraio 1973. Su relazione preliminare del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di non procedere ad istruttoria. L'attrice nella causa principale, il governo della Repubblica federale tedesca, il Consiglio e la Commissione delle Comunità europee hanno presentato osservazioni scritte. All'udienza del 5 giugno 1973, l'attrice nella causa principale, rappresentata dall'avv. Ehle, del foro di Colonia, la Commissione, rappresentata dal suo consigliere giuridico sig. Gilsdorf, il Consiglio, rappresentato dal suo consigliere giuridico sig. Lambers ed il governo tedesco rappresentato dal sig. Seidel, Regierungsdirektor, hanno svolto le loro osservazioni orali. L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 26 giugno 1973.

a) L'attrice nella causa principale sostiene che il regolamento n. 974/71 non può fondarsi sull'art. 103, 2o comma, essendo stato adottato non nell'ambito della politica congiunturale, bensì col fine esclusivo di garantire il sistema di intervento nei mercati agricoli; essa sostiene inoltre che non si tratta di una questione d'interesse comune e che l'art. 103, n. 2 suddetto autorizza il Consiglio unicamente ad emanare direttive o decisioni. Solo gli artt. 40 e 43 in concomitanza con l'art. 235 del trattato possono costituire il fondamento dell'istituzione di importi compensativi, come il Consiglio stesso ha riconosciuto basando il regolamento 22 febbraio 1973 n. 509, che modifica il regolamento n. 974/71 (GU n. L 50 del 23 febbraio 1973, pag. 1), unicamente sugli artt. 28, 43 e 235 del trattato. Il regolamento n. 974/71 va quindi dichiarato nullo fino al momento in cui è stato modificato dal regolamento 22 febbraio 1973 n. 509. La Corte può tuttavia stabilire una limitazione della nullità in applicazione dell'art. 174 2o comma. b) Poiché il regolamento n. 974/71 prende in considerazione solo il rapporto di cambio tra il marco tedesco ed il dollaro USA, gli importi compensativi sono stati a più riprese (e in particolare nella fattispecie) fissati ad un livello troppo elevato. La stesa Commissione nella proposta di modifica del regolamento n. 974/71, presentata il 10 maggio 1972, ha ammesso che il sistema avrebbe dovuto tener conto del rapporto di cambio delle divise dei paesi terzi che esportano nella Comunità. Il sistema degli importi compensativi viola il divieto di tasse d'effetto equivalente ai dazi doganali; esso è inoltre in contrasto col principio della proporzionalità e con quanto disposto dagli artt. 39 e 110 del trattato, di cui si sarebbe dovuto tener conto in ossequio all'art. 33 del regolamento n. 804/68 (GU n. L 148 del 28. 6.1968, pag. 13). Come il Finanzgericht di Berlino ha ammesso nell'ordinanza di rinvio, gli importi compensativi corrispondono in effetti a dei dazi doganali (vietati dal trattato e dall'art. 19 del regolamento n. 804/68) nella misura in cui eccedono l'effetto della fluttuazione del marco tedesco in rapporto al paese terzo interessato, o quanto meno in rapporto alla media ponderata delle parità delle divise dei paesi terzi. Il sistema di calcolo degli importi compensativi, disciplinato dall'art. 2 del regolamento n. 974/71, viola inoltre il principio di proporzionalità, espressamente menzionato nell'ultimo considerando dello stesso regolamento. Benché fosse possibile fissare gli importi compensativi basandosi sulla parità delle monete dei principali partners commerciali rispetto al marco tedesco, si poteva e si doveva almeno tener conto delle fluttuazioni del marco rispetto alla media ponderata delle divise degli Stati terzi rappresentativi. In questo caso, l'effetto della rivalutazione del marco sarebbe stato indiscutibilmente più moderato. A questo proposito l'attrice nella causa principale rinvia al procedimento usato per il calcolo dei prelievi (art. 14, n. 4, del regolamento n. 804/68). Dopo la svalutazione del dollaro americano (8 maggio 1972), è risultato che la somma dei nuovi prelievi (aumentati) e dei nuovi importi compensativi (diminuiti) era di molto inferiore alla somma dei vecchi prelievi ed importi compensativi, e ciò prova che i precedenti metodi di calcolo erano errati. Gli importi compensativi che eccedono gli effetti della fluttuazione sono in contrasto non solo con l'obicttivo di ottenere dei prezzi ragionevoli al consumo (art. 39, n. 1 e) ma, in ugual misura, anche coi fondamenti di una politica commerciale ligia alle prescrizioni del GATT.

L'attrice nella causa principale ritiene che l'imposizione del diritto compensativo non aveva più alcun fondamento il 24 marzo 1972, giorno in cui fu presentata la richiesta di sdoganamento della merce oggetto della presente causa.

L'art. 8, n. 2, del regolamento n. 974/71 precisa che lo stesso regolamento «cessa di essere applicabile a decorrere dal momento in cui tutti gli Stati membri interessati applicano nuovamente la regolamentazione internazionale relativa ai margini di fluttuazione dei tassi di cambio intorno alla parità ufficiale». Con l'accordo di Washington del 18 dicembre 1971, gli Stati membri hanno fissato un nuovo cambio medio del marco tedesco in rapporto al dollaro USA (3,2225 DM per dollaro), convenendo che la Bundesbank sarebbe intervenuta sul mercato delle divise per mantenere il corso del marco tedesco nei margini di oscillazione concordati (3,150 DM-3,295 DM). Questo tasso medio, sebbene non notificato al Fondo monetario internazionale, è stato applicato in pratica. Ora, poiché l'art. 8 del regolamento 974/71 fa riferimento unicamente all'«applicazione della regolamentazione internazionale …» non si può per eluderlo prendere a pretesto il fatto che si tratta di un «corso medio» (centrai rate) e non di una parità ufficiale (par value).

Ancora, l'art. 1, ultimo comma, del regolamento n. 974/71 subordina l'imposizione degl'importi compensativi alla condizione che l'applicazione di tassi di cambio i quali superino i limiti consentiti dalla disciplina internazionale, comporti «delle alterazioni negli scambi di prodotti agricoli». Tali alterazioni, da valutarsi prodotto per prodotto, non si sono verificate per la merce in questione: il prezzo del formaggio è indipendente da quello dei prodotti per i quali sono previste misure di intervento nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati agricoli (artt. 2a e 2b del regolamento n. 974/71). In ogni modo, l'applicazione degl'importi compensativi al formaggio, che non gode d'alcuna garanzia di prezzo, non è giustificata che per un breve periodo di tempo, dato che le fluttuazioni dei prezzi di mercato compensano ed eccedono spesso quelle dei tassi di cambio, come si è verificato nel marzo 1972.

Quanto ai fattori che devono intervenire nel calcolo dell'importo compensativo da applicarsi al prodotto in questione, l'attrice nella causa principale assume che non è possibile elencarli, dato che la Commissione non ha reso noto se ed in qual misura essa abbia tenuto conto degli elementi di calcolo degl'importi compensativi gravanti sul prodotto in causa, il cui prezzo è determinato essenzialmente dalle condizioni di mercato e compensa molto facilmente le fluttuazioni monetarie. Per di più, la rivalutazione del marco tedesco si traduce, per l'agricoltura, in un ribasso dei costi di produzione. L'art. 2, n, 2, del regolamento n. 974/71 viola il principio della certezza del diritto e l'esigenza che le autorizzazioni legislative siano sufficientemente dettagliate.

L'importo compensativo, fissato a 45,50 DM al quintale, è comunque esagerato, dal momento che non si sono avute in pratica variazioni di cambio tra il marco tedesco e la divisa bulgara, il formaggio è affatto indipendente dal prezzo d'intervento e, in ogni caso, qualsiasi effetto negativo dipendente dalle misure monetarie è stato ammortizzato nei due mesi.

a) Secondo il Consiglio, il regolamento n. 974/71 va configurato come una misura congiunturale ai sensi dell'art. 103 del trattato. La nozione di «politica congiunturale» comprende tutte le misure stabilite dalle autorità pubbliche onde evitare, per quanto possibile, che i fattori da cui dipende l'equilibrio economico interno ed estero abbiano un andamento economico diverso da quello previsto a più lungo termine. Le misure congiunturali possono quindi estendersi ai settori più diversi. Il regolamento n. 974/71 ha come scopo, per l'appunto, quello di evitare variazioni anormali di prezzi e redditi, causate da massicce importazioni di prodotti agricoli nei paesi a moneta fluttuante. Le procedure specifiche previste dal trattato non ostacolano il ricorso all'art. 103, il cui campo d'azione sarebbe ridotto in maniera considerevole se, in tutti i settori per i quali sono previste procedure particolari, potesse farsi ricorso a delle misure di politica congiunturale solo in presenza di tutte le condizioni richieste dagli altri articoli per le procedure stesse. Ogni politica congiunturale presenta esigenze tali che, se si dovessero rispettare le altre procedure, finirebbe, nella maggior parte dei casi, col vedersi frustrata. Ne consegue che l'art. 103 può trovare applicazione anche nei settori già dettagliatamente disciplinati dal trattato, purché le misure adottate in forza dello stesso articolo rientrino nell'ambito di una politica congiunturale. Così, è consentito far ricorso all'art. 103, n. 2, in materia agricola, indipendentemente dall'art. 38, e soprattutto, dalle attribuzioni di competenza di cui all'art. 43, n. 2. In certi casi, le misure di carattere congiunturale non potrebbero raggiungere gli scopi specifici loro assegnati, se non fossero previste apposite deroghe ad altre disposizioni della legislazione comunitaria. Tali deroghe non vanno peraltro identificate con le misure di salvaguardia contemplate dall'art. 226. Gli importi compensativi intracomunitari, regolati congiuntamente a quelli extracomunitari, non costituiscono violazione del principio della libera circolazione delle merci, anche se, per forza di cose, non possono non incidervi in qualche misura. Tale principio, d'altronde, può essere assunto tra gli obiettivi della politica agricola comunitaria solo nella misura in cui consente di raggiungere i traguardi elencati nell'art. 39, n. 1. Alla base dell'introduzione del sistema degli importi compensativi c'è per l'appunto l'esigenza che il raggiungimento di quei traguardi non sia compromesso dalle momentanee conseguenze della fluttuazione di alcune monete nell'ambito della Comunità. Questo sistema assicura inoltre, per l'avvenire, la libera circolazione delle merci, quali che siano le decisioni prese in materia monetaria. Quanto al fatto che il provvedimento di cui alla fattispecie sia stato varato sotto forma di regolamento, il Consiglio non ritiene che l'art. 103, n. 2 ponga dei limiti alla facoltà che le istituzioni comunitarie hanno di scegliere la forma giuridica da adottare. Il termine «decidere» non è stato qui adoperato nel suo significato tecnico. È vero che al n. 3 dello stesso articolo è prevista per le misure da applicare la forma giuridica della «direttiva», anche quando si tratta di regolamenti, ma ciò si spiega col fatto che queste misure possono essere adottate con deliberazione a maggioranza qualificata. Si è preferito, a ragione, prevedere il mezzo d'intervento più agile (la direttiva), riservandosi il ricorso ai regolamenti per le norme deliberate all'unanimità. In conclusione, la CEE non potrebbe condurre una politica congiunturale veramente comunitaria se le si negasse la possibilità di emanare dei regolamenti, e le si concedesse solo quella di diramare delle semplici direttive agli Stati membri. b) Il regolamento n. 974/71 non viola il principio della proporzionalità. Un compromesso tra la necessità di calcolare il più rigorosamente possibile l'incidenza delle misure monetarie e quella di trovare una soluzione praticamente attuabile si può raggiungere solo attraverso una formula forfettaria. Infatti, se si fosse tenuto conto degli effetti della fluttuazione delle monete dei paesi membri in rapporto al valore medio di tutte o alcune divise dei paesi terzi, si sarebbe ottenuto un tasso di compensazione inadeguato rispetto alla moneta del più importante paese terzo, gli Stati Uniti d'America, che ha un ruolo determinante nella massima parte degli scambi agricoli. Non si può non riconoscere che, malgrado alcune difficoltà di applicazione, la soluzione scelta vale ad evitare imposizioni irragionevolmente superiori all'incidenza delle variazioni dei cambi monetari. Il regolamento in questione non opera, d'altro canto, la discriminazione vietata dall'art. 40 del trattato; infatti, anche se gl'importi compensativi gravano in maniera disuguale sui vari prodotti agricoli, tuttavia essi sono calcolati in base a criteri omogenei, stabiliti in modo particolare dagli artt. 2, 3 e 4 del regolamento. D'altronde, l'art. 7 dello stesso vieta che gl'importi compensativi siano fissati in modo parziale. I produttori ed i consumatori dei diversi Stati membri non subiscono alcun trattamento discriminatorio, dal momento che tutti gli Stati membri interessati si sono serviti dell'autorizzazione di applicare degli importi compensativi. In conclusione, vi sarebbe stata violazione dei principi fondamentali formulati negli artt. 39 e 110, solo se le istituzioni avessero oltrepassato quel limite di discrezionalità che deve necessariamente essere loro concesso per metterle in grado di conciliare degli obiettivi in parte con-tradittori.

L'interrogativo essenziale della presente questione è se il regolamento n. 974/71, in forza del suo art. 8, n. 2, potesse ancora applicarsi dopo il 24 marzo 1972. La risposta del Consiglio è positiva. Infatti il comunicato emesso al termine della conferenza monetaria di Washington del 18 dicembre 1971 non ha fissato una nuova parità, ma ha lasciato agli Stati interessati la possibilità di adottare dei «corsi medi», i quali non producono gli effetti giuridici che derivano invece dalla fissazione di una vera e propria parità, conformemente agli statuti del Fondo monetario internazionale. Inoltre, l'intero sistema di prezzi agricoli adottato dalle organizzazioni comunitarie di mercato continua a riposare su di una unità di conto il cui rapporto con le monete degli Stati membri è fissato in base alle parità ufficiali notificate al FMI. L'abbandono del sistema di importi compensativi avrebbe prodotto conseguenze incalcolabili nell'applicazione di un gran numero di regolamenti agricoli, fino a quando questi avessero continuato a vincolare l'unità di conto alle parità ufficiali delle monete degli Stati membri.

a) Il governo tedesco sostiene che il regolamento n. 974/71 va inquadrato nella politica congiunturale, ed è fondato, a ragione, sull'art. 103 del trattato. Infatti, una politica congiunturale, o politica economica a breve termine, pur essendo subordinata agli obiettivi generali di una politica a lungo o medio termine, ha per scopo preciso quello di attenuare i movimenti inflazionistici e deflazionistici che si producono nell'evoluzione economica. Ne consegue che, se non fosse stato adottato il regolamento n. 974/71, le variazioni anormali di prezzi e profitti prodottesi a seguito della fluttuazione delle monete di alcuni Stati membri avrebbero sconvolto il sistema degli interventi e provocato il crollo del livello dei prezzi d'intervento e di quelli di mercato. Benché il regolamento n. 974/71 costituisca una misura di politica congiunturale, ciò non lo pone in contrasto col fatto che il trattato preveda agli artt. 38 e seguenti, nel campo della politica agricola, delle particolari competenze per la Comunità. Queste competenze rispondono in primo luogo a necessità strutturali e non contemplano alcun iter appropriato da adottarsi da parte della Comunità per un'azione immediata di natura congiunturale. L'espressione «senza pregiudizio delle altre procedure previste dal presente trattato», di cui all'art. 103, significa appunto che può farsi ricorso allo stesso articolo per basarvi dei provvedimenti che si affianchino alla regolamentazione prevista per un dato settore. Il sistema di compensazione disciplinato dal regolamento n. 974/71 non è affato contrario all'interesse comune, perché riguarda la maggior parte del settore agricolo ed impedisce che nell'agricoltura di alcuni Stati membri si producano squilibri tali da mettere in pericolo il mercato comune agricolo. Quanto alla forma giuridica del regolamento 974/71, il governo tedesco ritiene che l'art. 103 del trattato non ponga alcuna limitazione alla scelta dello strumento legislativo più appropriato. Il termine «decidere», di cui al 2o § dell'art. 103, non ha un significato specifico, poiché si tratta in effetti di «adottare delle misure». La preferenza per la «direttiva», espressa all'art. 103, n. 3, come forma di provvedimento diretto a fissare, ove occorra, le modalità di applicazione delle misure decise ai termini del n. 2, si giustifica col fatto ch'essa è lo strumento meno rigido che possa adoperarsi nel caso delle rilevanti ingerenze nella sovranità degli Stati membri, che conseguono all'applicazione dell'art. 103, n. 3. b) Il carattere forfettario degli importi compensativi, dettato da ragioni pratiche, non comporta alcuna violazione del principio della proporzionalità. In realtà, era impossibile realizzare un sistema in cui l'importo della tassa compensativa corrispondesse, esattamente, per ogni importazione, all'incidenza delle vicende monetarie, dato il gran numero di importi compensativi già esistenti nel sistema applicato. Di più, se si tenesse conto, per determinare gl'importi compensativi, del rapporto tra la divisa liberamente fluttuante e quella del paese terzo che esporta, si finirebbe col causare uno sviamento su larga scala del traffico commerciale dalla Comunità. D'altra parte, il sistema compensativo basato sulla media aritmetica delle variazioni del marco tedesco in rapporto alla divisa dei paesi terzi avrebbe ugualmente un carattere forfettario e, per di più, non consentirebbe una compensazione sufficiente, allorché la parità della moneta del paese terzo in rapporto al marco venisse a trovarsi al disotto della parità media delle monete dei paesi terzi. Dovendo scegliere tra diverse soluzioni, il Consiglio era perfettamente legittimato, in forza del suo potere discrezionale, ad adottare quella che gli fosse apparsa più appropriata e più vantaggiosa sul piano dell'efficacia nell'uso pratico. (Sentenza della Corte di Giustizia 17. 12. 1970, causa 11-70 — Internationale Handelsgesellschaft — Racc. 1970, pag. 1125). Ancora, non c'è violazione degli obiettivi fissati nell'art. 39, i quali, d'altronde, non sempre sono compatibili tra loro; è necessario quindi conciliarli, ricercando una soluzione intermedia. Così, il raggiungimento di un ragionevole livello di prezzi al consumo va conciliato con l'esigenza di assicurare un giusto reddito ai lavoratori del settore agricolo. Lo stesso vale per gli obiettivi di politica commerciale prospettati all'art. 110 del trattato, che sono in conflitto con quelli dell'art. 39: l'applicazione di entrambe le disposizioni richiede, anche in questo caso, l'intervento del potere discrezionale delle istituzioni.

Alla data del 24 marzo 1972, le vicende che avevano portato all'emanazione del regolamento n. 974/71 non avevano subito alcuna variazione sostanziale. Nonostante l'introduzione di «corsi medi» (centrai rates) a seguito degli accordi di Washington del 18 dicembre 1971, gli effetti della fluttuazione dei cambi, anche se limitati agli accordi stessi, giustificavano la permanenza in vigore della misura congiunturale.

D'altra parte, gli accordi in questione non provocarono un ritorno alle parità da notificare al FMI che giustificasse l'abolizione degli importi compensativi, a termine dell'art. 8, n. 2, del regolamento 974/71. Le parità, qualificate come «corsi medi» (central rates), non hanno, infatti, la stessa natura giuridica dei cambi ufficiali notificati al FMI.

La Commissione osserva che l'esame della terza questione va esteso all'eventuale assenza di perturbazioni negli scambi dei prodotti agricoli che, secondo una delle censure dedotte, dalla società Balkan dinanzi al giudice nazionale, avrebbe resa illegale l'inclusione del formaggio pecorino bulgaro nel campo d'applicazione del regolamento n. 974/71.

Analizzando l'origine ed il funzionamento del sistema degli importi compensativi istituito dal regolamento in questione, la Commissione sottolinea i seguenti punti. Con risoluzione del 9 maggio 1971 (GU n. C 58, del 10. 6. 1971, pag. 1) il Consiglio, allo scopo di ovviare all'afflusso di divise estere nella Repubblica federale tedesca e nei Paesi Bassi, autorizzava questi Stati, in forza dell'art. 103 del trattato, a lasciare fluttuare le loro monete, onde evitare perturbazioni nel commercio dei prodotti agricoli.

L'introduzione di importi compensativi è dunque giustificata dal fatto che i prezzi intracomunitari per i prodotti soggetti ad intervento, o per i prodotti il cui prezzo dipende da quello dei primi, sono rimasti invariati, laddove sul mercato extracomunitario il prezzo, espresso in marchi tedeschi, ha subito una diminuzione in conseguenza della rivalutazione, ed in misura ad essa proporzionale.

Nei regolamenti n. 1013/71 (Gu n. L 110 del 18. 5. 1971, pag. 8) e n. 1014/71 (GU n. L 110 del 18. 5. 1971, pag. 10), che stabiliscono le modalità d'applicazione del regolamento n. 974/71, la Commissione ha cercato di ridurre l'elenco dei prodotti soggetti agli importi compensativi.

In seguito, invece, la stessa Commissione è stata indotta a più riprese ad allargare il campo d'applicazione del sistema degli importi compensativi, in particolare dopo la soppressione della convertibilità del dollaro (15. 8.1971), lo svincolo delle monete belga e lussemburghese (23. 8. 1971) e più tardi anche della lira sterlina e della lira italiana (inizio del 1972).

Al contrario, la svalutazione del dollaro (8 maggio 1972) ha consentito la riduzione degl'importi compensativi in misura proporzionale all'aumento dei prelievi. Una proposta di modifica del regolamento n. 974/71, presentata dalla Commissione il 16 maggio 1972 e tendente a limitare il ricorso agli importi compensativi, non è stata accolta, non essendosi verificata la prevista rivalutazione di talune divise comunitarie. Una seconda proposta, intesa ad integrare il sistema degli importi compensativi nella politica agricola, è stata invece approvata ed adottata col regolamento del Consiglio 19 dicembre 1972 n. 2746 (GU n. L 291 del 28.12.1972, pag. 148).

In seguito alla nuova svalutazione dei dollaro del 13 febbraio 1973, si è deciso di verificare le variazioni dei cambi, contemplate dall'art. 2, n. 1, del regolamento n. 974/71, in relazione alla parità reale del dollaro.

a) Secondo la Commissione, l'art. 103 del trattato va considerato come il corretto fondamento giuridico del regolamento n. 974/71, poiché questo ha effettivamente il carattere di un provvedimento di politica congiunturale. Le misure monetarie, anche se a breve termine, non sono altro che tipici provvedimenti congiunturali, il cui obiettivo specifico è costituito da traguardi da raggiungere a breve scadenza (non oltre i 18 mesi) e che consistono sostanzialmente nella correzione o nell'attenuazione dei movimenti ciclici. Quanto all'obiezione fondata sulla circostanza che il regolamento n. 974/71 perseguirebbe degli obiettivi di politica agricola, producendo effetti congiunturali solo in via accessoria, essa non considera che il regolamento stesso si occupa delle conseguenze, in campo agricolo, di un insieme di disposizioni valutarie emanate dagli Stati membri d'accordo con le istituzioni comunitarie. Infatti, lo stesso art. 103 dichiara che gli Stati membri considerano la loro politica congiunturale come una questione d'interesse comune, e inoltre la Comunità intera ha tutto l'interesse a che siano adottate delle misure atte ad impedire che i mercati delle divise tedesca e olandese siano sommersi dalle offerte di dollari. Non essendo ancora possibile, nel maggio 1971, una fluttuazione comune delle monete comunitarie, lo svincolo del fiorino olandese e del marco tedesco ha reso necessario il ricorso a misure collaterali, anche se queste finivano col limitare la libera circolazione delle merci. D'altronde, né l'art. 107 del trattato, né gli Accordi di Bretton Woods, che vincolano gli Stati aderenti attraverso l'art. 234, né il ricorso alle parità fisse all'atto del riordinamento dei mercati agricoli, vietano di svincolare le parità fisse tra gli Stati membri. La decisione di lasciar fluttuare una moneta non può considerarsi incompatibile con l'obbligo di cooperazione imposto dall'art. 5 del trattato, dal momento che la risoluzione del 22 marzo 1971, la quale prevede la realizzazione graduale dell' unione economica e monetaria nell'ambito della Comunità (GU n. C 28 del 27. 3.1971, pag. 1), esprime solo un impegno politico, e che le misure relative ai tassi di cambio sono rimaste nell'ambito di competenza degli Stati membri. L'assenza di importi compensativi avrebbe sconvolto il mercato agricolo intracomunitario, giacché si sarebbero avuti da una parte un afflusso d'importazioni a prezzo ridotto, dall'altra delle restituzioni all'esportazione insufficienti. Circa la questione del se l'introduzione di importi compensativi avrebbe dovuto fondarsi in primo luogo sull'art. 43 del trattato, e solo in via sussidiaria sull'art. 103, dall'art. 103 si evince che trattasi di concorso di competenze. Se si accogliesse la tesi dell'attrice, ne risulterebbe una suddivisione di competenze tra diversi organi comunitari ed una dispersione delle misure congiunturali, contrarie a quanto implicitamente disposto dall'art. 103; questo, infatti, prevede procedure più agili, che non richiedono l'esame del Parlamento, proprio in ragione del carattere urgente delle misure di natura congiunturale. Se il Consiglio, su proposta della Commissione, ha dato la preferenza all'art. 103, è perché ha voluto evitare l'inquadramento del sistema degli importi compensativi nella politica agricola, sottolinearne il carattere di eccezionalità e la breve durata, ed escludere l'intervento del finanziamento comunitario, poiché era preferibile che le conseguenze finanziarie fossero sopportate dagli Stati membri interessati. Nel 1973, l'aspetto congiunturale delle misure è passato in secondo piano. Per questo motivo, il regolamento n. 2746/72 (GU n. L 291 del 28. 12. 1972, pag. 148) si rifà, oltre che all'art. 103, anche agli artt. 28, 43 e 235. La circostanza che l'art. 103 conferisca delle attribuzioni che si cumulano con le norme di competenza settoriali non autorizza a far carico al Consiglio di non essersi valso dell'art. 19, n. 2, del regolamento n. 804/68 del Consiglio stesso (GU n. L 148 del 26. 6.1968, pag. 13) relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei latticini, il quale consente, per l'appunto, di derogare al divieto d'imporre diritti doganali o tasse d'effetto equivalente. Quanto all'incidenza degli importi compensativi sul principio della libera circolazione delle merci, la Commissione, osservando che l'art. 103 non autorizza l'instaurazione di clausole di salvaguardia, assume che la libera circolazione delle merci, nel quadro delle organizzazioni di mercato agricole, non ha il carattere d'irreversibilità proprio del settore industriale, e che appare necessario il ricorso a misure correttive. In ogni caso, il sistema degli importi compensativi è meno restrittivo di eventuali limitazioni quantitative. Riguardo al problema della forma giuridica del regolamento 974/71, la Commissione osserva che, benché fosse sogico che il Consiglio adottasse la direttiva, come provvedimento più agile, dato che l'art. 103, n. 3, contempla per la votazione un procedimento meno rigido, ciò però non esclude affatto che il Consiglio deleghi alla Commissione il compito di far eseguire le norme che esso stabilisce, in conformità all'art. 155 del trattato. Considerato che oggetto della deliberazione del Consiglio è l'attuazione di un sistema di oneri fiscali, che implica necessariamente un gran numero di misure d'attuazione e che si inserisce nel complesso di una politica comunitaria già esistente, deve concludersi che le modalità di esecuzione rientrano necessariamente nella competenza dell'organo esecutivo. Ora, la forma giuridica del regolamento è la più indicata in questo settore squisitamente tecnico, sia dal punto di vista dell'efficacia e dell'unità del diritto comunitario, sia da quello della tutela giurisdizionale dei singoli. Nulla osta, quindi, a che il Consiglio stesso eserciti una competenza che potrebbe delegare alla Commissione. b) Per quanto riguarda il ricorso al dollaro come criterio di riferimento (art. 2, n. 1, del regolamento n. 974/71), la Commissione rileva che solo un sistema forfettario di importi compensativi poteva avere pratica attuazione, e che non sarebbe stato comunque possibile limitarne l'imposizione ai soli casi in cui il prodotto importato fosse stato avvantaggiato dalla fluttuazione monetaria; ciò avrebbe implicato per ogni importazione un controllo che avrebbe contraddetto i principi che reggono l'imposizione dei, prelievi ed il pagamento delle restituzioni, ai quali la stessa Corte di giustizia aveva affermato potersi correttamente applicare i metodi di calcolo astratti (sentenza del 15.12.1970, causa 31-70 — Deutsche Getreide und Futtermittel — Racc. 1970, pag. 1055). L'uso della parità del dollaro come criterio di riferimento tiene conto della realtà del commercio internazionale, laddove il calcolo forfettario (basato sulla media delle parità delle divise dei paesi terzi) il quale avrebbe richiesto la ponderazione di fattori affatto diversi tra loro, come la rilevanza, il valore, l'origine e le clausole contrattuali di trasporto dei prodotti agricoli, non avrebbe rispecchiato fedelmente le fluttuazioni di cambio del dollaro americano, sul quale si basa la maggior parte del commercio internazionale. L'attrice nella causa principale avrebbe quindi potuto premunirsi contro le conseguenze derivanti dall'uso della divisa americana come criterio di riferimento, utilizzando il dollaro per il pagamento, oppure convenendo l'accollo dell'importo compensativo da parte del venditore. Non si ha, d'altro lato, alcuna lesione del principio della proporzionalità, che va osservato, a norma dell'ultimo considerando del regolamento n. 974/71, con riferimento al «carattere strettamente necessario» del sistema preso nel suo insieme, non già alla singola importazione. Anche ammettendo che il Consiglio avesse potuto usare, come criterio di riferimento, la media della parità delle divise dei paesi terzi, occorre tuttavia riconoscere che la scelta da esso operata rientrava nel margine discrezionale riservato al legislatore. L'applicazione del regolamento in questione permetteva comunque alla Commissione di adattare gl'importi compensativi all'evolversi della situazione. Il sistema degli importi compensativi non opera alcuna discriminazione poiché, da un lato, la loro imposizione si fonda su criteri obiettivi e, dall'altro, nel caso di carichi diversi gravanti su ogni singolo prodotto indipendentemente dall'incidenza dei provvedimenti monetari, valgono le stesse obiezioni mosse alla censura di violazione del principio di proporzionalità. Quanto al preteso vantaggio, di cui godrebbero i produttori agricoli nell'acquisto delle materie prime, la Commissione osserva che per i prodotti agricoli (per es. le sementi) tale vantaggio è attenuato dall'applicazione degli importi compensativi, e che per i prodotti industriali importati la rivalutazione produce sì una riduzione dei prezzi, ma solo in misura moderata. Non può ancora riscontrarsi nell'elevato prezzo al consumo, una violazione dell'art. 39 (lett. e), dato che gl'importi compensativi applicati non sono troppo elevati, e che l'art. 39 autorizza il legislatore a conciliare gli obiettivi in esso indicati, giovandosi del suo potere discrezionale. Quanto all'art. 110, esso ha una formulazione troppo ampia e generica per potervi fondare dei diritti individuali. Il sistema usato, inoltre, ha ridotto al minimo il pregiudizio per il commercio internazionale, tenuto conto delle circostanze.

La presente questione tende a stabilire se, dopo la conferenza di Washington del 18 dicembre 1971, l'imposizione di importi compensativi fosse ancora legittima, considerato che l'art. 8 del regolamento 874/71 dispone che lo stesso regolamento «cessa di essere applicabile a decorrere dal momento in cui tutti gli Stati membri interessati applicano nuovamente la regolamentazione internazionale relativa ai margini di fluttuazione dei tassi di cambio intorno alla parità ufficiale». In realtà, gli «Stati membri interessati» non sono ancora tornati ad applicare la disciplina internazionale: infatti i «corsi medi» del marco tedesco, del fiorino olandese e del franco belga si sono situati inizialmente al di fuori dei margini di oscillazione stabiliti dalla disciplina internazionale, e ciò è vero anche nei riguardi dei nuovi margini di oscillazione pattuiti (2,25 % invece dell'1 %). Se le istituzioni comunitarie hanno persistito nel mantenere le parità ufficiali, è perché il sistema dei regolamenti agricoli riposa su di esse. Era dunque normale che si comportassero alla stessa stregua nel regolamento n. 974/71.

Solo in seguito alla seconda svalutazione del dollaro (13 febbraio 1973) la Commissione, facendo tesoro della precedente esperienza, ha tenuto conto delle parità reali nel calcolare i prelievi e le restituzioni, e ciò ha consentito di non modificare gli importi compensativi. Bastava, all'atto del loro calcolo, contemplato dall'art. 2 del regolamento n. 974/71, rifarsi alla parità del dollaro (art. 2, n. 1, ultimo comma).

Nei riguardi dei prodotti per i quali sono previste misure d'intervento, l'importo compensativo intracomunitario si ottiene aggiungendo al prezzo di intervento il tasso di rivalutazione della divisa comunitaria interessata rispetto al dollaro americano. Per i prodotti il cui prezzo dipende da quello dei prodotti suddetti, l'importo compensativo è uguale all'incidenza, sul loro prezzo, dell'applicazione degli importi compensativi ai prodotti soggetti all'intervento. Nel settore dei prodotti lattiero-caseari sono previsti prezzi d'intervento per il burro od il latte scremato in polvere; il prezzo degli altri prodotti caseari dipende appunto da quelli, anche se in parte è determinato dalle leggi di mercato. Quanto agl'importi compensativi extracomunitari, il calcolo va fatto sulla base del prezzo franco-frontiera.

Il metodo seguito nel caso del formaggio, prodotto il cui importo compensativo va calcolato in base all'incidenza degli importi compensativi sul prezzo del burro e del latte scremato in polvere, è quindi logico e conforme a quanto stabilito dall'art. 2, n. 2, del regolamento n. 974/71.

Mentre il calcolo dei prelievi e delle restituzioni si basa sul prezzo delle diverse varietà di formaggio sul mercato mondiale, il Consiglio ha di proposito elaborato un differente sistema per il calcolo degli importi compensativi. La disciplina dei prelievi e delle restituzioni è frutto di una lunga esperienza e sarebbe stato impossibile trasferirla pari pari al sistema degl'importi compensativi che ha carattere provvisorio e riguarda del pari il traffico mercantile intracomunitario. Nell' ambito di una disciplina stabilita in questa maniera, la Commissione non ha potuto usufruire che di un margine discrezionale «tecnico».

Una volta stabilito che il sistema degli importi compensativi è conforme ai principi di cui all'art. 2, n. 2, del regolamento n. 974/71, ci si potrebbe ancora chiedere se fosse lecito applicarlo al prodotto di cui alla fattispecie.

L'attrice nella causa principale ha osservato che l'importazione di formaggio pecorino dalla Bulgaria non comporta alcuna perturbazione degli scambi di prodotti agricoli e non implica, quindi, a termini dell'art. 1, n. 2, ultimo comma, l'imposizione di importi compensativi. Tale argomento non può fondarsi sulla situazione monetaria, poiché non si può pretendere che la Commissione si metta a valutare l'andamento e le conseguenze delle importazioni da ogni paese terzo, a pena di vedere moltiplicarsi le domande di esenzione ed indebolirsi il sistema degli importi compensativi. Contrariamente a quanto affermato dall'attrice nella causa principale, il formaggio di pecora importato dalla Bulgaria è in concorrenza col pecorino italiano e con altre varietà di formaggi prodotti nella Comunità, in particolare con il formaggio di capra.

La Commissione sostiene quindi che:

per quanto riguarda la prima questione, non è emerso alcun elemento che possa mettere in causa la validità del regolamento 974/71; riguardo alla seconda questione, l'applicazione di importi compensativi alle importazioni provenienti da paesi terzi, alla data del 24 marzo 1972, era conforme al diritto comunitario; quanto alla terza questione, infine, l'art. 2, n. 2, del regolamento n. 974/71, costituiva una base di calcolo sufficientemente precisa, ed il tasso di DM 45,50 per ogni quintale di formaggio pecorino bulgaro non viola le disposizioni comunitarie, tenuto conto sia del principio su cui si fonda, che del suo ammontare.

Con ordinanza 19 gennaio 1973, pervenuta in cancelleria il 5 febbraio 1973, il Finanzgericht di Berlino ha chiesto a questa Corte di pronunziarsi in via pregiudiziale sull'interpretazione e sulla validità di varie disposizioni del regolamento del Consiglio 12 maggio 1971, n. 974 (relativo a talune misure di politica congiunturale da adottarsi nel settore agricolo, in seguito all'allargamento temporaneo dei margini di oscillazione delle monete di alcuni Stati membri; GU n. L 106 del 12. 5. 1971, pag. 1); ed eventualmente dei regolamenti della Commissione nn. 1013/71 e 1014/71 (GU n. L 110 del 18. 5.1971, pagg. 8 e 10) e 548/72 (GU n. L 66 del 18. 3. 1972, pag. 1), adottati in esecuzione del suddetto regolamento n. 974/71.

In data 24 marzo 1972 la Balkan Import-Export GmbH, attrice nella causa principale, presentava domanda di sdoganamento per una partita di formaggio pecorino importato dalla Bulgaria nella Repubblica federale di Germania. Lo Hauptzollamt di Berlino-Packhof, in forza del regolamento n. 974/71, le ingiungeva di pagare un importo compensativo pari a DM 45,50 il quintale, come disposto, per i prodotti di cui alla voce 04.04 della tariffa doganale comune, dagli allegati al regolamento 16 marzo 1972, n, 548, che stabiliva gli importi compensativi in vigore al momento dello sdoganamento di cui trattasi. L'attrice adiva allora il Finanzgericht, chiedendo l'annullamento dell'accertamento del diritto compensativo e sostenendo l'incompatibilità coi principi del trattato CEE del regime instaurato dal regolamento n. 974/71.

Il crescente afflusso, nei primi mesi del 1971, di divise e capitali speculativi a breve termine, nonché le conseguenze di tale situazione in determinati Stati membri, in particolare nella Repubblica federale di Germania e nei Paesi Bassi, inducevano il Consiglio ad esprimere — nella risoluzione 9 maggio 1971 (GU n. C 58, del 10. 6. 1971, pag. 1) — la propria comprensione «perché, in certi casi, tali paesi possano allargare per un periodo limitato i margini di fluttuazione dei tassi di cambio delle loro monete rispetto alle loro parità (attuali)». Nella stessa risoluzione il Consiglio sottolineava che, in circostanze normali, tale sistema di cambi fluttuanti sarebbe stato incompatibile col buon funzionamento del mercato comune e dichiarava che «allo scopo di evitare il ricorso a misure unilaterali» esso avrebbe adottato «senza indugio, conformemente all'art. 103 del trattato, le misure appropriate» nel settore agricolo.

Le organizzazioni del mercato agricolo mirano fra l'altro a garantire un equo tenore di vita alla popolazione agricola e a stabilizzare i mercati, in particolare mediante un sistema di prezzi stabili (prezzi indicativi, prezzi d'entrata e prezzi d'intervento) basati su parità fisse delle monete dei vari Stati membri rispetto all'unità di conto. Dato che la fissazione di nuove parità non era possibile finché durasse la fluttuazione del DM e del fiorino, la determinazione dell'auspicato livello dei prezzi e i relativi calcoli hanno continuato ad essere effettuati — per i prodotti per i quali esiste un prezzo d'intervento, e per i prodotti il cui prezzo dipende da quello dei primi — in base alle parità precedentemente dichiarate al FMI, anche nel caso dei Paesi Bassi e della Repubblica ferderale. In tal modo, benché fossero rimasti teoricamente invariati, questi prezzi subivano, se espressi in DM, una diminuzione pari alla rivalutazione di fatto di questa moneta, il che provocava, a danno dei produttori, perturbazioni negli scambi di prodotti agricoli, atte a determinare a loro volta, nello Stato membro considerato, alterazioni del sistema dell'intervento contemplato dai regolamenti comunitari.

Il consiglio riteneva quindi che le «misure appropriate» da adottare «senza indugio» dovevano consistere nell'attuazione di un sistema di importi compensativi che gli Stati membri sarebbero stati autorizzati a riscuotere all'importazione e a concedere all'esportazione, sia negli scambi fra Stati membri sia in quelli coi paesi terzi, e che erano destinati a compensare gli effetti dei provvedimenti valutari sui prezzi dei prodotti di base per i quali sono fissati prezzi d'intervento, e dei prodotti agricoli il cui prezzo dipende da quello dei prodotti di base.

Secondo l'art. 2 del regolamento n. 974/71, gl'importi compensativi, nel caso dei prodotti agricoli ammessi all'intervento, si ottengono applicando ai relativi prezzi una percentuale pari al divario tra la parità ufficiale e la parità reale della moneta nazionale rispetto al dollaro USA. Per gli altri prodotti contemplati dal regolamento n. 974/71, gli importi compensativi sono pari all'incidenza, sui prezzi di questi prodotti, dell'applicazione dell'importo compensativo al prezzo del prodotto da cui essi dipendono. Inoltre, secondo l'art. 1, ultima frase, dello stesso regolamento, gl'importi compensativi possono essere riscossi solo qualora i provvedimenti valutari provochino perturbazioni negli scambi dei prodotti agricoli di ciu trattasi. Spetta alla Commissione, sentito il Comitato di gestione, di accertare l'esistenza di questo presupposto. Infine, ai sensi dell'art. 8 del regolamento n. 974/71, questo si considera abrogato dal momento in cui tutti gli Stati membri interessati applichino nuovamente la disciplina internazionale relativa ai margini di oscillazione dei cambi intorno alla parità ufficiale.

In seguito al deteriorarsi della situazione monetaria, e in particolare alla sospensione della convertibilità del dollaro (15 agosto 1971), e alla consequente liberazione dei cambi delle monete dell'Unione economica belgo-lussemburghese, con effetto dal 23 agosto 1971, il sistema degli importi compensativi veniva esteso ad un maggior numero di prodotti, nonché alle importazioni ed esportazioni degli Stati membri facenti parte dell' UEBL. Alla conferenza di Washington, il 18 dicembre 1971, venivano fissati nuovi tassi di cambio in stretta relazione col dollaro, sotto forma di corsi medi, che implicavano però dei margini di oscillazione più ampi di quelli ammessi dagli accordi di Bretton Woods. Poiché, tuttavia, non era stata decisa alcuna modifica ufficiale delle parità e, d'altro canto, si protraeva la situazione di disordine del sistema monetario, il regime di compensazione veniva esteso alla Francia e all'Italia, nonché al complesso dei prodotti agricoli di cui all'art. 1 del regolamento n. 974/71.

In epoca posteriore ai fatti di cui è causa, col regolamento 19 dicembre 1972, n. 2746 (GU n. L 291, del 28. 12. 1972, pag. 148), il Consiglio dichiarava obbligatorio il sistema degli importi compensativi e lo «inseriva» nell'ambito della politica agricola comune, sulla base degli artt. 28, 43 e 235 del trattato.

Nel valutare il comportamento del Consiglio e della Commissione, si deve tener conto della situazione sopra descritta e dei suoi continui sviluppi.

Con la prima questione si chiede alla Corte se il regolamento n. 974/71 sia valido nella parte in cui autorizza la riscossione di importi compensativi sulle importazioni di prodotti lattiero-caseari dalla Bulgaria.

La suddetta questione verte in primo luogo sul se la validità del regolamento non possa essere inficiata dalla circostanza ch'esso è fondato sull'art. 103 del trattato, norma che — è stato sostenuto — non riguarda il settore della politica agricola comune — specificamente disciplinato invece dagli artt. 38-47 del trattato — e che in ogni caso consentirebbe solo di adottare provvedimenti di carattere congiunturale, aventi quindi natura diversa da quella dei provvedimenti in questione.

A norma dell'art. 40 del trattato, gli Stati membri dovevano instaurare, al più tardi alla fine del periodo transitorio, la politica agricola comune e creare, per raggiungere gli obiettivi indicati all'art. 39, un'organizzazione comune dei mercati agricoli. Ai sensi dello stesso articolo, questa organizzazione poteva «comprendere tutte le misure necessarie … e in particolare regolamentazioni dei prezzi, sovvenzioni sia alla produzione che alla distribuzione dei prodotti, sistemi per la costituzione di scorte e per il riporto, meccanismi comuni di stabilizzazione all'importazione e alla esportazione». In forza dell'art. 43, n. 2, 3o comma, il Consiglio, su proposta della Commissione e sentita l'Assemblea, deliberando — dopo la fine della seconda tappa del; periodo transitorio — a maggioranza qualificata, può provvedere al riguardo mediante regolamenti, direttive o decisioni. Dalle suddette norme risulta che i poteri conferiti per l'attuazione della politica agricola comune noti si limitavano all'eventuale adozione di provvedimenti strutturali, ma si estendevano altresì ad interventi di carattere congiunturale propri di questo settore, cui il Consiglio ha la facoltà di ricorrere, purché rispetti le prescritte condizioni di forma.

L'art. 103 del trattato riguarda invece la politica congiunturale degli Stati membri, che questi devono considerare come una questione d'interesse comune. L'articolo non si riferisce quindi a settori di attività già divenuti comuni, come ad esempio l'organizzazione dei mercati agricoli. Lo scopo di questa norma è infatti il coordinamento delle politiche congiunturali degli Stati membri, nonché, ai sensi del n. 2 dello stesso articolo, l'adozione di provvedimenti comuni adatti alla situazione.

La liberazione dei cambi delle monete tedesca e olandese, ritenuta necessaria per arginare l'afflusso di capitali speculativi nella Repubblica federale e nei Paesi Bassi, metteva in pericolo l'unità del mercato comune e rendeva indispensabili provvedimenti atti a tutelare il sistema e gli obiettivi della politica agricola comune. L'istituzione degl'importi compensativi non costituiva una protezione ulteriore ma doveva servire a mantenere in vigore i prezzi unici, fondamento dell' attuale organizzazione dei mercati, nonostante il temporaneo abbandono delle parità fisse, al fine di evitate perturbazioni del sistema dei prezzi d'intervento e di tenere in vita le normali correnti di scambio dei prodotti agricoli, sia fra Stati membri, sia coi paesi terzi. Essendo destinati a compensare, per un certo periodo di tempo, gli effetti dannosi delle decisioni valutarie adottate in sede nazionale, allo scopo di tener fede, intanto, ad uno degli impegni essenziali dell'integrazione economica, questi provvedimenti, di carattere sostanzialmente provvisorio, normalmente avrebbero dovuto essere adottati nell'ambito della competenza attribuita al Consiglio dagli artt. 40 e 43, e secondo le forme ivi prescritte, in particolare sentita l'Assemblea.

Tuttavia, il tempo necessario per le formalità procedurali di cui agli artt. 40 e 43, consentendo scambi incontrollati per un volume imprecisato di prodotti, avrebbe potuto compromettere il buon funzionamento delle organizzazioni di mercato in questione. Mancando, nell'ambito della politica agricola comune, un'apposita norma che consentisse di adottare provvedimenti d'urgenza di fronte alla situazione monetaria sopra descritta, si deve ritenere che il Consiglio potesse legittimamente valersi, a titolo provvisorio, dei poteri conferitigli dall'art. 103 del trattato. Benché, quindi — in ragione della repentinità degli avvenimenti cui si doveva far fronte, dell'urgenza dei provvedimenti da adottare, della gravità della situazione e della circostanza che gl'interventi riguardavano un settore strettamente legato alla politica monetaria degli Stati membri, di cui dovevano compensare in parte gli effetti — sia stato possibile valersi dell'art. 103, dal regolamento n. 2746/72 risulta che tale situazione era soltanto provvisoria, dal momento che questo testo trovava il suo definitivo fondamento giuridico in altre norme del trattato.

Alla Corte viene poi chiesto se la validità del regolamento n. 974/71 non possa essere inficiata dalla circostanza che l'art. 103 del trattato, e in ispecie il n. 3, consente l'emanazione di provvedimenti in esso contemplati soltanto sotto forma di direttive o di decisioni, escludendo i regolamenti. Questa interpretazione sarebbe basata sulla lettera dell'art. 103 e si spiegherebbe col fatto che, nel settore della politica congiunturale, alle istituzioni comunitarie sarebbero attribuiti soltanto compiti di coordinamento.

Benché, ai sensi dell'art. 103, n. 1, gli Stati membri siano tenuti a considerare la loro politica congiunturale come una questione d'interesse comune, questa norma non esclude la competenza delle istituzioni comunitarie ad adottare, a loro volta, «senza pregiudizio delle altre procedure» previste dal trattato, provvedimenti di carattere congiunturale nei settori di loro competenza. Al contrario, col dichiarare che il Consiglio può «decidere all'unanimità in merito alle misure adatte alla situazione», l'art. 103, n. 2, attribuisce all'istituzione, con la riserva indicata, i poteri necessari per adottare i provvedimenti congiunturali di base che si rivelino eventualmente necessari al fine di evitare che siano compromessi gli scopi del trattato. Se non disponessero di tali poteri, inerenti a qualsiasi attività amministrativa in campo economico, le istituzioni comunitarie si troverebbero nell'impossibilità di assolvere, nei settori in questione, i compiti loro affidati.

L'espressione «misure adatte alla situazione», nell'art. 103, n. 2, significa che — anche per quanto riguarda la forma dei provvedimenti — il Consiglio può scegliere di volta in volta quella che gli sembri la più adatta. Perciò, con la riserva relativa all'unanimità della deliberazione, l'art. 103, n. 2, rinvia alle modalità secondo cui il Consiglio esercita generalmente i propri poteri e che risultano dagli artt. 145, 155 e 189, ivi compresa la facoltà di delegare alla Commissione l'attuazione delle norme ch'esso abbia emanato. Il n. 3 dell'art. 103 si differenzia dal n. 2, in quanto — come si desume dall' inciso «ove occorra» — esso contempla l'ipotesi che, nello stabilire le modalità d'attuazione dei provvedimenti congiunturali adottari, il Consiglio non riesca a raggiungere l'unanimità dei voti. Solo in questo caso le relative disposizioni vincolerebbero gli Stati membri quanto allo scopo da raggiungere, ma lascerebbero agli organi nazionali la scelta della forma e dei mezzi.

Viene poi chiesto se il regolamento n. 974/71 — per il fatto di imporre importi compensativi pari non già alla differenza di cambio a vantaggio dell' importatore, bensì unicamente alla differenza tra la parità ufficiale marco tedesco-dollaro USA, e quella reale — costituisca violazione del principio della proporzionalità noché degli artt. 39, 40 e 110 del trattato, e dell'art. 19 del regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei latticini (GU n. L 148, del 28. 6. 1968, pag. 13).

Secondo l'ultimo punto della motivazione del regolamento n. 974/71, l'entità degl'importi da istituire non doveva superare la misura strettamente necessaria per compensare l'incidenza dei provvedimenti monetari. È pacifico che, a causa del criterio unico e forfettario prescelto, le importazioni tedesche dagli Stati la cui moneta oscilla rispetto al DM in misura diversa da quella del dollaro sono colpite da importi compensativi che non sempre corrispondono esattamente all'incidenza monetaria della rivalutazione del marco. Secondo l'attrice nella causa principale, il Consiglio avrebbe dovuto differenziare gli importi compensativi in funzione del cambio rispetto al dollaro, delle varie divise dei paesi che importano o esportano nella Repubblica ferderale e nei Paesi Bassi, ovvero calcolare detti importi in base ad una media ponderata, determinata in funzione del volume degli scambi.

Il Consiglio che, in una situazione costantemente mutevole e praticamente imprevedibile, si trovava nella necessità di adottare provvedimenti d'effetto immediato, da applicarsi a tutte le importazioni e le esportazioni dei prodotti considerati, aveva la facoltà di procedere ad una valutazione globale dei vantaggi e degli inconvenienti del sistema che si doveva attuare. Ora, era lecito ritenere che una differenziazione degl'importi compensativi a seconda della provenienza geografica dei prodotti avrebbe ridotto le possibilità di realizzazione pratica del sistema, a causa, fra l'altro, della molteplicità delle situazioni particolari, come quelle derivanti dal regime dei tassi multipli vigente in alcuni paesi e dalla particolare disciplina dei paesi a commercio di Stato. Un sistema del genere avrebbe potuto, d'altra parte, provocare deviazioni di traffico, che difficilmente avrebbero potuto essere controllate, se non mediante l'imposizione di certificati d'origine o la sorveglianza dei movimenti di merci, interventi atti ad ostacolare la libera circolazione di queste. Inoltre, esso avrebbe potuto essere svuotato di contenuto in relazione alla scelta, da parte dei contraenti, della moneta in cui doveva essere eseguito il contratto. Col determinare l'entità degli importi compensativi, per gli Stati membri autorizzati ad istituire tali importi, in base al rapporto tra la parità ufficiale e la parità reale della moneta nazionale rispetto al dollaro, il Consiglio ha inteso tener conto del fatto che, per le importazioni destinate ai suddetti Stati, una parte rilevante degli scambi si svolge in dollari e, per le esportazioni, in particolare nei paesi terzi, all'epoca considerata ciò costituiva la regola.

D'altra parte, un sistema basato sulla ponderazione presenterebbe, dato il suo. carattere forfettario, gli stessi inconvenienti di quello criticato, senza tuttavia offrire, nei confronti del più forte esportatore mondiale di prodotti agricoli, la protezione completa che si riteneva necessaria. Il principio secondo cui era necessaria la correzione massima poteva esser preso in considerazione, dato che i provvedimenti congiunturali progettati avevano, fra l'altro, lo scopo di neutralizzare a brève termine gli effetti della rivalutazione del DM che avrebbero potuto ostacolare il raggiungimento di un equo tenore di vita della popolazione agricola. Se è vero che le istituzioni, nell'esercitare i loro poteri, devono aver cura di evitare che gli oneri imposti agli operatori economici superino la misura necessaria al raggiungimento degli, scopi che le istituzioni stesse devono: perseguire, ciò non significa che detto obbligo debba essere commisurato alla particolare situazione di una determinata categoria di operatori. Una valutazione del genere, data la molteplicità e la complessità dei fenomeni economici, non solo sarebbe impossibile, ma costituirebbe altresì una perpetua fonte d'incertezza giuridica. Il fatto che i provvedimenti di natura economica, destinati ad avere un effetto correttivo immediato, sono subordinati a inderogabili esigenze di realizzazione pratica, esigenze di cui va tenuto conto nel contemperamento dei contrapposti interessi, giustificava nella fattispecie la valutazione globale dei vantaggi e degli inconvenienti dei provvedimenti da adottare.

Non è quindi affatto provato che il Consiglio, avendo soppesato i vantaggi e gl'inconvenienti del sistema che legava gli importi compensativi al rapporto tra la moneta nazionale di ciascuno Stato membro considerato e il dollaro, e avendo optato per questo sistema, abbia manifèstamente imposto agli operatori economici degli oneri sproporzionati al fine da raggiungere.

L'art 39 del trattato elenca i vari obiettivi della politica agricola comune. Alle istituzioni comunitarie spetta il compito di coordinarli ed armonizzarli tra loro e, se necessario, di attribuire temporaneamente ad uno di essi la preminenza richiesta dalle circostanze economiche. Ne consegue che il Consiglio non ha violato l'art. 39 quando, trattandosi d'intervenire per compensare gli effetti negativi degli sviluppi monetari, ha preferito proteggere gl'interessi dei produttori agricoli. D'altro canto, non può dirsi che i provvedimenti contestati abbiano causato un irragionevole aumento di prezzi al consumo.

Quanto all'art. 40, n. 3, 2o capoverso, esso dispone che l'organizzazione comune dei mercati deve limitarsi a perseguire gli obiettivi enunciati nell'art. 39, ed evitare qualsiasi discriminazione fra i produttori ed i consumatori appartenenti alla Comunità. Il giudice nazionale, facendo riferimento a questa disposizione nell'ordinanza di rinvio, sembra considerare la possibilità di una discriminazione tra produttori e consumatori a scapito di questi ultimi.

Ora, il Consiglio, adottando le misure contestate non ha violato l'art. 40, dal momento che questa norma si limita a vietare qualsiasi discriminazione tra produttori e consumatori, mentre la politica di equilibrio tra gli opposti interessi di queste due categorie di operatori economici è disciplinata dall'art. 39.

Neppure può ravvisarsi una violazione dell'art. 110, poiché non è affatto provato (né è stata offerta la prova) che il Consiglio abbia oltrepassato i limiti dell'ampio potere discrezionale attribuitogli da questa norma in materia di politica commerciale.

L'art. 19 del regolamento n. 804/68 vieta, negli scambi coi paesi terzi, l'imposizione di qualsiasi dazio doganale o tassa di effetto equivalente sui prodotti soggetti all'organizzazione comune nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari.

Benché determinino un frazionaménto del mercato, gl'importi compensativi hanno avuto nella fattispecie la funzione di correggere continue variazioni dei tassi di cambio che, in un sistema di organizzazione dei mercati agricoli basato su prezzi comuni, avrebbero potuto provocare perturbazioni negli scambi dei relativi prodotti. Tenuto conto degli obiettivi della politica agricola comune, deviazioni di traffico dovute unicamente a cause monetarie si potevano considerare maggiormente contrastanti con l'interesse comune che non gl'inconvenienti connessi ai provvedimenti di cui è causa. Gl'importi compensativi mirano infatti a mantenere in vita normali correnti di scambio, nelle circostanze eccezionali e provvisorie determinate dalla situazione monetaria. Essi hanno inoltre lo scopo di evitare, nello Stato membro interessato, alterazioni del sistema dell'intervento istituito dai regolamenti comunitari. Non si tratta, d'altra parte, di oneri istituiti unilateralmente da taluni Stati membri, bensì di provvedimenti comunitari che vanno considerati leciti, tenuto conto delle eccezionali circostanze del momento, nell'ambito della politica agricola comune.

Il Consiglio, pertanto, adottante tali misure, non ha violato l'art. 19 del regolamento n. 804/68. Concludendo, dall'esame globale della prima questione non è emerso alcunché atto ad inficiare la validità del regolamento di cui trattasi.

Con la seconda questione si chiede se, in base al diritto comunitario, il convenuto nella causa principale fosse ancora autorizzato a riscuotere importi compensativi sulle importazioni da paesi terzi alla data del 24 marzo 1972, giorno di presentazione della domanda di sdoganamento. Si tratta, in altri termini, di stabilire se in quella data si fossero già verificate le condizioni per la cessazione dell'applicazione del regolamento n. 974/71, contemplate dall'art. 8 dello stesso regolamento. Il dubbio sorge dal fatto che, con gli accordi di Washington del 18 dicembre 1971, gli Stati membri si erano impegnati a sospendere la fluttuazione delle rispettive monete ed a consentire l'oscillazione dei cambi attorno a dei «corsi medi», entro margini più ampi di quelli autorizzati dagli accordi di Bretton Woods.

L'art. 8 del regolamento n. 974/71 dispone che questo cessa di applicarsi dal momento in cui tutti gli Stati membri tornano a rifarsi alla regolamentazione internazionale relativa ai margini di oscillazione dei cambi attorno alla parità ufficiale. Questa disposizione, cioè, prevede la soppressione del sistema degli importi compensativi non appena tutti gli Stati membri stabiliscono di attenersi alle vecchie parità, oppure a delle parità aggiornate, notificandole al FMI.

Ora, gli accordi del 18 dicembre 1971 non hanno realizzato queste condizioni. Essi, infatti, vincolano gli Stati aderenti non già al ritorno a parità fisse, bensì solo a rispettare, nei limiti del possibile, dei corsi medi, che possono essere modificati. Per di più, i margini di oscillazione attorno a questi corsi (2,25 %) sono sufficientemente ampi per consentire, talvolta, variazioni di cambi della stessa ampiezza di quelle che hanno reso necessaria l'istituzione degl'importi compensativi. D'altra parte, anche dopo i suddetti accordi, talune monete comunitarie hanno conservato la tendenza alla rivalutazione nell'ambito di questi più ampi margini di oscillazione; all'epoca della importazione di cui è causa, il valore reale del marco tedesco era superiore del 13 % alla vecchia parità ufficiale, e si è mantenuto a quel livello fino alla svalutazione del dollaro (8 maggio 1972). Infine, è irrilevante la circostanza che certamente gli Stati interessati non sarebbero ritornati alle vecchie parità rispetto al dollaro, in quanto, col far cenno alla disciplina internazionale, l'art. 8 non intende riferirsi ad una determinata parità, bensì ad un sistema di parità fisse.

Con la terza questione si chiede se l'art. 2, n. 2, del regolamento n. 974/71 stabilisca criteri sufficientemente precisi per il calcolo degli importi compensativi e se l'aliquota di DM 45,50 applicata, in forza del regolamento della Commissione n. 548/72, all'importazione di cui trattasi, corrisponda a tali criteri.

In forza dell'art. 2, n. 2, del regolamento n. 974/71, gli importi compensativi — per i prodotti il cui prezzo dipende da quello dei prodotti soggetti ad intervento — sono pari alla «incidenza», sul prezzo dei prodotti in questione, dell' applicazione dell'importo compensativo al prezzo del prodotto soggetto ad intervento. L'attrice nella causa principale sostiene che tale criterio è troppo generico e viola pertanto un principio generale di diritto, in base al quale le disposizioni legislative che autorizzano l'imposizione di tasse o diritti devono essere adeguatamente dettagliate.

Con il termine «incidenza», l'art. 2 obbliga la Commissione a tener conto della ripercussione — sul prezzo del prodotto non soggetto ad intervento — dell'applicazione degli importi compensativi agli ingredienti del prodotto stesso che si ritrovano nel prodotto soggetto ad intervento da cui esso dipende.

L'art. 5 del regolamento del Consiglio 27 giugno 1968 n. 804, relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, prevede la fissazione, anno per anno, di un prezzo d'intervento per il burro e per il latte scremato in polvere. Ne consegue che, in mancanza di un prezzo d'intervento per il latte fresco, il prezzò degli altri latticini, tra cui i formaggi, dipende da quello del burro e del latte scremato in polvere. La Commissione, perciò, dovendo applicare ai formaggi il criterio di calcolo stabilito dall'art. 2, n. 2, del regolamento n. 974/71, ha cominciato col tener conto dell'incidenza — sui grassi e sul latte scremato, che figurano tra gli ingredienti del formaggio — dell'applicazione degli importi compensativi al prezzo del burro e del latte scremato in polvere. Determinata così tale incidenza sul prezzo unitario dei grassi e del latte scremato, la Commissione era quindi in grado di trasferirla sul prezzo del latte fresco, che è l'elemento base del formaggio. Un simile metodo derivativo non concede alla Commissione che un ristretto margine discrezionale, come risulta dai calcoli da essa prodotti e che danno appunto come risultato l'aliquota di DM 45,50.

L'attrice nella causa principale obietta ancora che al prodotto di cui trattasi non poteva applicarsi un importo compensativo dal momento che, contrariamente a quanto richiesto dall'art. 1, n. 2, lettera b) del regolamento n. 974/71, il prezzo del formaggio non dipende da quello di un prodotto soggetto ad intervento, ma è in gran parte determinato dal mercato.

In realtà, una relazione tra il prezzo del formaggio da una parte, e quello del burro e del latte scremato in polvere dall'altra — ad esempio per quanto riguarda il prezzo d'entrata — è stabilita dai regolamenti del Consiglio 27 giugno 1968 n. 804 e 28 giugno 1968 n. 823, che recano disposizioni in merito alle categorie di prodotti ed al calcolo dei prelievi nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari. Ora, benché il regolamento n. 804/68 determini i prezzi franco frontiera dei formaggi sulla base delle offerte più favorevoli del mercato mondiale, ciò non toglie che il Consiglio, per calcolare gli importi compensativi, avesse la facoltà di scegliere un metodo meno complesso, tenuto conto che il sistema di compensazione istituito ha carattere provvisorio.

Secondo l'attrice nella causa principale, infine, l'applicazione di importi compensativi al formaggio pecorino importato dalla Bulgaria costituirebbe violazione dell'ultimo inciso dell'art. 1 del regolamento n. 974/71, poiché la fluttuazione della moneta tedesca ed olandese non aveva avuto ripercussioni negative sul commercio caseario.

In conclusione, l'esame della terza questione non ha messo in luce elementi atti a mettere in dubbio la validità dei regolamenti della Commissione nn. 974/71 e 548/72.

Le spese sostenute dal governo della Repubblica federale di Germania, dal Consiglio e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato nel corso della causa pendente dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi di pronunziarsi sulle spese.