Corte giust. UE, Sentenza del 6 ottobre 1982, causa 307/81

Gli antefatti, lo svolgimento del procedimento nonché le osservazioni presentate in forza dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia si possono riassumere come segue:

La ricorrente, la ditta Alusuisse Italia Spa, con sede in Milano, produce anidride ftalica destinata alla fabbricazione di plastificanti ftalici e di resine. La principale materia prima necessaria a tale produzione è l'ortoxilolo (ortoxilene) che l'Alusuisse importa, come importatrice indipendente, cioè non affiliata ad un'impresa produttrice o esportatrice, fra l'altro dagli Stati Uniti e da Portorico.

Il 25 maggio 1981 la Commissione emanava il regolamento n. 1411/81, relativo all'istituzione di un dazio antidumping provvisorio sull'ortoxilene (o-xilene) originario di Portorico e degli Stati Uniti d'America (GU L 141, pag. 29). Tale regolamento, entrato in vigore il 27 maggio 1981, data della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, doveva applicarsi, in conformità all'art. 2, 2° comma, «per un periodo di quattro mesi oppure sino all'adozione di misure definitive da parte del Consiglio». Il 22 settembre 1981 il Consiglio adottava il regolamento n. 2761/81, che istituisce un dazio antidumping definitivo sull'o-xilene (ortoxilene) originario di Portorico e degli Stati Uniti d'America (GU L 270, pag. 1). Detto provvedimento è entrato in vigore il 25 settembre 1981, data della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale. I due regolamenti suddetti, adottati in base al regolamento del Consiglio 20 dicembre 1979, n. 3017, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di dumping o di sovvenzioni da parte di paesi non membri della Comunità economica europea (GU L 399, pag 1), hanno istituito un dazio antidumping provvisorio e, rispettivamente, definitivo sull'ortoxilene — che rientra, nella sottovoce ex 29.01 D 1 della Tariffa doganale comune, corrispondente al codice Nimexe 29.01-65 — proveniente da Portorico e dagli Stati Uniti, ad eccezione tuttavia dell'ortoxilene esportato da talune imprese specificamente indicate. L'aliquota del dazio è fissata, in entrambi i regolamenti, a 14,47 % del valore in dogana, ad eccezione delle esportazioni effettuate da talune ditte, anch'esse specificamente indicate, alle quali si applica un'aliquota ridotta. Il regolamento del Consiglio n. 2761/81 stabilisce, inoltre, la misura in cui sono definitivamente riscossi gli importi dovuti a titolo di dazio antidumping provvisorio a norma del regolamento della Commissione n. 1411/81.

Con atto depositato nella cancelleria della Coite il 3 dicembre 1981, la ricorrente ha presentato, in forza dell'art. 173, 2° comma, del Trattato, il presente ricorso, mirante all'annullamento del regolamento della Commissione n. 1411/81 e del regolamento del Consiglio n. 2761/81. II Consiglio e la Commissione hanno sollevato l'eccezione d'irricevibilità ai sensi dell'art. 91 del regolamento di procedura. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte, con ordinanza 9 giugno 1982, ha deciso di assegnare la presente causa alla Terza. Sezione, in base all'art. 95 del regolamento di procedura, e di passare alla fase orale sull'eccezione d'irricevibilità senza procedere ad istruttoria.

II Consiglio conclude che la Corte voglia:

dichiarare il ricorso irricevibile, condannare la ricorrente alle spese.

La Commissione conclude che la Corte voglia:

dichiarare il ricorso interamente irricevibile, condannare la ricorrente alle spese.

La ricorrente, per contro, conclude che la Corte voglia:

in via principale, respingere entrambe le eccezioni sollevate, in subordine, ordinare che dette eccezioni siano trattate insieme al merito, circa le spese, liquidarle a favore della ricorrente all'atto della decisione nel merito.

Il Consiglio sostiene che il ricorso è irricevibile, in quanto mira all'annullamento del regolamento n. 2761/81. Secondo la costante giurisprudenza della Corte, affinché un soggetto di diritto diverso da uno Stato membro o da un'istituzione comunitaria possa impugnare, in forza dell'art. 173, 2° comma, del Trattato, un regolamento, devono essere soddisfatte tre condizioni: l'interessato deve dimostrare che l'atto, pur avendo la forma di un regolamento, costituisce in realtà, almeno per quel che lo riguarda, una decisione; che l'atto lo tocca direttamente; che l'atto lo tocca individualmente. La prima e la terza condizione non sono soddisfatte nel caso di un importatore indipendente quale la ricorrente. Quanto alla prima condizione, il regolamento n. 2761/81 ha tutte le caratteristiche di un vero e proprio regolamento. Esso ha portata generale, perché è destinato ad essere applicato impersonalmente a situazioni obiettive di diritto e di fatto, vale a dire a tutte le importazioni nel territorio degli Stati membri dei prodotti nei cui confronti esso istituisce un dazio antidumping. L'istituzione di un dazio antidumping costituisce una regola a carattere normativo, dal momento che incide sull'applicazione della Tariffa doganale comune, la quale costituisce, a sua volta, un atto normativo. Per tale motivo, il Consiglio ha disposto, nell'art. 13, n. 1, del regolamento di base n. 3017/79, che l'istituzione di tale dazio avviene obbligatoriamente per via di regolamento. Il fatto di indicare nell'atto di cui trattasi taluni elementi, quali il prodotto interessato o il nome del fornitore, non ha l'effetto di far venire meno la portata generale e quindi il carattere di regolamento dell'atto stesso. Il Consiglio analizza quindi la giurisprudenza della Corte relativa alla distinzione tra regolamento e decisione, in particolare le sentenze 17 giugno 1980 (cause 789 e 790/79, Calpak, Race. pag. 1949) e 26 febbraio 1981 (causa 64/80, Giuffrida, Race. pag. 693). In base a tale giurisprudenza, esso sostiene che l'atto impugnato ha non solo la forma ma anche la natura di un regolamento, per i tre seguenti motivi: in primo luogo, esso si applica all'insieme degli operatori che importano ortoxilene originario di Portorico e degli Stati Uniti d'America, cioè ad una categoria generale ed astratta e, per di più, indeterminata ed indeterminabile di operatori economici; in secondo luogo, la disciplina da esso introdotta non è destinata ad una determinata persona o a un numero determinabile di casi; infine, l'applicazione del dazio antidumping ha luogo in base ad una situazione obiettiva definita in relazione con Io scopo del regolamento, cioè l'istituzione di provvedimenti di politica commerciale destinati a proteggere l'industria comunitaria contro le importazioni di prodotti in provenienza da paesi terzi che hanno costituito oggetto di dumping. Quanto alla terza condizione, cioè che l'atto concerna la ricorrente individualmente, il Consiglio sostiene che, in base alla giurisprudenza della Corte, in particolare sentenza 16 marzo 1978 (causa 123/77, Unicme, Race. pag. 845), tale condizione è soddisfatta solo se la ricorrente apporti la prova che l'atto impugnato la riguarda in ragione di talune qualità che le sono particolari o di una situazione di fatto che la caratterizza nei confronti di ogni altra persona. Ora, la sola caratteristica di cui potrebbe avvalersi, a tal fine, la ricorrente è quella di far parte della categoria degli importatori di ortoxilene. In conclusione, il Consiglio sostiene che la ricorrente è interessata dal regolamento n. 2761/81 unicamente in ragione della sua appartenenza ad una categoria definita obiettivamente da determinati provvedimenti che si applicano al prodotto che essa importa, cioè nella sua qualità di importatore di ortoxilene. Tale attività può essere esercitata da qualsiasi soggetto di diritto e quindi non è atta a caratterizzare la ricorrente nei confronti di qualsiasi altra persona.

La Commissione conclude per l'irricevibilità del ricorso nei suoi confronti per i seguenti motivi: Per quanto riguarda il regolamento n. 1411/81, il ricorso è irricevibile per il mancato rispetto del termine. In effetti, tale regolamento è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale del 27 maggio 1981 ed è entrato in vigore lo stesso giorno. In conformità al combinato disposto dell'art. 173, 3° comma, del Trattato e dell'art. 81, n. 1, del regolamento di procedura, il ricorso deve essere presentato entro due mesi dal quindicesimo giorno successivo alla pubblicazione, termine al quale si aggiunge il termine relativo alla distanza, che è di 10 giorni per l'Italia; pertanto, nella fattispecie il ricorso avrebbe dovuto essere presentato al più tardi il 21 agosto 1981. Secondo la ricorrente il fatto che il regolamento n. 1411/81 è strettamente collegato al regolamento n. 2761/81 implica che essa può, nel ricorso proposto contro quest'ultimo, dedurre anche l'irregolarità del primo. Va tuttavia obiettato che, anche accogliendo tale tesi, non ne deriva che il ricorso sia ricevibile ai sensi dell'art. 173, come risulta chiaramente dall'art. 184 del Trattato. Del resto, ci si può chiedere quale interesse abbia la ricorrente ad impugnare il regolamento della Commissione, dato che i dazi antidumping provvisori istituiti da questo regolamento dovrebbero essere restituiti se l'istanza della ricorrente fosse accolta per quanto riguarda il regolamento del Consiglio. Per quanto riguarda il regolamento n. 2761/81, per la parte in cui il ricorso è diretto contro la Commissione, quest'ultima sostiene di non avere una «legittimazione passiva», dato che si tratta di un regolamento del Consiglio e che la responsabilità ultima dell'introduzione del dazio antidumping definitivo incombe a tale istituzione. Ne deriva che solo l'atto del Consiglio è idoneo a produrre effetti giuridici nei confronti dei singoli e che eventuali irregolarità commesse dalla Commissione nell'ambito del procedimento che ha portato al regolamento del Consiglio, quali la proposta da essa presentata o le indagini da essa condotte, non costituiscono atti impugnabili in base all'art. 173. Comunque, il ricorso, in quanto riguarda il regolamento n. 2761/81, è irricevibile per l'insussistenza dei presupposti contemplati dall'art. 173, 2° comma, del Trattato. La ricorrente è da qualificare come importatore indipendente e non è quindi toccata individualmente dal suddetto regolamento. La Commissione si richiama al riguardo agli argomenti svolti dal Consiglio. Essa aggiunge che un atto che istituisce un dazio antidumping può avere carattere «ibrido», cioè carattere di regolamento nei confronti degli importatori indipendenti e carattere di decisione nei confronti dei produttori (esportatori) direttamente e individualmente interessati. Infine, la Commissione rileva che gli importatori indipendenti, come la ricorrente, non sono privi di tutela giurisdizionale, in quanto possono impugnare l'imposizione del dazio antidumping in fattispecie concrete dinanzi ai giudici nazionali e dedurre in tale sede un'eventuale irregolarità del regolamento comunitario. In tal caso la Corte potrebbe essere invitata a pronunciarsi ai sensi dell'art. 1 77 del Trattato.

La Spa Alusuisse Italia fa valere i tre seguenti argomenti a favore della ricevibilità del suo ricorso: I regolamenti impugnati la riguardano direttamente e individualmente. Ciò deriva dai principi stessi che reggono i provvedimenti antidumping e in particolare il procedimento che porta all'adozione di tali provvedimenti. I regolamenti antidumping costituiscono in realtà delle decisioni che coinvolgono sul piano economico tre parti, cioè il produttore accusato, l'utente favorito e il concorrente produttore danneggiato. Il procedimento antidumping tiene conto di tale circostanza nel senso che, da un Iato, le indagini sono di regola aperte su domanda degli interessati e, dall'altro, che oltre ai denuncianti ed ai rappresentanti dei paesi esportatori, partecipano al procedimento gli esportatori e gli importatori che la Commissione ritiene interessati. Il principio è sancito in particolare dall'art. 7 del regolamento n. 3017/79, il quale al riguardo fa menzione di «parti interessate» e di «parti direttamente interessate». Ne deriva che i provvedimenti antidumping non costituiscono atti di portata generale di natura normativa, indirizzati ad una massa indistinta di soggetti, ma posseggono, nei confronti delle parti obbligatorie del procedimento, quali gli esportatori e gli importatori notoriamente interessati, tutti i connotati di un atto amministrativo. Bisogna considerare al riguardo che una disciplina astratta e generale per un settore determinato o per una determinata categoria di soggetti può creare espressamente o implicitamente una particolare situazione di svantaggio per un soggetto. In tal caso, il provvedimento, pur conservando la natura di regolamento, equivale in talune parti o in taluni effetti ad una decisione nei confronti del soggetto su cui incide in modo diretto e individuale. Ciò è confermato dalla giurisprudenza della Corte, in particolare dalla sentenza 13 maggio 1971 (cause 41-44/70, International Fruit Company, Race. pag. 411). In tale sentenza la Corte ha enunciato la nozione di «categoria chiusa», riconoscendo che la disposizione di un regolamento che si applichi a una tale categoria «non costituisce una disposizione avente portata generale ai sensi dell'art. 189, 2° comma, del Trattato, ma deve essere considerata come una pluralità di decisioni individuali, adottate ... sotto forma di regolamento». L'Alusuisse sottolinea in tal contesto che essa è ai primissimi posti nella Comunità come importatrice di ortoxilolo, di cui si rifornisce specialmente negli Stati Uniti. Essa si trova quindi nella situazione di un importatore notoriamente interessato, tanto più che dipende da queste importazioni per la sua produzione principale. Per quanto riguarda l'asserito ritardo nell'impugnare il regolamento n. 1411/81, l'Alusuisse sostiene che, in base ad un principio di diritto amministrativo, vigente anche nell'ordinamento giuridico comunitario, l'atto che non sia quello che chiude un procedimento deve, a meno che non leda immediatamente interessi tutelati, essere impugnato congiuntamente all'atto definitivo. Nella fattispeeie, il regolamento del Consiglio che istituisce il dazio definitivo assorbe il provvedimento provvisorio della Commissione, di modo che gli eventuali vizi da cui quest' ultimo è inficiato devono essere dedotti nell'ambito del ricorso diretto contro l'atto definitivo.

All'udienza del 9 luglio 1982, la ditta Alusuisse Italia Spa, rappresentata dagli avvocati Giuseppe Celona e Gian Carlo Gabardini, patrocinanti dinanzi alle giurisdizioni superiori, il Consiglio delle Comunità europee, rappresentato dal suo consigliere sig. Franco Giuffrida, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo consigliere giuridico sig. Antonio Marchini-Camia, hanno svolto osservazioni orali.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 16 settembre 1982.

Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 3 dicembre 1981, la ditta Alusuisse Italia Spa, con sede in Milano, ha presentato, in forza dell'art. 173, 2° comma, del Trattato CEE, un ricorso mirante all'annullamento del regolamento della Commissione 25 maggio 1981, n. 1411, che istituisce un dazio antidumping provvisorio sull'ortoxilene (o-xilene) originario di Portorico e degli Stati Uniti d'America (GU L 141, pag. 29), nonché del regolamento del Consiglio 22 settembre 1981, n. 2761, che istituisce un dazio antidumping definitivo sull'o-xilene (ortoxilene) originario di Portorico e degli Stati Uniti d'America (GU L 270, pag. 1).

Questi regolamenti istituiscono in via provvisoria e, rispettivamente, definitiva un dazio antidumping sull'ortoxilene che rientra nella sottovoce 29.01 DI della Tariffa doganale comune e corrisponde al codice Nimexe 29.01-65, originario dei due paesi suddetti, ad eccezione, tuttavia, dell'ortoxilene esportato da talune imprese nominatamente indicate. Il regolamento della Commissione, da applicarsi per un periodo di quattro mesi o fino all'adozione di provvedimenti definitivi da parte del Consiglio, subordina la messa in libera pratica di questo prodotto al deposito di una cauzione corrispondente all'importo del dazio provvisorio. Il regolamento del Consiglio, da parte sua, stabilisce, fra l'altro, la misura in cui sono definitivamente riscossi gl'importi dovuti a titolo di dazio provvisorio.

La ricorrente produce anidride ftalica destinata alla fabbricazione di plastificanti ftalici e di resine. La principale materia prima necessaria a tale produzione è l'ortoxilolo (ortoxilene), che la ricorrente importa, come importatrice indipendente, cioè non affiliata ad un'impresa produttrice o esportatrice, fra l'altro, dagli Stati Uniti e da Portorico.

Poiché il Consiglio e la Commissione hanno sollevato un'eccezione d'irricevibilità ai sensi dell'art. 91, § 1, del regolamento di procedura, la Corte ha deciso, senza aprire il dibattito sul merito, di decidere sulla ricevibilità della domanda di annullamento.

L'eccezione sollevata dal Consiglio consiste nel sostenere che il suo regolamento n. 2761/81 costituisce un regolamento di portata generale e non riguarda individualmente la ricorrente, la quale, in base all'art. 173, 2° comma, del Trattato, non è legittimata a chiedere l'annullamento di un atto regolamentare. La Commissione, da parte sua, contesta la ricevibilità del ricorso, in quanto esso è diretto contro il suo regolamento n. 1411/81, per l'inosservanza del termine stabilito dall'art. 173, 3° comma, e fa suoi gli argomenti del Consiglio per quanto riguarda la ricevibilità del ricorso presentato contro il regolamento di quest'ultimo.

E assodato che il regolamento della Commissione n. 1411/81 ha essenzialmente lo stesso oggetto del regolamento del Consiglio n. 2761/81, poiché i due atti istituiscono un dazio antidumping sullo stesso prodotto proveniente dagli stessi paesi terzi. Ne deriva che, se il ricorso, in quanto è diretto contro l'atto definitivo del Consiglio, è irricevibile, in ragione della portata normativa di tale atto nei confronti della ricorrente, la stessa conclusione vale per quanto riguarda l'atto provvisorio della Commissione. Di conseguenza, bisogna esaminare se il presente ricorso, che mira all'annullamento dei due regolamenti, sia ricevibile in base all'art. 173, 2° comma, del Trattato.

L'art. 173, 2° comma, del Trattato subordina la ricevibilità di un ricorso per annullamento presentato da un privato alla condizione che l'atto impugnato, anche se adottato sotto forma di regolamento, costituisca in realtà una decisione che riguarda il ricorrente direttamente e individualmente. Tale disposizione ha, in particolare, lo scopo di evitare che, mediante la semplice scelta della forma del regolamento, le istituzioni comunitarie possano escludere il ricorso di un privato contro una decisione che lo riguardi direttamente e individualmente, e di precisare così che la scelta della forma non può cambiare la natura di un atto.

Un ricorso proposto da un privato non è tuttavia ricevibile qualora sia diretto contro un regolamento di portata generale ai sensi dell'art. 189, 2° comma, del Trattato, in quanto il criterio di distinzione tra il regolamento e la decisione dev'essere ricercato, in base a una giurisprudenza consolidata della Corte, nella portata generale o no dell'atto di cui trattasi. Bisogna dunque valutare la natura degli atti impugnati ed in particolare gli effetti giuridici che essi mirano a produrre o producono effettivamente.

Al riguardo, bisogna considerare che i regolamenti controversi hanno ad oggetto l'istituzione di un dazio antidumping su tutte le importazioni di ortoxilene originario degli Stati Uniti d'America e di Portorico, fatte salve talune esenzioni contemplate per i prodotti esportati da imprese indicate nominativamente.Tali provvedimenti si configurano, quindi, nei confronti degl'importatori indipendenti che, al contrario degli esportatori, non sono specificati nominativamente nella normativa, come provvedimenti di portata generale ai sensi dell'art. 189, 2° comma, del Trattato, poiché si applicano a situazioni determinate obiettivamente e comportano effetti giuridici nei confronti di categorie di persone considerate in modo generale ed astratto.

La ricorrente sostiene sotto questo profilo che gli atti impugnati, benché adottati sotto forma di regolamento, costituiscono in realtà decisioni emesse nei suoi confronti, dato che gl'importatori di ortoxilene, che sono nello stesso tempo gli utilizzatori di tale prodotto, costituiscono una categoria chiusa di operatori di numero limitato e la cui identità era conosciuta alla data dell'adozione dei regolamenti.

Tale argomento va respinto. Come la Corte ha già dichiarato, la natura di regolamento di un atto non è messa in forse dalla possibilità di determinare il numero o addirittura l'identità dei soggetti di diritto ai quali esso si applica in un determinato momento, purché sia assodato che tale applicazione si effettua in ragione di una situazione obiettiva di diritto o di fatto definita dall'atto, in relazione allo scopo di quest'ultimo. Tale è effettivamente il caso per quanto concerne gli importatori indipendenti di ortoxilene. L'imposizione del dazio antidumping risultante dall'applicazione dei regolamenti è effettuata, nei confronti di questi importatori, in relazione al prodotto proveniente dai paesi di cui si tratta, in ragione unicamente della loro qualità obiettiva di importatori di questo prodotto. Pertanto, i regolamenti controversi costituiscono, nei loro confronti, atti di portata generale, ai sensi dell'art. 189, 2° comma, del Trattato, e non decisioni che li riguardino direttamente e individualmente.

La ricorrente deduce inoltre, a sostegno della ricevibilità del ricorso, che gli aspetti particolari del procedimento che precede l'adozione dei regolamenti antidumping, in particolare la partecipazione delle varie parti interessate alle fasi successive di detto procedimento, portano a concludere che si tratta nella fattispecie di atti amministrativi individuali, impugnabili da privati in forza dell'art. 173, 2° comma, del Trattato.

Nemmeno questo ragionamento può essere preso in considerazione, poiché la distinzione tra regolamento e decisione può essere basata solo sulla natura dell'atto stesso e sugli effetti giuridici ch'esso produce, non già sulle modalità della sua adozione. Tale soluzione è del resto conforme al sistema di rimedi giurisdizionali istituito dal diritto comunitario, essendo gl'importatori legittimati ad impugnare dinanzi ai giudici nazionali gli atti individuali adottati dalle autorità nazionali per l'attuazione dei regolamenti comunitari.

Per tutti questi motivi, bisogna concludere che gli atti impugnati sono regolamenti e non decisioni ai sensi dell'art. 173, 2° comma, del Trattato, sicché il ricorso dev'essere dichiarato irricevibile.

Ai termini dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese; la ricorrente è rimasta soccombente, e quindi va condannata alle spese.