Corte giust. UE, Sentenza del 13 dicembre 1984, causa 106/83

Gli antefatti, lo svolgimento del procedimento e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 del protocollo sullo statuto (CEE) della Corte di giustizia possono riassumersi come segue:

I regolamenti del Consiglio 19 dicembre 1974, n. 3330 (GU L 359, pag. 1) e 30 giugno 1981, n. 1785 (GU L 177, pag. 1), relativi all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero, hanno istituito per la produzione comunitaria una disciplina che distingue tre tipi di quote:

la quota A, detta quota di base, il cui smercio nel mercato comune è garantito dal prezzo d'intervento; la quota B, che è il quantitativo di zucchero prodotto che eccede la quota di base senza superare la quota massima e che può essere esportato beneficiando di un aiuto all'esportazione; la quota C, riguardante il quantitativo prodotto che eccede le quote A e B e che può essere messo in commercio solo nei paesi terzi senza poter essere oggetto di aiuti all'esportazione.

La disciplina delle quote stabilita dagli artt. 24-31 del regolamento n. 3330/74 è venuta a scadere, a norma dell'art. 23, n. 1, di detto regolamento, con la fine della campagna saccarifera 1979/80. Tuttavia, l'art. 1, n. 1, del regolamento del Consiglio 24 giugno 1980, n. 1592 (GU L 160, pag. 12) ha esteso la validità degli artt. 24-30, dell'art. 31 ad eccezione del n. 1, 2o comma, e dell'art. 32 del regolamento n. 3330/74 alla campagna saccarifera 1980/81. Con decorrenza 1o luglio 1981, tale disciplina è stata definitivamente sostituita dal regolamento n. 1785/81.

I regolamenti base stabiliscono, per lo zucchero rientrante nella quota B, un aiuto all'esportazione consistente nella differenza fra il prezzo d'intervento ed il prezzo mondiale dello zucchero. Le restituzioni sono finanziate tramite contributi fissati dalla Commissione per ogni campagna saccarifera. Il regolamento n. 1785/81 ha modificato la disciplina vigente fino a quel momento sotto diversi profili: fra l'altro, estendendo il contributo allo zucchero rientrante nella quota A mentre, a norma del regolamento n. 3330/74, solo lo zucchero rientrante nella quota B era assoggettato al contributo.

Per quanto riguarda il calcolo dei contributi, l'art. 7 del regolamento della Commissione 12 marzo 1973, n. 700, che stabilisce talune modalità necessarie per l'applicazione del sistema delle quote nel settore dello zucchero (GU L 67, pag. 12), la cui applicabilità è stata riconosciuta dall'art. 44, n. 4, del regolamento n. 3330/74, dispone, nella versione modificata di cui all'art. 1, n. 3, del regolamento della Commissione 30 giugno 1976, n. 1573 (GU L 172, pag. 52):

«1. L'importo del contributo gravante sulla produzione per una campagna saccarifera è fissato anteriormente al 1o dicembre della campagna saccarifera successiva. 2. Il totale delle perdite risultanti dallo smercio della quantità prodotta nella Comunità oltre la quantità garantita è calcolato in funzione: a) della produzione totale di zucchero della Comunità nel corso della campagna saccarifera in causa, espressa in zucchero bianco e diminuita della quantità garantita valida per la stessa campagna saccarifera, delle quantità prodotte oltre la quota massima, delle quantità prodotte entro il limite della quota massima riportate ai sensi dell'articolo 31 del regolamento (CEE) n. 3330/74, b) di un importo forfettario per unità di peso per la perdita allo smercio di detto zucchero. Tale importo corrisponde alla media ponderata delle perdite allo smercio verificatesi nel periodo compreso tra il 1o ottobre della campagna saccarifera in causa e il 30 settembre successivo, diminuite dei prelievi all'esportazione riscossi durante lo stesso periodo».

II regolamento n. 700/73 ha abrogato, a norma del suo art. 9, il regolamento della Commissione 25 gennaio 1969, n. 142 (GU L 20, pag. 1), il cui art. 6, n. 2, stabiliva che:

«2. Il totale delle perdite risultanti dallo smercio della quantità prodotta nella Comunità in eccedenza alla quantità garantita è calcolato in funzione : a) della totalità della produzione di zucchero nella Comunità nel corso della campagna saccarifera in causa, espressa in zucchero bianco e diminuita della quantità garantita valida per la campagna saccarifera interessata, delle quantità prodotte in eccedenza delle quote massime, delle quantità riportate ai sensi dell'art. 32 del regolamento n. 1009/67/CEE e che sono state prodotte entro il limite della quota massima e b) di un importo forfettario per unità di peso per la perdita allo smercio di detto zucchero. Tale importo forfettario è calcolato sulla base di una media ponderata delle perdite allo smercio nel corso di detta campagna saccarifera ad esclusione delle perdite allo smercio alle migliori condizioni per una quantità pari alla differenza tra la quantità garantita e la quantità smerciata, per il consumo umano nella Comunità durante la sopraddetta campagna saccarifera».

L'art. 1, n. 1, del regolamento n. 3358/81 recita:

«1. L'importo del contributo gravante sulla produzione dello zucchero per la campagna saccarifera 1980/81 è fissato a 3,407 ECU/100 kg di zucchero bianco».

Tale norma era adottata in esecuzione, fra l'altro, del precitato art. 7 del regolamento n. 700/73, nonché del regolamento n. 1785/81.

L'art. 48 di quest'ultimo regolamento dispone che:

«Qualora siano necessarie disposizioni transitorie per facilitare il passaggio al regime istituito dal presente regolamento, in particolare nel caso in cui l'applicazione di detto regime alla data prevista incontri difficoltà notevoli, dette disposizioni vengono adottate secondo la procedura di cui all'art. 41. Esse si applicano fino al 30 giugno 1982 al più tardi».

La procedura di cui all'art. 41 di tale regolamento ricalca il modello di quella dei «comitati di gestione» normalmente applicata nel settore agricolo.

A norma dell'art. 2, n. 1, dello stesso regolamento, la campagna di commercializzazione dello zucchero inizia il 1o luglio e termina il 30 giugno dell'anno successivo per tutti i prodotti di cui all'art. 1 del regolamento. L'art. 28, che si applica, in conformità all'art. 23, n. 1, per le campagne di commercializzazione dal 1981/82 al 1985/86, stabilisce che il contributo sulla produzione di zucchero è pari, per l'intera campagna di commercializzazione, alla perdita media per tonnellata di zucchero per gli impegni all'esportazione da realizzare in base alla campagna in corso.

Il regolamento del Consiglio n. 1785/81 ha sostituito il regolamento n. 3330/74, il cui art. 27, n. 2, disponeva che il contributo gravante sulla produzione doveva essere calcolato, per le campagne considerate, compresa la campagna 1980/81, in relazione al quantitativo di zucchero effettivamente smerciato all'esterno della Comunità.

I fatti sono pacifici fra le parti nella causa principale e possono così riassumersi in breve:

II 10 maggio 1982, l'ufficio ricevitoria della dogana di Genova intimava alla ditta Sermide il pagamento alla Cassa conguaglio zucchero di un contributo gravante sullo zucchero B prodotto dalla interessata durante la campagna saccarifera 1980/81 per un ammontare di LIT 321008350; nel corso della causa principale, tale importo veniva ridotto a LIT 261515085. Detto contributo era stato calcolato in base all'art. 1 del regolamento n. 3358/81 e all'art. 7 del regolamento della Commissione n. 700/73, cioè in relazione alle perdite risultanti dagli impegni all'esportazione dello zucchero prodotto in eccesso rispetto alla quota di base durante il periodo compreso fra il 1o ottobre 1980 e il 30 settembre 1981.

Nell'ambito di tale procedimento, la ditta Sermide proponeva opposizione avverso l'ingiunzione fiscale sostenendo l'illegittimità delle due norme precitate in quanto contrastanti con alcuni articoli del trattato di Roma e con vari altri regolamenti. L'illegittimità si era tradotta in un abnorme del contributo gravante sui produttori per la campagna 1980/81 a vantaggio delle sole imprese esportatrici che fruivano delle restituzioni all'esportazione, cioè dei produttori francesi e tedeschi, e in un danno per i produttori italiani.

Il Consorzio nazionale bieticoltori e l'Associazione nazionale bieticoltori, nonché i sigg., Bianchini e Merciai, intervenienti nella causa principale a sostegno dell'attrice, hanno fatto valere che le norme litigiose andavano dichiarate illegittime facendo esse gravare il contributo di cui trattasi per il 40 % sull'industria saccarifera e per il 60 % sui coltivatori produttori di bietole.

Nell'ambito di un procedimento interlocutorio dinanzi al giudice istruttore, i ministeri convenuti prestavano «espressa adesione alla tesi attrice, per quanto concerne lo spostamento del periodo di riferimento e la commisurazione del contributo sugli impegni all'esportazione».

Con ordinanza 28 marzo 1983, il tribunale di Genova ha sospeso il giudizio, decidendo di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali :

«1) Se l'art. 7, par. 2, del regolamento Commissione CEE n. 700/73 — che dispone che il totale delle perdite risultanti dallo smercio della quantità prodotta nella Comunità è calcolato in funzione dell'importo corrispondente alla media ponderata delle perdite allo smercio verificatesi nel periodo compreso tra il 1o ottobre della campagna saccarifera in corso ed il 30 settembre successivo — non sia illegittimo perché in contrasto: a) col divieto di discriminazione sancito dall'art. 7, par. 1, del trattato di Roma; b) col divieto di discriminazione sancito dall'art. 40, par. 3, del trattato di Roma; e) con l'art. 2 del regolamento Consiglio CEE n. 1785/81, che stabilisce che la campagna di commercializzazione ha inizio il 1o luglio e termina il 30 giugno successivo; d) con l'art. 28 del regolamento Consiglio CEE 1785/81, che stabilisce che il contributo gravante sulla produzione di zucchero di ogni campagna di commercializzazione è in funzione, anche, della perdita media per gli impegni all'esportazione da realizzare a titolo della stessa campagna. 2) Se conseguentemente, in caso di risposta affermativa alla prima questione, l'art. 1 del regolamento Commissione CEE 3358/81 —.che determina in ECU 3,407 χ 100 kg di zucchero bianco il contributo gravante sulla produzione della campagna 1980/81 —-non sia anch'esso illegittimo. 3) Se, anche in caso di risposta negativa alle prime due questioni, l'art. 1 del regolamento Commissione CEE n. 3358/81 — che determina in ECU 3,407 χ 100 kg di zucchero bianco, il contributo gravante sulla produzione della campagna 1980/81 — non sia illegittimo perché in contrasto : a) con l'art, 27, par. 2, del regolamento Consiglio CEE n. 3330/74 in base al quale il contributo sulla produzione deve essere determinato — per la campagna 1980/81 — in funzione della quantità di zucchero effettivamente esportata nei paesi extracomunitari: b) con l'art. 28 del regolamento Consiglio CEE n. 1785/81, in base al quale soltanto a partire dalla campagna 1981/82 il contributo sullo zucchero prodotto deve essere determinato in funzione della quantità di zucchero semplicemente impegnato all'esportazione».

L'ordinanza di rinvio è stata registrata nella cancelleria della Corte il 6 giugno 1983.

Nella motivazione dell'ordinanza, il giudice di rinvio osserva che lo spostamento di tre mesi del periodo da prendere in considerazione per il calcolo dell'ammontare delle perdite derivanti dallo smercio avrebbe comportato «un grave e ingiustificato danno» per i produttori italiani, almeno per quanto concerne la campagna 1980/81. Infatti, il 1o luglio 1981 il prezzo d'intervento comunitario sarebbe aumentato mentre il prezzo mondiale dello zucchero sarebbe sceso, con la conseguenza, da un lato, di un forte aumento dell'importo pagato per le restituzioni all'esportazione concesse nel periodo 1o luglio - 30 settembre 1981 e, dall'altro, dell'abnorme aumento del contributo gravante sulla produzione 1980/81 rispetto ai prezzi della campagna successiva. Si tratterebbe quindi di una misura discriminatoria a beneficio esclusivo delle imprese esportatrici o maggiormente esportatrici, cioè di imprese non italiane.

Per quanto concerne l'illegittimità dell'art. 1 del regolamento n. 3358/81, il tribunale di Genova si richiama al fatto che il regolamento n. 1785/81, secondo cui si deve tener conto delle perdite risultanti dagli impegni all'esportazione, sarebbe stato applicabile solo dal 30 giugno 1982, mentre il regolamento n. 3330/74, precedentemente in vigore, disponeva che si doveva tener conto delle perdite risultanti dallo smercio effettivo.

In conformità all'art. 20 del protocollo sullo statuto (CEE) della Corte di giustizia, hanno presentato osservazioni scritte l'attrice nella causa principale, con l'avv. Mauro De André, del foro di Roma, il governo italiano, rappresentato dal sig. Sergio Laporta, in qualità di agente, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. J.-C. Séché e G. Campogrande, consiglieri giuridici presso il suo servizio giuridico, in qualità di agenti.

Con ordinanza 14 dicembre 1983, la Corte ha assegnato la causa alla quarta sezione.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruzione. Essa ha però chiesto alla Commissione di rispondere al seguente quesito: «Se ed eventualmente perché, adottando il regolamento n. 3358/81 che, come essa stessa afferma, rientrava nelle “disposizioni transitorie” dirette a facilitare il passaggio al regime istituito dal regolamento n. 1785/81, essa non abbia tenuto conto del fatto che l'applicazione dell'art. 7, n. 2, del regolamento n. 700/73 alla campagna saccarifera 1980/81 da un lato, e dell'art. 28 del regolamento n. 1785/81 alla campagna saccarifera 1981/82 dall'altro, dava luogo ad una doppia presa in considerazione delle perdite all'esportazione durante i mesi di luglio, agosto e settembre 1981, perdite di cui si è tenuto conto sia ai fini della fissazione del contributo relativo alla campagna saccarifera 1980/81, sia per la fissazione di quello relativo alla campagna 1981/82».

La Commissione ha presentato la risposta a detto quesito il 6 febbraio 1984.

L' attrice nella causa principale osserva in ordine alla prima questione che, a suo parere, l'art. 7, n. 2, del regolamento della Commissione n. 700/73 è illegittimo per due motivi:

in primo luogo, esso contrasta col divieto di discriminazioni sancito sia dall'art. 7, sia dall'art. 40, n. 3, del trattato di Roma; in secondo luogo, esso contrasta con gli artt. 2 e 28 del regolamento n. 1785/81.

a) Per quanto concerne il primo punto, l'attrice nella causa principale sostiene che fino all'adozione del regolamento n. 700/73, le perdite allo smercio in funzione delle quali veniva calcolato il contributo gravante sullo zucchero B erano, a norma dell'art. 6 del regolamento n. 142/69, quelle verificatesi durante la campagna saccarifera a cui si riferiva il contributo stesso, ossia nel periodo dal 1o luglio al 30 giugno dell'anno successivo. Tuttavia il periodo di riferimento per il calcolo dell'importo delle perdite all'esportazione verso i paesi terzi è stato protratto di tre mesi — dal 1o luglio al 1o ottobre successivo — dall'art. 7, n. 2, del regolamento n. 700/73. Questo slittamento di tre mesi pregiudica le imprese produttrici e non esportatrici o esportatrici di quantitativi proporzionalmente inferiori e favorisce le imprese esportatrici o maggiormente esportatrici quali le imprese tedesche e francesi. Inoltre la data del 1o luglio è quella dell'entrata in vigore, ogni anno, del nuovo prezzo di intervento comunitario per lo zucchero. Infatti, dal 1o luglio 1981 il prezzo di intervento comunitario è aumentato da 43,27 ECU a 46,95 ECU, mentre il prezzo mondiale dello zucchero, nel periodo giugno-settembre 1980, diminuiva. Di conseguenza, le imprese che hanno esportato zucchero prodotto durante la campagna 1980/81 nel periodo fra il 1o luglio e il 30 settembre 1981, hanno ricevuto un'agevolazione all'esportazione pari alla differenza fra il nuovo e maggior prezzo di intervento comunitàrio ed il prezzo del mercato extracomunitario, meno elevato di quello in essere durante la campagna precedente. Le imprese esportatrici hanno quindi lucrato la differenza fra il nuovo ed il vecchio prezzo di intervento il che ha provocato come conseguenza il forte aumento del relativo onere (il contributo sulla produzione) gravante su tutte le imprese a scapito delle imprese non esportatrici o esportatrici per quantitativi proporzionalmente inferiori. Tale discriminazione è illegittima in quanto contraria al divieto di discriminazione in base alla nazionalità disposto dall'art. 7, n. 1, del trattato CEE e al divieto di discriminazione fra i produttori delle Comunità contemplato dall'art. 40, n. 3, del trattato CEE. b) L'art. 7, n. 2, del regolamento n. 700/73 è altresì in contrasto col regolamento n. 1785/81, in quanto fonte di diritto sovraordinata rispetto al regolamento della Commissione. L'art. 2 di tale regolamento stabilisce che la campagna saccarifera inizia il 1o luglio e termina il 30 giugno dell'anno successivo; l'art. 28 dispone che a decorrere dalla campagna saccarifera 1980/81 il contributo sulla produzione deve determinarsi in funzione delle perdite derivanti dagli impegni all'esportazione realizzati nel corso della campagna saccarifera a cui si riferisce il contributo, cioè nel periodo 1o luglio 1981-30 giugno 1982. Di conseguenza, le perdite all'esportazione verificatesi fra il 1o luglio ed il 30 settembre 1981 debbono essere compensate col gettito del contributo prelevato sullo zucchero prodotto durante la campagna 1981/82; queste stesse perdite non possono essere prese in considerazione per calcolare il contributo relativo alla campagna 1980/81, come stabilito dall'art. 7, n. 2, del regolamento n. 700/73. Ogni diversa soluzione sarebbe discriminatoria e illogica.

Per quanto concerne la seconda questione, l'attrice nella causa principale è del parere che anche l'art. 1, n. 1, del regolamento n. 3358/81, che fissa l'importo del contributo relativo alla campagna 1980/81 in considerazione delle perdite dovute agli impegni di esportazione, sia invalido in quanto attribuisce alla Commissione poteri che esorbitano dalla sua competenza. Così esso avrebbe, di fatto, un'efficacia abrogativa nei confronti dell'art. 28 del regolamento n. 1785/81 emanato in data anteriore.

In ordine alla terza questione, l'attrice nella causa principale ritiene che l'art. 1, n. 1, del regolamento n. 3358/81 sia illegittimo anche perché incompatibile con l'art. 27, n. 2, del regolamento n. 3330/74 e con l'art. 28 del regolamento n. 1785/81. In base all'art. 27, n. 2, del regolamento n. 3330/74, il contributo era calcolato in relazione alle esportazioni effettivamente avvenute durante la campagna saccarifera. Invece, l'art. 28 del regolamento n. 1785/81 ha stabilito che, a decorrere dalla campagna saccarifera 1981/82, il contributo deve determinarsi in funzione delle perdite risultanti non solo dall'esportazione effettiva, ma anche dagli impegni all'esportazione contratti durante la medesima campagna alla quale il contributo stesso si riferisce. Ciò è tanto più rilevante in quanto il sistema di determinazione del contributo presenta caratteristiche diverse a partire dalla campagna 1981/82 fra l'altro in quanto detto contributo grava non solo sullo zucchero B, ma anche sullo zucchero A. La Commissione, adottando il regolamento di cui è causa, ha ecceduto i poteri ad essa conferiti dal Consiglio.

L'attrice nella causa principale conclude quindi nel senso che l'art. 7, n. 2, del regolamento n. 700/73 e l'art. 1 del regolamento n. 3358/81 vengano dichiarati invalidi dalla Corte.

Il governo italiano ritiene che fra le norme del regolamento n. 3330/74 (prorogato dal regolamento n. 1592/80), da un lato, e quelle del regolamento n. 1785/81, dall'altro, esistano alcune divergenze per quanto concerne la disciplina dei contributi. Tali divergenze sono tali da alimentare i dubbi in ordine alla legittimità delle norme di cui è causa. Infatti, il regolamento n. 1785/81 ha introdotto, con effetto dalla campagna 1981/82, innovazioni radicali in quanto ha sostituito il criterio di un parziale accollo ai produttori delle perdite dovute allo smercio delle eccedenze di zucchero col principio della responsabilità integrale delle imprese per gli oneri derivanti dal collocamento sui mercati d'esportazione dei quantitativi di zucchero (A e B) ammessi al beneficio del rimborso. Le caratteristiche essenziali del sistema istituito dal regolamento n. 1785/81 sono le seguenti:

anche la quota di base (A) è assoggettata al contributo; il contributo gravante sulla quota B è suscettibile di essere aumentato fino al 37,5 % del prezzo d'intervento; la perdita da ripartire fra i produttori non è più rappresentata, come in precedenza, dagli oneri sopportati per lo smercio effettivamente operato durante la campagna, bensì da quelli relativi agli impegni all'esportazione da realizzare a titolo della campagna in corso; le perdite non coperte dal gettito del contributo relativo alla campagna in cui si sono verificate sono recuperabili nella campagna successiva.

La disciplina introdotta dall'art. 28 del regolamento n. 1785/81 ha effettivamente sconvolto il sistema, in vigore fino al 30 giugno 1981, per il quale ciascuna impresa godeva di una piena garanzia di prezzo e di smercio per la quota di base (A) dato che solo la quota B era gravata dal contributo. Allo stesso modo, il regime delle quote non presenta più, da tale momento in poi, la stretta correlazione con i costi effettivi delle imprese esistente nel vecchio sistema in quanto contempla il riporto dei residui passivi di gestione da una campagna a quella successiva nonché un metodo completamente nuovo per il calcolo dell'eccedenza di produzione per la cui esportazione sussiste la responsabilità finanziaria dei produttori. Secondo il regolamento n. 1785/81, gli oneri da addossare ai produttori vengono calcolati sulla base della differenza tra produzione e consumo nella Comunità in una certa campagna di modo che i produttori debbono sopportare il costo dell'esportazione per l'eccedenza non esportata, ma immagazzinata in attesa di essere messa in commercio. Invece, in vigenza della disciplina precedente, la quantità garantita esente da contribuzione era determinata non già in base al consumo, ma in misura pari alla somma delle quota A.

Per quanto concerne l'ammontare del contributo sulla produzione per la campagna saccarifera 1980/81, fissato in 3,407 ECU per 100 kg dall'art. 1 del regolamento n. 3358/81, il governo italiano è del parere che esso sia il risultato di una commistione di principi non autorizzata da alcuna disposizione del regolamento n. 1785/81. La nuova normativa in base alla quale il calcolo delle perdite relative allo smercio del prodotto è riferito al quantitativo risultante dagli impegni all'esportazione da realizzare a titolo della campagna in considerazione, e non al quantitativo effettivamente smerciato nel corso della campagna, non appare consono per la campagna 1980/81 e ciò per tre motivi :

a partire dal 1o luglio 1981 erano entrate in vigore modifiche sostanziali al regime delle quote (responsabilità totale dei produttori); il regime delle quote delineato dal regolamento n. 3330/74 rimaneva valido per la campagna 1980/81 in assenza di un'eventuale deroga dettata dall'art. 1 del regolamento n. 1592/80; in conformità all'art. 4, n. 3, del regolamento n. 1592/80 la determinazione delle perdite per la campagna 1980/81 doveva essere distinta dall'ammontare delle perdite eventualmente non coperte dal gettito del contributo.

Il governo italiano ne deduce che, per il periodo 1o luglio 1980 - 30 giugno 1981, il finanziamento delle perdite relative allo smercio delle eccedenze di zucchero avrebbe dovuto essere posto a carico dei produttori a norma dell'art. 27, n. 2, del suddetto regolamento e che è incongruo calcolare l'ammontare delle perdite per la campagna 1980/81 in base agli impegni all'esportazione come pure stabilire un nesso fra il calcolo del contributo gravante sulla produzione della campagna 1980/81 e quello del contributo relativo alla campagna 1981/82. Di conseguenza, l'art. 1 del regolamento n. 3358/81 contrasta con l'art. 27, n. 2, del regolamento n. 3330/74 e con gli artt. 1 e 4, n. 2, del regolamento n. 1592/80.

Il governo italiano pone anche in dubbio la legittimità dell'art. 7, n. 2, del regolamento n. 700/73, che protrae il periodo di compensazione delle perdite allo smercio di tre mesi oltre la data di chiusura della campagna di produzione (Io luglio - 30 giugno dell'anno successivo), in quanto l'applicazione di questo criterio rischia di alterare sensibilmente — quanto meno per la campagna 1980/81 — l'equilibrio del regime delle quote. La compensazione delle perdite da finanziare porta a risultati diversi qualora vari il periodo di osservazione dal momento che le perdite sono in relazione a elementi variabili nel tempo quali, soprattutto, il prezzo del prodotto sul mercato o quello d'intervento. L'ammontare delle perdite cresce in funzione diretta della diminuzione del prezzo mondiale e tanto più se alla diminuzione di tale prezzo si accompagni un aumento del prezzo di intervento come si è appunto verificato dopo il 1o luglio 1981.

Anche se la protrazione del periodo di compensazione delle perdite potrebbe considerarsi giustificata in costanza di disciplina normativa, non può dirsi altrettanto per la campagna 1980/81 dopo la quale è stato istituito un nuovo regime. Tale coincidenza ha comportato una duplicazione del contributo sulle perdite relative al periodo luglio-ottobre 1981, conteggiate sia nella campagna 1980/81, sia in quella successiva.

Il governo italiano ritiene di conseguenza che le sue considerazioni contribuiscano a rendere fondati i dubbi espressi dal giudice del rinvio circa la validità delle disposizioni di cui è causa.

La Commissione fa rilevare, per quanto concerne la normativa da applicare, che all'epoca dei fatti, concernente la campagna saccarifera 1980/81, l'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero era disciplinata dal regolamento n. 3330/74, abrogato a far data dal 30 giugno 1981 in forza dell'art. 49, n. 3, del regolamento n. 1785/81. Invece, contrariamente a quanto ritenuto dalla ditta Sermide, il nuovo regolamento di base n. 1785/81 non si applica alla campagna 1980/81, ma si riferisce espressamente alle campagne da 1981/82 a 1985/86. Peraltro, la Commissione doveva fissare, prima del 1o dicembre 1981 (in conformità all'art. 7, n. 1, del regolamento n. 700/73), ma dopo la fine della campagna 1980/81, l'ammontare del contributo sulla produzione per lo zucchero prodotto nel corso della suddetta campagna. Dato che la normativa stabilita dal nuovo regolamento di base n. 1785/81 non si applicava alla campagna 1980/81, il regolamento n. 3358/81, che fissa l'ammontare del contributo per la campagna 1980/81, si fondava non sull'art. 28 del regolamento n. 1785/81, ma sull'art. 48 dello stesso regolamento, che autorizza la Commissione ad emanare disposizioni transitorie.

Il regolamento n. 700/73, che aveva sostituito il regolamento n. 142/69, è rimasto in applicazione fino all'entrata in vigore del regolamento della Commissione 8 giugno 1982, n. 1443 (GU L 158, pag. 17). Quanto al fatto che tale regolamento ha fissato come periodo di riferimento per il calcolo delle perdite non la campagna saccarifera, ma il periodo 1o ottobre 1980-30 settembre 1981, la Commissione sostiene essere pienamente giustificata la presa in considerazione di un periodo di riferimento diverso dalla campagna saccarifera per la quale è determinato il regime dei prezzi e ciò per i seguenti motivi:

In primo luogo, la data d'inizio della campagna saccarifera è stata fissata fin dall'origine dell'organizzazione comune al 1o luglio di ogni anno, e ciò tenuto conto della raccolta precoce delle barbabietole in Italia, onde consentire ai produttori di zucchero italiani di beneficiare dei nuovi prezzi di intervento per il nuovo zucchero e, pertanto, onde consentire ai bieticoltori di ottenere i nuovi prezzi minimi. In secondo luogo, dato che non tutto lo zucchero prodotto nel corso di una campagna viene smerciato entro la fine della campagna stessa, i regolamenti di base hanno evitato di determinare il periodo da prendere in considerazione per il calcolo degli oneri globali di smercio, ma hanno lasciato alla Commissione, assistita dal comitato di gestione, il compito di fissarlo come risulta d'altronde dall'art. 27 del regolamento n. 3330/74.

Esercitando i propri poteri, la Commissione ha preso sempre in considerazione — e cioè non soltanto dall'entrata in vigore del regolamento n. 700/73, ma già in vigenza dal regolamento n. 142/69 — il periodo di riferimento dal 1o ottobre al 30 settembre dell'anno successivo e ciò tenendo conto del fatto che una parte dello zucchero viene smerciata dopo la fine della campagna saccarifera e che, sulla base delle pratiche commerciali comuni e delle tradizionali correnti di scambio, le esportazioni di zucchero comunitario prodotto nel corso della campagna saccarifera precedente terminano a fine settembre di ogni anno. Pertanto, il regolamento n. 700/73 si è limitato a sancire la pratica seguita anteriormente come risulta del resto dal suo terzo considerando.

D'altro canto, la legittimità del regolamento n. 700/73 va esaminata alla luce del regolamento n 3330/74, in quanto regolamento di base, che lo richiama attraverso l'art. 44, n. 4, e l'allegato II.

Per quanto riguarda la nozione di smercio del prodotto, la Commissione fa valere che i regolamenti di base non ne danno una definizione e non impongono un particolare sistema per calcolarlo. Essa ha scelto di tener conto degli «impegni all'esportazione», ossia dei quantitativi per i quali, nell'ambito delle aggiudicazioni, sono stati rilasciati certificati di esportazione con diritto alle restituzioni, per considerazioni di praticabilità:

nell'ambito del sistema generale dei certificati, gli operatori sono tenuti a fornire, entro sei mesi dall'esportazione, la prova che la stessa è effettivamente avvenuta. Occorrerebbe quindi attendere sei mesi dopo la fine del periodo di riferimento per accertare presso le amministrazioni nazionali che tutte le esportazioni oggetto di «impegno» siano state effettuate. Il calcolo del contributo relativo ad una determinata campagna sarebbe quindi ritardato di sei mesi ai quali dovrebbe aggiungersi tutto il periodo di tempo necessario per gli accertamenti presso le amministrazioni nazionali; le amministrazioni nazionali non contabilizzano — né sono in grado di contabilizzare — le esportazioni effettive di zucchero in funzione del periodo di riferimento (o, al limite, della campagna saccarifera di produzione). L'accertamento della quantità totale effettivamente esportata a titolo di un periodo di riferimento (o di una campagna di produzione) richiederebbe una modifica sostanziale delle strutture di controllo e di contabilizzazione nella maggior parte degli stati membri, modifica che gli stati membri hanno più volte espressamente dichiarato di non poter apportare; in condizioni normali, il rischio di mancata effettuazione di un'esportazione «impegnata» è limitato in quanto l'ammontare della cauzione imposta agli operatori è dissuasivo nei confronti di eventuali velleità di rinunzia. La materia va trattata facendo ricorso ad elementi di ragionevole approssimazione. Il regolamento n. 1785/81, facendo riferimento, all'art. 28, agli «impegni all'esportazione», ha semplicemente sancito e completato la pratica interpretativa seguita fin dall'istituzione dell'organizzazione comune. La Commissione, adottando il regolamento n. 3358/81, si è attenuta a tale principio.

Circa la pretesa discriminazione, la Commissione ritiene che nessuna accusa di tal genere sia fondata dato che i produttori italiani sono assolutamente liberi, indipendentemente dal livello dei prezzi d'intervento e dal prezzo mondiale, di vendere in qualunque momento il loro zucchero, nei limiti della quota massima, sul mercato interno o sul mercato mondiale, percependo, in questa seconda ipotesi, le restituzioni previste esattamente come i produttori degli altri paesi e concorrendo così, allo stesso titolo, alla formazione delle perdite globali di smercio. D'altra parte, essi possono altresì realizzare il prezzo interno di mercato, anche questo, però, allo stesso titolo dei produttori degli altri stati membri, così che non può parlarsi di un «mercato italiano» limitato.

Infine, la Commissione sottolinea che solo lo smercio nei paesi terzi permette di mantenere, in tutta la Comunità, l'equilibrio fra domanda e offerta che consente a sua volta a tutti i produttori di realizzare un prezzo di vendita che tende ad avvicinarsi al prezzo indicativo. Non c'è quindi discriminazione nel far partecipare tutti i produttori al finanziamento delle restituzioni alle esportazioni necessarie per sostenere il prezzo interno.

La Commissione conclude quindi nel senso che le questioni poste dal giudice del rinvio debbano risolversi come segue:

«L'esame delle questioni sollevate non ha messo in luce elementi atti ad inficiare la validità dell'art. 7, n. 2, del regolamento (CEE) della Commissione 12 marzo 1973, n. 700, né dell'art. 1 del regolamento (CEE) della Commissione 25 novembre 1981, n. 3358».

La Commissione ha risposto come segue al quesito rivoltole dalla Corte:

L'applicazione del regolamento n. 3358/81 e dell'art. 7, n. 2, del regolamento n. 700/73 alla campagna saccarifera 1980/81 e dell'art. 28 del regolamento n. 1785/81 alla campagna 1981/82, non ha dato luogo ad una doppia presa in considerazione delle perdite all'esportazione a titolo del trimestre luglio-settembre 1981, fatta salva una parte del tutto marginale.

Il contributo alla produzione, sotto il regime dei regolamenti di base nn. 3330/74 e 1785/81 (e dei relativi regolamenti di applicazione nn. 700/73 e 1443/82) va calcolato in funzione di due elementi, e cioè un elemento quantitativo ed un elemento finanziario: Per la campagna 1980/81, l'elemento quantitativo era costituito dalla quantità globale di zucchero prodotta fra il 1o luglio 1980 ed il 30 giugno 1981, in conformità all'art. 7, n. 2, lett. a), del regolamento n. 770/73, dedotta la quantità garantita per lo stesso periodo prevista dall'art. 27, n. 2, del regolamento n. 3330/74. Per la campagna 1981/82, l'elemento quantitativo è stato determinato dalla quantità globale di zucchero prodotta fra il 1o luglio 1981 ed il 30 settembre 1982 in conformità all'art. 28, n. 1, lett. a), del regolamento n. 1785/81, dedotto il consumo interno dello stesso periodo (cfr. lett. b) dello stesso articolo). Nessun quantitativo di zucchero prodotto nel corso di una campagna è quindi stato preso in considerazione per calcolare le perdite all'esportazione dell'altra. E quindi esclusa una doppia presa in considerazione dell'elemento quantitativo. L'elemento finanziario è costituito dalla perdita media all'esportazione per un dato quantitativo di zucchero. Questa perdita media, moltiplicata per l'elemento quantitativo, costituisce la perdita globale all'esportazione, da coprire con il contributo alla produzione.

La perdita media viene calcolata in base alle restituzioni accordate secondo i due sistemi previsti dalla normativa in materia, e cioè il sistema di fissazione «mediante gara» e quello della «fissazione periodica». II primo sistema concerne la maggior parte delle esportazioni (come risulta da una tabella allegata). Per questo tipo di restituzioni, i quantitativi di zucchero ad esse ammessi, sotto il regime del regolamento n. 3330/74, applicato fino al 30 settembre 1981 per quanto riguarda il calcolo dei contributi, sono sempre stati distinti in relazione alla rispettiva campagna di produzione durante il trimestre luglio-settembre di ogni anno. A tal fine, i certificati di esportazione concessi durante il terzo trimestre 1981 hanno comportato una data ultima di validità (fine settembre 1981) per i quantitativi di zucchero prodotti nel corso della campagna 1980/81, ed una data di inizio del periodo di validità (fine settembre 1981) per i quantitativi prodotti nel corso della campagna 1981/82. In tal modo è stato possibile tenere distinta nel trimestre in questione, per questo tipo di restituzioni, la perdita media dello zucchero prodotto nella campagna 1980/81 da quella relativa allo zucchero prodotto nella campagna successiva. Si è così evitata la doppia presa in considerazione di questa parte dell'elemento finanziario. Quanto alle restituzioni accordate nel trimestre luglio - settembre secondo il sistema della fissazione periodica, la Commissione, tenuto conto della loro incidenza del tutto marginale nel calcolo del contributo, non ha mai instaurato, sotto il regime dei regolamenti nn. 3330/74 e 700/73, un sistema di differenziazione dei certificati in funzione della campagna di produzione dello zucchero. Tutte le restituzioni di questo tipo accordate nel trimestre sono sempre state imputate per intero alla campagna saccarifera precedente, per quanto concerne il solo calcolo dell'elemento finanziario e ciò è avvenuto anche per il trimestre luglio-settembre 1981. Il margine di imprecisione che tale metodo comporta è infatti talmente ridotto da non giustificare l'instaurazione di un sistema amministrativo relativamente complesso di differenziazione dei certificati.

La Commissione ha successivamente deciso di prendere nuovamente in considerazione le restituzioni accordate col sistema delle fissazioni periodiche nel trimestre luglio-settembre 1981 (al solo fine del calcolo della perdita media) anche per la campagna 1981/82 per venire incontro ai produttori. Questi, a causa della rovesciata tendenza del mercato mondiale, dovevano far fronte, per la campagna 1981/82, ad oneri altissimi a titolo di contributi. La nuova presa in considerazione del trimestre di cui trattasi ha permesso di abbassare la perdita media della campagna e, grazie al sistema cumulativo contemplato dall'art. 28, n. 2, del regolamento n. 1785/81, di cercar di ridurre gli oneri a carico dei produttori nel periodo luglio 1981-giugno 1985. Questa seconda operazione non ha ovviamente influito sul calcolo del contributo relativo alla campagna 1980/81, soggiacente all'adozione del regolamento n. 3358/81.

All'udienza del 14 marzo 1984 hanno svolto osservazioni orali la ricorrente nella causa principale, con l'aw. M. De André, del foro di Roma, il governo italiano, rappresentato dal sig. I. M. Braguglia, in qualità di avvocato dello stato, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. G. L. Campogrande, consigliere giuridico presso il suo servizio giuridico, in qualità di agente.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 16 maggio 1984.

Con ordinanza 28 marzo 1983, pervenuta il 6 giugno successivo, il tribunale di Genova ha sottoposto alla Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, tre questioni pregiudiziali relative alla validità dell'art. 7, n. 2, del regolamento della Commissione 12 marzo 1973, n. 700, «che stabilisce talune modalità necessarie per l'applicazione del sistema delle quote nel settore dello zucchero» (GU L 67, pag. 12) e dell'art. 1 del regolamento della Commissione 25 novembre 1981, n. 3358 «che fissa gli importi del contributo gravante sulla produzione nel settore dello zucchero per il periodo 1o luglio 1980-30 giugno 1981 e gli importi che i fabbricanti di zucchero devono pagare ai venditori di barbabietole» (GU L 339, pag. 17).

Tali questioni sono state sollevate nell'ambito di un giudizio intentato dalla ditta Sermide SpA, nel frattempo fallita (in prosieguo: Sermide), produttore italiano di zucchero bianco, contro la Cassa conguaglio zucchero e i ministeri delle finanze e del tesoro (in prosieguo: i convenuti nella causa principale). Nel giudizio pendente dinanzi al tribunale nazionale sono inoltre intervenuti, a sostegno della Sermide, il Consorzio nazionale bieticoltori e l'Associazione nazionale bieticoltori, nonché i sigg. M. Bianchini e C. Merciai.

La controversia verte sul diritto, da parte della Cassa conguaglio zucchero, di riscuotere una somma di 321008350 lire, ridotta nel corso della causa principale a 261515085 lire, a titolo di contributi alla produzione per lo zucchero prodotto dalla Sermide, nel corso della campagna saccarifera 1980/81, in eccesso rispetto alla quota di base assegnatale e il cui pagamento era stato intimato dall'ufficio ricevitoria (esattoria) della dogana di Genova mediante un'ingiunzione fiscale notificata il 10 maggio 1982.

Tale contributo era stato calcolato sulla base del precitato regolamento della Commissione n. 3358/81, adottato sulla base dell'art. 48 del regolamento del Consiglio 30 giugno 1981, n. 1785, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (GU L 177, pag. 4) e in applicazione dell'art. 7 del summenzionato regolamento della Commissione n. 700/73, modificato dall'art. 1, n. 2, del regolamento della Commissione 30 giugno 1976, n. 1573 (GU L 172, pag. 52).

Nell'ambito del giudizio dinanzi al tribunale nazionale, la Sermide ha fatto valere l'illegittimità delle due norme succitate in quanto discriminatorie nei suoi confronti e, di conseguenza, contrarie al trattato CEE e ad altre norme comunitarie.

Ritenendo seri i dubbi espressi dalla Sermide per quanto riguarda la validità delle norme di cui è causa, il tribunale di Genova ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1) Se l'art. 7, par. 2, del regolamento Commissione CEE n. 700/73 — che dispone che il totale delle perdite risultanti dallo smercio della quantità prodotta nella Comunità è calcolato in funzione dell'importo corrispondente alla media ponderata delle perdite allo smercio verificatesi nel periodo compreso tra il 1o ottobre della campagna saccarifera in corso ed il 30 settembre successivo — non sia illegittimo perché in contrasto: a) col divieto di discriminazione sancito dall'art. 7, par. 1, del trattato di Roma; b) col divieto di discriminazione sancito dall'art. 40, par. 3, del trattato di Roma; e) con l'art. 2 del regolamento Consiglio CEE n. 1785/81, che stabilisce che la campagna di commercializzazione ha inizio il 1o luglio e termina il 30 giugno successivo; d) con l'art. 28 del regolamento Consiglio CEE n. 1785/81, che stabilisce che il contributo gravante sulla produzione di zucchero di ogni campagna di commercializzazione è in funzione, anche, della perdita media per gli impegni all'esportazione da realizzare a titolo della stessa campagna. 2) Se conseguentemente, in caso di risposta affermativa alla prima questione, l'art. 1 del regolamento Commissione CEE n. 3358/81 — che determina in ECU 3,407 X 100 kg di zucchero bianco il contributo gravante sulla produzione della campagna 1980/81 — non sia anch'esso illegittimo. 3) Se, anche in caso di risposta negativa alle prime due questioni, l'art. 1 del regolamento Commissione CEE n. 3358/81 — che determina in ECU 3,407 X 100 kg di zucchero bianco, il contributo gravante sulla produzione della campagna 1980/81 — non sia illegittimo perché in contrasto: a) con l'art. 27, par. 2, del regolamento Consiglio CEE n. 3330/74 in base al quale il contributo sulla produzione deve essere determinato — per la campagna 1980/81 — in funzione della quantità di zucchero effettivamente esportata nei paesi extracomunitari: b) con l'art. 28 del regolamento Consiglio CEE n. 1785/81, in base al quale soltanto a partire dalla campagna 1981/82 il contributo sullo zucchero prodotto deve essere determinato in funzione della quantità di zucchero semplicemente impegnato all'esportazione».

Al fine di risolvere le questioni sollevate dal tribunale di Genova, vanno innanzitutto ricordate le caratteristiche, inerenti al caso di specie, del regime delle quote di produzione e del calcolo del contributo alla produzione nel settore dello zucchero.

Il regolamento base del Consiglio 19 dicembre 1974, n. 3330, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (GU L 359, pag. 1), che ha mantenuto la disciplina di quote di produzione stabilita dal precedente regolamento base del Consiglio 18 dicembre 1967, n. 1009 (GU L 308, pag. 1), distingue fra tre categorie di zucchero bianco prodotto durante una determinata campagna saccarifera, ossia durante il periodo che va dal 1o luglio al 30 giugno seguente: il quantitativo che può essere liberamente messo in commercio nel mercato comune e il cui smercio è garantito dal prezzo d'intervento (in seguito: quota A); il quantitativo che eccede la quota A senza superare un certo limite massimo (detto «quota massima», pari alla quota A cui è applicato un coefficiente), che può anch'esso essere liberamente messo in commercio nel mercato comune o esportato con un aiuto all'esportazione (in seguito: quota B); per tale quantitativo, gli stati membri percepiscono dai fabbricanti di zucchero interessati un contributo alla produzione destinato a finanziare l'aiuto all'esportazione accordato allo zucchero B; il quantitativo che eccede la quota massima e che non può essere smerciato sul mercato comune, ma deve essere esportato tale e quale anteriormente al 1o gennaio successivo alla fine della campagna saccarifera di cui trattasi senza che possa essere oggetto di aiuti all'esportazione (in prosieguo: quota C).

A norma dell'art. 3 del regolamento base, il Consiglio fissa annualmente per lo zucchero bianco un prezzo d'intervento per la zona maggiormente eccedentaria e prezzi d'intervento derivati per altre zone che tengono conto delle differenze regionali di prezzo dello zucchero.

Il precitato regolamento base dispone altresì, all'art. 19, che, nella misura necessaria per consentire l'esportazione di zucchero bianco sul mercato mondiale, può essere concessa una restituzione all'esportazione che copre la differenza tra i prezzi sul mercato mondiale e i prezzi nella Comunità e che è la stessa per tutta la Comunità, mentre il totale delle restituzioni all'esportazione corrisponde alle «perdite risultanti dallo smercio» di cui all'art. 7, n. 2, lett. b), del regolamento n. 700/73.

Il contributo alla produzione che gli stati membri percepiscono dai fabbricanti di zucchero per la quota B è calcolato, in conformità all'art. 27, n. 2, del regolamento base, dividendo il totale delle perdite risultanti dallo smercio del quantitativo prodotto nella Comunità, che supera la quantità garantita (corrispondente almeno alla quota A) per la totalità dei quantitativi prodotti oltre la quota A dalle imprese della Comunità senza superare la quota massima. Tuttavia, tale contributo non può eccedere un importo superiore al 30 % del prezzo d'intervento.

Le modalità di applicazione del sistema delle quote di produzione sono stabilite dal regolamento della Commissione n. 700/73, adottato sulla base del regolamento n. 1009/67, e rimasto in vigore, con talune modifiche, apportate in particolare dal regolamento della Commissione n. 1573/76, fino alla sua abrogazione da parte del regolamento della Commissione 8 giugno 1982, n. 1443 (GU L 158, pag. 17), entrato in vigore il 10 giugno 1982.

Dall'art. 7, n. 2, del regolamento n. 700/73, nella versione di cui all'art. 1, n. 2, del regolamento n. 1573/76, risulta che il totale delle perdite di cui all'art. 27, n. 2, del regolamento base n. 3330/74, è calcolato in funzione di due elementi, e cioè di un elemento, detto quantitativo, da un lato, e di un elemento, detto finanziario, dall'altro. L'elemento quantitativo è costituito dalla produzione totale di zucchero bianco effettuata nel corso della campagna saccarifera di cui trattasi diminuita della quantità garantita valida per la stessa campagna saccarifera, delle quantità prodotte oltre la quota massima, nonché delle quantità prodotte entro il limite della quota massima riportate dalle imprese alla campagna saccarifera successiva. Invece, l'elemento finanziario è costituito dalla media ponderata delle perdite allo smercio verificatesi nel periodo compreso tra il 1o ottobre della campagna di cui trattasi e il 30 settembre successivo (diminuite dell'importo dei prelievi all'esportazione riscossi durante lo stesso periodo).

Ne consegue che l'elemento quantitativo è calcolato tenendo conto della produzione effettuata nel corso della campagna saccarifera, ossia del periodo compreso tra il 1o luglio ed il 30 giugno successivo, mentre l'elemento finanziario è calcolato prendendo in considerazione un periodo sfalsato di tre mesi rispetto alla campagna saccarifera.

Gli artt. 24-31 del regolamento base n. 3330/74, relativi alla disciplina delle quote di produzione ivi compreso il contributo alla produzione, mentre originariamente si applicavano solo alle campagne saccarifere dal 1975/76 al 1979/80 incluse, sono stati dichiarati validi anche per la campagna saccarifera 1980/81 (ad eccezione dell'art. 31, n. 1, 2o comma) dall'art. 1, n. 1, del regolamento del Consiglio 24 giugno 1980, n. 1592 (GU L 160, pag. 12).

Il regolamento base n. 3330/74 è stato abrogato a partire dal 30 giugno 1981 dall'art. 49, n. 3, del nuovo regolamento base n. 1785/81, i cui artt. 24-32, relativi alla disciplina delle quote di produzione, si applicano, a norma dell'art. 23, n. 1, alle campagne saccarifere dal 1981/82 al 1985/86.

Il nuovo regolamento base ha mantenuto in linea di massima il sistema delle quote di produzione, ma vi ha apportato modifiche importanti, soprattutto riguardo al contributo alla produzione che, a norma dell'art. 28, n. 3, viene pagato dai fabbricanti non solo sulla loro produzione di zucchero B, ma sulle loro produzioni A e B insieme; tuttavia, tale contributo principale non può superare un importo massimo pari al 2 % del prezzo d'intervento. Qualora tale limitazione del contributo non consenta di coprire integralmente la perdita complessiva, i fabbricanti devono pagare, sulla loro produzione di zucchero B, un contributo ulteriore che non può superare un importo massimo pari al 30 % del prezzo d'intervento (e in certi casi un importo pari al 37,5 % di tale prezzo).

Di conseguenza, il contributo principale è calcolato, a norma dell'art. 28, n. 3, del nuovo regolamento base, dividendo la perdita complessiva prevedibile per il quantitativo prevedibile di zucchero A e B prodotto in conto della campagna in corso. La perdita complessiva prevedibile è calcolata, ai sensi dell'art. 28, n. 1, lett. d), tenendo conto della perdita media prevedibile per gli impegni all'esportazione da realizzare a titolo della campagna in corso.

Per quanto riguarda il contributo alla produzione per la campagna saccarifera 1980/81, il suo importo è stato fissato in 3,407 ECU per 100 kg di zucchero bianco a norma dell'art. 1, n. 1, del regolamento della Commissione 25 novembre 1981, n. 3358 (GU L 339, pag. 17). Tale regolamento è stato adottato in esecuzione dell'art. 48 del regolamento base n. 1785/81 che autorizza la Commissione ad emanare le disposizioni transitorie che si rendano eventualmente necessarie per facilitare il passaggio al regime istituito da tale regolamento, in particolare nel caso in cui l'applicazione di detto regime alla data prevista incontri difficoltà notevoli. Tali disposizioni si applicano solo fino al 30 giugno 1982.

Fissando l'importo del contributo alla produzione per la campagna saccarifera 1980/81, la Commissione ha applicato, secondo i considerandi del regolamento n. 3358/81, i criteri stabiliti dall'art. 7, n. 2, del regolamento n. 700/73 tenendo conto, nel calcolo dell'elemento finanziario, della media ponderata delle perdite allo smercio nel corso del periodo compreso fra il 1o ottobre 1980 e il 30 settembre 1981.

La prima questione verte su due diversi problemi: innanzitutto quello di stabilire se il fatto che, in base all'art. 7 del regolamento n. 700/73, il periodo di riferimento per il calcolo della media delle perdite allo smercio, che va dal 1o ottobre della campagna in corso fino al 30 settembre successivo, differisce dal periodo della campagna saccarifera, che va dal 1o luglio al 30 giugno successivo (in prosieguo: lo «slittamento dei periodi di riferimento»), costituisca o meno una discriminazione vietata dagli artt. 7 e 40, n. 3, del trattato; quindi quello di stabilire se tale normativa sia in contrasto con gli artt. 2 e 28 del nuovo regolamento base n. 1785/81.

In ordine all'asserita violazione del principio di non discriminazione, il giudice nazionale ritiene che lo slittamento dei periodi di riferimento si concreterebbe, almeno per quanto riguarda la campagna saccarifera 1980/81, in una misura discriminatoria a detrimento delle imprese italiane, situate in regioni deficitarie e non esportatrici, o esportatrici per quantità proporzionalmente inferiori, e a beneficio esclusivo delle imprese del nord, situate in regioni eccedentarie e tradizionalmente esportatrici.

Tale discriminazione risulterebbe dal fatto che l'aumento del prezzo d'intervento comunitario in vigore dal 1o luglio 1981, data d'inizio della nuova campagna saccarifera, e la contemporanea diminuzione del prezzo mondiale dello zucchero, avrebbero comportato un forte aumento dell'importo pagato per le restituzioni all'esportazione (ciò di cui si sarebbero avvantaggiate le imprese del nord) e pertanto un aumento anormale del contributo gravante sulla produzione 1980/81 dello zucchero B (ciò che sarebbe avvenuto a scapito delle imprese italiane).

La Sermide e il governo italiano, a loro volta, sostengono il carattere discriminatorio del fatto che il contributo alla produzione non sia calcolato esclusivamente in funzione delle perdite allo smercio effettivamente verificatesi nel corso della campagna saccarifera la cui produzione è assoggettata al contributo. Infatti, il nuovo prezzo d'intervento comunitario entra in vigore ogni anno all'inizio di questo periodo, che corrisponde precisamente al ciclo naturale di coltivazione della barbabietola da zucchero nelle regioni meridionali. Invece, solo le imprese del nord, dopo la fine della campagna saccarifera, grazie al loro ciclo di coltivazione delle barbabietole da zucchero, disporrebbero di un quantitativo abbastanza elevato di zucchero prodotto prima di tale data per poter beneficiare delle più elevate restituzioni all'esportazione.

Inoltre, il governo italiano e la Sermide sostengono che, nel calcolo del contributo alla produzione sia per il 1980/81 che per il 1981/82, le restituzioni dirette allo zucchero prodotto nel corso della campagna saccarifera 1980/81 ed esportato durante il terzo trimestre 1981 sarebbero prese in considerazione due volte. Tale doppia presa in considerazione avrebbe comportato oneri considerevoli e ingiustificati per i produttori.

La Commissione, invece, contesta ogni accusa di discriminazione sottolineando che, nello stabilire quale periodo di riferimento per il calcolo della perdita allo smercio il periodo compreso fra il 1o ottobre ed il 30 settembre successivo (e non quello della campagna saccarifera), essa avrebbe tenuto conto solo dei cicli naturali di coltivazione nonché delle realtà economiche, ossia delle prassi commerciali comuni e delle correnti di scambio tradizionali. L'inizio della campagna saccarifera sarebbe stato fissato proprio al 1o luglio per consentire ai produttori di zucchero italiani di beneficiare dei nuovi prezzi di intervento per il nuovo zucchero, mentre una parte dello zucchero prodotto nelle regioni settentrionali nel corso della campagna saccarifera sarebbe tradizionalmente esportato solo dopo il Io luglio fino allo scadere del periodo di riferimento.

Infine, la Commissione sostiene altresì che non sarebbe discriminatorio il fatto di far partecipare tutti i produttori dello zucchero eccedente la quota A al finanziamento delle restituzioni all'esportazione in quanto solo lo smercio dello zucchero eccedente nei paesi terzi consentirebbe di mantenere all'interno del mercato comune un equilibrio fra l'offerta e la domanda, il che contribuirebbe a sostenere il prezzo interno nell'interesse di tutti i produttori, comprese le imprese italiane.

Va innanzitutto osservato che il principio di non discriminazione fra produttori o consumatori della Comunità, sancito dall'art. 40, n. 3, 2o comma, che comprende il divieto di discriminazione in base alla nazionalità di cui all'art. 7, 1o comma, del trattato, impone che situazioni analoghe non siano trattate in maniera differenziata e che situazioni diverse non siano trattate in maniera uguale a meno che un tale trattamento non sia obiettivamente giustificato. I diversi elementi dell'organizzazione comune dei mercati, misure di protezione, sovvenzioni, aiuti e altri potrebbero quindi essere differenziati a seconda delle regioni e di altre condizioni di produzione o di consumo solo in relazione a criteri di natura obiettiva che garantiscano una ripartizione proporzionale dei vantaggi e degli svantaggi per gli interessati, senza distinguere fra i territori degli stati membri.

Al riguardo, va constatato che la disciplina dell'art. 7, n. 2, del regolamento n. 700/73 concernente il calcolo del contributo alla produzione è obiettivamente giustificata anche se in essa vengono utilizzati diversi periodi di riferimento, e cioè, in primo luogo, quello della campagna saccarifera per stabilire la quantità della produzione di zucchero bianco considerata (e. d. elemento quantitativo) e, in secondo luogo, quello del periodo compreso fra il 1o ottobre della campagna saccarifera di cui trattasi ed il 30 settembre successivo, per stabilire la media delle perdite allo smercio (e. d. elemento finanziario).

Circa l'argomento secondo cui tale metodo di calcolo sarebbe arbitrario in quanto sfavorisce i produttori del sud nei confronti di quelli del nord, va innanzitutto constatato che la suddetta disciplina riguarda solo lo zucchero effettivamente prodotto nel corso della stessa campagna saccarifera. La presa in considerazione delle restituzioni per quantitativi di zucchero esportati dopo la fine della campagna saccarifera è obiettivamente giustificata dato che tali quantitativi sono stati prodotti durante la stessa campagna, saccarifera. È quindi semplicemente consequenziale il fatto di tener conto, nell'effettuare il calcolo del totale delle perdite, e quindi del contributo alla produzione per una campagna saccarifera determinata, anche delle perdite allo smercio di zucchero bianco prodotto nel corso di tale campagna, ma smerciato dopo la sua cessazione.

Non può essere preso in considerazione dal giudice il fatto che i produttori del sud, a differenza di quelli del nord, a causa del ciclo naturale di coltivazione della barbabietola da zucchero, dopo la fine della campagna saccarifera non dispongano più dello zucchero prodotto prima di tale data e non possano pertanto beneficiare del nuovo prezzo d'intervento in vigore a decorrere dall'inizio della nuova campagna saccarifera, mentre il contributo gravante sulla loro produzione della campagna saccarifera cessata comprende anche il totale delle perdite verificatesi durante la parte del periodo di riferimento che va oltre la fine della campagna saccarifera. Infatti, tale argomento mette in discussione la scelta, operata dal Consiglio, della data d'inizio della campagna saccarifera e della data di fissazione del prezzo d'intervento, scelta la cui validità può essere messa in dubbio solo sotto il profilo di uno sviamento di potere che non è sostenuto nel caso di specie.

D'altro canto, quanto all'argomento secondo cui lo slittamento dei periodi di riferimento avrebbe avuto effetti arbitrari per quanto concerne l'importo delle restituzioni e quindi del contributo almeno per la campagna saccarifera 1980/81, atteso il livello particolarmente elevato del nuovo prezzo d'intervento in vigore dal 1o luglio 1981, va rilevato che le restituzioni sono destinate, come precisato dal quinto considerando del regolamento di base n. 3330/74, a stabilizzare il mercato comunitario evitando, in particolare, che le fluttuazioni di prezzo sul mercato mondiale si ripercuotano sul prezzo praticato all'interno della Comunità. Ne consegue che gli adeguamenti dell'importo delle restituzioni sono inerenti al regime degli scambi con paesi terzi, che rientra nell'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero.

Per quanto concerne l'argomento secondo cui l'applicazione di un periodo di riferimento protraentesi oltre la fine della campagna saccarifera 1980/81 per il calcolo delle perdite allo smercio non sarebbe stato compatibile col fatto che profonde modificazioni del regime dello zucchero si sarebbero verificate dal 1o luglio 1981, va constatato che la Commissione ha applicato la disciplina di cui è causa solo allo smercio di zucchero prodotto in epoca anteriore al 1o luglio 1981. Il fatto che taluni elementi del regime successivo non esistessero nel regime precedente non può, di per sé, costituire una discriminazione nei limiti in cui l'atto adottato non eccede l'ambito dell'ampio potere discrezionale di cui il legislatore comunitario dispone in questa materia.

In ordine all'argomento secondo cui si sarebbe verificata una doppia presa in considerazione di talune restituzioni, nel calcolo del contributo sia per il 1980/81 che per il 1981/82, la Corte constata che, prendendo in considerazione per il calcolo della perdita media per la campagna saccarifera 1980/81 le perdite risultanti dalle restituzioni fissate periodicamente per lo zucchero prodotto nel corso della campagna saccarifera 1980/81 e smerciato durante il terzo trimestre 1981, la Commissione si è limitata ad applicare la normativa fin qui vigente. Tenuto conto delle ragioni addotte dalla Commissione, in particolare delle considerevoli difficoltà amministrative, essa non era tenuta ad istituire, esclusivamente per il periodo di riferimento 1980/81, un sistema di imputazione di tali perdite all'una e all'altra campagna saccarifera. Il fatto che la Commissione si sia attenuta, anche per il periodo transitorio di cui è causa, alla normativa in essere da anni, ossia al regolamento n. 700/73, non contrasta col divieto di discriminazione sancito all'art. 40, n. 3, 2o comma, del trattato.

Invece, per quanto riguarda il fatto che la Commissione ha preso in considerazione queste stesse perdite anche per il calcolo della perdita media per la campagna saccarifera 1981/82, va rilevato che un doppio onere in relazione agli stessi fatti non sarebbe compatibile col principio di proporzionalità. Al riguardo, la Commissione sostiene che, nel caso di specie, la seconda presa in considerazione di tali perdite non ha avuto conseguenze sfavorevoli per i produttori di questa campagna saccarifera, in quanto essa ha, in realtà, condotto soltanto ad una diminuzione della perdita media e quindi ad una diminuzione, per quanto assai modesta, dell'importo del contributo per detto periodo. Per contro, la Sermide osserva che questa specie di «generosità» della Commissione nei calcoli da questa effettuati sarebbe costata ai produttori italiani «per la sola campagna 1980/81, circa 7 miliardi di lire», e che è probabile «che altrettanto sia costata nel 1981/82». Essa tuttavia non produce né indicazioni specifiche sul danno che essa avrebbe subito, né prove in ordine all'esistenza di un nesso di casualità fra tale danno ed i calcoli operati dalla Commissione.

Stando così le cose, l'argomento addotto dalla Commissione appare sufficiente ad escludere una violazione del principio di proporzionalità, dato che un forte aumento delle perdite deriverebbe dall'andamento dei prezzi sul mercato mondiale.

Da quanto precede risulta che l'art. 7, n. 2, del regolamento n. 700/73, non viola il principio di non discriminazione fra produttori della Comunità, sancito all'art. 40, n. 3, 2o comma, del trattato.

II giudice nazionale solleva altresì la questione di stabilire se l'art. 7, n. 2, del regolamento n. 700/73 non sia illegittimo in quanto in contrasto con gli artt. 2 e 28 del regolamento n. 1785/81, a norma dei quali il periodo di riferimento per il calcolo della perdita media allo smercio coincide con la campagna saccarifera.

A questo proposito, va osservato che le norme del regolamento n. 1785/81 relative al calcolo del contributo alla produzione si applicano, ai sensi del suo art. 23, solo dall'inizio della campagna saccarifera 1981/82 e, pertanto, non al contributo alla produzione gravante sullo zucchero prodotto durante la campagna saccarifera 1980/81. Dato che quest'ultimo poteva essere effettuato solo qualche tempo dopo la fine della campagna, vale a dire già nel corso del periodo di validità del nuovo regolamento base, il Consiglio ha autorizzato la Commissione, all'art. 48 del regolamento n. 1785/81, ad adottare le disposizioni transitorie necessarie sulla base del regolamento n. 700/73, rimasto in vigore anche dopo l'abrogazione del regolamento n.3330/74.

Ne consegue che l'art. 7, n. 2, del regolamento n. 700/73 non è incompatibile con gli artt. 2 e 28 del regolamento n. 1785/81.

Essendo stata proposta solo in caso di soluzione affermativa della prima questione, la seconda questione è pertanto divenuta priva d'oggetto.

Con questa terza questione, il giudice nazionale intende stabilire se l'art. 1 del regolamento della Commissione n. 3358/81 non sia illegittimo perché in contrasto con l'art. 27, n. 2, del regolamento base n. 3330/74 e con l'art. 28 del nuovo regolamento base n. 1785/81, in quanto il contributo alla produzione di zucchero per la campagna saccarifera 1980/81 è determinato in funzione della quantità di zucchero oggetto di un impegno all'esportazione e non in funzione della quantità effettivamente esportata.

La Sermide, a sua volta, fa valere che il regolamento n. 3358/81 della Commissione sarebbe illegittimo in quanto, prendendo in considerazione, nel calcolo del contributo per la campagna saccarifera 1980/81, non solo i quantitativi di zucchero effettivamente esportati, ma anche gli impegni all'esportazione per i quali non si fosse verificata una materiale esportazione nel corso della stessa campagna, la Commissione avrebbe ecceduto i propri poteri, limitati dalle norme dei regolamenti del Consiglio. Analogamente, il governo italiano ritiene che la presa in considerazione degli impegni all'esportazione non sia appropriata, almeno per la campagna 1980/81. La Commissione ribatte invece che, dall'istituzione dell'organizzazione comune di mercato nel settore dello zucchero in poi, essa avrebbe sempre seguito l'interpretazione applicata nella fattispecie.

Nel corso dell'udienza, il governo italiano ha espresso dubbi per quanto concerne la validità del regolamento della Commissione n. 3358/81, in quanto il suo fondamento giuridico, ossia l'art. 48 del nuovo regolamento base n. 1785/81, non costituirebbe una base giuridica sufficiente per fissare un contributo a carico dei fabbricanti di zucchero.

Dato che il contributo alla produzione per la campagna saccarifera 1980/81 poteva essere fissato solo dopo il 1o luglio 1981, data dell'abrogazione del regolamento base n. 3330/74, e che la transizione dall'uno all'altro regime sarebbe stata pregiudicata ove non fossero stati presi provvedimenti integrativi, la Commissione poteva fondare il regolamento n. 3358/81 sulla suddetta norma al fine di assicurare la continuità della disciplina del mercato dello zucchero voluta dal Consiglio. La Corte ritiene che proprio il tipo di problemi che il caso di specie presenta costituisse la ragion d'essere dell'art. 48 del nuovo regolamento base n. 1785/81 che autorizzava l'adozione delle disposizioni transitorie necessarie a facilitare il passaggio al nuovo regime del mercato dello zucchero.

Per quanto concerne la nozione di smercio, è esatto che l'art. 27, n. 2, del regolamento base n. 3330/74 si riferisce, in ordine al calcolo del contributo alla produzione, alle sole perdite risultanti dallo smercio senza menzionare gli impegni all'esportazione, mentre l'art. 28 del nuovo regolamento base n. 1785/81 si riferisce espressamente alle perdite per gli impegni all'esportazione da realizzare a titolo della campagna in corso. Tuttavia, né il regolamento base del Consiglio n. 3330/74, né il regolamento della Commissione n. 700/73 danno una definizione della nozione di smercio; tali regolamenti lasciano quindi alla Commissione il compito di interpretare quest'ultima secondo lo scopo ed in base al contesto della norma di cui trattasi.

Come la Corte ha più volte dichiarato, la Commissione può utilizzare e prendere come punto di riferimento i dati risultanti dal sistema dei certificati di importazione e di esportazione che comportano, per i titolari, l'impegno di effettuare le operazioni previste dietro garanzia di una cauzione, al fine di quantificare e di calcolare le correnti di importazione e di esportazione.

Nella fattispecie, l'interpretazione, da parte della Commissione, della nozione di smercio nel senso di impegni all'esportazione era giustificata alla luce del fatto che, in primo luogo, gli stati membri non contabilizzano le esportazioni effettive di zucchero in funzione della campagna saccarifera o del periodo di riferimento per il calcolo della perdita media e che, in secondo luogo, le esportazioni effettuate nell'ambito della gara permanente sono subordinate alla costituzione di una cauzione.

Dall'esame della terza questione non emerge pertanto alcun elemento tale da inficiare la validità dell'art. 1 del regolamento n. 3358/81.

Alla luce dell'insieme delle considerazioni precedentemente svolte, le questioni sollevate dal giudice nazionale vanno risolte nel senso che il loro esame non ha messo in luce elementi atti ad inficiare la validità dell'art. 7 del regolamento della Commissione 12 marzo 1973, n. 700, o quella dell'art. 1 del regolamento della Commissione 25 novembre 1981, n. 3358.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee e dal governo italiano, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, al quale spetta quindi statuire sulle spese.