Corte giust. UE, Sentenza del 21 febbraio 1974, causa 162/73

Gli antefatti e le varie fasi del procedimento si possono riassumere come segue:

Nel preambolo del regolamento 25 luglio 1967, n. 359, relativo all'organizzazione comune del mercato del riso (GU n. 174, pag. 1), il Consiglio considerava che, a causa della particolare situazione del mercato degli amidi e delle fecole, e in particolare della necessità per l'industria del riso di mantenere prezzi competitivi rispetto ai prezzi dei prodotti di sostituzione, era necessario fare in modo che le rotture di riso potessero essere messe a disposizione delle industrie utilizzatrici ad un prezzo inferiore a quello che sarebbe risultato dall'applicazione del regime dei prelievi e dei prezzi comuni. Esso istituiva perciò una restituzione alla produzione che veniva concessa, in forza dell'art. 9 del citato regolamento, per le rotture di riso utilizzate dall'industria degli amidi e dall'industria della birra.

Nel regolamento del Consiglio n. 367, esso pure del 25 luglio 1967, che fissa le restituzioni alla produzione per le semole e i semolini di granoturco e le rotture di riso utilizzati nell'industria della birra (GU n. 174, pag. 36), si legge: «Considerando che la restituzione alla produzione da accordare al granoturco utilizzato dall'industria per la fabbricazione di semole e semolini destinati alla industria della birra e alle rotture di riso destinate a tale industria deve essere fissata ad un livello che permetta di raggiungere un equilibrio tra i prezzi di approvvigionamento dell'industria della birra in amido di granoturco, da un lato, e in semole e semolini di granoturco e rotture di riso, dall'altro; che tale scopo sarà raggiunto fissando la restituzione per il granoturco destinato alla fabbricazione di semole e semolini allo stesso livello della restituzione per il granoturco destinato alla fabbricazione dell'amido e fissando la restituzione per le rotture di riso ad un livello tale che il prezzo di questo prodotto sia portato per l'industria della birra a 8,30 unità di conto per 100 chilogrammi; che, tenuto conto della congiuntura attuale sul mercato mondiale delle rotture di riso, è tuttavia opportuno prevedere che la restituzione per questo prodotto sia limitata quando i prezzi sul mercato rimangono elevati, in modo da impedire importazioni ad un prezzo inferiore al livello mondiale e da evitare che l'onere finanziario derivante dalla restituzione alla produzione divenga eccessivo».

Di conseguenza, per quanto riguarda le rotture di riso, l'art. 1, n. 2, dello stesso regolamento stabilisce quanto segue: «gli Stati membri accordano per le rotture di riso utilizzate dall'industria della birra una restituzione alla produzione uguale alla differenza, per 100 chilogrammi, tra il prezzo d'entrata delle rotture e 8,30 unità di conto. Tuttavia, se il prezzo cif è superiore a 8,30 unità di conto, la restituzione, alla produzione è uguale alla differenza fra prezzo d'entrata e prezzo cif delle rotture».

A norma dell'art. 2, «gli Stati membri prendono tutte le disposizioni necessarie affinché le restituzioni di cui all'art. 1 siano limitate… alle quantità di rotture di riso effettivamente utilizzate dall'industria della birra nella Comunità».

Il regolamento n. 367/67 veniva successivamente modificato dal regolamento del Consiglio 14 novembre 1967, n. 852 (relativo alla restituzione alla produzione delle rotture di riso utilizzate nella fabbricazione degli amidi e del quellmehl e nell'industria della birra; GU n. 278, pag. 1), nel cui preambolo il Consiglio rilevava che la restituzione alla produzione non poteva superare la differenza fra il prezzo d'entrata ed il prezzo cif, in quanto il suo scopo era di fare in modo che le rotture di riso potessero essere messe a disposizione dell'industrie interessate (per quanto ci riguarda, a disposizione dell'industria della birra) ad un prezzo inferiore a quello che sarebbe risultato dall'applicazione del regime dei prelievi e dei prezzi comuni; che essa non doveva tuttavia condurre a che le rotture di riso fossero messe a disposizione delle industrie ad un prezzo inferiore a quello derivante dalla sola congiuntura mondiale; che non si doveva pertanto accordare la restituzione quando il prezzo cif era uguale o superiore al prezzo d'entrata.

Di conseguenza, l'art. 1 del citato regolamento provvedeva ad escludere la restituzione alla produzione nei casi in cui il prezzo cif delle rotture di riso era uguale o superiore al prezzo d'entrata di detto prodotto.

Ai regolamenti di cui sopra veniva data attuazione con il regolamento della Commissione 20 dicembre 1968, n. 2085, relativo a talune modalità di liquidazione della restituzione alla produzione per le rotture di riso (GU n. L 307, pag. 11).

L'art. 1, n. 2, del suddetto regolamento stabilisce che l'ammontare della restituzione per le rotture di riso prodotte nella Comunità è quello in vigore il giorno della consegna all'industria della birra. L'art. 2 prevede che lo Stato membro nel quale le rotture di riso vengono prodotte paghi la restituzione solo dopo aver controllato che le rotture sono state effettivamente utilizzate nell'attività industriale cui erano destinate. In forza dell'art. 3, n. 2, al fine di ricevere la restituzione, il produttore di rotture di riso deve presentare alle autorità competenti una domanda debitamente corredata della fattura di vendita all'industria utilizzatrice, o copia conforme, nella quale risulti indicato il quantitativo, espresso in peso netto, delle rotture di riso vendute, con indicazione precisa della ragione sociale di detta industria, nonché della data di consegna.

In data 10 settembre 1971 la SpA di diritto italiano Birra Dreher, con sede in Venezia, acquistava e ritirava dalla ditta Riseria F.lli Roncaia, di Canedole di Roverbella (Mantova), una partita di quintali 200 di rotture di riso da impiegare nella fabbricazione della birra, al prezzo di Lit. 1955200 (Lit. 9400 il quintale).

La Birra Dreher SpA presentava all'intendenza di finanza di Roma, in conformità all'art. 4 della circolare del ministero delle finanze 9. luglio 1970 relativa, alla restituzione alla produzione per le rotture di riso, una domanda di restituzione per l'importo di Lit. 525000.

La restituzione veniva rifiutata dalla Birra Dreher SpA, in forza dell'art. 4 del decreto del ministero delle finanze 10 giugno 1970 relativo alla restituzione alla produzione per le rotture di riso (Gazzetta ufficiale 6 luglio 1970, n. 167, pag. 4408); tal norma infatti richiede che la domanda per ottenere la restituzione, presentata dalla fabbrica di birra utilizzatrice delle rotture di riso, sia accompagnata dal consenso scritto della ditta produttrice delle medesime. La Birra Dreher SpA non ha potuto produrre tale consenso scritto, dal momento che la ditta Riseria F.lli Roncaia aveva apparentemente cessato ogni attività ed i suoi proprietari risultavano irreperibili.

Con istanza per decreto ingiuntivo presentata alla Pretura di Roma, la Birra Dreher SpA chiedeva che venisse ingiunto all'amministrazione delle finanze dello Stato di pagare ad essa istante la somma complessiva di 525000 a titolo di restituzione per le rotture di riso da essa utilizzate.

Il Pretore, con ordinanza 29 agosto 1973, decideva, in forza dell'art. 177 del trattato CEE, di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:

1. Se le finalità del regolamento 367/67 CEE del Consiglio che concede speciali restituzioni alla produzione di rotture di riso impiegate nella fabbricazione della birra, siano quelle di portare le rotture di riso, destinate a tale uso, allo stesso livello di competitività e convenienza degli altri cereali (specie del garnoturco) per i quali venivano corrisposte analoghe restituzioni per il medesimo utilizzo (fabbricazione della birra). 2. Se alla luce delle finalità di cui sopra le disposizioni del regolamento 367/67 CEE (si veda in particolare il considerando) e quelle del regolamento 2085/68 della Commissione, devono essere interpretate nel senso che, per favorire l'impiego delle rotture di riso di produzione comunitaria nella fabbricazione della birra, occorre che i fabbricanti di birra siano posti in grado di acquistare le rotture di riso ad un prezzo conveniente (es. 8,30 u.c. per q) e comunque inferiore al prezzo normale di mercato che tale prodotto potrebbe raggiungere quando invece sia destinato ad altro uso. 3. In caso di risposta positiva al quesito 2), se il fabbricante di birra, il quale abbia pagato le rotture di riso al prezzo normale di mercato, prezzo alla cui formazione la restituzione non abbia in alcun modo influito, abbia diritto di beneficiare della restituzione medesima, tenuto conto che il produttore di rotture ha già ottenuto il prezzo pieno, secondo le quotazioni di mercato. 4. In caso di risposta positiva al quesito 3) e tenuto conto della diretta applicabilità della normativa comunitaria disciplinante la fattispecie in esame, se gli Stati membri possono con provvedimenti interni, subordinare l'esercizio del diritto del fabbricante di birra ad ottenere il pagamento delle restituzioni previste dai regolamenti 367/67 del Consiglio e 2085/68 della Commissione al rilascio di un consenso scritto da parte dei produttori di rotture di riso.

L'ordinanza del Pretore di Roma è pervenuta alla cancelleria di questa Corte il 4 settembre 1973.

In forza dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia della CEE hanno depositato osservazioni scritte la Commissione delle Comunità europee, in data 14 novembre 1973, e l'istante nella causa principale, in data 26 novembre 1973.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di non procedere ad istruttoria.

L'istante nella causa principale, il governo della Repubblica italiana e la Commissione hanno svolto osservazioni orali nell'udienza del 15 gennaio 1974.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 30 gennaio 1974.

Nel procedimento dinanzi a questa Corte, l'istante nella causa principale era rappresentato dall'avvocato Giuseppe Fortini, del foro di Torino, e dall'avvocato Enrico Massa, del foro di Roma; il governo della Repubblica italiana, dall' ambasciatore Adolfo Maresca, in qualità di agente, assistito dal sostituto avvocato generale dello Stato Arturo Marzano; la Commissione dal suo consigliere giuridico sig. Jacques Bourgeois, in qualità di agente, assistito dal sig. Giuliano Marenco, dell'ufficio legale della Commissione.

Le osservazioni scritte ed orali presentate alla Corte si possono riassumere come segue:

Il governo della Repubblica italiana sostiene che in un procedimento precontenzioso e sommario, come quello «per decreto ingiuntivo», è escluso il contraddittorio sulla formulazione delle questioni di interpretazione che il giudice nazionale sottopone alla Corte di giustizia. Ammettendo la possibilità del rinvio in tali condizioni, si avallerebbe una disparità sul piano processuale e si creerebbe una discriminazione fra cittadini dei vari Stati membri in funzione di eventuali divergenze fra i rispettivi codici di procedura.

La Birra Dreher SpA, istante nel procedimento principale, osserva che nessuna norma di diritto comunitario stabilisce che la Corte di giustizia possa essere adita, ai sensi dell'art. 177 del trattato CEE, soltanto se la parte contro la quale è stata proposta l'istanza giudiziaria abbia partecipato alla redazione delle questioni sottoposte dal giudice nazionale.

La Commissione rileva che la giurisprudenza della Corte ha già chiaramente ammesso la possibilità che il giudice nazionale effettui il rinvio nell'ambito di un procedimento d'ingiunzione.

La Birra Dreher SpA, istante nella causa principale, sostiene che la restituzione alla produzione delle rotture di riso utilizzate dall'industria della birra tende essenzialmente a garantire a questa ultima un prezzo d'acquisto conveniente per i suddetti prodotti, e che le modalità stabilite in sede nazionale non devono impedire l'attribuzione della restituzione alla fabbrica di birra utilizzatrice dei prodotti stessi.

Secondo il governo della Repubblica italiana, la restituzione spetta unicamente al produttore delle rotture di riso; l'utilizzatore può percepirla solo qualora provi l'esistenza di una cessione di credito da parte del produttore.

La Commissione delle Comunità europee descrive il funzionamento della disciplina comunitaria in materia di restituzioni alla produzione per le rotture di riso utilizzate nell'industria della birra e ricolloca la suddetta disciplina nel contesto delle restituzioni alla produzione previste per i cereali, in particolare per il granoturco e il grano tenero. I problemi di interpretazione sollevati nel presente procedimento riguardano essenzialmente due punti: si tratta, da una parte, di accertare chi siano i beneficiari delle restituzioni alla produzione concesse per le rotture di riso utilizzate nell'industria della birra, dall'altra, di stabilire se, qualora il diritto alla restituzione spetti al produttore, quest'ultimo sia tenuto a farne beneficiare la fabbrica di birra interessata.

La finalità in vista della quale è stata istituita la restituzione risulta dalle seguenti considerazioni: a) Per quanto concerne gli scopi della politica agricola comune, quali risultano dall'art. 39, n. 1, del trattato CEE, il confronto fra il regolamento n. 367/67 e taluni regolamenti concernenti restituzioni per altri prodotti permette di constatare che la restituzione alla produzione per le rotture di riso utilizzate nell'industria della birra è disposta unicamente per «assicurare prezzi ragionevoli nelle consegne» agli utilizzatori. Tale finalità è confermata espressamente dal preambolo del regolamento n. 852/67, in cui si legge che lo scopo della restituzione è di fare in modo che le rotture di riso possano essere messe a disposizione delle industrie interessate ad un prezzo inferiore a quello che risulterebbe dall'applicazione del regime dei prelievi e dei prezzi comuni. Un'ulteriore conferma della volontà del legislatore comunitario di assicurare, mediante la restituzione alla produzione, un prezzo ragionevole agli utilizzatori si può ricavare dal regolamento n. 2085/68: con la restituzione da esso istituita si intende certamente favorire soltanto l'importatore comunitario di rotture di riso ed evitare, come è detto espressamente nel terzo considerando, che le rotture di riso subiscano l'effetto del prelievo; ciò significa, in altre parole, che la restituzione è destinata a ridurre il prezzo per l'utilizzatore. Ma se ciò è vero per il caso di importazione del prodotto, deve esserlo anche nell'ipotesi delle rotture di riso prodotte nella Comunità. b) Il fatto che i regolamenti comunitari non precisino i soggetti privati destinatari della restituzione non è insolito e trova spiegazione nella fiducia del legislatore comunitario nell'automatismo del mercato: le ragioni del mercato finiscono per attribuire, in modo necessario ed automatico, la restituzione al finale destinatario, senza che occorrano al riguardo specifiche e complete indicazioni vincolanti. Per quanto concerne le rotture di riso, la formula «restituzione alla produzione» non vuole per nulla significare «restituzione ai produttori»; l'equivalenza di cui sopra è già esclusa dalla circostanza che i regolamenti comunitari prevedono una restituzione alla produzione anche in favore degli importatori. L'interpretazione più ragionevole del regolamento n. 367/67 è nel senso che i soggetti privati sono legittimati ad incassare la restituzione in via alternativa (o il produttore o l'utilizzatore) secondo che essi abbiano tra loro concordato un prezzo del prodotto che tenga conto, o meno, della restituzione; la libera determinazione delle parti realizza in tal modo, con effetti equivalenti, le finalità che il legislatore comunitario vuole raggiungere. La suddetta alternativa non trova ostacolo nel regolamento del Consiglio n. 367/67 né nel regolamento della Commissione n. 2085/68: il primo mostra l'intenzione del legislatore di attribuire un beneficio all'industria comunitaria della birra, per cui i soggetti aventi diritto al pagamento della restituzione devono essere proprio gli industriali della birra; il secondo parte dall'assunto che il produttore agricolo, contando sull'ammontare della restituzione, abbassi di altrettanto il suo prezzo all'industria birraria e, con ciò, faccia godere del beneficio il suo effettivo destinatario. Quando, come nella fattispecie, l'utilizzatore paga al produttore le rotture di riso ad un prezzo non scorporato delle restituzioni, il produttore comunitario non ha diritto alla restituzione visto che non ne ha fatto beneficiare l'utilizzatore. La funzione obiettiva della restituzione verrebbe a mancare, se tale restituzione fosse attribuita anche al produttore che non ha portato al livello fissato dalle norme comunitarie il prezzo richiesto all'industria della birra. In tal caso, per contro, è l'utilizzatore che ha diritto a far propria la restituzione: egli ha, infatti, pagato direttamente anche l'ammontare della restituzione al produttore e deve perciò esserne rimborsato. La tesi opposta condurrebbe alla conclusione assurda che l'utilizzatore dovrebbe pagare le rotture di riso prodotte nella Comunità ad un prezzo assai superiore al prezzo delle rotture di riso importate da paesi terzi. c) E inammissibile la tesi della Commissione, secondo cui la restituzione sarebbe stata istituita nel solo interesse del produttore delle rotture di riso. Dal mero punto di vista logico, va osservato che il fatto di attribuire un premio al produttore delle rotture di riso — che generalmente, del resto, non è un agricoltore, bensì un industriale — non garantisce affatto il collocamento di detta merce sul mercato; per raggiungere questo scopo è invece l'utilizzatore che deve essere posto in grado di acquistarla a prezzo competitivo rispetto a quello dei prodotti di sintesi concorrenti. Sotto il profilo economico, non si capirebbe — se l'assunto della Commissione fosse fondato — perché la restituzione venga attribuita solo per le rotture utilizzate nella fabbricazione dell'amido e della birra, e non per quelle destinate ad altri e più importanti scopi industriali. Se ne deve concludere che la restituzione non ha esclusivamente lo scopo di garantire al produttore una continuità di smercio a prezzi costanti. Sul piano giuridico, sarebbe assurdo attribuire ai produttori una restituzione destinata ad annullare gli effetti dei prelievi comunitari, istituiti per proteggere gli stessi produttori agricoli. D'altra parte, il fatto che la restituzione viene attribuita anche agl'importatori smentisce la tesi della Commissione. Questa confonde la vera finalità della restituzione — evitare che i prezzi di vendita dei prodotti agricoli all'industria utilizzatrice siano troppo elevati — con un effetto marginale e contingente, cioè il fatto di porre l'utilizzatore in condizioni di perfetta indifferenza riguardo al prodotto da utilizzare, nonostante la restituzione attribuita per il granoturco e il grano tenero destinati alla produzione di amido. Il regolamento della Commissione n. 2085/68 non può essere interpretato nel senso ch'esso riservi il beneficio della restituzione al solo produttore delle rotture di riso, escludendone l'utilizzatore; altrimenti, esso dovrebbe considerarsi nullo, poiché sancirebbe una restrizione rispetto a quanto stabilito nei regolamenti del Consiglio nn. 367/67 e 852/67, il che è vietato alla Commissione dall' art. 155 del trattato CEE. Al limite, la tesi della Commissione porterebbe a concludere che la restituzione spetta al produttore delle rotture di riso, anche se — come nella fattispecie — questi ha spuntato un prezzo di 15 unità di conto il quintale (mentre la restituzione ha lo scopo di contenere il prezzo d'acquisto del prodotto nel limite di 8,30 unità di conto il quintale). Il fatto che la stessa Commissione si rifiuti di ammettere questa conseguenza assurda dimostra la debolezza dei suoi argomenti.

Ovviamente, poiché la restituzione e attribuita all'utilizzatore, per incassarla egli deve documentare che il diritto di credito è effettivamente sorto in suo favore. E ciò pone il problema di verificare la legittimità dell'art. 4 del decreto del ministero delle finanze 10 giugno 1970, il quale stabilisce che, per incassare la restituzione, l'utilizzatore deve esibire una dichiarazione di consenso del produttore. a) A prima vista la normativa italiana non appare in contrasto con i regolamenti comunitari: essa vuole infatti garantire che il produttore non sia defraudato della restituzione ed il consenso scritto del produttore fornirebbe la prova che in effetti, nel determinare il prezzo, le parti hanno liberamente disposto della restituzione medesima in favore dell'utilizzatore. b) Tuttavia, in taluni casi la condizione in tal modo posta all'esercizio del diritto alla restituzione ostacola il funzionamento della disciplina comunitaria, che sarebbe rispettata solo se l'utilizzatore fosse ammesso a provare il suo diritto alla restituzione con ogni mezzo, cioè non solo con l'atto di consenso del produttore, ma anche in ogni altro modo che dia una ragionevole garanzia. In proposito occorre ricordare che le associazioni nazionali delle industrie, rispettivamente, della birra e del riso hanno concluso nel 1970 un accordo generale secondo cui, a partire dal 1o ottobre 1970, le restituzioni per le rotture di riso impiegate nella fabbricazione della birra dovevano andare a totale beneficio dell'utilizzatore e pertanto il fornitore si impegnava ad apporre sulla fattura, all'atto della sua emissione, una girata a favore dell'utilizzatore. Nella fattispecie, non si vede perché l'utilizzatore debba subire le conseguenze dannose di un fatto a lui non imputabile, quando dimostra di aver tutti i titoli per poter beneficiare della restituzione. L'apposizione del consenso scritto da parte del produttore di rotture di riso potrebbe costituire, tutt'al più, una prova sussidiaria in caso non sia possibile stabilire, in base alle somme effettivamente pagate dall'utilizzatore ed ai prezzi di mercato delle rotture, chi abbia titolo per beneficiare della restituzione. In nessun caso l'obbligo di esibire il consenso scritto del produttore può significare l'attribuzione esclusiva a quest'ultimo del diritto alla restituzione. c) Tenuto conto delle finalità perseguite dai regolamenti comunitari, l'unico modo per stabilire, in mancanza di accordi specifici fra i contraenti, a chi spetti il diritto alla restituzione è quello di verificare quale delle due parti contraenti verrebbe danneggiata in conseguenza della mancata percezione della restituzione. Quando il produttore di rotture di riso ha ricevuto dall'utilizzatore una somma già di molto superiore al prezzo d'entrata, non può aver diritto a ricevere ancora la restituzione; in tal caso, egli verrebbe ad arricchirsi senza alcuna giustificazione, mentre l'utilizzatore, che ha già dovuto pagare un prezzo di molto superiore a quello del mercato mondiale, verrebbe ad essere per di più privato del beneficio della restituzione. d) La condizione enunciata nel decreto del ministero delle finanze può dunque avere soltanto la portata di un mezzo di prova sufficiente per l'attribuzione della restituzione all'utilizzatore; non può al contrario escludere l'utilizzatore dal diritto alla restituzione in ogni caso in cui manchi la prova del consenso del produttore: in tale evenienza, infatti, è valida e sufficiente la prova che l'utilizzatore ha ottemperato alle disposizioni comunitarie in materia, cioè che ha impiegato il prodotto nella fabbricazione della birra e che il prezzo pagato non ha beneficiato della restituzione.

L'art. 3, n. 2, del regolamento n. 2085/68 designa chiaramente il produttore come destinatario del pagamento della restituzione; questa norma è conforme al complessivo sistema adottato in materia e alla ratio dei provvedimenti stessi. a) Il fatto che il pagamento della restituzione ed i controlli sull'utilizzazione delle rotture di riso siano effettuati dallo Stato membro nel cui territorio esse vengono prodotte o importate, anche qualora siano destinate all'utilizzazione in un altro Stato membro, prova il diretto collegamento tra la restituzione e la fase della produzione. b) La restituzione è stata istituita per consentire ai produttori di riso di vendere le rotture ad un prezzo conveniente per gli eventuali utilizzatori, in particolare per le fabbriche di birra, senza doverne risentire un danno. Ciò è confermato dal fatto che la restituzione è limitata quando i prezzi di mercato delle rotture di riso sono elevati, e non viene corrisposta quando il prezzo cif è uguale o superiore al prezzo d'entrata.

Il governo Italiano ha correttamente applicato le norme comunitarie, stabilendo che la domanda di restituzione può essere presentata sia dal produttore delle rotture di riso, sia dall'utilizzatore, qualora questi provi per iscritto il consenso del produttore (ammettendo in tal caso, per semplicità, l'esistenza di una cessione di credito, da parte del produttore, a favore dell'utilizzatore). Mancando il consenso, però, si deve presumere che l'utilizzatore abbia pagato un prezzo normale, il che esclude il diritto alla restituzione.

La prima questione sottoposta alla Corte dal Pretore di Roma va quindi risolta positivamente, con la duplice precisazione che la restituzione è intesa a tutelare gl'interessi dei produttori di rotture di riso, e che questa tutela è voluta nei confronti non solo di altri prodotti per i quali è attribuito il diritto alla restituzione, ma anche di altri prodotti di sostituzione. La seconda questione va risolta in senso negativo: l'interesse dei fabbricanti di birra non è stato preso in considerazione nell'istituire la restituzione; esso può essere considerato tutt'al più un interesse indiretto. Anche la terza questione va risolta negativamente: il produttore non ha diritto alla restituzione, qualora abbia venduto la merce a prezzo pieno; il fabbricante di birra non può vantare diritti maggiori di quelli spettanti al titolare del diritto alla restituzione. La quarta questione ha carattere semplicemente accessorio. Tuttavia, si deve osservare che un'eventuale cessione del diritto alla restituzione è disciplinata esclusivamente dalle norme dell'ordinamento interno.

È fuor di dubbio che la restituzione alla produzione per le rotture di riso utilizzate nell'industria della birra è accordata al produttore; costui è pertanto il titolare del diritto alla restituzione. a) La soluzione di cui sopra si ricava dal testo stesso delle norme in esame, ed in particolare dall'art. 3, n. 2 del regolamento n. 2085/68, relativo alle modalità di liquidazione della restituzione, il quale ha riguardo unicamente alla domanda del produttore e non menziona affatto una domanda della fabbrica di birra. b) La produzione ed il commercio delle rotture di riso — prodotto figurante nell'allegato II del trattato CEE — ricadono sotto le disposizioni del trattato che regolano la materia agricola; non così invece la produzione ed il commercio della birra. Certamente sarebbe stato possibile, in base all'art. 43 del trattato, accordare la restituzione ai fabbricanti di un prodotto non compreso nell'allegato II, purché il relativo beneficio economico andasse nella sua totalità a favore del produttore agricolo; sarebbe però stato necessario, nella fattispecie, che il regolamento n. 359/67 (relativo all'organizzazione comune del mercato del riso) ed il regolamento n. 367/67 (che fissa le restituzioni alla produzione per le rotture di riso utilizzate nell'industria della birra) prevedessero espressamente il pagamento della restituzione alla fabbrica di birra. In mancanza di una simile disposizione, il regolamento n. 2085/68, che fissa le modalità di liquidazione della restituzione, non poteva stabilire modalità di liquidazione diverse da quelle che in effetti ha stabilito. c) La restituzione alla produzione per le rotture di riso utilizzate nell'industria della birra rappresenta, al pari della restituzione per le semole e i semolini di granoturco aventi la medesima utilizzazione, una necessaria conseguenza della restituzione alla produzione per il granoturco ed il grano tenero utilizzati nella fabbricazione dell'amido. La restituzione alla produzione dell'amido aveva rotto l'equilibrio nell'impiego da parte dell'industria birraria dell'amido, da un lato, e delle semole e dei semolini di granoturco, nonché delle rotture di riso, dall'altro; si era perciò reso necessario istituire per questi ultimi prodotti una restituzione che ristabilisse il precedente equilibrio. Poiché lo scopo era quello di garantire parità di condizioni ai fornitori delle diverse materie prime utilizzate nell'industria birraria, è parso logico concedere ai produttori di semole e di semolini di granoturco e di rotture di riso quella restituzione che già veniva concessa ai loro concorrenti, i produttori di amido. Lo scopo perseguito mediante la restituzione non era quello di concedere una sovvenzione al compratore o all'utilizzatore, ma quello di favorire il produttore agricolo, di garantire a quest'ultimo un reddito equo, che lo mettesse in grado di sostenere facilmente la concorrenza di altre materie prime nello smercio delle rotture di riso. d) Il fatto che la restituzione venga attribuita anche per il prodotto importato non prova affatto ch'essa sia stata istituita nell'interesse delle industrie birrarie. A norma dell'art. 29 del regolamento n. 359/67, questo testo doveva essere applicato «tenuto conto, parallelamente ed in modo adeguato, degli obiettvi previsti dagli artt. 39 e 110 del trattato». Il richiamo all'art. 110 prova che la restituzione per le rotture di riso importate non persegue scopi protezionistici, ma si giustifica per ragioni di politica commerciale.

Né l'interpretazione letterale né quella teleologica dei regolamenti relativi alla restituzione alla produzione per le rotture di riso portano a concludere che la restituzione debba andare a beneficio della fabbrica di birra utilizzatrice. a) Non c'è alcuna disposizione regolamentare che preveda espressamente in qualsiasi modo l'obligo del produttore di rotture utilizzate nell'industria della birra di trasferire all'acquirente o di detrarre dal prezzo di vendita la restituzione accordatagli. Egli è solamente tenuto a provare che le rotture di riso per le quali chiede la restituzione sono state in effetti utilizzate nell'industria della birra. b) La prova dell'avvenuta utilizzazione delle rotture nell'industria della birra risponde all'obiettivo immediato perseguito dalla disciplina delle restituzioni. La restituzione infatti è stata istituita in quanto l'amido, prodotto concorrente delle rotture di riso, beneficia esso pure di una restituzione alla produzione; essa tende pertanto, innanzitutto, a ristabilire l'equilibrio concorrenziale tra le rotture di riso, le semole ed i semolini di granoturco, da una parte, e l'amido, dall'altra, in relazione allo sbocco commerciale che è costituito per tutti i suddetti prodotti dall'industria della birra. c) Il primo e principale obiettivo della restituzione alla produzione non è di permettere alle fabbriche di birra di acquistare le rotture di riso a prezzo di favore né di garantire loro il medesimo prezzo d'approvvigionamento per tutte le materie prime utilizzate, come sostiene l'istante nella causa principale. Senza dubbio, pur essendo destinata sostanzialmente a ristabilire l'equilibrio tra i fornitori delle diverse materie prime utilizzate nell'industria della birra, la restituzione vuole mantenere per queste materie prime lo sbocco rappresentato dall'industria della birra, che a questo scopo viene favorita in relazione ai prezzi delle rotture di riso. Ma, invece di cercare di raggiungere questo obiettivo, peraltro di carattere secondario, mediante il riconoscimento alle fabbriche di birra di un diritto sulla restituzione, il legislatore comunitario ha preferito affidarsi al gioco della domanda e dell'offerta sul mercato. In un libero mercato, l'esistenza stessa della restituzione influisce sulla formazione dei prezzi e la concorrenza opera tra i venditori di rotture e tra i prodotti tecnicamente intercambiabili, e perfino tra rotture di produzione comunitaria e rotture importate, le quali beneficiano a loro volta di una restituzione alla produzione. Anche se una fabbrica di birra, utilizzatrice di rotture, non trae alcun vantaggio dalla restituzione alla produzione concessa al produttore delle medesime, tale fatto non è di per sé incompatibile con l'obiettivo principale perseguito dalla restituzione.

La conclusione sovraesposta è del pari valida nella misura in cui i meccanismi del mercato hanno avuto libero gioco ed il produttore e l'utilizzatore hanno potuto negoziare il prezzo di vendita, tenendo conto della restituzione; qualora le parti contrattuali abbiano fissato il prezzo di vendita con la clausola che la restituzione spettante al produttore deve venir trasferita, in tutto o in parte, all'utilizzatore delle rotture, una simile convenzione è senz'altro efficace ai sensi del diritto comunitario. I regolamenti comunitari, dopo aver determinato il titolare della restituzione, hanno affidato agli Stati membri il compito di procedere al pagamento. I problemi relativi all'eventuale cessione di credito fra produttore ed utilizzatore vanno quindi risolti esclusivamente in base al diritto interno.

Con ordinanza 29 agosto 1973, pervenuta in cancelleria il 4 settembre 1973, il Pretore di Roma, investito di un procedimento d'ingiunzione nei confronti dell'amministrazione finanziaria, ha sottoposto a questa Corte diverse questioni concernenti l'interpretazione di alcune norme del regolamento del Consiglio 25 luglio 1967, n. 367 — che fissa le restituzioni alla produzione per le semole e i semolini di granoturco e le rotture di riso utilizzati nell'industria della birra, (GU n. 174, pag. 36) — e del regolamento della Commissione 20 dicembre 1968, n. 2085, relativo a talune modalità di liquidazione della restituzione alla produzione per le rotture di riso (GU n. L 307, pag. 11).

Nella fase orale del procedimento, il governo della Repubblica italiana ha contestato la competenza della Corte a statuire, in forza dell'art. 177 del trattato CEE, su di una questione pregiudiziale sollevata nel corso di un procedimento di ingiunzione intentato, dinanzi al Pretore, da un singolo nei confronti dell'amministrazione. Esso rileva, al riguardo, che un simile procedimento non possiede i requisiti di un normale procedimento contenzioso: il giudice, infatti, può decidere sulla base delle sole allegazioni dell'istante e condannare la controparte, senza che quest'ultima abbia potuto presentare le proprie osservazioni. Il procedimento assume carattere contraddittorio solo nel caso di opposizione della parte che ha subito la condanna. In tale contesto, una delle parti in causa non avrebbe perciò la possibilità di presentare osservazioni circa l'opportunità di una domanda di pronunzia pregiudiziale e non potrebbe nemmeno, ove fosse il caso, collaborare col giudice nazionale nella redazione delle questioni da sottoporre alla Corte.

A norma dell'art. 177 del trattato, ogni giudice nazionale può domandare alla Corte di giustizia di pronunziarsi su una questione in via pregiudiziale. È sufficiente constatare che il pretore esercita funzioni giurisdizionali nel senso previsto dall'art. 177 (cfr. in proposito la sentenza Politi, Racc. 1971, pag. 1048) e ch'egli ha ritenuto necessario, prima di pronunziarsi, che il diritto comunitario fosse interpretato. Non occorre quindi che questa Corte accerti in quale stadio del procedimento sia stato disposto il rinvio. L'art. 177 non fa dipendere la competenza della Corte dal carattere contraddittorio, o meno, del procedimento nel corso del quale il giudice nazionale ha effettuato il rinvio.

Con le questioni in esame si chiede, in sostanza, se il diritto alla restituzione, previsto dai regolamenti n. 367/67 e n. 2085/68 per le rotture di riso utilizzate nell'industria della birra, spetti esclusivamente al produttore oppure possa essere fatto valere direttamente anche dalla fabbrica di birra utilizzatrice. Mentre le prime due questioni riguardano l'obiettivo economico perseguito dai citati regolamenti, la terza e la quarta affrontano, rispettivamente, i problemi : del se il fabbricante di birra, il quale abbia pagato le rotture di riso al prezzo normale di mercato, prezzo sulla cui formazione la restituzione non ha in alcun modo influito, abbia diritto di beneficiare direttamente della restituzione medesima, e, del se gli Stati membri possano, con provvedimenti interni d'attuazione, subordinare l'esercizio del diritto del fabbricante di birra ad ottenere il pagamento della restituzione all'esibizione del consenso scritto del produttore di rotture di riso.

In forza dell'art. 9 del regolamento del Consiglio 25 luglio 1967, n. 359, relativo all'organizzazione comune del mercato del riso (GU n. 174, pag. 1), la «restituzione alla produzione» è attribuita per le rotture di riso utilizzate, da una parte, nell'industria degli amidi e, dall'altra, nell'industria della birra. Il suddetto articolo corrisponde all'art. 11 del regolamento del Consiglio 13 giugno 1967, n. 120, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU n. 117, pag. 2269), che prevede un'analoga restituzione per il granoturco ed il grano tenero utilizzati dall'industria degli amidi, nonché per il granoturco utilizzato per la fabbricazione delle semole e dei semolini di granoturco adoperati dall'industria della birra.

In forza dell'art. 1 del regolamento n. 367/67, gli Stati membri versano la restituzione alla produzione tanto per le semole e i semolini di granoturco, quanto per le rotture di riso destinate all'industria della birra. L'art. 2 del citato regolamento impegna inoltre gli Stati membri ad emanare tutte le disposizioni necessarie affinché le restituzioni siano limitate alle quantità di semole e semolini di granoturco ed alle quantità di rotture di riso effettivamente utilizzate dall'industria della birra.

A sua volta, il regolamento della Commissione n. 2085/68 fissa talune modalità di liquidazione della restituzione all'importazione e alla produzione delle rotture di riso. In particolare, l'art. 3, n. 2, del suddetto regolamento precisa che spetta al «produttore» delle rotture di riso presentare alle autorità competenti, al fine di ricevere la restituzione, una domanda corredata di determinate indicazioni dalle quali risulti l'effettiva utilizzazione delle rotture.

Dal testo dei suddetti regolamenti si evince senza possibilità d'equivoci che la restituzione di cui si tratta è una restituzione alla produzione, spettante ai produttori della merce e non già agli utilizzatori. Una disposizione del genere appare giustificata dall'obiettivo economico della disciplina in esame, la quale non mira a favorire l'industria della birra, bensì ad evitare che i prezzi fissati per certi prodotti di base — granoturco, grano tenero e riso — non ne permettano più l'utilizzazione nelle industrie dell'amido e della birra. Più in dettaglio, tale normativa si propone, ponendo su di un piede di parità i diversi prodotti — semole e semolini di granoturco, rotture di riso e amido — utilizzati nell'industria della birra, di mantenere un equilibrio fra gli sbocchi ad essi offerti dalle industrie dell'amido e della birra, considerato che l'amido, a sua volta, può costituire una delle materie prime adoperate nella fabbricazione della birra.

Lo scopo sovraesposto viene enunciato nel preambolo del regolamento n. 367/67, in cui si legge che la restituzione in esame «deve essere fissata ad un livello che permetta di raggiungere un equilibrio tra i prezzi d'approvvigionamento dell'industria della birra in amido di granoturco, da un lato, e in semole e semolini di granoturco e rotture di riso, dall'altro». Benché il predetto sistema consenta all'industria delle birra di rifornirsi a prezzi più favorevoli di quelli che risulterebbero dal sistema generale dei prezzi, si tratta di un vantaggio che scaturisce dalle leggi del mercato e che non può assumere la forma di un diritto soggettivo attribuito dai regolamenti comunitari.

La conclusione cui si è giunti non è inficiata dal regolamento n. 2085/68 della Commissione che concede la restituzione sia al produttore, sia all'importatore di rotture. La diversità delle disposizioni dipende dal fatto che, per le rotture di riso importate, il produttore si trova al di fuori della sfera d'applicazione del diritto comunitario. Ciò non modifica tuttavia la natura della restituzione, che, come stabilito dal regolamento di base n. 359/67 e ribadito dal regolamento d'attuazione del Consiglio n. 367/67, è una restituzione alla produzione. La speciale modalità d'attuazione introdotta dal regolamento della Commissione ha il semplice scopo di mantenere l'equilibrio fra rotture importate e rotture di produzione comunitaria, senza, peraltro, alterare la natura intrinseca della restituzione. Di conseguenza, la circostanza che il fabbricante di birrautilizzatore è talvolta anche l'importatore della merce risulta priva di rilievo.

Non si può, da ultimo, ritenere incompatibile con il sistema creato dai regolamenti comunitari una disposizione nazionale di attuazione che riconosca alla fabbrica di birra utilizzatrice il diritto alla restituzione, solo nel caso di cessione espressa da parte del produttore. Poiché, infatti, la fabbrica di birra che utilizza le rotture di riso non è titolare di un diritto soggettivo attribuito dai regolamenti comunitari, essa può acquistare il diritto alla restituzione soltanto mediante cessione espressa da parte del produttore.

Le questioni sottoposte alla Corte vanno perciò risolte, laddove si tratta di fornire un'interpretazione giuridica, nel senso che il fabbricante di birra, il quale abbia pagato le rotture di riso al prezzo normale di mercato, prezzo sulla cui formazione la restituzione non ha in alcun modo influito, non ha diritto di beneficiare direttamente della restituzione medesima e che non contrasta coi regolamenti comunitari il sistema il quale permetta la cessione al fabbricante di birra del diritto alla restituzione mediante il consenso formale del produttore, stabilendo così implicitamente che in mancanza di tale consenso il fabbricante di birra non ha alcun diritto alla restituzione.

Le spese sostenute dal governo della Repubblica italiana e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno sottoposto osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al Pretore di Roma cui spetta quindi statuire sulle spese.