Corte giust. UE, Sentenza del 12 luglio 1984, causa 107/83

Gli antefatti, il procedimento e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 del trattato sullo statuto della Corte di giustizia della CEE possono riassumersi come segue.

Il 20 gennaio 1981, il Klopp, cittadino tedesco e avvocato iscritto all'albo di Düsseldorf, chiedeva di poter prestare giuramento e di essere iscritto all'albo del foro di Parigi, ove contava aprire uno studio, senza tuttavia rinunciare all'iscrizione al foro di Düsseldorf, nonché alla residenza e all'esercizio della professione in questa città. Dal fascicolo risulta che il Klopp, nel 1969, aveva conseguito la laurea di docteur de l'université de Paris, faculté de droit et des sciences économiques, e che il 17 novembre 1980 egli aveva superato l'esame di abilitazione all'esercizio dell'avvocatura in Francia. Con provvedimento del 17 marzo 1981, il consiglio dell'ordine degli avvocati del foro di Parigi respingeva questa domanda osservando che il Klopp, pur se possedeva tutti gli altri requisiti per l'esercizio dell'avvocatura, si trovava in una situazione incompatibile con le disposizioni dell'art. 83 del decreto n. 72-468 (Journal officiel de la République française dell'11. 6. 1972) e dell art. 1 del regolamento interno del foro di Parigi, in virtù delle quali l'avvocato può avere una sola residenza professionale, situata nel territorio di competenza del tribunal de grande instance presso il cui foro è iscritto. L'art. 83 del decreto summenzionato dispone che «L'avvocato deve stabilire la sua residenza professionale nella circoscrizione di competenza del tribunal de grande instance presso il quale egli esercita». L'art. 1 del regolamento interno del foro di Parigi è redatto come segue: «1° L'avvocato iscritto al foro della cour de Paris deve esercitare effettivamente la professione. 2° Comprova l'effettivo esercizio della professione l'iscrizione all'albo o alla categoria dei tirocinanti e la residenza professionale in Parigi o nei dipartimenti dell'Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis o del Val-de-Marne. 3° Oltre lo studio principale, egli può apire, nella stessa circoscrizione territoriale, uno studio secondano». Con sentenza del 24 marzo 1982, la corte d'appello di Parigi annullava la decisione del consiglio dell'ordine in quanto, pur se a norma delle disposizioni litigiose un avvocato può avere sul territorio francese una sola residenza professionale, non se ne può desumere il divieto di appartenere contemporaneamente a un foro francese ed ad uno o più fori stranieri. Questa situazione è peraltro conforme al principio di parità prescritto dal trattato, poiché il Klopp è soggetto in Francia a tutti gli obblighi incombenti agli avvocati francesi e, d'altra parte, le consuetudini del foro di Parigi autorizzano gli avvocati francesi a chiedere la loro iscrizione agli albi stranieri. L'ordine degli avvocati del foro di Parigi ha impugnato in cassazione detta sentenza. Ritenendo che la controversia facesse insorgere un problema interpretativo di diritto comunitario, la Corte di cassazione, con sentenza 3 maggio, ha sospeso il procedimento per chiedere alla Corte di giustizia, a norma dell'art. 177 del trattato, «Interpretando gli artt. 52 e segg. del trattato di Roma, se, in mancanza di una direttiva del Consiglio delle Comunità europee relativa al coordinamento delle disposizioni concernenti l'accesso alla professione di avvocato e l'esercizio di - questa professione, il fatto di esigere che un avvocato, cittadino di uno stato membro, che desideri esercitare contemporaneamente la professione di avvocato in un altro stato membro, abbia una sola residenza professionale, esigenza che risulta dalle leggi del paese di stabilimento e che garantisce in questo paese il funzionamento della giustizia e del rispetto della deontologia, costituisca una restrizione incompatibile con la libertà di stabilimento garantita dall'art. 52 del trattato di Roma».

La sentenza di rinvio è stata registrata nella cancelleria della Corte il 6 giugno 1983. A norma dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia CEE, hanno presentato osservazioni scritte Onno Klopp, rappresentato dall'avv. Bruno Odent, patrocinante presso il consiglio di stato e la Corte di cassazione; l'ordine degli avvocati del foro di Parigi, rappresentato dal suo decano in carica e dallo studio civilistico specializzato J. G. Nicolas - H. Masse-Dessen, patrocinante presso il consiglio di stato e presso la Corte di cassazione; il governo francese, rappresentato dal sig. Jean-Paul Costes, che agiva per conto del segretario generale del comitato interministeriale per i problemi di cooperazione economica europea; il governo britannico, rappresentato dalla sig.ra G. Dagtoglou, del treasury solicitor's department; il governo danese, rappresentato dal suo consigliere giuridico Laurids Mikaelsen; il governo olandese, rappresentato dal sig. I. Verkade, segretario generale presso il ministero degli affari esterni; e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. Jacques Delmoly e Georges Kremlis, membri del suo ufficio legale, in qualità di agenti. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha decisio di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. Essa ha tuttavia rivolto domande alle parti nella causa principale.

Il Klopp, il governo britannico, il governo danese e quello olandese nonché la Commissione propongono di risolvere in senso affermativo la questione sottoposta. A loro avviso, l'esigenza di una residenza professionale unica per gli avvocati — nel senso di divieto di avere nel contempo una residenza professionale in un altro stato membro — rappresenta, anche in assenza di direttive, una restrizione incompatibile con il principio della libertà di stabilimento. Per contro, l'ordine degli avvocati ed il governo francese rintengono che la questione vada risolta in senso negativo.

Il Klopp osserva che l'art. 52 del trattato, al quale la Corte, nella sua giurisprudenza costante, ha attribuito efficacia immediata, non consente di prescrivere l'unicità assoluta della residenza professionale. Questa disposizione intende inoltre favorire il duplice stabilimento sopprimendo progressivamente le restrizioni, tra l'altro, alla creazione di agenzie, di succursali o di filiali. Nella sentenza 3 dicembre 1974 (van Binsbergen, 33/74, Racc, pag. 1299), la Corte ha ammesso che la normativa di uno stato membro può prescrivere una residenza stabile ad un prestatore di servizi. Questa decisione si giustifica però precisamente a motivo della natura particolare delle prestazioni di servizi e non può quindi venir trasposta nel settore della libertà di stabilimento. Inoltre, la sentenza summenzionata ha stabilito che il requisito della residenza dev'essere motivato dall'applicazione delle norme sull'esercizio della professione, giustificate dal pubblico interesse e obbligatone per chiunque risieda nel territorio dello stato nel quale la prestazione viene fornita. Orbene, il fatto che un avvocato abbia una duplice residenza professionale non può intralciare il funzionamento della giustizia, a condizione che l'interessato abbia effettiva residenza nel territorio del foro al quale appartiene e che le autorità giudiziarie possano comunicare con lui. Nemmeno la morale professionale e la deontologia ne soffrirebbero, dal momento che l'ordine degli avvocati potrebbe sorvegliare l'attività in Francia dell'avvocato straniero come sorveglia quella degli altri avvocati. In subordine, il Klopp aggiunge che il principio dell'unicità della residenza professionale, invocato dall'ordine degli avvocati, non si arguisce affatto dalla legislazione francese, che ammette invece espressamente che gli studi legali di avvocati associati possono avere, oltre la loro sede principale, una o più sedi secondarie. Del resto, siffatta norma, ammettendo che esista, potrebbe avere solo una portata nazionale. Ad ogni modo, il principio di non discriminazione si oppone a che la condizione dell'unicità della residenza professionale venga opposta agli avvocati cittadini di altri stati membri, poiché la stessa condizione non vige, in pratica, per gli avvocati francesi. Infatti vari avvocati parigini hanno aperto uno o più studi all'estero. Lo stesso ordine degli avvocati ha stipulato convenzioni con i fori stranieri, come la «Law Society of England and Wales» e «The Senate of the Inns of Court and the Bar». Queste convenzioni stabiliscono espressamente che gli avvocati parigini potranno, pur rimanendo iscritti al foro di Parigi, insediarsi all'estero ed esercitarvi l'avvocatura. Infine, si dovrebbero respingere gli argomenti tratti da una presunta assenza di reciprocità e da una presunta discriminazione a rovescio, dato che il diritto tedesco non contiene alcun divieto di avere diverse residenze professionali e che, d'altra parte, il Klopp si trova nella stessa situazione dei suoi colleghi francesi che, oltre la loro residenza professionale in Francia, potrebbero avere una o più residenze all'estero. Di conseguenza il Klopp propone di risolvere come segue la questione pregiudiziale: «Il prescrivere che un avvocato, cittadino di uno stato membro, che desidera esercitare simultaneamente l'avvocatura in un altro stato membro, debba avere una sola residenza professionale rappresenta una restrizione alla libertà di stabilimento incompatibile col trattato di Roma».

L'ordine degli avvocati del foro di Parigi osserva anzitutto che l'esercizio dell'avvocatura è attualmente disciplinato solo dalla direttiva del Consiglio 22 marzo 1977, n. 249, mirante a facilitare l'esercizio effettivo della libera prestazione di servizi da parte degli avvocati (GU L 78, pag. 17). Dalla giurisprudenza dell Corte emerge che l'art. 52 del trattato ha un effetto diretto parziale per quel che riguarda la norma della parità di trattamento, ma non interviene necessariamente nei casi di restrizioni estranee al principio di non discriminazione. Quindi, il libero stabilimento non dipende dall'adozione di direttive per quanto riguarda la parità di trattamento. Tuttavia, le sue modalità pratiche di esercizio, tra le quali la norma dell'unicità della residenza professionale, in assenza di direttive sono disciplinate dal diritto nazionale, sempreché siffatta condizione non costituisca un ostacolo manifestamente eccessivo o obiettivamente non conforme all'interesse pubblico. La sentenza 28 aprile 1977 (Thieffry, 71/76, Racc, pag. 765) ha definito che cosa si debba intendere per modalità eccessive ed incompatibili col trattato. La Corte ha dichiarato che si doveva conciliare la libertà di stabilimento con la disciplina nazionale sulla professione, giustificata dall'interesse pubblico, in particolare con le norme d'organizzazione, di qualificazione, di deontologia, di controllo e di responsabilità, a condizione che vengano applicate in maniera non discriminatoria. La sentenza 3 dicembre 1974 (van Binsbergen, già menzionata), in materia di compatibilità di dette norme di interesse pubblico con la libertà di prestazione di servizi, rientra in un contesto identico a quello della presente causa. Emerge da questa sentenza che l'esigenza, per gli ausiliari della giustizia, di una residenza professionale nella circoscrizione di competenza di determinati tribunali, si giustifica con la necessità, per detti tribunali, di disporre, nel territorio per cui sono competenti, di ausiliari della giustizia facilmente raggiungibili, conosciuti dai giudici e in grado di svolgere le pratiche processuali di conserva con i giudici stessi. Trasponendo queste considerazioni alla materia del libero stabilimento, ne consegue che la norma dell'unicità della residenza professionale dell'avvocato — nel senso del divieto di avere anche una residenza professionale in un altro stato membro — va considerata compatibile con l'art. 52 del trattato, poiché garantisce in modo non discriminatorio la stabilità dell'insediamento, liberamente scelto nelle circoscrizioni di competenza di un tribunale ed è necessaria al fine di garantire l'osservanza della disciplina professionale. L'ordine degli avvocati esamina poi i motivi che hanno indotto ad emanare questa norma. L'avvocato deve essere soggetto ad una disciplina e questo vincolo insorge per effetto della sua iscrizione all'albo. L'assoggettamento a più discipline può concepirsi solo previa armonizzazione dei diritti e degli obblighi derivanti da ogni singola disciplina. In definitiva, solo un codice di deontologia unico e comune per tutta l'area comunitaria potrebbe inficiare l'imposizione dell'iscrizione al foro unico. Questa necessità è peraltro stata sentita dalle associazioni di categoria riunite nell'ambito della commissione consultiva dei fori europei, in occasione dei lavori preparatori di un progetto di direttiva riguardante il libero stabilimento degli avvocati. Di conseguenza, sarebbe opportuno considerare, «nella presente situazione, la norma dell'unicità della residenza professionale come limitazione, necessaria obiettivamente e conforme all'interesse pubblico, alla libertà di stabilimento, il cui principio e l'effetto diretto che le viene riconosciuto non risultano affatto infranti».

Secondo il governo francese, il problema centrale sollevato in questa controversia è quello del se la norma nazionale francese che prescrive per l'avvocato una residenza professionale unica rappresenti un ostacolo al diritto di stabilimento, in quanto tiene conto di una residenza fissata in un altro stato membro per vietare l'apertura di un secondo studio in Francia. Detta questione va risolta in senso negativo, dato che le disposizioni di cui trattasi rispettano il principio di non discriminazione, nonostante debbano conformarsi alle necessità d'organizzazione interna della professione. A questo proposito il governo francese osserva che gli artt. 52, 2° comma e 54 del trattato si richiamano, per l'accesso e l'esercizio della libertà di stabilimento, alle condizioni fissate dalla legislazione del paese di stabilimento. In virtù del programma generale per la soppressione delle restrizioni alla libertà di stabilimento, adottato dal Consiglio 18 dicembre 1961, solo le restrizioni che consistono in un trattamento discriminatorio a danno dei cittadini degli altri stati membri rispetto ai cittadini di un determinato stato membro vanno soppresse. Ispirandosi a questo principio, la Corte ha stabilito, in particolare nella sentenza Thieffry già menzionata, che le discipline nazionali della professione, giustificate dall'interesse pubblico, non vengono soffocate dal principio del diritto di stabilimento, a condizione che la loro applicazione non sia discriminatoria. Il governo francese espone poi che l'art. 83 del decreto n. 72-468 che è una norma non discriminatoria, trova il suo fondamento nell'idea dell'effettivo esercizio della professione nella circoscrizione di competenza di un tribunale e, più specificamente, della disponibilità dell'avvocato nei confronti del cliente e del giudice. Essa risale al periodo in cui l'attività di procuratore processuale, cioè il diritto di presentare conclusioni scritte, era affidata agli avoués. Tuttavia, pur dopo la fusione delle professioni di avoué e di avvocato operata dalla legge del 31 dicembre 1971, risponde sempre a necessità sostanziali. Infatti, il codice di procedura civile francese obbliga le parti, salvo disposizione contraria, a stare in giudizio dinanzi al tribunal de grande instance tramite avvocato, e questo modo di costituzione vale come elezione di domicilio. In particolare, il. procedimento di riorganizzazione dei tribunali, istituito dal nuovo codice di procedura civile del 13 ottobre 1965, presuppone una stretta collaborazione tra il giudice istruttore della causa e l'avvocato, il che implica la disponibilità dell'avvocato nei confronti del giudice. La prescrizione di un'unica residenza per l'avvocato non è quindi una semplice norma processuale, ma costituisce contemporaneamente una norma d'organizzazione giudiziaria e di deontologia. Il governo francese aggiunge che un'interpretazione restrittiva del principio della libertà di stabilimento è pure necessaria a motivo del carattere specifico della libera prestazione di servizio rispetto al diritto di stabilimento, altrimenti quest'ultimo sarebbe privato di contenuto.

Il governo britannico propone alla Corte di affidare la presente causa al plenum del collegio e ritiene che il quesito che insorge nella fattispecie è quello di se uno stato membro possa subordinare lo stabilimento sul suo territorio di un giurista di un altro stato membro, avvocato o svolgente una qualsiasi attività attinente all'amministrazione della giustizia in uno stato membro, alla condizione che rinunci al suo insediamento nello stato membro di cui è cittadino. Questa questione andrebbe risolta in senso negativo, tenuto conto tanto dello spirito quanto della lettera del trattato. Da un lato, l'art. 52 del trattato contempla, tra le restrizioni da eliminare, quelle che ostacolano la costituzione di agenzie, succursali o filiali. Questa libertà implica che società e ditte possono avere sedi in due o più stati membri. D'altro canto, l'art. 54, n. 1 si riferisce alla sospensione delle restrizioni alla libertà di stabilimento «all'interno della Comunità». È evidente che, per il diritto di stabilimento, la Comunità va considerata come un unico territorio e che, quindi, in mancanza di una disciplina contraria che valga per tutto il territorio della Comunità, non v'è alcun limite al numero di stati membri nei quali il singolo possa stabilirsi. Si dovrebbe aggiungere che, se l'art. 52, n. 2, consente agli stati membri di emanare in tutta libertà norme nazionali per disciplinare le condizioni alle quali un avvocato già stabilito può esercitare la professione, questa libertà non comprende il diritto di emanare una disciplina nazionale che escluda radicalmente il diritto a stabilirsi, consentendo ad un singolo di stabilirsi in una parte della Comunità alla sola condizione che rinunci al suo stabilimento in un'altra parte della Comunità. Inoltre, le condizioni poste dal diritto nazionale per i cittadini di un altro stato membro non possono essere più rigorose di quelle vigenti per i propri cittadini. Quindi, se il diritto francese consente agli avvocati francesi di avere un secondo studio all'estero — come risulta dal fascicolo —, non può impedire agli avvocati stranieri di avere un secondo studio in Francia. Dunque non v'è discriminazione a rovescio, poiché il diritto francese autorizza gli avvocati francesi come gli avvocati stranieri a conservare una residenza professionale in due località. Infine, si dovrebbe respingere la tesi secondo cui la prescrizione di una residenza professionale unica è giustificata onde garantire il funzionamento della giustizia e il rispetto della deontologia. Indubbiamente, la condizione di una residenza professionale nel territorio di competenza di determinati tribunali, ammessa dalla Corte di giustizia nella sentenza van Binsbergen, già menzionata, consente al legislatore nazionale di prescrivere agli ausiliari della giustizia di avere una sede permanente nella circoscrizione di competenza del tribunale in questione, ma ciò non vuol ancora dire che il legislatore possa prescrivere un'unica sede permanente nella Comunità. Il governo britannico osserva, a questo proposito, che in nessuna parte del territorio britannico è limitato il numero di studi in cui un avvocato può esercitare, né il numero d'uffici che possono venir gestiti da un «solicitor», pur se in alcuni casi è necessaria l'autorizzazione dell'associazione di categoria, allorché il numero degli uffici supera i due. Analogamente, un avvocato insediato nel Regno Unito potrebbe avere studi o uffici in un altro stato. In conclusione, il governo britannico propone di risolvere la questione sottoposta nel senso che: «Il fatto di imporre ad un avvocato, cittadino di uno stato membro, che intende esercitare contemporaneamente l'avvocatura in un altro stato membro, di determinare una sola residenza professionale nella Comunità rappresenta una restrizione incompatibile con l'art. 52 del trattato CEE, nonostante questa prescrizione sia dettata dal desiderio di garantire una buona amministrazione della giustizia e il rispetto della deontologia».

Il governo danese osserva anzitutto che, a suo parere, l'attività di avvocato tirocinante, che il Klopp intende svolgere, non è disciplinata dalle norme di diritto comunitario in materia di lavoratori o prestatori di servizi. Quanto alla questione sottoposta, detto governo ritiene che, alla luce delle considerazioni esposte nella sentenza del 21 giugno 1974 (Reyners, 2/74, Race, pag. 631), l'obbligo imposto ad un avvocato da parte di uno stato membro di avere una sola residenza professionale è compatibile col trattato se detta disposizione non fa distinzione fra gli avvocati in base alla loro nazionalità, ed ha come unico effetto il divieto, per un avvocato, di avere più residenze professionali nello stato membro interessato. Al contrario, uno stato membro non può impedire ad un avvocato, che ha già una residenza professionale in un altro stato membro, di stabilirsi anche sul suo territorio. È fondamentale per la libertà di stabilimento che i cittadini di uno stato membro, pur in assenza di direttive, non solo possano stabilirsi in un altro stato membro, ma anche in più stati membri contemporaneamente, purché possiedano i requisiti generali per l'insediamento richiesti in questi stati. Il governo danese ricorda poi la legislazione danese in materia. L'art. 124, n. 1, del codice di procedura civile dispone che l'avvocato non può avere contemporaneamente due studi in diverse circoscrizioni giudiziarie. Questa norma è tuttavia interpretata dalle associazioni di categoria nel senso che riguarda soltanto gli studi di avvocati ubicati in Danimarca e non gli avvocati danesi che esercitano in Danimarca ed intendono aprire studi all'estero, né gli avvocati di altri stati membri che intendono insediarsi in una circoscrizione giudiziaria danese, pur conservando la loro residenza professionale nel loro paese d'origine. In conclusione il governo danese propone di risolvere come segue la questione sottoposta: «Norme nazionali che obbligano un avvocato ad avere una sola residenza professionale non sono incompatibili con l'art. 52 del trattato CEE se si interpretano come divieto di avere più residenze professionali nel paese di stabilimento. Al contrario, le stesse norme nazionali non possono impedire ad un avvocato di avere una residenza professionale in ogni paese in cui esercita, se ciascun paese è membro della Comunità europea».

Il governo olandese osserva che, alla luce delle sentenze Reyners e van Binsbergen, già menzionate, alcuna condizione di nazionalità e di residenza può venir posta in materia di stabilimento e di prestazioni di servizi, pur se non sono ancora state adottate le direttive contemplate agli artt. 54 e 57 del trattato. Nella fattispecie, si tratta di una condizione di residenza che implica di fatto una discriminazione vietata dall'art. 52 del trattato. L'interpretazione data dal Consiglio dell'ordine degli avvocati all'art. 83 del decreto n. 72-468 equivale a sostenere che un avvocato non può contemporaneamente essere iscritto all'albo del suo paese e all'albo di un altro stato membro. Siffatta restrizione, il cui effetto sarebbe inoltre quello di sbarrare l'accesso all'esercizio dell'avvocatura e vietare l'esercizio della stessa solo agli stranieri, sarebbe incompatibile con la libertà di stabilimento, poiché priverebbe d'effetto l'art. 52 del trattato. Il governo olandese esamina poi la normativa vigente nei Paesi Bassi. A norma dell'Advocatenwet (legge olandese che disciplina l'esercizio all'avvocatura), un avvocato non può essere iscritto che in una sola circoscrizione giuridica e deve avere il suo studio nella stessa circoscrizione. Le disposizioni riguardano tuttavia solo l'iscrizione e l'apertura di uno studio nei Paesi Bassi, ma non vengono interpretate nel senso che un avvocato straniero che soddisfa le altre condizioni per l'iscrizione non può ottenerla perché è già iscritto ad un foro straniero.

La Commissione osserva anzitutto che il diritto di stabilimento garantito dall'art. 52 del trattato si fonda sul principio del trattamento nazionale che implica il diritto, per un cittadino di uno stato membro, di insediarsi in un altro stato membro a parità,di condizioni con i cittadini di quello stato onde esercitare un'attività indipendente. L'insediamento nel senso comunitario corrisponde alla creazione di un centro d'interessi profes-, sionali destinato, nell'intenzione di colui che lo istituisce o lo acquisisce, a svolgere una funzione quantomeno duratura. La giurisprudenza della Corte in materia di libertà di stabilimento consente di trarne i seguenti principi : a) La libertà di stabilimento è un diritto fondamentale che esiste indipendentemente dall'adozione delle direttive contemplate dall'art. 57 del trattato. Le direttive in questione presentano il solo vantaggio di facilitare l'esercizio effettivo della libertà di stabilimento in un determinato settore d'attività. b) Qualsiasi limitazione all'esercizio della libertà di stabilimento, in conseguenza di una disposizione di legge nazionale, dovrebbe venir interpretata ed applicata conformemente agli obiettivi del diritto comunitario. Quindi, l'art. 52 del trattato potrebbe avere l'effetto di rendere inopponibile una disposizione nazionale ai cittadini della Comunità. e) Una restrizione indiretta alla libertà di stabilimento potrebbe, al pari di una restrizione diretta, essere incompatibile con l'art. 52 tiel trattato. La Commissione esamina poi gli argomenti esposti dal consiglio dell'ordine degli avvocati. In primo luogo, l'art. 83 del decreto n. 72-463 non può venire interpretato nel senso che riguarda l'accesso all'esercizio dell'avvocatura. Del resto, la nozione di residenza professionale, contemplata in una norma giuridica nazionale, non può legittimamente applicarsi che a situazioni circoscritte ad un'area corrispondente alla sfera d'applicazione della norma di cui trattasi, ma va esclusa qualsiasi portata extraterritoriale. Ciò significa che solo ad un avvocato già iscritto al foro di un tribunale francese si può eventualmente vietare di aprire un secondo studio sullo stesso territorio. In secondo luogo, è opportuno disattendere l'argomento tratto dalla presunta assenza di reciprocità tra il foro di Parigi e quello di Düsseldorf. L'art. 52 del trattato non subordina la sua piena efficacia a nessuna condizione di questo genere. In terzo luogo non v'è conflitto di norme deontologiche, poiché nulla consente di supporre che, a motivo della sua appartenenza ad un foro tedesco il Klopp, potrebbe, in Francia, trovarsi in situazioni in cui il rispetto delle norme francesi di deontologia gli sia impossibile. Del resto è notorio che vari membri del foro di Parigi sono pure membri di fori stranieri. In quarto luogo, la Commissione contesta la tesi secondo cui il diritto comunitario non consente di arguire un diritto soggettivo allo stabilimento in uno stato membro di un avvocato inscritto al foro di un altro stato membro. Anzi, risulta sia dalla portata dell'art. 52 del trattato che dal programma generale per la soppressione delle restrizioni alla libertà di stabilimento che devono venir abolite tutte le restrizioni all'accesso o all'esercizio di attività indipendenti le quali, pur se in apparenza possono venir applicate indipendentemente dalla nazionalità, ostacolano esclusivamente o principalmente l'accesso o l'esercizio di dette attività da parte di stranieri. Orbene, la norma della residenza professionale, come è interpretata ed applicata dal consiglio dell'ordine, rappresenta una siffatta restrizione, poiché colpisce in realtà solo gli avvocati stranieri, vietando loro radicalmente l'accesso all'esercizio dell'avvocatura, allorché essa vale solo per gli avvocati francesi già stabiliti sul territorio francese. Ne consegue che la norma in questione ha in pratica l'effetto di consentire lo stabilimento in Francia solo a giovani avvocati, cittadini di un altro stato membro che hanno seguito in Francia gli studi necessari per accedere alla professione. Siffatta prassi limita il libero stabilimento a casi marginali e svuoterebbe l'art. 52 del trattato di gran parte del suo contenuto, a danno del suo effetto utile. In ultimo luogo, è interessante richiamarsi ai lavori della commissione consultiva dei fori europei in materia di diritto di stabilimento e più specialmente al suo progetto di direttiva (Athinai 5/82) che prevedeva il doppio studio. In virtù di detto progetto, l'avvocato insediato in un altro stato membro è «dispensato dal rispetto di qualsiasi norma di questo stato che gli vieti di conservare uno studio nel suo stato membro d'iscrizione o in un altro stato membro ove sia anche iscritto all'albo». I risultati di detti lavori dimostrano chiaramente che la molteplicità di studi all'interno della Comunità non è considerata dagli ordini degli avvocati europei come contraria al buon funzionamento della giustizia. In conclusione la Commissione propone di risolvere la questione sottoposta nel modo seguente: «Il fatto di imporre ad un cittadino di uno stato membro, nello stesso già iscritto all'albo ed ivi esercente l'avvocatura, che intende iscriversi e insediarsi come avvocato in un altro stato membro, di tenere una sola residenza professionale allorché egli presenta tutti i requisiti prescritti per i cittadini di detto stato per accedere all'avvocatura, costituisce, pur se non sono ancora state adottate direttive a norma dell'art. 57, una restrizione incompatibile con la libertà di stabilimento garantita dall'art. 52 del trattato».

L' ordine degli avvocati del foro di Parigi è stato invitato a rispondere alle seguenti questioni: «Su quale interpretazione delle norme nazionali l'ordine fondi la sua prassi secondo la quale, da un lato, le consuetudini del foro di Parigi da vario tempo hanno autorizzato gli avvocati francesi a chiedere la loro iscrizione a fori stranieri mentre, d'altra parte, a un avvocato straniero come il Klopp, viene rifiutata l'iscrizione al foro di Parigi in quanto già iscritto ad un foro straniero». «Quanti avvocati del foro di Parigi, al momento della decisione impugnata, fossero contemporaneamente iscritti ad un foro straniero». Si desume dalla risposta dell'ordine che il regolamento interno del foro di Parigi non autorizza alcuna doppia iscrizione, ma facilita soltanto la collaborazione tra avvocati iscritti al foro di Parigi ed avvocati iscritti ad un foro straniero. In virtù di questa disciplina, l'avvocato del foro di Parigi, può, previo accordo esplicito del decano, aprire uno studio secondario all'estero oppure stipulare un accordo di corrispondenza organica. Queste possibilità escludono tuttavia qualsiasi nozione di iscrizione. Si tratta di semplici modalità di collaborazione che non implicano alcuna iscrizione simultanea a due albi diversi. L'ordine aggiunge che, se casi sporadici di duplice iscrizione possono verificarsi, questo stato di cose è incompatibile con le norme di legge e con i regolamenti vigenti.

Tutti i partecipatiti che hanno presentato osservazioni scritte sono stati invitati a rispondere alle seguenti questioni: «Se un avvocato è iscritto contemporaneamente ai fori di due stati membri o di uno stato membro e di un paese terzo, quali sono le norme di legge o le norme di deontologia applicate alle attività esercitate simultaneamente nei due stati, specie se dette attività hanno effetti transfrontalieri, in particolare per quanto riguarda la responsabilità professionale, gli onorari, l'associazione con un altro avvocato o il diritto di esserne datore di lavoro o dipendente». «Quali sono le conseguenze dei provvedimenti disciplinari, ivi compreso il divieto d'esercitare, adottati in uno stato, sull'esercizio della professione in un altro stato nel quale l'avvocato è pure iscritto al foro?» a) Rispondendo a queste questioni, l'ordine degli avvocati del foro di Parigi osserva che il diritto francese non autorizza, nel suo stato attuale, il duplice insediamento, sicché la questione non insorge. Su questo punto l'ordine fornisce una risposta solo in via teorica. Pare che la soluzione alle questioni si possa trovare o nell'adozione del metodo classico dei conflitti di legge, oppure adottando il metodo unilaterale, che impone il ritorno al diritto nazionale allorché si devono applicare leggi d'indole imperativa, d'ordine pubblico. La materia dello status di avvocato e le norme che disciplinano la sua capacità sono fondamentalmente norme di ordine pubblico che non ammettono deroghe. Accogliendo questo modo di vedere, si dovrebbe risolvere la seconda parte della questione affermando che il diritto relativo alle questioni disciplinari è dominato dal principio dell'autonomia. Il consiglio dell'ordine procederebbe d'ufficio ogni qualvolta venisse informato di una radiazione oltre frontiera. Se in entrambi i paesi gli stessi illeciti implicano le stesse sanzioni, non vi sarebbero difficoltà. Se invece la nozione di illecito viene commisurata con metodi diversi, il problema rimarrebbe aperto. b) Il governo francese ritiene che nessuna disposizione di legge o nessun regolamento vieti ad un avvocato iscritto a un foro francese di essere contemporaneamente membro del foro di un altro stato, finché le condizioni per l'esercizio dell'avvocatura nel paese straniero di cui si tratta non siano in contrasto con le norme per l'esercizio della professione vigenti in Francia. Di conseguenza, l'avvocato iscritto a un foro francese non può, se esercita all'estero, trasgredire le norme che disciplinano l'esercizio della sua attività in Francia. D'altra parte, un'infrazione alle norme di correttezza, d'onore o di riservatezza, anche se riguardante fatti non inerenti alla professione, commessi all'estero da un avvocato iscritto a un foro francese, che è così incorso in una sanzione disciplinare emanata da un giudice straniero, potrebbe pure esporlo in Francia ad una misura disciplinare. e) La risposta del governo britannico mette in luce che la situazione è diversa in Inghilterra e nel paese di Galles, in Scozia ed in Irlanda del Nord e che varia inoltre a seconda che si tratti di «barristers» (o «advocates») o di «solicitors». I principi comuni possono riassumersi come segue. Il diritto britannico non vieta che un avvocato, normalmente esercitante nel Regno Unito, apra anche un ufficio in un altro stato ed eserciti associandosi a giuristi stranieri. Egli deve sempre rispettare le norme di comportamento professionale vigenti nel Regno Unito, anche se esercita la professione all'estero. Di conseguenza, esso deve rispettare le norme deontologiche tanto del proprio ordine quanto di quello dello stato che lo ospita. Quanto agli onorari, le disposizioni vigenti sono quelle che disciplinano l'attività di cui trattasi. Provvedimenti disciplinari adottati in un altro stato, a causa di una scorretta condotta professionale, non hanno effetto automatico nel Regno Unito. Potrebbero tuttavia provocare la promozione di un'azione disciplinare autonoma a norma delle norme del diritto britannico. d) Secondo il governo danese, gli avvocati che hanno contemporaneamente studi all'estero e in Danimarca devono presentare gli stessi requisiti di probità e di serietà prescritti per gli avvocati danesi. Non si può tuttavia escludere che, nell'ambito di un procedimento promosso nei confronti di un determinato avvocato per infrazione a norme di minore importanza, l'ordine degli avvocati possa tener conto del fatto che l'interessato è abituato a osservare norme diverse in un altro paese di stabilimento. L'ordine degli avvocati potrebbe pure tener conto degli onorari normalmente praticati nell'altro paese di stabilimento. D'altra parte, provvedimenti disciplinari adottati in un altro stato membro potrebbero pregiudicare il diritto di un avvocato, iscritto all'albo in Danimarca, a continuare a esercitare in Danimarca. e) La Commissione ritiene che, nell'ipotesi in cui un avvocato sia iscritto contemporaneamente al foro - di uno stato membro e a quello di un un altro stato membro o di uri paese terzo, si deve partire dall'idea ch'egli è soggetto di volta in volta alle norme e ai regolamenti nonché ai principi deontologici vigenti sul territorio dello stato in cui esercita le sue attività. La Commissione aggiunge che, finora, non le risulta che vi siano state cause vertenti su un conflitto tra le norme di due stati di insediamento.

La Commissione è invitata inoltre ad indicare a qual punto siano giunti i lavori della Comunità in materia di direttiva sul diritto di stabilimento degli avvocati. Essa ha precisato che la Commissione non ha elaborato alcun progetto di direttiva circa il diritto di stabilimento degli avvocati. Lavori preparatori sarebbero tuttavia stati iniziati dalla commissione consultiva dei vari fori delle Comunità europee (CCBE) al fine di esaminare come si possa facilitare il diritto di stabilimento degli avvocati, non essendovi ancora armonizzazione degli studi universitari né riconoscimento mutuo dei diplomi. I lavori della CCBE si sono concretati in un progetto preliminare di direttiva (Atene 5/82) che sarebbe stato discusso tra la Commissione e la CEE.

All'udienza del 27 marzo 1984, hanno presentato osservazioni Onno Klopp, rappresentato dall'avvocato B. Odent, l'ordine degli avvocati del foro di Parigi, rappresentato dall'avv. J. G. Nicolas, il governo francese, rappresentato dal sig. G. Guillaume, nonché la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. J. Delmoly. Essi hanno pure risposto alle domande della Corte.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 10 maggio 1984.

Con sentenza 3 maggio 1983, giunta alla Corte il 6 giugno 1983, la Corte di cassazione francese ha sollevato, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, una questione pregiudiziale relativa all'interpretazione degli art. 52 e seguenti del trattato CEE, per quel che riguarda l'accesso alla professione.

Detta questione è insorta nell'ambito di un litigio tra l'ordine degli avvocati di Parigi e il sig. Klopp, cittadino tedesco ed avvocato iscritto all'albo di Düsseldorf. Questi aveva chiesto l'autorizzazione a prestare giuramento nonché l'iscrizione nell'elenco dei praticanti del foro di Parigi, pur restando avvocato del foro di Düsseldorf e conservando in questa città residenza e studio.

Con provvedimento 17 marzo 1981, il consiglio dell'ordine degli avvocati di Parigi respingeva la richiesta, in quanto il Klopp, pur possedendo tutti i requisiti per l'esercizio dell'avvocatura, specie per quel che riguarda le caratteristiche personali e i diplomi prescritti, non rispondeva alle esigenze dell'art. 83 del decreto 72-468 (GU della Repubblica francese 11. 6. 1972) e dell'art. 1 del regolamento interno del foro di Parigi, in forza dei quali l'avvocato può avere un solo domicilio professionale, nel circondario del tribunal de grande instance presso il quale è incardinato.

A norma dell'art. 83 del decreto summenzionato, «l'avvocato deve fissare il domicilio professionale nel circondario del tribunal de grande instance presso ilquale è incardinato». L'art. 1 del regolamento interno del foro di Parigi stabilisce che «l'avvocato presso la Cour de Paris deve esercitare effettivamente la sua professione» e che «per svolgere la sua attività egli deve essere iscritto all'albo o registrato come praticante ed avere il domicilio professionale in Parigi e nei dipartimenti degli Hauts-de-Seine, della Seine-Saint-Denis o del Val-de-Marne» e ch'egli «può, indipendentemente dal suo studio principale, aprire negli stessi limiti territoriali uno studio secondario».

Dopo che la corte d'appello di Parigi aveva annullato il provvedimento del consiglio dell'ordine di cui sopra, con sentenza 24 marzo 1982, l'ordine degli avvocati di Parigi ricorreva alla Corte di cassazione la quale, ritenendo che la causa sollevasse una questione di diritto comunitario, ha sospeso il giudizio ed ha chiesto alla Corte, a norma dell'art. 177 del trattato, di stabilire «interpretando gli artt. 52 e segg. del trattato di Roma, se, in mancanza di una direttiva del Consiglio delle Comunità europee relativa al coordinamento delle disposizioni concernenti l'accesso alla professione di avvocato e l'esercizio di questa professione, l'esigere che un avvocato, cittadino di uno stato membro, il quale desideri esercitare contemporaneamente la professione di avvocato in un altro stato membro, abbia un solo domicilio professionale, esigenza posta dalle leggi del paese di stabilimento e che grantisce in questo paese il funzionamento della giustizia e del rispetto della deontologia, costituisca una restrizione incompatibile con la libertà di stabilimento garantita dall'art. 52 del trattato di Roma».

La questione mira in sostanza ad accertare se, in mancanza di una direttiva per il coordinamento delle disposizioni nazionali in fatto di accesso alla professione d'avvocato e d'esercizio della stessa, gli artt. 52 e seguenti del trattato ostino a che le competenti autorità di uno stato membro rifiutino, in ossequio alla loro disciplina nazionale e alle norme di deontologia ivi in vigore, ad un cittadino di un altro stato membro il diritto di accedere alla professione d'avvocato e di esercitarla per il solo fatto che egli conserva contemporaneamente un domicilio professionale d'avvocato in un altro stato membro.

L'ordine degli avvocati di Parigi sostiene anzitutto che ľart. 52 del trattato ha efficacia diretta solo parziale, in quanto sancisce la norma della parità di trattamento, ma non esercita necessariamente ulteriori effetti in altre ipotesi. Quindi, in mancanza di direttive, le modalità pratiche per l'esercizio della libertà di stabilimento sono disciplinate dal diritto nazionale, salvo che questo sia discriminatorio o costituisca un ostacolo minifestamente eccessivo od oggettivamente non conforme all'interesse generale.

È opportuno ricordare che il trattato prescrive, a norma dell'art. 52, 1o comma, la soppressione delle restrizioni della libertà di stabilimento dei cittadini di uno stato membro nel territorio di un altro stato membro.

Per conseguire gradualmente questo scopo, il Consiglio adottava, il 18 dicembre 1961, a norma dell'art. 54 del trattato, il programma generale per la soppressione delle restrizioni della libertà di stabilimento (GU 1962, pag. 36). Per l'attuazione di questo programma, l'art. 54, n. 2, del trattato dispone che il Consiglio delibera mediante direttive destinate a realizzare la libertà di stabilimento per le varie attività. Inoltre, l'art. 57 del trattato incarica il Consiglio di elaborare direttive miranti al mutuo riconoscimento dei diplomi, dei certificati e degli altri titoli nonché al coordinamento delle disposizioni legislative e amministrative degli stati membri riguardanti l'accesso alle attività autonome e il loro esercizio. Mentre la professione d'avvocato è già disciplinata, sotto il profilo della libera prestazione dei servizi, dalla direttiva del Consiglio 22 marzo 1977, n. 77/249, mirante a facilitare l'esercizio effettivo della libera prestazione dei servizi da parte degli avvocati (GU L 78, pag. 17), non è stata adottata alcuna direttiva a norma degli artt. 54 e 57 del trattato in fatto di diritto di stabilimento per quel che riguarda la stessa professione.

Tuttavia, come la Corte ha già deciso, particolarmente nella sentenza 21 giugno 1974 (Reyners, 2/74, Racc, pag. 631), facendo coincidere con la fine del periodo transitorio la realizzazione della libertà di stabilimento, l'art. 52 pone un preciso obbligo di risultato, il cui adempimento doveva essere facilitato, ma non condizionato, dall'elaborazione di un programma di provvedimenti graduali. Di conseguenza, non si può invocare, per esimersi da detto obbligo, il fatto che il Consiglio non abbia adottato le direttive contemplate dagli artt. 54 e 57.

Si deve quindi accertare quale sia la portata dell'art. 52 del trattato, in quanto norma di diritto comunitario direttamente efficace, nell'ipotesi dello stabilimento in uno stato membro di un avvocato già stabilito in un altro stato membro e che conserva detto stabilimento originario.

L'ordine degli avvocati di Parigi e il governo francese sostengono che l'art. 52 del trattato si richiama, per l'accesso e l'esercizio della libertà di stabilimento, alle condizioni stabilite dallo stato membro di stabilimento. Tanto l'art. 83 del decreto 72-468 quanto l'art. 1 del regolamento interno del foro di Parigi, già ricordati, si applicherebbero tanto ai cittadini francesi, quanto a quelli degli altri stati membri. Dette disposizioni prescriverebbero ad un avvocato di avere un solo domicilio professionale.

A questo proposito l'attore obietta in primo luogo che la normativa nazionale francese, come viene applicata, ha indole discriminatoria ed è quindi incompatibile con l'art. 52 del trattato, poiché l'ordine degli avvocati avrebbe autorizzato o tollerato la prassi di taluni dei suoi membri consistente nell'aver un secondo domicilio professionale in altri paesi, mentre non avrebbe autorizzato il ricorrente a stabilirsi in Parigi, pur osservando il domicilio e lo studio in Düsseldorf.

Tuttavia, nell'ambito della ripartizione delle competenze fra la Corte e il giudice nazionale, a norma dell'art. 177 del trattato, spetta al secondo accertare se l'applicazione pratica della disciplina di cui trattasi sia di fatto discriminatoria. Si deve dunque risolvere la questione sollevata dal giudice nazionale senza pronunciarsi sull'obiezione relativa all'applicazione eventualmente discriminatoria del diritto nazionale.

In secondo luogo, l'attore e i governi britannico e danese, come pure la Commissione sostengono che la disciplina dello stato membro di stabilimento, benché si applichi all'accesso e all'esercizio della professione di avvocato in questo stato, non può vietare ad un avvocato, cittadino di un altro stato membro, di conservarvi il proprio stabilimento.

L'ordine degli avvocati e il governo francese obiettano sotto questo profilo che l'art. 52 del trattato prescrive l'applicazione completa del diritto dello stato membro di stabilimento. La norma detta dell'unicità del domicilio professionale dell'avvocato trarrebbe fondamento dall'esigenza dell'esercizio effettivo nell'ambito di un foro che garantisca la disponibilità dell'avvocato tanto per il giudice quanto per i propri clienti. Essa andrebbe rispettata come norma di organizzazione giudiziaria e nel contempo deontologica, obiettivamente necessaria e conforme all'interesse generale.

Si deve sottolineare che, a norma dell'art. 52, 2° comma, la libertà di stabilimento implica l'accesso alle attività indipendenti ed il loro esercizio «alle condizioni definite dalla legislazione del paese di stabilimento nei confronti dei propri cittadini». Da questa norma e dal suo contesto si desume che, in mancanza di norme comunitarie specifiche in materia, ciascuno stato membro è libero di disciplinare l'esercizio della professione d'avvocato nel proprio territorio.

Tuttavia, questa norma non implica che la disciplina di uno stato membro possa prescrivere che un avvocato abbia un solo stabilimento nell'intero territorio della Comunità. Siffatta interpretazione restrittiva avrebbe infatti la conseguenza che l'avvocato, stabilitosi in un determinato stato membro, non potrebbe più avvalersi delle libertà del trattato per stabilirsi in un altro stato membro, se non rinunciando al precedente stabilimento.

L'idea che la libertà di stabilimento non si limita al diritto di stabilirsi una sola volta nell'ambito della Comunità trova conferma nella stessa lettera dell'art. 52 del trattato, a norma del quale l'abolizione graduale delle restrizioni della libertà di stabilimento si estende pure alle restrizioni per la creazione di agenzie succursali o filiali, da parte dei cittadini di uno stato membro stabiliti nel territorio di un altro stato membro. Questa norma va considerata come espressione specifica di un principio generale, valido anche per le professioni liberali, in forza del quale il diritto di stabilimento implica del pari la facoltà di creare e di conservare, salve restando le norme professionali, più di un centro di attività nel territorio della Comunità.

Tuttavia, tenuto conto delle particolarità della professione forense, si deve riconoscere allo stato membro ospitante il diritto, nell'interesse della buona amministrazione della giustizia, di pretendere dagli avvocati iscritti ad un albo nel proprio territorio che essi esercitino la loro attività in modo da mantenere un contatto sufficiente con i loro clienti e con i giudici e rispettino le norme deontologiche. Cionondimeno, siffatte esigenze non possono avere l'effetto di impedire ai cittadini degli altri stati membri di esercitare effettivamente il diritto di stabilimento che viene loro garantito dal trattato.

A questo proposito, è opportuno osservare che i mezzi attuali di trasporto e di telecomunicazione offrono la possibilità di garantire in modo idoneo il contatto con i giudici e con i clienti. Analogamente, l'esistenza di un secondo domicilio professionale in un altro stato membro non impedisce l'applicazione delle norme di deontologia nello stato membro ospitante.

Si deve quindi risolvere la questione sollevata nel senso che, anche in mancanza di direttive per il coordinamento delle legislazioni nazionali in fatto di accesso alla professione di avvocato e al suo esercizio, gli artt. 52 e seguenti del trattato vietano che le autorità competenti di uno stato membro, in ossequio alla loro normativa nazionale e alle norme di deontologia ivi in vigore, rifiutino a un cittadino di un altro stato membro il diritto di accedere alla professionale di avvocato e di esercitarla per il solo fatto che egli conserva contemporaneamente un domicilio in un altro stato membro.

Le spese sostenute dal governo francese, dal governo britannico, dal governo danese e da quello olandese nonché dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non sono ripetibili. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale cui spetta quindi pronunciarsi sulle spese.