Corte giust. UE, Sentenza del 8 aprile 1976, causa 29/75

Gli antefatti e gli argomenti delle parti svolti nel corso della fase scritta si possono così riassumere:

La ricorrente gestisce in Germania una rete di grandi magazzini in cui si vendono tra l'altro specialità alimentari, alcune delle quali vengono importate direttamente.

Il 2 gennaio 1975 essa chiedeva all'Ufficio federale dell'alimentazione e della silvicoltura (in prosieguo «l'Ufficio») una licenza di importazione per 5000 cartoni di fagiolini in scatola, di cui alla voce 20.02 lett. g) della tariffa doganale comune, provenienti dalla Repubblica popolare cinese e già in libera pratica nei Paesi Bassi.

Il 14 gennaio 1975 la Repubblica federale di Germania, invocando l'art. 115 del trattato CEE, chiedeva l'autorizzazione a non concedere la preferenza comunitaria alle merci summezionate provenienti dalla Repubblica popolare cinese e già messe in libera pratica negli altri Stati membri, per le quali fosse stata presentata domanda di licenza dopo il 1o gennaio 1975. Essa faceva presente che dopo questa data risultavano presentate tre domande di licenza (due presentate il 2 gennaio 1975 per 86982 DM e, rispettivamente, 39803 DM, riguardanti merci già messe in libera pratica nei Paesi Bassi; la terza, datata 7 gennaio 1975, per 36349 DM e riguardante prodotti già messi in libera pratica nel Beglio); che si dovevano prevedere altre domande; che non vi erano accordi con la Cina che autorizzassero l'importazione di detti prodotti, e che le importazioni dirette non erano autorizzate, salvo i contingenti ammessi per le fiere.

Con decisione 20 gennaio 1975 (GU n. L 23, del 30 gennaio 1975, pag. 19) la Commissione autorizzava l'esclusione di detti prodotti «per i quali la data di deposito delle domande di titoli d'importazione è necessaria al 1o gennaio 1975». In virtù di tale autorizzazione, l'Ufficio respingeva, lo stesso giorno, la domanda di licenza della ricorrente.

Il 4 marzo 1975, dinanzi al Verwaltungsgericht di Francoforte, la società Kaufhof impugnava il provvedimento negativo con cui l'Ufficio, il 18 febbraio 1975, aveva respinto l'opposizione del 5 febbraio 1975.

La presente causa è stata promossa il 13 marzo 1975, con atto introduttivo registrato in questa cancelleria il 17 marzo successivo.

La fase scritta si è svolta ritualmente.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

La ricorrente conclude che la Corte voglia:

1. Annullare la decisione della Commissione 20 gennaio 1975 (75/71/CEE). 2. Porre le spese del giudizio a carico della convenuta.

La convenuta conclude chiedendo alla Corte:

1. Di respingere la domanda della ricorrente. 2. Di porre le spese a carico della ricorrente.

La ricorrente esclude ogni possibilità di dubbio circa la ricevibilità del ricorso, promosso a norma dell'art. 173, 2o comma, del trattato CEE, tenuto conto delle sentenze della Corte 1o luglio 1965(Toepfer c. Commissione,106 e 107-63, Racc. 1965, pag. 497) e 23 novembre 1971(Bock c. Commissione,62-70, Racc. 1971, pag. 897). La decisione litigiosa tocca la ricorrente, poiché ha espressamente esteso l'autorizzazione ad un momento in cui la ricorrente aveva già richiesto la licenza.

La ricorrente è colpita dal provvedimento immediatamente ed individualmente. Come risulta dagli antefatti, l'autorizzazione è stata infatti richiesta proprio in considerazione delle domande di licenza giacenti in quel momento. Allorché è entrata in vigore la decisione del 20 gennaio 1975, la ricorrente — come qualsiasi altro eventuale importatore — è stata individuata come se fosse stata la destinataria del provvedimento.

La Commissione ribatte che l'impugnazione da parte di un singolo di una decisione con cui si autorizza uno Stato membro — a norma dell'art. 115 del trattato — a non concedere la preferenza comunitaria a determinate merci è in linea di principio irricevibile in forza dell'art. 173, 2o comma, del trattato.

Qualunque persona fisica o giuridica interessata ad un'importazione non è toccata da una decisione del genere, indirizzata ad un terzo, nè direttamente — giacchè lo Stato membro era soltanto autorizzato ad adottare un provvedimento che risultava nel suo potere discrezionale — nè individualmente — in quanto la misura di protezione riguardava tutti coloro che volevano importare nel periodo in cui essa era in vigore. Tuttavia nella fattispecie non è il caso di eccepire l'irricevibilità. Con la sentenza della Corte 62-70 di cui sopra, è stato dissipato ogni dubbio circa la ricevibilità di un ricorso come quello in esame, pur tenendo conto della decisione della Commissione 12 maggio 1971 che autorizza gli Stati membri ad adottare provvedimenti cautelativi di protezione nei confronti di alcuni prodotti provenienti dai paesi terzi e messi in libera pratica in uno Stato membro diverso (GU n. L 121, 3 giugno 1971, pag. 26), modificata dalla decisione della Commissione 9 marzo 1973 (GU n. L 80, 28 marzo 1973, pag. 22).

La ricorrente assume che l'art. 115 del trattato CEE non può applicarsi in un. settore ove già esiste una politica commerciale comune e dove è impossibile che si verifichino sviamenti degli scambi per effetto di alcuni provvedimenti di politica commerciale degli Stati membri. È vero che le importazioni di prodotti conservati a base di ortofrutticoli provenienti dai paesi terzi non sono ancora disciplinate da regolamenti comunitari, pur se gli Stati membri non sono più autorizzati a mentenere in vigore provvedimenti di politica commerciale incompatibili con il trattato CEE (art. 30 e segg.). A. sostegno dell'argomento si può ricordare che i regimi d'importazione rientrano nella politica agricola comune in quanto «meccanismi comuni di stabilizzazione all'importazione o all'esportazione» (art. 40, n. 3), e tale principio è valido a decorrere al più tardi dalla scadenza del periodo transitorio (art. 8, n. 7). D'altro canto, all'art. 7 del regolamento n. 865/68 del 28 giugno 1968, che istituisce un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli (GU 1968, n. L 153, pag. 11), il Consiglio si è impegnato ad unificare i regimi d'importazione nei confronti dei paesi terzi entro il 1o gennaio 1969. Dette disposizioni avrebbero dovuto venir applicate al più tardi a decorrere dal 1o luglio 1969. Da tale regolamento si desume che, dal 1o gennaio 1970, non sono più ammessi provvedimenti nazionali che escludano dalla preferenza intracomunitaria merci già in libera pratica nell'ambito della Comunità.

Nell'art. 115 si distinguono due ipotesi:

il caso in cui l'esecuzione di provvedimenti nazionali di politica commerciale è impedita da sviamenti di traffico; il caso in cui provvedimenti nazionali di politica commerciale non coordinati provochino difficoltà economiche.

La decisione litigiosa si riferisce solo al primo caso. Le decisioni negative adottate nei confronti della ricorrente (sia la reiezione della domanda che quella opposta al reclamo) traggono motivo essenzialmente da presunte difficoltà provocate alla produzione nazionale dall'importazione di fagiolini in scatola dalla Repubblica popolare cinese. Tuttavia, il totale delle importazioni di fagiolini in scatola nella Repubblica federale per gli anni 1972 e 1973 ammonta a circa 108000 t, delle quali, nel 1972, 96300 t sono state importate dagli altri Stati membri e solo 7500 t da paesi terzi. Nel 1973 le importazioni dei paesi membri hanno raggiunto le 102500 t e solo 5100 t sono state importate dai paesi terzi.

I fatti che possono indurre la Commissione ad adottare una decisione ritenendo che si sia verificata la prima ipotesi di cui all'art. 115, vanno interpretati e valutati restrittivamente. Nella sentenza 23 novembre 1971 (già citata) la Corte ha annullato parzialmente la decisione della Commissione in quanto quest'ultima, vista l'inconsistenza pratica delle operazioni (2,6 ‰ del totale delle importazioni) aveva superato il limite del «necessario». La sproporzione è altrettanto patente nella fattispecie (circa 0,8 ‰ delle importazioni del 1973; la ricorrente non dispone di dati sulle importazioni del 1974); anche in quest'occasione non era il caso di sospendere il principio della libera circolazione delle merci. Inoltre, l'importazione di fagiolini in scatola cinesi in Germania non pregiudica i provvedimenti di politica commerciale adottati dalla Repubblica Federale nei rapporti con la Repubblica popolare cinese e tanto meno rappresenta un impedimento nei loro confronti. L'art. 115 del trattato CEE deve consentire di mettere in atto la politica commerciale nazionale, ma non offrire protezione contro gli sviamenti del traffico. Una simile protezione potrebbe venir messa in atto con questo mezzo solo se la Repubblica federale seguisse una politica restrittiva nei confronti delle merci di cui trattasi per motivi di politica commerciale. Dal 5 luglio 1973 però è in vigore tra i due paesi un accordo sugli scambi commerciali e sulle transazioni finanziarie.

L'applicazione dell'art. 115, n. 1, è subordinata ai limiti posti dal n. 3 dello stesso articolo, in forza del quale si devono adottare anzitutto i provvedimenti che meno turbano il funzionamento del mercato comune. Da ciò si può arguire che non è illimitata la facoltà di concedere agli Stati membri un'autorizzazione con effetto retroattivo. Avvalendosi dei poteri spettantile in materia di politica commerciale, la Commissione deve controllare che lo Stato si avvalga dell'autorizzazione solo in caso di forte aumento delle importazioni, mentre nella fattispecie essa non ha tenuto presente che nel 1975 si sarebbe potuta importare almeno una quantità di merce pari a quella dell'anno precedente.

La Commissione si è pure imposta dei limiti sotto l'aspetto formale nella propria decisione del 12 maggio 1971, modificata da quella del 9 marzo 1973; in virtù delle dette decisioni la licenza di importazione va rilasciata entro gli 8 giorni utili successivi alla presentazione della domanda. Lo Stato membro interessato inoltre deve decidere sul rilascio, dopo che gli è, stata notificata la decisione della Commissione circa l'applicazione dell'art. 115, non oltre i 12 giorni utili dalla presentazione della domanda. L'efficacia della decisione del 20 gennaio 1975 non poteva quindi venir estesa alle domande presentate successivamente al 2 gennaio 1975.

Infine, è stato violato l'art. 190 del trattato CEE. Non è sufficiente che — se adotta decisioni in forza dell'art. 115 — la Commissione si limiti a riprodurre il tenore di questo articolo. L'indole eccezionale dell'art. 115 richiedeva che nella fattispecie fossero indicati i provvedimenti di politica commerciale adottati dalla Repubblica federale di Germania nei confronti della Repubblica popolare di Cina, la cui esecuzione era impedita dallo sviamento delle importazioni.

La convenuta ribatte che l'art. 115 trova indubbiamente le sue radici nella politica commerciale, ma la sua sfera d'applicazione rientra nel settore della libera circolazione delle merci, che può venir limitata dagli Stati membri su autorizzazione della Commissione. Risulta dal trattato che alcuni provvedimenti nazionali possono richiedere l'applicazione dell'art. 115, 1o comma, anche dopo il termine del periodo di transizione, finché cioè i «principi uniformi» di cui all'art. 113 non hanno avuto pratica realizzazione, in quanto la Comunità non ha ancora esercitato la propria competenza in tutti i settori. Dalla motivazione della decisione impugnata emerge che la fattispecie si riferisce soltanto alla prima ipotesi di cui all'art. 115. In questo caso, un provvedimento di politica commerciale non è impedito per il solo fatto di risentire di alcuni effetti, ma è impedito se non svolge più la propria efficacia nel modo auspicato e quindi non è più in grado, anche parzialmente, di svolgere la propria funzione. Secondo la sentenza 62-70, la Corte ha considerato determinante per l'applicazione dell'art. 115 la rilevanza dell operazione «ai fini dell'efficacia del provvedimento di politica commerciale che lo Stato membro intendeva adottare».

Il provvedimento applicato nella fattispecie nei confronti della Repubblica popolare cinese da parte della Repubblica federale di Germania è un provvedimento nazionale. Nel settore non esiste ancora una politica commerciale comune (a norma del regolamento n. 865/68 summenzionato, negli scambi con i Paesi terzi è stato unificato solo il settore fiscale, ma non quello delle restrizioni quantitative; d'altronde, la complessità della materia ha impedito di rispettare la data fissata dall'art. 7, quindi restano in vigore le disposizioni nazionali). La competenza della Comunità non è di per sè sufficiente, perchè si giunga ad un regime comune in materia di politica commerciale, ma per di più dovrebbe venir esercitata. L'automatismo è impossibile. Il contenuto di detto regime deve anzitutto venir determinato dalle istituzioni comunitarie e finchè non saranno stati adottati provvedimenti comunitari, gli Stati membri devono aver facoltà di mantenere in vigore i provvedimenti nazionali. Questo è pure l'orientamento della sentenza 13 dicembre 1973(Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders c. Indiamex e de Beider,37 e 38-73, Racc. 1973, pag. 1609) che verte sulle tasse nazionali di effetto equivalente a dazi doganali. Lo stesso deve avvenire per le restrizioni quantitative. Finché — senza contravvenire al trattato — sono applicabili nei confronti dei paesi terzi provvedimenti nazionali di politica commerciale, resta applicabile l'art. 115.

La convenuta ha fondato la propria decisione solo sugli sviamenti di traffico; nella domanda la Repubblica federale si è appellata allo stesso motivo. La presente controversia verte quindi solo su questa decisione e sulla sua motivazione e non sulle difficoltà economiche riscontrate dalla Repubblica federale o sulla decisione di reiezione dell'Ufficio.

Per accertare se il principio della proporzionalità sia stato rispettato si dovrebbe anzitutto determinare quale provvedimento di politica commerciale fosse messo a repentaglio da sviamenti di traffico. La Repubblica federale di Germania ha autorizzato l'importazione di prodotti cinesi solo per i quantitativi previsti per le fiere. L'orientamento generale di uno Stato verso una politica commerciale attiva non gli impedisce di adottare provvedimenti restrittivi speciali o che questi provvedimenti siano di politica commerciale. Non può aver rilievo nella presente causa l'assunto della ricorrente che nell'estate 1974 la Repubblica federale avrebbe autorizzato importazioni indirette delle merci di cui trattasi. Il fatto che in passato l'attuazione della politica commerciale sia stata meno tutelata contro gli sviamenti di traffico, non ha rilevanza per la valutazione della situazione esistente allorché fu adottata la decisione litigiosa, cioè all'inizio del 1975. Nella fattispecie non sussistono dubbi sull'effettivo sviamento di traffico. Nei paesi del Benelux (come in Francia, in Irlanda ed in Italia) l'importazione delle merci di cui trattasi dalla Repubblica popolare cinese è liberalizzata. All'inizio del gennaio 1975, oltre alla domanda della ricorrente per complessivi 86982 DM era stata presentata una seconda domanda di pari data per 39803 DM, come pure una domanda in data 17 gennaio 1975 per 36349 DM, ed erano prevedibili altre domande.

Il divieto di importare in Germania i prodotti cinesi di cui trattasi sarebbe stato eluso se fossero state effettuate le tre operazioni di importazione per via indiretta, quindi l'efficacia della disposizione sarebbe stata sminuita.

Se si deve valutare l'incidenza delle correnti commerciali indirette sull'efficacia di un divieto d'importazione, l'unico raffronto valido è quello con il totale delle importazioni in Germania del prodotto in questione dal paese terzo di cui trattasi. Nei primi 11 mesi del 1974 erano state effettuate importazioni in Germania per un totale di 184000 DM: poiché il valore totale delle tre domande ammonta a 163134 DM, vi era motivo di preoccuparsi (anche raffrontando tale cifra con il valore totale delle importazioni dalla zona extracomunitaria — 3488000 DM per lo stesso periodo — non si può concludere che vi fosse sproporzione).

Perché l'art. 115 possa esplicare appieno la sua funzione di salvaguardia, è necessario che la si possa applicare per principio anche alle operazioni già in corso. Ciò si deve presumere dal procedimento di applicazione della clausola di salvaguardia istituito con la decisione 12 marzo 1971, il cui art. 1 autorizza gli Stati membri a prescrivere il rilascio di una licenza per l'importazione dei prodotti in cui trattasi già in libera pratica in altri Stati membri; tale rilascio non è né automatico né immediato, giacché lo Stato membro ha la possibilità di dar corso al procedimento di cui all'art. 115 entro il termine previsto per l'esame della domanda. Finché tale termine non è scaduto ogni domanda di licenza è soggetta alla riserva che la merce può essere esclusa dal trattamento comunitario.

La libera circolazione delle merci è quindi già ridotta nella misura necessaria. L'autorizzazione ad applicare le misure di salvaguardia a domande già presentate entro il termine stabilito non può considerarsi come estensione del provvedimento di salvaguardia a domande che, secondo la sentenza 62-70, sono state presentate «in epoca in cui il principio della libera circolazione vigeva senza restrizioni per la merce di cui trattasi». Spetta allo Stato membro stabilire fino a qual punto intenda avvalersi dell'autorizzazione della Commissione di non concedere il regime comunitario ai prodotti applicando provvedimenti individualizzati nei confronti dei singoli richiedenti.

D'altro canto, la convenuta avrebbe agito in contrasto con il principio secondo cui, fino all'unificazione delle discipline d'importazione, era necessario garantire l'esecuzione dei provvedimenti nazionali di politica commerciale, se, fissando in modo acconcio i termini di scadenza per le sue decisioni, avesse costretto la Repubblica federale ad importare ogni anno quantitativi crescenti o anche solo un quantitativo costante.

I termini di cui alla decisione 12 maggio 1971 sono calcolati a norma del regolamento del Consiglio 3 giugno 1971, n. 1182, che stabilisce le norme da applicarsi ai periodi di tempo, alle date e ai termini; in forza di tali disposizioni la nozione di giorno lavorativo comprende tutti i giorni meno i festivi, le domeniche, i sabati e, poiché un periodo di tempo espresso in giorni si computa dal momento in cui l'atto si compie, il dies a quo non si comprende nel periodo stesso. La distinzione terminologica effettuata nel testo tedesco tra il termine «Arbeitstag» impiegato nel regolamento e il termine «Werktag» della decisione non ha rilevanza, poichè nel testo francese compare sempre il termine «jour ouvrable» e in quello inglese «working day». Applicando dette norme alla fattispecie si constata che il termine prescritto è stato osservato.

Per stabilire se la decisione impugnata sia motivata a sufficienza, è opportuno tener conto della sua natura giuridica, della situazione in cui è stata adottata e della partecipazione del destinatario al procedimento di elaborazione. La Repubblica federale, che ha dato l'avvio a tale procedimento, ha partecipato all'elaborazione della decisione in modo tale che le sono state fornite tutte le garanzie giuridiche contemplate dall'art. 190. La convenuta poteva perciò limitarsi ad un richiamo degli elementi essenziali nel motivare la decisione di autorizzazione.

Nella replica, la ricorrente osserva che dopo la presentazione del ricorso essa è stata autorizzata ad importare la merce di cui trattasi, la Repubblica federale ha aperto un contingente per l'importazione diretta di fagiolini in scatola dalla Cina popolare ed una nuova domanda d'importazione del 1o aprile 1975 è stata respinta dall'Ufficio in considerazione di una nuova autorizzazione a norma dell'art. 115 concessa alla Repubblica federale il 17 aprile 1975.

È quindi essenziale stabilire se, dopo il 1o gennaio 1975, terminato il periodo transitorio e secondo l'impiego che le istituzioni comunitarie normalmente fanno dei loro poteri in materia commerciale, la Commissione abbia ancora il diritto, nel settore completamente integrato dalla politica agricola della CEE, di restringere la circolazione intracomunitaria delle merci concedendo autorizzazioni a norma dell'art. 115.

Alla luce dell'art. 10, n. 1, del regolamento n. 865/68, che vieta le restrizioni quantitative nell'interscambio comunitario, i prodotti trasformati a base di ortofrutticoli provenienti da paesi terzi e già in libera pratica in uno Stato membro, non possono più venir esclusi dal trattamento comunitario a norma dell'art. 115. Quanto alla circolazione intracomunitaria delle merci, problema centrale della fattispecie (che la convenuta svisa richiamandosi alla sentenza Diamantarbeiders), la politica commerciale comune deve dunque essere posta in vigore automaticamente (sentenza della Corte 10 dicembre 1974, Charmasson, Racc. 1974, pag. 1383).

Per l'applicazione dell'art. 115 non è sufficiente che lo Stato membro richiedente invochi una restrizione di politica commerciale. Dal momento che le facoltà in materia sono state deferite alla Comunità, lo Stato deve indicare i motivi per cui mantiene in vigore il provvedimento. Ciò è ancora più necessario nella fattispecie, poichè la Repubblica federale ha in seguito aperto un contingente, autorizzando importazioni dirette per un valore molto superiore al valore indicato nelle domande presentate all'inizio del gennaio 1975. Dal canto suo, la Commissione deve anch'essa, in forza degli artt. 38 e segg. e 110 del trattato CEE, condurre una politica commerciale attiva allorchè concede le autorizzazioni a norma dell'art. 115: nella fattispecie essa avrebbe dovuto tener conto del fatto che gli altri Stati membri hanno liberalizzato le importazioni dei prodotti litigiosi e fare in modo che le differenze tra le politiche dei vari Stati diminuissero costantemente.

Per accertare se fosse «necessario» conferire l'autorizzazione al governo tedesco, si deve raffrontare l'importo totale relativo alle domande presentate all'inizio del 1975 (circa 163000 DM) con il totale delle importazioni del 1974 (circa 63000000 DM da gennaio a novembre) e col nuovo contingente (circa 440000 DM) aperto dalla Repubblica federale nel marzo 1975 per i fagiolini in scatola provenienti dalla Repubblica popolare di Cina.

Per quel che riguarda l'«effetto retroattivo» della decisione, l'opinione della convenuta è inconciliabile con la sentenza 62-70, che pone l'accento sulla questione del se, allorchè è stata presentata la domanda, il principio della libera circolazione delle merci avesse valore assoluto o meno. Sostenere che la decisione del 12 maggio 1971 ha ridotto da sola la libera circolazione delle merci nella misura necessaria è incompatibile con gli artt. 9 e 30 del trattato CEE e con la sentenza 62-70. Per il resto, l'art. 115 non consente di adottare provvedimenti a titolo cautelativo e la legittimità della decisione della Commissione 12 maggio 1971 è stata giustamente posta in dubbio dalla dottrina.

La motivazione avrebbe dovuto mettere in luce quali provvedimenti di politica commerciale fossero ostacolati dalle importazioni indirette, per quale motivo il divieto fosse stato esteso alle domande di importazione già presentate e la ragione per cui — in relazione al volume d'importazioni dell'anno precedente — le merci in questione fossero, in via generale, escluse dal trattamento comunitario.

Nella controreplica la Commissione ribatte che, quanto alla successione dei fatti dopo l'esperimento del ricorso, la domanda di licenza del 1o aprile 1975 è stata presentata allorquando la decisione impugnata non era più in vigore e la legittimità della decisione della Commissione del 17 aprile 1975 — in base alla quale l'Ufficio ha respinto detta domanda — esula dalla materia del contendere della fattispecie.

L'adozione parziale di una politica commerciale comune per una merce (ad esempio adozione di provvedimenti di salvaguardia) non significa affatto l'unificazione dei regimi commerciali e non esclude che sussistano lacune da colmarsi con provvedimenti nazionali conformi al trattato.

L'applicazione dell'art. 115 dipende dalla situazione commerciale. Finché la politica commerciale non sarà completamente disciplinata da principi uniformi, si potrà far ricorso a detto articolo che consente eccezioni non solo alle disposizioni del trattato, ma anche deroghe al diritto comunitario derivato. Poiché gli Stati membri applicano ancora per alcune merci varie restrizioni quantitative nei confronti dei paesi terzi, la Comunità esercita la propria competenza in modo generale, ma non assoluto.

Il riferimento alla sentenza 48-74 non è pertinente, giacché l'art. 115 offre una possibilità di derogare al principio della libera circolazione delle merci che il trattato ammette espressamente anche dopo il termine del periodo transitorio, e che in forza dell'art. 38, n. 2, può valere senza restrizioni, anche per i prodotti agricoli.

La situazione commerciale nella Repubblica federale di Germania per il prodotto in questione non è affatto caratterizzata solo dalla mancanza di trattati commerciali, ma essenzialmente da un divieto generale di importazione, in deroga al quale sono state talvolta rilasciate discrezionalmente delle autorizzazioni. Finché uno Stato membro è autorizzato a mantenere in vigore una restrizione quantitativa nazionale, nell'ambito dell'art. 115 non è tenuto a dichiarare perché esso mantenga — in una determinata forma — il provvedimento di politica commerciale di cui trattasi. I provvedimenti di politica commerciale adottati dagli Stati membri sono tuttavia subordinati, in determinati casi, a consultazioni ai sensi della decisione del Consiglio 19 dicembre 1972, che determina talune misure transitorie per uniformare gradualmente i regimi d'importazione nei confronti dei paesi terzi (GU n. L 299, pag. 46).

La convenuta, nell'applicare la clausola di salvaguardia, non deve condurre una politica commerciale attiva, che sarebbe contraria alle finalità di salvaguardia dell'art. 115.

D'altro canto, per accertare se è ostacolato un provvedimento di politica commerciale, si deve esaminare il provvedimento in sé, senza fare raffronti con altri prodotti, con altri paesi o con altri periodi. L'art. 115 ha la funzione di tutelare i provvedimenti di politica commerciale del momento. Non è possibile richiamarsi al divieto di aumentare le tasse d'effetto equivalente a dazi doganali (sentenza 37 e 38-73) per concluderne che sono pure vietate le restrizioni quantitative, che hanno effetti del tutto diversi sul commercio estero.

La decisione summenzionata del 19 dicembre 1972 si basa sul principio che gli Stati membri possono modificare autonomamente il loro regime di importazione. Non vi è maggior rigore, poiché alla fine del marzo 1975 è stata autorizzata l'importazione di un notevole quantitativo.

Quanto alla retroattività della decisione impugnata, un divieto d'importare, per essere veramente efficace, deve potersi applicare a tutte le importazioni dirette o indirette, e comprendere le domande presentate immediatamente prima dell'adozione della decisione, il cui deposito fa sorgere il pericolo di uno sviamento di traffico.

La convenuta si è riferita alla decisione del 12 maggio 1971 per dimostrare che ogni importatore obbligato, a norma di detto provvedimento, a richiedere una licenza, deve prevedere un'eventuale reiezione della domanda. Vista l'importanza fondamentale di detta decisione e poiché essa costituisce, in un certo senso, lo sfondo della decisione impugnata, è opportuno precisare che essa non costituisce un mezzo per rimettere in vigore il 2o comma dell'art. 115, che autorizza gli Stati membri ad adottare in caso d'urgenza tutti i provvedimenti di salvaguardia necessari, bensì un'autorizzazione fondata sul 1o comma di detto articolo, che consente agli Stati membri di adottare, nell'interscambio comunitario, determinati provvedimenti di controllo, per determinate merci provenienti da determinati paesi. Per raggiungere lo scopo perseguito dall'art. 115, il provvedimento di salvaguardia deve potersi adottare prima che si verifichi lo sviamento di traffico, quindi è necessario sorvegliare anche le correnti di traffico indirette.

L'obbligo della licenza ed un breve termine per l'esame della domanda da parte dello Stato membro e della Commissione sono mezzi che consentono di perturbare il meno possibile il funzionamento del mercato comune. D'altro canto, il fatto che il controllo può effettuarsi tramite si servizi competenti dello Stato membro ha la conseguenza di non indurre lo Stato in tentazione di instaurare automaticamente il procedimento di cui all'art. 115. La decisione del 12 maggio 1971, che aveva lo scopo di istituire il provvedimento di diritto comunitario necessario per diminuire la libertà di circolazione delle merci, ma solo nei limiti dell'indispensabile, fa parte delle «eccezioni contemplate dallo stesso diritto comunitario» come si afferma nella sentenza 15 dicembre 1971(International Fruit,51-54-71, Racc. 1971, pag. 1107).

La ricorrente tenta di conferire all'obbligo di motivare una decisione di autorizzazione emanata a favore di uno Stato membro una portata tale che la motivazione non dovrebbe solo consentire il sindacato di legittimità da parte del destinatario ed eventualmente della Corte, ma anche tener conto di tutti i soggetti non destinatari eventualmente toccati direttamente e individualmente ai sensi dell'art. 173 del trattato. Appare però inopportuna, in un procedimento d'urgenza, una motivazione particolareggiata per soggetti che non sono destinatari del provvedimento e quindi non la si può ritenere obbligatoria. Il regime commerciale è noto a tutti gli operatori interessati. Il temporaneo divieto totale di importazione rivela di per sé la necessità di tutelarsi anche contro le importazioni per cui è già stata chiesta la licenza. Infine, non è nemmeno necessario illustrare perché il divieto sia stato applicato in modo diverso rispetto al passato, giacché il provvedimento di salvaguardia è determinato di volta in volta secondo l'atteggiamento assunto in un determinato periodo, nei confronti delle importazioni da un determinato paese.

Il 1o ottobre 1975, la ricorrente ha chiesto alla Corte di dichiarare il non luogo a procedere; in seguito, il successivo 10 dicembre, in risposta ad una questione rivoltale dalla Corte, essa chiedeva la fissazione di una data per l'udienza nella fase orale.

La ricorrente, con l'avv. Ehle, del foro di Colonia e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal proprio consigliere giuridico sig. Albrecht, in qualità di agente, hanno svolto le loro difese orali all'udienza del 17 febbraio 1976.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 9 marzo 1976.

Con atto depositato nella cancelleria di questa Corte il 17 marzo 1975 (il procedimento è stato temporaneamente sospeso ad istanza delle parti) la ricorrente ha chiesto l'annullamento della decisione 20 gennaio 1975 (75/71/CEE) con cui la Commissione ha autorizzato la Repubblica federale di Germania ad escludere dal trattamento comunitario le preparazioni e conserve di fagiolini (voce 20.02 ex G della tariffa doganale comune) originari della Repubblica popolare di Cina e messe in libera pratica negli altri Stati membri, per le quali le licenze d'importazione erano state chieste dopo il 1o gennaio 1975.

Il 2 gennaio 1975, la ricorrente presentava al Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft (Ufficio federale per l'alimentazione e la silvicoltura) una domanda di licenza d'importazione per 5000 cartoni di dette conserve, che erano state messe in libera pratica nei Paesi Bassi. Il governo della Repubblica federale di Germania, avendo ricevuto due altre domanda di licenza — l'una del 2 gennaio 1975 e relativa a 39803 DM di conserve che si trovavano in libera pratica nei Paesi Bassi, e l'altra del 7 gennaio 1975 e relativa a 36349 DM di conserve che si trovavano in libera pratica nel Belgio — si valeva dell'art. 115 del trattato per chiedere alla convenuta, con telex 14 gennaio 1975, di essere autorizzata «ad escludere dal trattamento comunitario le preparazioni e conserve di fagiolini di cui alla voce 20.02 ex G ii) della tariffa doganale comune, n. 2002-65 della nomenclatura delle merci delle statistiche del commercio estero, Nimexe n. 2002-95, originarie della Repubblica popolare di Cina e messe in libera pratica negli altri Stati membri, nel caso in cui le domande siano posteriori al 1o gennaio 1974 (sic)». La Repubblica federale di Germania motivava la richiesta col fatto che dette tre domande erano già state presentate al detto Ufficio e che ci si doveva aspettare che ne venissero presentate delle altre.

In esito a detta richiesta, con decisione 20 gennaio 1975 la convenuta autorizzava la Repubblica federale di Germania ad escludere dal trattamento comunitario le merci di cui trattasi. Basandosi su tale autorizzazione, il giorno stesso l'Ufficio respingeva la domanda di licenza presentata dalla ricorrente.

Questa si duole che la convenuta abbia esorbitato dai poteri attribuitile dall'art. 115 del trattato CEE ed abbia quindi violato il principio della proporzionalità degli atti amministrativi. Data l'irrilevanza delle partite di fagiolini che la ricorrente aveva chiesto d'importare, non sarebbe stato necessario estendere l'autorizzazione alle domande di licenza pendenti nel momento in cui ci si era rivolti alla Commissione.

Dal 1o luglio 1968, data di entrata in vigore del regolamento del Consiglio 865/68 CEE (GU n. L 153/68, pag. 8), per quanto riguarda le merci di cui trattasi sono vietate nel commercio interno della Comunità le restrizioni quantitative e le misure di effetto equivalente. A norma dell'art. 115, 1o comma, del trattato, «per assicurare che l'esecuzione delle misure di politica commerciale adottate dagli Stati membri … non sia impedita da deviazioni di traffico, ovvero qualora delle disparità nelle misure stesse provochino difficoltà economiche in uno o più Stati», la Commissione può, fra l'altro, autorizzare «gli Stati membri ad adottare le misure di protezione necessarie definendone le condizioni e le modalità», restando tuttavia inteso che — come dice il 3o comma dello stesso articolo — «in ordine di priorità, devono essere scelte le misure capaci di provocare il minore turbamento possibile nel funzionamento del mercato comune». Detta autorizzazione può, in ispecie, derogare al combinato disposto degli artt. 9 e 30 del trattato, dai quali si desume che il divieto di restrizioni quantitative all'importazione e di qualsiasi provvedimento di effetto equivalente vale, non solo per i prodotti originari degli Stati membri, ma anche per quelli provenienti da paesi terzi che si trovino in libera pratica negli Stati membri. Le deroghe ammesse dall'art. 115, dato che costituiscono non solo un'eccezione a detti articoli — i quali sono d'importanza fondamentale per il mercato comune — ma anche un ostacolo per l'instaurazione della politica commerciale comune contemplata dall'art. 113, vanno interpretate ed applicate in modo restrittivo.

Dalle dichiarazioni fatte dall'agente della convenuta nel corso della discussione orale di desume ch'essa ritiene di dover concedere l'autorizzazione richiestale se il provvedimento di politica commerciale adottato dallo Stato membro è compatibile col trattato, senza dover tener conto delle ragioni che giustificano detto provvedimento, e, quando si tratta di un divieto assoluto d'importare, senza dover tener conto della quantità, rilevante o trascurabile, delle domande già presentate. Omettendo di sindacare le ragioni addotte dallo Stato membro per giustificare i provvedimenti di politica commerciale che esso desidera adottare, la Commissione ha violato l'obbligo, impostole dall'art. 115, di controllare se si tratti di provvedimenti «adottati conformemente al trattato» e se i provvedimenti protettivi richiesti siano necessari ai sensi dello stesso articolo. Estendendo l'autorizzazione alle domande già presentate, senza tener conto della rilevanza o irrilevanza delle partite oggetto delle domande, la Commissione è del pari uscita dai limiti del suo potere discrezionale. La decisione impugnata va pertanto annullata, senza che sia necessario esaminare i restanti mezzi dedotti.

A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese qualora ne venga fatta richiesta. La convenuta è rimasta soccombente e va quindi condannata alle spese, come richiesto dalla ricorrente.