Corte giust. UE, Sentenza del 6 giugno 1984, causa 97/83

Gli antefatti, il procedimento e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia delle Comunità europee si possono riassumere come segue:

II Melkbesluit (decreto sul latte) del 25 ottobre 1974, adottato «nell'interesse della sanità pubblica o della lealtà dei negozi commerciali», in base agli artt. 14 e 16 della Warenwet del 28 dicembre 1935, legge che disciplina la qualità e la denominazione delle merci — Staatsblad 1935, n. 793 — emendata, contempla i prodotti «pastorizzati» o «sterilizzati» e stabilisce i requisiti che questi devono possedere.

In forza dell'art. 34, n. 2, del Melkbesluit, la denominazione «pastorizzato» può usarsi solo se i prodotti:

«a) hanno subito un trattamento termico germicida o un altro trattamento con effetto germicida equivalente; b) sono stati confezionati nel locale adibito alla preparazione in un recipiente munito di apposita chiusura che può essere aperto solo mediante distruzione della chiusura stessa».

In forza dell'art. 34, n. 3, del Melkbesluit, i prodotti «pastorizzati» devono possedere i seguenti requisiti:

«a) in un millilitro non devono essere presenti colibatteri coltivabili; b) la quantità di microganismi coltivabili può ammontare al massimo a 50000 per millilitro, salvo che per la panna montata per la quale tale quantità può ammontare ad un massimo di 200 000; c) la fosfatasi dev'essere negativa, a meno che il prodotto non abbia subito, al posto di un trattamento termico germicida, un altro trattamento con effetto germicida equivalente».

I prodotti pastorizzati devono presentare la denominazione sulla confezione (art. 34, n. 6, del Melkbesluit) e devono, inoltre, essere conservati e trasportati dai venditori ad una temperatura di non oltre 10° Celsius (art. 43, n. 1, del Melkbesluit).

Le prescrizioni relative alla conservabilità di tali prodotti figurano nelľAlgemeen Aanduidigenbesluit (Warenwet) del 10 settembre 1981 (Stb. n. 621). In forza del combinato disposto dell'art. 4, n. 3, sub e), e dell'art. 10 di tale decreto, sulle derrate alimentari e sulle bevande preconfezionate deve figurare la dicitura «si conserva almeno sino al ...». Quando questa durata minima è vincolata ad un particolare modo di conservazione, questo dev'essere indicato.

Le trasgressioni di tali disposizioni costituiscono reati economici ai sensi della legge sui reati economici del 22 giugno 1950 (Stb. n. 258).

La società Melkunie importava dalla Repubblica federale di Germania prodotti lattiero-caseari, destinati allo smercio e al consumo nei Paesi Bassi, prodotti che, sulla confezione, venivano designati come una miscela pastorizzata di crema alla vaniglia magra e di panna montata.

Gli uffici di controllo olandesi prelevavano in un certo numero di zone campioni del prodotto che la Melkunie deteneva per la vendita. L'analisi di cinque partite, effettuata fra il febbraio e il luglio del 1980 rivelava, alla data limite per la vendita indicata sulla confezione o immediatamente prima, la presenza di colture di microrganismi la cui quantità ammontava a 9 milioni per millilitro per le due prime partite, 18 milioni per la terza, 90 milioni per la quarta e 82000 per la quinta, nonché di colture di colibatteri nella terza e nella quarta partita.

Alla luce del risultato di queste analisi, la Melkunie veniva citata davanti al «Politierechter» (giudice di polizia) per detenzione in deposito di merci non atte al consumo, in ¡spregio al Melkbesluit del 1974 (GU, pag. 699).

Con sentenza 16 aprile 1981, la Melkunie veniva assolta.

Su appello del pubblico ministero, con sentenza 7 maggio 1982, il Gerechtshof di Amsterdam condannava la Melkunie, per «aver trasgredito cinque volte, in quanto persona giuridica, l'art. 16 della Warenwet», a cinque ammende di 4000 fiorini ciascuna.

La Melkunie impugnava tale decisione avanti lo Hoge Ŕaad, il quale decideva di sottoporre a questa Corte le due seguenti questioni:

«I. Se vadano considerate misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione ai sensi dell'art. 30 del trattato CEE le disposizioni del Melkbesluit (Warenwet) del 1974, in particolare i requisiti stabiliti all'art. 34, 3° comma, di tale decreto per i prodotti designati come «pastorizzati», e cioè a) in un millilitro non devono essere presenti colibatteri coltivabili; b) la quantità di microrganismi coltivabili può ammontare al massimo a 50000 per millilitro, salvo che per la panna montata per la quale tale quantità può ammontare ad un massimo di 200 000; ove siano applicate, in connessione con le norme di cui al punto 6 della presente sentenza, a merci importate da un altro stato membro delle Comunità europee. II. In caso di soluzione affermativa della questione sub I, se la fissazione dei requisiti ivi citati e la loro applicazione a prodotti importati da un altro stato membro delle Comunità europee sia ciononostante giustificata, in forza dell'art. 36 del trattato CEE, per uno dei motivi contemplati da tale norma del trattato, in particolare per ragioni di tutela della «salute delle persone.»

Al punto 6 della sentenza, lo Hoge Raad precisa che se la trasgressione dei requisiti posti dal Melkbesluit del 1974 costituisce un reato economico ai sensi della legge sui reati economici del 22 giugno 1950, i divieti di cui è causa sono stati stabiliti dal regolamento sulla sorveglianza sanitaria della merce del comune di Veenendaal, regolamento adottato a norma dell'art. 6 della Warenwet, già menzionata.

La sentenza di rinvio è stata registrata nella cancelleria della Corte il 27 maggio 1983.

Giusta l'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia delle Comunità europee, osservazioni scritte sono state depositate dalla Melkunie, con l'aw. R. A. A. Duk, del foro dell'Aia; dal governo dei Paesi Bassi, rappresentato dal sig. I. Verkade, segretario generale del Ministero degli Affari esteri, in qualità di agente; dal governo danese, rappresentato dal sig. Laurids Mikaelsen, consigliere giuridico presso il Ministero degli Affari esteri, in qualità di agente; e dalla Commissione delle Comunità europee, rappresentate dal proprio consigliere giuridico, sig. R. Caspar Fischer, in qualità di agente.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Con lettera 15 dicembre 1983, il cancelliere della Corte ha chiesto alla Commissione di trasmettere in visione, entro il 20 genaio 1984, il testo della legislazione tedesca alla quale erano soggetti i prodotti di cui è causa.

Il 19 gennaio 1984, la Commissione ha prodotto la legislazione richiesta. Nelle osservazioni allegate ai documenti prodotti la Commissione dichiara di non poter indicare con certezza quali disposizioni della normativa tedesca si applicassero alle merci di cui trattasi. Ciò è dovuto sia a talune imprecisioni della documentazione per quanto concerne, in particolare,

la composizione delle merci e le condizioni in cui queste sono state esportate nei Paesi Bassi, sia al fatto che diversi aspetti della normativa federale in materia di generi alimentari sono stati delegati ai governi dei Länder.

Mentre lo Hoge Raad si è limitato a constatare che le merci sono state importate nei Paesi Bassi da un altro stato membro, la Melkunie sostiene che esse erano conformi ai requisiti della legge del paese esportatore e che tali requisiti equivalgono a quelli corrispondenti della normativa olandese. Secondo la Commissione, il documento 9 febbraio 1981 che la Melkunie ha allegato alle sue osservazioni scritte, anche se non conferma affatto la tesi da lei sostenuta, contiene per contro elementi di risposta al quesito formulato dalla Corte.

Secondo la Commissione, è difficile distinguere tra i requisiti qualitativi e i requisiti d'indole sanitaria stabilita dalla normativa tedesca. Considerando però che, tenuto conto del fascicolo e della sentenza di rinvio, le questioni preguidiziali concernono soltanto la tutela della sanità pubblica, la Commissione concentra i suoi commenti sulle norme tedesche in materia, i cui estratti trasmessi alla Corte sono tratti dalla parte A dell'opera di Walter Zipfel intitolata «Lebensmittelrecht».

A norma dell'art. 54 del regolamento di procedura, la data d'inizio della fase orale è stata fissata alla scadenza del termine per la risposta alle domande formulate dalla Corte.

Con ordinanza 14 dicembre 1983, la Corte ha deciso, ai sensi dell'art. 95, §§ 1 e 2, del regolamento di procedura, di rimettere la causa alla quinta sezione.

La Melkunie rileva che il Melkbesluit (decreto sul latte) del 1974, il quale fissa, senza distinguere fra merci nazionali e merci importate, le condizioni alle quali i prodotti lattiero-caseari possono essere smerciati nei Paesi Bassi, si informa ad imperativi legati alla lealtà dei negozi commerciali e alla tutela della sanità pubblica.

Secondo la Melkunie, dalla dottrina della Commissione, espressa nella comunicazione sulle conseguenze della sentenza 20 febbraio 1979, detta «Cassis de Dijon» (Rewe-Zentral, causa 120/78, Race. 1979, pag. 649 — GU C 256 del 3. 10. 1980), e al tempo stesso dalla summenzionata giurisprudenza, confermata dalle sentenze 26 giugno 1980 (Gilli e Andres, causa 788/79, Racc. 1980, pag. 2071), 16 dicembre 1980 (Fietje, causa 27/80, Race. pag. 3839) e 19 febbraio 1981 (Kelderman, causa 130/80, Race, pag. 527), discende che, anche se i provvedimenti legislativi nazionali, in, forza dei quali si procede penalmente, sono provvedimenti ragionevoli, non colpiti a priori dal divieto di cui all'art. 30 del trattato, la condanna penale va esclusa qualora la merce possieda i requisiti prescritti dalla normativa del paese di provenienza.

Anche se i requisiti prescritti dagli stati membri d'esportazione e d'importazione non sono equivalenti, il divieto generale di porre in commercio il prodotto non è giustificato qualora un'adeguata etichettatura, indicante che il prodotto «deroga» alla normativa nazionale, sia sufficiente per conseguire lo scopo che lo stato membro di importazione si era prefisso.

La Corte, mentre non esita a valutare la ragionevolezza o meno d'un provvedimento nazionale, domanda al giudice nazionale il compito di decidere circa l'eventuale disapplicazione di un provvedimento del genere, quando la merce possiede i requisiti equivalenti, prescritti dalla normativa dello stato membro esportatore.

La Melkunie propone di risolvere la prima questione pregiudiziale come segue:

«L'applicazione delle disposizioni indicate in tale questione alle merci importate da un altro stato membro costituisce una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'importazione ai sensi dell'art. 30 del trattato CEE se le merci possiedono i requisiti prescritti in quest'altro stato membro e se tali requisiti sono equivalenti alle disposizioni di cui si tratta; in caso contrario, occorre la prova che non era possibile tener adeguatamente conto degli interessi, tutelati da tali disposizioni o da altre norme meno radicali, come una disposizione in fatto di etichettatura che ponga in evidenza le differenze esistenti rispetto alle merci conformi alle suddette disposizioni».

La Melkunie dichiara, in primo luogo, che l'accertamento della compatibilità della normativa olandese con l'art. 36 del trattato è irrilevante se ed in quanto l'azione penale a suo carico sia basata su un regolamento locale che riguarda esclusivamente la tutela del consumatore.

In secondo luogo, limitandosi a ritenere che l'art. 34, n. 3, del Melkbesluit risponde ad un'esigenza di sanità pubblica, la Corte d'appello di Amsterdam ha proceduto ad un esame inesatto o perlomeno insufficiente della normativa di cui è causa, in quanto non ha accertato se questa potesse ragionevolmente pretendere di garantire la tutela della sanità pubblica.

Dopo aver precisato che la pastorizza-zione del latte e dei prodotti lattiero-caseari ha lo scopo di eliminare i germi presenti nel prodotto naturale, la Melkunie distingue, fra questi germi, i microrganismi patogeni — la cui sola presenza rende il prodotto nocivo alla salute — e i batteri detti ordinari, i quali rendono il prodotto inidoneo al consumo umano solo se il loro sviluppo, che dipende in particolare dalla temperatura alla quale il prodotto viene conservato, superi in certo massimo fissato dall'art. 34, n. 3, del Melkbesluit e determinato cronologicamente dall'indicazione dell'ultima data di vendita. In questa seconda ipotesi, occorre quindi distinguere la graduale ed inevitabile modifica del prodotto — senza incidenza sulla salute umana — dal definitivo deperimento dello stesso.

Il controllo del numero dei germi presenti nella merce alla data limite per la vendita non consente di fare alcuna illazione tanto dal punto di vista dei rischi per la salute, quanto da quello della riuscita del processo di pastorizzazione.

In quest'ordine d'idee, la Melkunie osserva anzitutto che, mentre la Corte di Amsterdam si è visibilmente basata sul punto 13 della motivazione della sentenza 5 febbraio 1981, Kaasfahriek Eyssen, causa 53/80 (Race. 1981, pag. 409), lo stato delle conoscenze scientifiche attuali non consente, a parte ad esempio gli effetti per la salute umana dell'ingestione di additivi come la nisinä, di fissare «il quantitativo massimo di microrganismi che l'uomo può assorbire in una giornata senza rischio per la salute».

La presenza poi di germi dipende non già da un processo di pastorizzazione più o meno riuscito, al quale un numero rilevante di germi sopravvive sempre finché il prodotto non è stato sterilizzato, ma dalle condizioni di conservazione. Da quanto precede, emerge in primo luogo che la riuscita della pastorizzazione propriamente detta non offre alcuna garanzia per la salute umana e, in secondo luogo, che il fatto che, alla data limite per la vendita del prodotto, il numero di germi sia superiore al massimo fissato dalla legge dipende essenzialmente dalla circostanza che detta data limite è stata fissata con troppa larghezza e senza tener conto delle condizioni (in particolare, di temperatura) in cui la merce viene o dev'essere conservata.

La Melkunie propone di risolvere la seconda questione posta dallo Hoge Raad come segue:

«La condizione secondo cui i prodotti importati dalla Republicca. federale, del genere di quello di cui si tratta nel caso in esame, devono rispondere ai requisiti di cui all'art. 34, n. 3, del Melkbesluit alla data limite per la vendita indicata sulla confezione non è giustificata da una delle ragioni indicate nell'art. 36 del trattato CEE e in particolare dalla «salute delle persone».

Il governo dei Paesi Bassi illustra in primo luogo le principali disposizioni della normativa in esame ed i motivi che hanno portato alla sua adozione ed esamina in secondo luogo la compatibilità di tale normativa col diritto comunitario.

Dopo aver citato l'art. 34, n. 3, del Melkbesluit, il governo dei Paesi Bassi osserva che i regolamenti comunali adottati a norma dell'art. 6 della Warenwet ed identici per tutti i comuni, hanno lo scopo di «escludere» dal mercato e come conseguenza di vietare la vendita delle merci che, usate in conformità alla loro destinazione, si rivelano nocive per la salute umana, di cattiva qualità o prive dei requisiti prescritti dalle leggi e dai regolamenti.

In primo luogo, in caso di trasgressione alle norme enunciate da tali disposizioni, le merci non vengono immediatamente ritirate dal commercio, ma le competenti autorità si limitano in una prima fase, cioè quando la merce non contiene germi patogeni e non presenta anomalie organolettiche, ad inviare un avviso o a redigere un verbale a mo' di avviso, onde venga migliorata la produzione o il trattamento della merce. Nell'ambito della causa principale, la vendita della merce non è stata vietata; sono stati compilati solo dei verbali, previo avviso.

La trasgressione dell'art. 34, n. 3, del Melkbesluit implica non già l'impossibilità di vendita o di consumo della merce, bensì un pericolo potenziale per la salute umana; detta trasgressione costituisce indizio d'igiene inadeguata o perlomeno non ottimale al momento della produzione della merce o in seguito. L'art. 34, n. 3, del Melkbesluit mira ad evitare che siano offerte al consumatore merci le quali, o possono costituire una minaccia per la salute, o non sono della qualità ch'esso ha il diritto di pretendere da un prodotto alimentare (colore, odore, sapore).

Il fatto che una merce sia stata o possa, molto rapidamente, essere contaminata da batteri patogeni, come indica la presenza di batteri coliformi, è in proposito decisivo. Il deperimento della merce dipende dal numero di germi ch'essa contiene e deriva dall'effetto delle sostanze da questi secrete.

Il numero massimo di germi, fissato dal Melkbesluit onde stabilire lo stato batteriologico generale d'una merce, costituisce un parametro non solo oggettivo, ma pure ragionevole. Il quantitativo di germi indicato dall'art. 34, n. 3, del Melkbesluit è stato fissato in base a due criteri, cioè:

— in primo luogo, il numero di microrganismi che ci si deve ragionevolmente aspettare di trovare in una merce prodotta, trasportata e conservata a regola d'arte ed il limite al di là del quale sussitono rischi di contaminazione della merce ad opera di germi patogeni;

— d'altra parte, il tempo ragionevole — calcolato in due giorni circa dopo la data limite per la vendita della merce, che occore lasciare al consumatore per procedere al consumo della merce le cui caratteristiche organolettiche non siano alterate. Dato che la velocità di moltiplicazione dei microrganismi in caso di conservazione della merce nel frigorifero è un dato noto, il numero di questi germi presenti alla data limite per la vendita à stato fissato in 50000, cifra corrispondente alla garanzia di trovare la merce in uno stato di conservazione ragionevole nei due giorni che seguono.

L'obbligo d'indicare la data limite per la vendita consente quindi di valutare il successo del processo di pastorizzazione e di accertare se il trasporto o la conservazione della merce non abbiano inficiato la sua qualità al punto da renderla inaccettabile.

Un controllo diverso, basato esclusivamente sulle caratteristiche organolettiche del prodotto sarebbe insufficiente in quanto, in primo luogo, tale controllo può rivelarsi soddisfacente, mentre la merce contiene dei germi la cui presenza può essere celata da sostanze sapide, coloranti od odorose, e in secondo luogo tale controllo consente di esprimere un giudizio sullo stato della merce sollo al momento stesso del giudizio, senza alcuna possibilità di fare delle previsioni.

Secondo il governo dei Paesi Bassi, le due questioni sollevate dallo Hoge Raad si riducono al solo punto se le disposizioni olandesi in esame, che vanno indistintamente applicate ai prodotti nazionali ed a quelli importati, siano compatibili con gli artt. 30 e 36 del trattato.

Alla luce della sentenza 11 luglio 1974, Dassonville (causa 8/74, già menzionata) si deve ritenere che, pur potendo dette disposizioni costituire degli ostacoli per il commercio d'importazione, questi sono ammessi in forza dell'art. 36 del trattato, quando sono giustificati da motivi attinenti, fra l'altro, alla tutela della salute pubblica nonché della «rule of reason» (principio di ragionevolezza) che deriva dall'interpretazione dell'art. 30 del trattato fornita dalla Corte, quando questi ostacoli sono giustificati da considerazioni di interesse generale, fra cui, ad esempio, la protezione del consumatore.

Il governo dei Paesi Bassi dichiara che pur se le sue osservazioni scritte si sono concentrate sulla motivazione della normativa in esame relativa alla tutela della sanità pubblica, esso non opta espressamente a favore dell'una o dell'altra possibilità di giustificazione offerta dagli artt. 30 e 36 del trattato. Pur riservandosi il diritto di tornare su questo punto all'udienza, detto governo sostiene che, in ogni caso le disposizioni del Melkbesluit, necessarie e giustificate nelle loro modalità, sono compatibili con le disposizioni del trattato, se ed in quanto esse garantiscono il consumo di merci accettabili e non nocive.

Il governo danese sostiene che una normativa nazionale relativi ai limiti batteriologici dei prodotti alimentari è giustificata per diverse ragioni.

La mancanza di armonizzazione comunitaria, in primo luogo lascia agli stati membri un ampio potere discrezionale e la facoltà di fissare le norme alle quali, sotto pena di sanzioni pecuniarie o di divieti di smercio, devono rispondere le merci destinate al consumo umano. La libertà degli stati membri è tanto più giustificata quando, come può essere accertato nel caso in esame, la ricerca scientifica non consente di determinare con adeguata precisione né i limiti batteriologici al di là dei quali esistono dei rischi per la salute, né, di conseguenza, le norme tassative d'igiene che è opportuno osservare nell'intera trafila di produzione e di distribuzione di una merce.

In secondo luogo, in considerazione degli artt. 30 e 36 del trattato e della giurisprudenza della Corte, la normativa olandese in esame può essere giustificata per vari motivi.

Alla luce anzitutto dell'art. 36 del trattato, l'eccezione relativa alla tutela della vita e della salute umana riguarda non solo le legislazioni destinate ad escludere rischi diretti o concreti, ma altresì quelle che, adottate in via preventiva, consentono di vietare la vendita di merci che costituiscono un rischio potenziale. Nella summenzionata sentenza 19 febbraio 1981, Kelderman, causa 130/80, la Corte ha ammesso che la legittimità di taluni motivi poteva superare l'ambito di situazioni nelle quali sono direttamente in gioco la vita o la salute delle persone.

Con riguardo, poi, all'art. 30, secondo la giurisprudenza della Corte i provvedimenti giustificati da motivi generali di tutela della salute, di lealtà dei negozi commerciali e di difesa dei consumatori non costituiscono misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative, qualora siano «ragionevoli», cioè non discriminatorie e limitate al minimo indispensabile.

In quest'ordine d'idee, in primo luogo tenuto conto degli interessi generali dei consumatori, è legittimo che gli stati membri possano far sì, mediante leggi, che i prodotti alimentari indegni di questo nome siano esclusi dal mercato. Le prescrizioni di questa natura devono applicarsi tanto ai prodotti nazionali quanto ai prodotti importati onde evitare un calo del livello d'igiene eventualmente ottenuto al termine di anni di sforzi delle autorità e dei produttori.

In secondo luogo, alla luce degli imperativi cui risponde la normativa nazionale in esame, il regime basato esclusivamente su di un'opportuna etichettatura sarebbe insufficiente ed inadeguato in quanto comporterebbe, per l'industria e per il commercio, vincoli più onerosi della semplice osservanza delle norme stabilite e renderebbe più difficile lo smercio dei prodotti ed altresì rischierebbe di creare discriminazioni dissimulate fra i prodotti nazionali e quelli importati.

Il governo danese propone di risolvere le questioni sollevate dallo Hoge Raad come segue:

«È compatibile con le disposizioni dell'art. 30 del trattato concernenti le restrizioni quantitative all'importazione la fissazione da parte di uno stato membro, nell'intento di tutelare la salute delle persone, la moralità delle operazioni commerciali e gli interessi dei consumatori, limiti batteriologici per i latticini per i quali non vige ancora una norma comunitaria».

La Commissione sostiene che per valutare la compatibilità delle disposizioni nazionali di cui è causa con gli artt. 30 e 36 del trattato, occorre accertare se queste mirino esclusivamente a garantire la lealtà dei negozi commerciali o siano simultaneamente o esclusivamente dettate dall'interesse di tutelare la sanità pubblica.

Il fatto che lo Hoge Raad citi, come fondamento giuridico del Melkbesluit, unicamente l'art. 16 della Warenwet, sembra indicare che questo giudice ritiene, proprio come il Gerechtshof di Amsterdam ed il pubblico ministero, che il Melkbesluit ha il solo scopo di tutelare la sanità pubblica.

In considerazione della costante giurisprudenza della Corte, la Commissione dichiara che, tenuto conto della mancanza di armonizzazione comunitaria e delle divergenze che sussistono fra le legislazioni degli stati membri relative allo smercio dei prodotti alimentari, le disposizioni del Melkbesluit, complessivamente considerate, costituiscono inevitabilmente degli ostacoli per gli scambi. Questi ostacoli non derivano tanto dal requisito stesso della pastorizzazione la quale, data la natura delle merci di cui trattasi, si ritrova probabilmente in tutte le legislazioni nazionali corrispondenti, quanto dai requisiti microbiologici e altri che i prodotti pastorizzati devono possedere dallo stadio della preparazione a quello del consumo.

La Commissione propone di risolvere la prima questione come segue :

«Il fatto che uno stato membro applichi alle merci legalmente prodotte e poste in commercio in un altro stato membro disposizioni nazionali le quali stabiliscono che taluni latticini possono essere posti in commercio solo se sono pastorizzati o rispondenti a determinati requisiti microbiologici costituisce una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'importazione ai sensi dell'art. 30 del trattato CEE.»

La Commissione osserva, in primo luogo, che i problemi microbiologici che riguardano la produzione e lo smercio del latte e dei latticini non sono stati disciplinati dal legislatore comunitario né nell'ambito dell'organizzazione del mercato dei prodotti lattiero-caseari, né in quello dell'armonizzazione delle normative nazionali in materia. Spetta quindi agli stati membri disciplinare tali questioni nei loro rispettivi territori.

La Commissione sostiene, in secondo luogo, che per avvalersi dell'art. 36 del trattato, lo stato membro importatore non può limitarsi ad affermare o dimostrare che la sua normativa è necessaria alla tutela di un interesse pubblico considerato dal suddetto articolo; esso deve dimostrare che la normativa dello stato membro esportatore non garantisce, o non garantisce adeguatamente, la tutela dell'interesse pubblico di cui trattasi — nel presente caso la sanità pubblica — e che, di conseguenza, la tutela di questa esige l'applicazione delle proprie norme pure ai prodotti importati. Il punto di vista esposto in proposito dal Governo dei Paesi Bassi è insufficientemente motivato o perlomeno inadeguatamente espresso.

Nello stesso ordine di idee, la Commissione constata che, nella sentenza impugnata dinanzi allo Hoge Raad, il Gerechtshof di Amsterdam aveva dichiarato che «gli eventuali requisiti meno rigidi stabiliti in altri stati membri sono irrilevanti ... dato che i requisiti relativi al tenore di germi devono basarsi sul comportamento del consumatore, ed in particolare sulla quantità di prodotto ch'egli consuma, e che detto comportamento può variare da paese a paese».

Questo ragionamento, anche se è stato molto giustamente accolto dalla Corte a proposito dell'aggiunta ai prodotti alimentari di taluni additivi, come i conservativi e le vitamine (sentenze 5. 2. 1981, causa 53/80, già menzionata, e 14. 7. 1983, causa 174/82 Sandoz, Racc. 1983, pag. 2445), nel caso di specie è insostenibile quando si ammetta, come ha fatto il Gerechtshof di Amsterdam, che il tenore di germi costituisce solo un indice dell' efficacia della pastorizzazione e quando, per di più, il limite massimo di 50000 microrganismi coltivabili per millilitro è di molto inferiore al livello che può rappresentare un pericolo per la sanità pubblica, che è dell'ordine di 1-2 milioni.

La Commissione assume, a questo proposito, che i due criteri microbiologici di cui trattasi non sono identicamente correlati con la sanità pubblica o non corrispondono necessariamente ad una pastorizzazione efficace.

Per quanto riguarda il primo requisito stabilito dal Melkbesluit, la Commissione rileva che se la presenza di colibatteri coltivabili in un prodotto pastorizzato rivela la presenza di microrganismi patogeni e costituisce quindi un indice diretto del pericolo che il prodotto presenta per la salute, tale pericolo può essere conseguenza d'una pastorizzazione insufficiente o d'una contaminazione verificatasi dopo la pastorizzazione.

Benché, a parere della Commissione, questo primo requisito sembri giustificato ai sensi dell'art. 36 del trattato, c'è da chiedersi se i Paesi Bassi abbiano il diritto di applicare questa norma relativamente rigida ai prodotti originari di uno stato membro che applichi un criterio un po' meno rigido, come la mancanza di colibatteri in 0,1 millilitri di prodotto. A questo proposito, le autorità olandesi devono dimostrare che l'applicazione dello loro norme è indispensabile alla tutela della sanità pubblica — questione di fatto che spetta al giudice nazionale risolvere — oppure, qualora non lo dimostrino, autorizzare l'importazione dei prodotti considerati.

Per quanta riguarda il secondo requisito posto dal Melkbesluit, la Commissione sostiene che il massimo di 50000 microrganismi coltivabili per millilitro di prodotto è troppo scarso per presentare un rischio reale per la salute. Benché le varie normative divergano sensibilmente su questo punto (Svizzera: 25000 per millilitro al termine della pastorizzazione, 50000 per millilitro al momento della consegna al consumatore; Repubblica federale di Germania: 100000 per millilitro all'uscita dalla latteria per il latte pastorizzato importato, nessun requisito del genere per gli altri latticini), un pericolo reale per la salute sussiste solo a partire da una concentrazione di 1-2 milioni di microrganismi per millilitro, poiché solo a questo livello i germi di cui trattasi producono pericolosi quantitativi di sostanze tossiche.

La Commissione osserva che, in quanto criterio inteso a verificare l'efficacia della pastorizzazione, questo secondo requisito può fornire solo una presunzione, poiché la pastorizzazione mira essenzialmente a ridurre il numero di germi patogeni, cioè in particolare di colibatteri, ad un livello che non rappresenti più un pericolo sensibile per la salute. Sembra quindi che in mancanza di colibatteri in un prodotto pastorizzato, il tenore troppo elevato di microrganismi deriva dalla presenza, prima della pastorizzazione, di un numero già molto elevato di tali germi.

La Commissione rileva infine che nella causa principale, le autorità olandesi hanno accertato le infrazioni circa quindici giorni prima della data limite per la vendita del prodotto, applicando puramente e semplicemente due criteri controversi e senza analizzare simultaneamente il prodotto in modo da accertare il suo statò microbiologico o il pericolo ch' esso avrebbe potuto presentare per la salute pubblica.

A parere della Commissione, l'applicazione di questo metodo prova, se non l'inesattezza della data limite per la vendita, perlomeno il misconoscimento del fatto che la qualità microbiologica d'un prodotto lattiero-caseario pastorizzato, adeguatamente conservato e trasportato, si degrada inevitabilmente col tempo ed ancora più rapidamente che nei prodotti sterilizzati, in cui i germi sono stati eliminati grazie ad un trattamento alla temperatura di 100° C. È questo il motivo per cui talune normative nazionali precisano che i prodotti pastorizzati devono essere conformi alle norme microbiologiche al termine della pastorizzazione.

La Commissione sostiene che l'applicazione integrale di un provvedimento del genere ai prodotti importati non può sfuggire, in forza dell'art. 36 del trattato, al divieto stabilito dall'art. 30 dello stesso trattato. Pertanto, la Commissione propone di risolvere la seconda questione pregiudiziale come segue:

«L'applicazione da parte di uno stato membro delle disposizioni nazionali menzionate nella prima questione a merci legittimamente prodotte e messe in commercio in un altro stato membro può considerarsi giustificata da motivi di tutela della sanità pubblica, ai sensi dell'art. 36 del trattato CEE, purché sia dimostrato : che questa applicazione è necessaria per la tutela del suddetto interesse generale, in particolare in quanto la normativa vigente per tali merci nello stato membro esportatore non offre adeguate garanzie per la tutela della sanità pubblica nello stato membro importatore e che non è stato possibile garantire adeguatamente detta tutela mediante altri provvedimenti che ostacolino in minor misura l'importazione delle merci di cui trattasi, in particolare con una adeguata collaborazione fra le competenti autorità degli stati membri interessati. La questione del se ed in qual misura sia dimostrato che le norme microbiologiche da applicare alla distribuzione dei prodotti lattiero-caseari pastorizzati, menzionate nella prima questione, sono giustificate da motivi di tutela della sanità pubblica e che la loro applicazione ai prodotti importati è conforme ai principi appena enunciati, è nella presente causa di competenza del giudice nazionale.»

La società Melkunie Holland, rappresentata dall'aw. R. A. A. Duk, del foro dell' Aia, il governo dei Paesi Bassi, rappresentato dal sig. D. J. Keur, in qualità d'agente, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. R. C. Fischer, in qualità d'agente, hanno svolto osservazioni orali all'udienza del 29 febbraio 1984.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza dell'11 aprile 1984.

Con sentenza 10 maggio 1983, registrata in cancelleria il 27 maggio 1983, lo Hoge Raad ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, due questioni pregiudiziali relative all'interpretazione delle disposizioni del trattato CEE relative alla libera circolazione delle merci nella Comunità.

Dette questioni sono state sollevate nell'ambito di un procedimento penale a carico di un importatore olandese imputato di aver detenuto in deposito prodotti lattiero-caseari non idonei al consumo violando così il Melkbesluit (decreto sul latte) 25 ottobre 1974. Questo decreto, adottato in base agli artt. 14 e 16 della Warenwet 28 dicembre 1935, legge che disciplina la denominazione e la qualità delle merci (Stb. 1935, n. 793), modificata, stabilisce i requisiti che i prodotti lattiero-caseari pastorizzati o sterilizzati devono possedere per essere messi in commercio nei Paesi Bassi.

A norma dell'art. 34, n. 3, del Melkbesluit, i prodotti lattiero-caseari pastorizzati devono fra l'altro, alla data limite per la vendita al minuto, possedere i seguenti requisiti: «a) in un millilitro non devono essere presenti colibatteri coltivabili; b) la quantità di microrganismi coltivabili può ammontare al massimo a 50000 per millilitro, salvo che per la panna montata per la quale tale quantità può ammontare ad un massimo di 200000».

L'analisi, effettuata dalle competenti autorità olandesi, di cinque partite della merce importata dalla Repubblica federale di Germania per essere messa in commercio nei Paesi Bassi rivelava, alla data limite per la vendita indicata sulla confezione o immediatamente prima, la presenza di microrganismi coltivabili nella misura di 9 milioni per millilitro nelle prime due partite, 18 milioni nella terza, 90 milioni nella quarta e 82000 nella quinta, nonché di colibatteri coltivabili nella terza e nella quarta partita.

Rinviata a giudizio dinanzi al giudice di polizia economica e da questo assolta con sentenza 16 aprile 1981, la società Melkunie veniva successivamente condannata dal Gerechtshof di Amsterdam, con sentenza 7 maggio 1982, a cinque ammende di 4000 fiorini ciascuna «per aver trasgredito cinque volte, in quanto persona giuridica, una disposizione emanata in base all'art. 16 della Warenwet».

La Melkunie impugnava la sentenza di condanna dinanzi allo Hoge Raad, il quale ha sospeso il procedimento ed ha sollevato le due seguenti questioni pregiudiziali: «I. Se vadano considerate misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione ai sensi dell'art. 30 del trattato CEE le disposizioni del Melkbesluit (Warenwet) del 1974, in particolare i requisiti stabiliti all'art. 34, 3° comma, di tale decreto per i prodotti designati come «pastorizzati», e cioè a) in un millilitro non devono essere presenti colibatteri coltivabili; b) la quantità di microrganismi coltivabili può ammontare al massimo a 50000 per millilitro, salvo che per la panna montata per la quale tale quantità può ammontare ad un massimo di 200 000; ove siano applicate, in connessione con le norme di cui al punto 6 della presente sentenza a merci importate da un altro stato membro delle Comunità europee. II. In caso di soluzione affermativa della questione sub I, se la fissazione dei requisiti ivi citati e la loro applicazione a prodotti importati da un altro stato membro delle Comunità europee sia ciononostante giustificata, in forza dell'art. 36 del trattato CEE, per uno dei motivi contemplati da tale norma del trattato, in particolare per ragioni di tutela della «salute delle persone.»

Nell'ambito dell'art. 177 la Corte non può pronunziarsi sulla compatibilità di norme nazionali con il trattato; essa è tuttavia competente a fornire al giudice nazionale tutti i criteri per l'interpretazione del diritto comunitario che possono consentirgli di valutare detta compatibilità.

Ciò premesso, si deve considerare che lo Hoge Raad chiede alla Corte: — se la normativa nazionale che vieti la messa in commercio di prodotti pastorizzati legittimamente fabbricati e smerciati nello stato membro esportatore per il motivo che detti prodotti non rispondono ai requisiti microbiologici stabiliti dallo stato membro importatore costituisca una misura d'effetto equivalente a una restrizione quantitativa ai sensi dell'art. 30; — in caso affermativo, a quali condizioni l'art. 36 del trattato autorizzi siffatta restrizione all'importazione per motivi inerenti alla tutela della salute e della vita delle persone.

Occorre rilevare che il legislatore comunitario non ha emanato una disciplina in tema di requisiti microbiologici relativi alla produzione e alla messa in commercio del latte e dei prodotti lattiero-caseari né nell'ambito dell'organizzazione comune del mercato dei prodotti lattiero-caseari né in quello dell'armonizzazione delle normative nazionali in materia.

Di conseguenza, gli stati membri hanno il potere di stabilire le norme alle quali i prodotti destinati al consumo dell'uomo devono essere conformi nel loro territorio; tuttavia, queste norme non possono esulare dalla sfera d'applicazione degli artt. 30 e seguenti del trattato. Infatti, secondo la costante giurisprudenza della Corte, il divieto delle misure d'effetto equivalente stabilito dall'art. 30 si riferisce a qualsiasi normativa degli stati membri in materia commerciale che sia atta ad ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, il commercio intracomunitário.

La prima questione dev'essere pertanto risolta nel senso che la normativa nazionale che vieti la messa in commercio di merci legittimamente prodotte e smerciate nel paese esportatore per il motivo che dette merci non rispondono ai requisiti microbiologici stabiliti dallo stato membro importatore costituisce una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa ai sensi dell'art. 30 del trattato CEE.

Secondo la costante giurisprudenza della Corte, dall'art. 36 risulta che una normativa nazionale la quale abbia, o possa avere, un effetto restrittivo sugli scambi commerciali è compatibile con il trattato solo in quanto sia necessaria per l'efficace tutela della salute e della vita delle persone. Di conseguenza, la deroga contemplata dall'art. 36 non può applicarsi quando la salute e la vita delle persone possano essere tutelate altrettanto efficacemente mediante provvedimenti meno restrittivi per gli scambi intracomunitari.

A questo proposito la società Melkunie sostiene, in primo luogo, che la merce di cui trattasi risponde ai requisiti stabiliti dalle leggi dello stato membro esportatore e che queste leggi offrono garanzie equivalenti a quelle delle norme dello stato membro importatore. Pertanto, l'obbligo della collaborazione tra stati membri dovrebbe indurre lo stato importatore a limitarsi ad esigere che la merce importata sia conforme alle norme dello stato esportatore. In secondo luogo, essa deduce che l'art. 36 non può giustificare una normativa come quella olandese, che stabilisce requisiti più rigorosi di quanto non sia strettamente necessario per la tutela della sanità pubblica.

Riguardo al primo argomento della Melkunie, si deve osservare che, anche se è esatto che, come la Corte ha più volte dichiarato, in particolare nella sentenza 8 febbraio 1983 (causa 124/81, Commissione/Regno Unito, Race. pag. 203), la collaborazione tra le autorità degli stati membri può agevolare e rendere meno gravosi i controlli alle frontiere consentendo pur sempre alle autorità dello stato membro importatore di accertare la conformità delle merci importate ai requisiti stabiliti dalle leggi sanitarie nazionali, ciò non toglie che detta collaborazione non può escludere il diritto di ciscuno stato membro di emanare ed applicare le proprie norme in materia di tutela della sanità pubblica. Queste norme sono compatibili con il trattato purché sussistano i presupposti stabiliti dall'art. 36. A questo proposito, dev'essere provato che esse sono necessarie per la efficace tutela della salute e della vita delle persone residenti nello stato importatore e non costituiscono né un mezzo di discriminazione arbitraria né una restrizione dissimulata al commercio tra stati membri.

Quanto al se le norme del Melkbesluit siano giustificate con riguardo all'art. 36 del trattato, risulta, in primo luogo, dal fascicolo che la presenza di colibatteri coltivabili in un prodotto lattiero-caseario autorizza a temere che esso contenga microrganismi patogeni e costituisce quindi un indice diretto del pericolo reale che il prodotto presenta per la salute delle persone. Sie deve pertanto ammettere che un requisito inteso ad escludere la presenza in prodotti del genere di qualsiasi colibatterio coltivabile è giustificata ai sensi dell'art. 36 del trattato.

Per quanto riguarda il secondo requisito, relativo al numero massimo di microrganismi coltibabili non patogeni, la Melkunie e la Commissione sostengono innanzitutto che lo stato delle attuali conoscenze scientifiche non consente di determinare il quantitativo massimo di tali microrganismi che l'uomo può assorbire in una giornata senza gravi rischi. Esse asseriscono inoltre che solo a partire da una concentrazione di 1-2 milioni di detti microrganismi per millilitro, molto superiore alla concentrazione di 50000 fissata dalla normativa controversa, può eventualmente esservi pericolo per la salute dell'uomo. A loro parere, infine, la fissazione di un numero massimo di microrganismi non patogeni che possono essere presenti nei prodotti pastorizzati alla data limite per la vendita costituisce un provvedimento troppo rigoroso; sarebbe sufficiente esigere che la merce risponda ad un requisito del genere al termine della pastorizzazione.

Occorre rilevare, in primo luogo, che, a quanto emerge dai documenti versati nel fascicolo, gli stati membri che fissano un numero massimo di microrganismi patogeni adottano valori corrispondenti a quello stabilito dal Melkbesluit (50000), anche se questo requisito è riferito a fasi diverse del processo di distribuzione.

Se poi risulta che i dati disponibili nello stato attuale della ricerca scientifica non consentono di determinare con certezza il numero esatto di microrganismi non patogeni al di là del quale un prodotto lattiero-caseario pastorizzato può nuocere alla salute, spetta agli stati membri, in mancanza di armonizzazione in materia, stabilire il livello al quale intendono garantire la tutela della salute e della vita delle persone, tenendo conto delle esigenze della libera circolazione delle merci. Sotto questo profilo, la normativa nazionale intesa a garantire che il prodotto lattiero-caseario di cui trattasi non contenga, al momento del consumo, un numero di germi che possa semplicemente compromettere la salute di taluni consumatori particolarmente delicati dev'essere considerata conforme a quanto prescritto dall'art. 36.

Per quanto concerne la validità della norma che fissi il numero massimo di detti microrganismi alla data limite per la vendita dei prodotti lattiero-caseari e non alla data del consumo, sembra infine lecito, come sostiene il governo olandese, prendere in considerazione gli usi nazionali secondo cui questi prodotti, prima di essere consumati, sono conservati per un determinato periodo di tempo dai consumatori in condizioni meno favorevoli di quelle esistenti nei locali dei distributori. Pertanto, il giudice nazionale deve tener conto, per giudicare la validità della norma di cui trattasi, della velocità alla quale i microrganismi si moltiplicano durante il periodo di regola intercorrente tra la vendita e il consumo dei suddetti prodotti.

La seconda questione dev'essere pertanto risolta nel senso che è conforme a quanto prescritto dall'art. 36 del trattato CEE la normativa nazionale: a) che escluda la presenza di colibatteri coltivabili in un prodotto lattiero-caseario pastorizzato; b) che miri ad escludere la presenza nel suddetto prodotto lattiero-caseario, al momento del consumo, di un numero di microrganismi non patogeni che possa nuocere alla salute dei consumatori più delicati e che fissi, a questo scopo, un numero massimo di tali microrganismi alla data della vendita del prodotto in funzione del deperimento di questo nel periodo di tempo intercorrente tra la vendita ed il consumo.

Le spese sostenute dal governo danese, dal governo olandese e dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.