Corte giust. UE, Sentenza del 17 dicembre 1970, causa 25/70

Alla ditta Koster, Berodt & Co., veniva rilasciata, il 2 giugno 1965, una licenza d'esportazione per 1200 tonnellate di semola di granoturco.

A norma dell articolo 7, n. 1, del regolamento della Commissione CEE 28 luglio 1964, n. 102, relativo ai titoli d'importazione e d'esportazione per i cereali, i prodotti trasformati a base di cereali, il riso, le rotture di riso ed i prodotti trasformati a base di riso (GU 1964, pag. 2125), la concessione della licenza era stata subordinata al deposito di una cauzione, nella misura di 0,50 unità di conto la tonnellata, a garanzia dell'obbligo di esportare entro il termine di validità della licenza.

Poiché entro detto termine l'esportazione non veniva effettuata, la «Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel», con provvedimento del25 novembre 1965, dichiarava l'incameramento della cauzione per un importo di 2.400 DM.

La «Einfuhr- und Vorratsstelle» non si pronunciava in merito all'opposizione fatta al provvedimento dalla ditta Köster, Berodt & Co.; quest'ultima adiva perciò, l'8 ottobre 1966, il Verwaltungsgericht (tribunale amministrativo) di Francoforte sul Meno.

Con sentenza 12 dicembre 1966, il Verwaltungsgericht accoglieva la domanda dichiarando, nella motivazione, che il regolamento n. 102/64 è illegittimo in quanto crea l'obbligo di esportare, subordina il rilascio del titolo d'esportazione al deposito di una cauzione, e prevede, di regola, l'incameramento della stessa in caso di mancato adempimento dell'obbligo di esportare; d'altra parte, la Commissione non era competente ad adottare tale disciplina; infine, quest'ultima viola il principio che obbliga l'amministrazione ad applicare soltanto mezzi proporzionati allo scopo da raggiungere (principio di proporzionalità).

La «Einfuhr- und Vorratsstelle» interponeva appello contro tale sentenza dinanzi allo Hessischer Verwaltungsgerichtshof, il quale, con ordinanza 21 aprile 1970, registrata in cancelleria il 28 maggio 1970, ha chiesto alla Corte di giustizia, a norma dell'articolo 177 del trattato CEE, di stabilire in via pregiudiziale se sia valido il regolamento della Commissione n. 102/64, ed in particolare se siano validi gli articoli 1 e 7 di detto regolamento nei punti in cui disciplinano i titoli d'esportazione e le cauzioni.

Nell'ordinanza di rinvio, il giudice proponente ha formulato le seguenti questioni, affermando ch'esse hanno importanza decisiva per la soluzione della controversia :

1) Se il procedimento di cui all'articolo 26 del regolamento del Consiglio CEE 4 aprile 1962, n. 19, relativo alla graduale attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU n. 30 del 20 aprile 1962, pag. 933), in base al quale è stato emanato il regola mento n. 102/64 della Commissione CEE, sia incompatibile col trattato CEE. Se in particolare sia conciliabile cogli articoli 43, n. 2, 155, 173, 177 e 189, 1o comma, di detto trattato. 2) Se il regolamenro della Commissione CEE — il quale all'articolo 1 prevede la concessione di una licenza che implica automaticamente l'impegno d'esportare, al. n. 1 dell'articolo 7 impone il deposito di una cauzione e al n. 2 dello stesso articolo 7 stabilisce l'incameramento della cauzione in caso di mancata esportazione — sia stato emanato da un organo incompetente ovvero il trattato CEE in generale o il combinato disposto dell'articolo 16, nn. 2 e 3 e degli articoli 19 o 20 del regolamento n. 19 del Consiglio, conferiscano tale competenza alla Commissione CEE. 3) Se le norme del regolamento n. 102/ 64, che subordina la concessione di una licenza all'assunzione dell'impegno di esportare e al deposito di una cauzione — incamerabile — siano incompatibili col principio della proporzionalità dei mezzi allo scopo. Se questa incompatibilità sia ravvisabile nel caso in cui, in conformità dell'articolo 7, n. 1, sia stata depositata una cauzione per una licenza nella quale l'ammontare della restituzione non è stato prefissato. 4) Se la norma sull'incameramento della cauzione (art. 7, n. 2, del regolamento n. 102/64 della Commissione CEE) sia illegittima perché la cauzione, indipendentemente dalla questione della colpa, a norma dell'articolo 8 non viene incamerata solo qualora l'esportazione sia stata impedita da forza maggiore.

In forza dell'articolo 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia della CEE, sono state presentate osservazioni scritte, il 5 agosto dall'appellata, il 6 agosto dal Consiglio delle Comunità europee e, alla stessa data, dalla Commissione delle Comunità europee.

La Corte, su relazione del giudice relatore e sentito l'Avvocato generale, ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

L' appellata, il Consiglio e la Commissione hanno svolto le loro osservazioni orali all'udienza dell'11 novembre 1970.

L'Avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 2 dicembre 1970.

Nel procedimento dinanzi alla Corte, l'appellata era rappresentata dall'Avv. Fritz Modest, del Foro di Amburgo, il Consiglio dal sig. Jean-Pierre Puissochet, direttore presso la segreteria generale, e la Commissione dal suo consigliere giuridico, sig. Claus-Dieter Ehlermann.

La ditta Köster, Berodt & Co., appellata, fa valere essenzialmente, contro la legittimità del regime della cauzione, i seguenti argomenti :

L'incameramento della cauzione costituisce una sanzione di natura penale o un'ammenda, che colpisce l'importatore o l'esportatore in caso di mancato adempimento dell'obbligo impostogli da una norma di diritto pubblico. Le istituzioni della CEE non hanno il potere d'infliggere ammende o sanzioni di carattere penale se non nei casi in cui sono a ciò espressamente autorizzate dal trattato; ora, gli articoli, 39 e segg., relativi all'organizzazione dei mercati agricoli, non contengono alcuna norma permissiva del genere. Il regime della cauzione è stato adottato mediante la procedura di voto detta «del comitato di gestione». Tale procedura è contraria al trattato: essa fa partecipare il comitato di gestione all'attività legislativa della Commissione, rende vano l'obbligo di consultare l'Assemblea e dà agli Stati membri la possibilità di ottenere dal Consiglio la «cassazione» dei regolamenti della Commissione. Questi ultimi, in quanto adottati secondo tale procedura irregolare, sono invalidi. Il regolamento n. 19 ha previsto a deposito di una cauzione soltanto per la concessione di licenze d'importazione per i cereali; la Commissione non aveva quindi la facoltà di estendere, di propria iniziativa, il regime della cauzione alle licenze d'esportazione di cereali, né ai titoli d'importazione e d'esportazione dei prodotti derivati.

L'appellata rileva che il regime della cauzione deve rispettare il principio della proporzionalità, sancito tanto dalla legge fondamentale tedesca quanto dal diritto comunitario. In proposito, essa osserva in particolare quanto segue :

I regolamenti che istituiscono le organizzazioni comuni dei mercati agricoli si limitano, di regola, all'orientamento del mercato attraverso i prezzi. La disciplina dei prezzi ha automaticamente un effetto equilibratore delle quantità sul mercato comunitario, evitando così perturbazioni di quest'ultimo. Di conseguenza, la valutazione della situazione presente del mercato e del suo andamento futuro è basata principalmente sull'osservazione e sul controllo dei prezzi del mercato interno, come pure della situazione del mercato internazionale. Il controllo quantitativo, invece, come quello che risulta dal sistema delle licenze d'importazione e d'esportazione, la cui utilizzazione è garantita dalla cauzione, ha un'importanza soltanto secondaria. È evidente, perciò, che il regime della cauzione non serve allo scopo perseguito dai regolamenti agricoli, ed è anzi in contrasto col sistema di questi ultimi. Esso è per di più inefficace, in quanto non è in grado di garantire l'effettivo adempimento dell'obbligo d'importare o di esportare, né può fornire alle autorità competenti, entro termini adeguati, il quadro esatto della situazione del mercato, nè tanto meno del suo futuro andamento. D'altra parte, gli organismi d'intervento e la Commissione non sono tecnicamente in grado di sfruttare i dati ottenuti col sistema criticato. Infine, l'obbligo di versare una cauzione pesa gravemente sulle finanze, specialmente delle piccole e medie imprese, e l'importo della cauzione, in particolare nel caso di prefissazione dei prelievi o delle restituzioni, è eccessivo rispetto ai margini di profitto normali degli operatori. Da queste considerazioni risulta che agl'importatori ed esportatori viene imposto, senza alcuna necessità, un onere rilevante. Ora, qualsiasi provvedimento costitutivo di un onere, sia pure di per se stesso sopportabile, viola il principio della proporzionalità quando sia inutile, quando esista una sproporzione fra l'onere stesso e il risultato ch'esso può o deve consentire di raggiungere, quando lo scopo perseguito non si possa raggiungere col mezzo impiegato, o quando esistano, per raggiungerlo, altri mezzi che possono essere applicati con minori inconvenienti. Il regime della cauzione viola inoltre il principio di proporzionalità, in quanto non ammette eccezioni all'incameramento della cauzione se non in caso di forza maggiore, ad esclusione, quindi, delle circostanze in cui il titolo non sia stato utilizzato per fondati motivi di ordine commerciale, in particolare quando la sua utilizzazione sarebbe stata contraria agli obiettivi dell'organizzazione comune dei mercati o alla logica commerciale (ad esempio, in caso di modifica della relativa legislazione fra la data della domanda e quella della concessione della licenza). Il sistema criticato non tiene conto delle caratteristiche proprie del traffico di perfezionamento attivo, regime cui sono sottoposte le merci che hanno dato origine alla controversia.

Il Consiglio delle Comunità europee limita le sue osservazioni al problema della liceità, rispetto al trattato, della procedura detta «del comitato di ge stione», sostenendo essenzialmente la sua. tesi coi seguenti argomenti :

a) Sia la Commissione sia il Consiglio sono competenti ad adottare norme di attuazione di un atto del Consiglio basato direttamente sul trattato. L'articolo ultimo trattino, del trattato CEE consente espressamente di attribuire alla Commissione poteri esecutivi, secondo un sistema molto simile alla tecnica della «delega di poteri o di competenze». La Commissione non ha quindi un potere diretto, immediato e generale di emanare disposizioni di attuazione delle norme stabilite dal Consiglio, ma quest'ultimo deve espressamente conferirle, caso per caso, detto potere; d'altra parte, una volta delegata tale competenza alla Commissione, questa può esercitarla liberamente, alle condizioni stabilite nell'atto di delega, ed il Consiglio non può modificare le decisioni in tal modo adottate se non qualora abbia previsto tale possibilità nell'atto relativo al trasferimento di poteri. Nel prevedere espressamente la possibilità che determinati poteri esecutivi siano conferiti alla Commissione, l'articolo 155 afferma implicitamente, ma necessariamente, che il Consiglio possiede e può conservare gli stessi poteri. In questi principi è insita una duplice limitazione: in primo luogo, i poteri che il Consiglio ha la facoltà di delegare alla Commissione possono essere soltanto poteri d'attuazione; in secondo luogo, solo alla Commissione possono essere attribuiti dei poteri per l'attuazione di norme stabilite dal Consiglio. b) Quanto alla procedura di adozione delle norme d'attuazione, è opportuno fare una distinzione a seconda ch'esse siano emanate dalla Commissione o dal Consiglio. Nel primo caso, poiché l'articolo 155 del trattato non contiene alcuna disposizione al riguardo, il Consiglio è libero, con la riserva di rispettare l'equilibrio dei poteri fra le varie istituzioni creato dal trattato, di subordinare l'esercizio dei poteri attribuiti alla Commissione a modalità particolari, come la consultazione di un organo secondario composto da esperti o da rappresentanti degli Stati membri. Le modalità della procedura «del comitato di gestione» non hanno l'effetto di menomare i poteri conferiti alla Commissione: esse prevedono, è vero, l'intervento di un comitato, ma la Commissione, nell'esercizio dei poteri che le sono attribuiti, resta libera di decidere, non essendo mai tenuta a seguire il parere del comitato. Le uniche conseguenze di una divergenza fra il parere del comitato e la decisione della Commissione consistono nell'obbligo di quest'ultima di trasmettere il proprio testo al Consiglio, il quale ha la facoltà di differirne l'applicazione per un periodo limitato e può adottare provvedimenti diversi. L'argomento secondo cui al Consiglio sarebbe in tal modo illegittimamente attribuito un «potere di cassazione» è inconferente nella fattispecie, in quanto il regolamento n. 102/64 di cui si contesta la validità è stato emanato dalla Commissione, in conformità al parere del comitato di gestione. Del resto, i provvedimenti eventualmente adottati dal Consiglio — quando sostituisce nuove disposizioni a quelle originariamente adottate dalla Commissione — non sono assolutamente paragonabili ad una decisione di cassazione e nemmeno di appello. In realtà, il sistema litigioso dev essere considerato come una delega condizionata di poteri: il Consiglio, che può non conferire alla Commissione alcun potere, può anche attribuirle dei poteri da esercitare secondo determinate modalità e a determinate condizioni, che gli consentano, in casi particolari e ben definiti, di avocarli a sè e di esercitarli per fissare direttamente le disposizioni di attuazione delle norme da esso emanate. Nel caso in cui il Consiglio fissa direttamente le disposizioni d'attuazione delle norme da esso emanate — ipotesi estranea alla presente causa —, è giustificato e lecito secondo il trattato ch'esso lo faccia secondo modalità diverse da quelle stabilite, per gli atti di base, dall'articolo 43, n. 2 del trattato. c) La circostanza che le disposizioni relative alla procedura «del comitato di gestione» non facciano espressa menzione della forma degli atti, di cui all'articolo 189 del trattato, non implica affatto una violazione di quest'articolo. Ne risulta unicamente che le istituzioni hanno la possibilità di adottare, fra tutte le forme giuridiche previste all'articolo 189, quella che sembra loro la più idonea. d) Poiché si constata che soltanto il Consiglio e la Commissione dispongono di un potere di decisione quando venga applicata la procedura «del comitato di gestione» e che, d'altra parte, gli atti emanati da queste due istituzioni rivestono obbligatoriamente una delle forme degli atti di cui all'articolo 189 del trattato, si può affermare che le garanzie giurisdizionali offerte ai singoli dal trattato, e in ispecie dagli articoli 173 e 177, sono rispettate quando venga applicata detta procedura.

La Commissione delle Comunità europee presenta in sostanza le seguenti osservazioni :

Il potere di legiferare per conto della Comunità non può essere certamente attribuito ad organi diversi dal Consiglio e dalla Commissione; tuttavia, la collaborazione di un comitato all'attività normativa della Commissione è assolutamente legittima.

L'articolo 155, ultimo trattino, del trattato CEE consente al Consiglio di conferire alla Commissione il compito di attuare le norme da esso emanate, e di valutare in qual misura ed a quali condizioni esso intenda conferirle tali poteri esecutivi; il Consiglio non supera i limiti di questo potere di valutazione quando subordini l'attribuzione di poteri alla Commissione all'obbligo di sentire, prima di adottare le norme di attuazione, il parere di un comitato composto di rappresentanti degli Stati membri.

Il parere negativo del comitato di gestione non priva la Commissione dei suoi poteri, ma l'obbliga unicamente a comunicare al Consiglio il provvedimento adottato ed autorizza il Consiglio a decidere diversamente. Nulla osta a che il Consiglio si riservi tale diritto, né viene affatto menomato, per questo,' il controllo della Corte di giustizia.

I poteri attribuiti alla Commissione nell'ambito della procedura «del comitato di gestione» sono poteri d'attuazione; essi possono quindi essere esercitati secondo norme diverse da quelle stabilite dall'articolo 43, n. 2, 3o comma, del trattato per i soli provvedimenti destinati a fissare i principi della politica agricola comune ed in particolare le direttive per un'organizzazione comune dei mercati. In proposito, sono rispettati i principi relativi all'equilibrio istituzionale fra il Consiglio e la Commissione.

Quanto alla facoltà del Consiglio di adottare, a maggioranza qualificata, una decisione diversa da quella della Commissione, è opportuno osservare che non si possono confrontare i poteri di emendamento del Consiglio nell'ambito della procedura «del comitato di gestione» e quelli previsti dall'articolo 149, 1o comma, del trattato.

Le istituzioni comunitarie sono vincolate dal solo diritto comunitario e, nei loro confronti, la tutela dei diritti fondamentali garantita dalle Costituzioni nazionali è imposta unicamente dal diritto comunitario, scritto o non scritto; del resto, anche secondo il diritto costituzionale tedesco, il regime della cauzione potrebbe violare le disposizioni relative al libero sviluppo della personalità, alla libertà d'azione e alla libertà economica soltanto qualora violasse, al tempo stesso, il principio della proporzionalità.

Ora, questo principio non e artatto menomato dal regime litigioso, poiché quest'ultimo è indispensabile al regolare funzionamento dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali.

Questa organizzazione comune implica, essenzialmente, una disciplina dei prezzi, il cui scopo è quello di stabilizzare i prezzi dei cereali nella Comunità ad un livello superiore a quello dei prezzi mondiali. Questa disciplina protegge il mercato comunitario dalle diminuzioni di prezzo provocate sia dalla sovraproduzione interna, sia dalle importazioni. Essa può essere efficiente soltanto se i congegni di regolazione del mercato vengono usati razionalmente; è quindi indispensabile disporre di dati che consentano non solo di conoscere le importazioni e le esportazioni già effettuate, ma anche di prevedere con sufficiente sicurezza l'andamento futuro del mercato. La visione prospettica di quest'ultimo è indispensabile, non solo per l'enventuale applicazione di misure di salvaguardia nel caso di minaccia di gravi perturbazioni, ma anche per la determinazione delle restituzioni all'esportazione, per la fissazione del premio di denaturazione, per l'esercizio da parte degli organismi d'intervento del loro potere d'operare in qualsiasi momento, ad esempio mediante acquisti, sul mercato, per la fissazione dell'importo forfettario compreso nel prelievo intracomunitario, per la scelta delle misure destinate ad evitare deviazioni di traffico, e, in generale, per il controllo dell'applicazione dei regimi istituiti col regolamento n. 19 e relativi regolamenti d'attuazione, nonché per la loro eventuale modifica.

Il regime della cauzione e uno strumento indispensabile per ottenere tale visione prospettica del mercato. Se non vi fosse la cauzione, che viene incamerata in caso di mancata utilizzazione della licenza, quest'ultima non potrebbe fornire dati certi sulle importazioni ed esportazioni future. L'operatore avrebbe infatti varie ragioni per chiedere più licenze di quante gliene occorrono, in particolare quando si tratta di licenze connesse alla fissazione anticipata della restituzione. L'obbligo d'importare o di esportare non implica, per il titolare della licenza, alcun inconveniente oltre la perdita della cauzione; perciò esso non costituisce affatto una violazione particolarmente grave dei diritti della persona.

Non è possibile ottenere un quadro esatto del mercato obbligando il titolare della licenza a signalare la mancata utilizzazione, e comminando una sanzione per ogni violazione di quest'obbligo; infatti, per avere una visione prospettica del mercato, è necessario che, al momento del rilascio del titolo, sia sufficientemente certo che il quantitativo indicato nello stesso sarà importato o esportato entro il termine. La denuncia della mancata utilizzazione, servirebbe soltanto a correggere man mano un'immagine inizialmente inesatta della futura situazione del mercato.

Un'abbreviazione del termine di validità delle licenze non costituirebbe una soluzione adeguata; essa è contraria alle finalità dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali, ed è incompatibile col principio secondo cui l'onere imposto agli operatori dev'essere il meno grave possibile.

I casi in cui le licenze non vengono utilizzate costituiscono una eccezione e non impediscono al regime della cauzione di raggiungere il proprio scopo.

La tesi secondo cui gli stati memori e la Commissione non hanno in realtà cercato, in base alle licenze, di farsi un'idea esatta delle importazioni ed esportazioni future, è infondata. Comunque, un argomento tratto dalla prassi delle autorità amministrative non ha alcun valore giuridico, se non qualora tale prassi indichi l'obiettiva impossibilità di usare lo strumento creato col regime di cui trattasi, il che non è stato sostenuto.

La censura secondo la quale il regime della cauzione trasformerebbe l'economia di mercato in un'economia pianificata o dirigistica è infondata. L'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali non può fare a meno d'interventi sul mercato; essa è tuttavia caratterizzata dalla preoccupazione di adeguare il più possibile tali interventi alle leggi del mercato e di lasciare largo posto alla concorrenza.

L'importo della cauzione non è affatto eccessivo, tenuto conto dello scopo della stessa, come pure del fatto che la perdita della cauzione non costituisce la regola. Esso corrisponde a una modesta percentuale del prezzo indicativo della categoria di cereali più a buon mercato, ed è assai inferiore al margine di profitto normale per questo tipo di operazioni.

Il fatto che i casi in cui la cauzione viene incamerata sono limitati alla sola ipotesi di forza maggiore non lede il principio di proporzionalità, né quello di legittimità.

Dalla giurisprudenza della Corte risulta infatti che si deve ammettere l'esistenza di un caso di forza maggiore qualora, in base a criteri rigorosamente obiettivi, si riconosca che la mancata realizzazione dell'importazione o dell'esportazione non è dovuta a negligenza, ed altresì che l'esame deve tener conto del principio di proporzionalità; del resto, il fatto che l'operatore debba sopportare una perdita eccessiva può costituire un caso di forza maggiore, atto ad esonerarlo dall'obbligo di effettuare l'operazione prevista.

La Commissione sostiene quindi che, per quanto riguarda il principio di proporzionalità, è opportuno constatare quanto segue.

In primo luogo, il funzionamento dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali richiede assolutamente una visione prospettica del mercato, e quindi una conoscenza sufficientemente sicura delle importazioni ed esportazioni future; questa conoscenza può aversi soltanto grazie a licenze cui si accompagni il rischio di perdere la cauzione. Il regime criticato non solo è conforme a tale obiettivo, ma è indispensabile per raggiungerlo. Inoltre, il regime della cauzione, per raggiungere il suo scopo, implica necessariamente una rigorosa definizione dei presupposti dell'esonero dall'incameramento. La limitazione dell'esonero ai casi di forza maggiore, nell'interpretazione data dalla Corte a questa nozione, corrisponde per l'appunto a tale condizione.

I poteri necessari per emanare le norme relative al regime della cauzione, che sono norme di attuazione, sono stati attribuiti alla Commissione dal Consiglio, ai sensi dell'articolo 155, quarto trattino, del trattato CEE, come risulta dall'articolo 16 del regolamento n. 19. Dal fatto che questo articolo prevede il deposito della cauzione per le licenze d'importazione non si può desumere che un regime del genere sia stato escluso per le licenze d'esportazione. Per il buon funzionamento dell'organizzazione comune del mercato dei cereali è necessario disporre di dati sicuri per le esportazioni, come per le importazioni.

La cauzione non è una pena o una sanzione pecuniaria amministrativa, né una penalità di mora, bensì una garanzia di tipo particolare, che la Commissione è autorizzata a disciplinare.

Con ordinanza 21 aprile 1970, pervenuta in cancelleria il 28 maggio 1970, lo Hessischer Verwaltungsgerichtshof ha chiesto a questa Corte, a norma dell'articolo 177 del trattato CEE, di stabilire in via pregiudiziale «se sia valido il regolamento 28 luglio 1964 n. 102/64 della Commissione CEE relativo ai titoli d'importazione e d'esportazione per i cereali, i prodotti trasformati a base di cereali, il riso, le rotture di riso, e i prodotti trasformati a base di riso (GU 1964, pag. 2125), ed in particolare se siano validi gli articoli 1 e 7 di detto regolamento nei punti in cui disciplinano i titoli d'esportazione e le cauzioni».

Dall'ordinanza di rinvio si desume che la questione è stata sollevata in sede d'appello avverso una sentenza del Verwaltungsgericht (Tribunale amministrativo) di Francoforte sul Meno, con la quale era stato annullato un provvedimento d'incameramento di cauzione emanante dalla Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel. L'incameramento era dovuto alla mancata effettuazione entro il termine di una esportazione per la quale era stata rilasciata una licenza a norma dell'articolo 7 del regolamento n. 10/64. In considerazione tanto della motivazione della sentenza impugnata, quanto delle censure dedotte in appello dall'appellata circa la legittimità del regime della cauzione istituito dagli articoli 1 e 7 del tegolamento n. 102/64, il giudice proponente ha precisato il suo pensiero con quattro questioni secondarie, che vanno esaminate separatamente.

In primo luogo si chiede alla Corte se si debba ritenere in contrasto col trattato CEE il procedimento di cui all'articolo 26 del regolamento del Consiglio n. 19, relativo alla graduale attuazione di una organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU 1962, pag. 933), per l'attuazione del quale è stato adottato il regolamento della Commissione n. 102/64, e in particolare se tale procedimento sia compatibile con gli articoli 43, n. 2, 155, 173, 177 e 189, 1o comma, di detto trattato.

La questione riguarda la legittimità del procedimento detto «del comitato di gestione», istituito dagli articoli 25 e 26 del regolamento n. 19 e previsto pure da numerosi altri regolamenti agricoli. Le sopra menzionate disposizioni del trattato rendono manifesto che si tratta più precisamente della compatibilità del detto procedimento con la struttura comunitaria e con l'equilibrio fra istituzioni, per quanto riguarda sia i rapporti fra loro, sia l'esercizio delle rispettive attribuzioni.

È stato sostenuto, in primo luogo, che il potere d'istituire la disciplina di cui è causa spettava al Consiglio il quale, a norma dell'articolo 43, n. 2, 3o comma, del trattato, avrebbe dovuto statuire su proposta della Commissione e sentita l'Assemblea e che quindi il procedimento seguito ha violato la procedura e le competenze stabilite da questa disposizione del trattato.

Tanto l'ordinamento legislativo del trattato, che si desume fra l'altro dall'articolo 155, ultimo trattino, quanto la prassi costante delle istituzioni comunitarie effettuano, in conformità alle concezioni giuridiche prevalenti in tutti gli Stati membri, una distinzione tra i provvedimenti fondati direttamente sul trattato e le disposizioni derivate, destinate all'attuazione dei primi. Non si può quindi pretendere che tutti i particolari dei regolamenti relativi alla politica agricola comune siano fìssati dal Consiglio mediante il procedimento di cui all'articolo 43. Questo articolo si deve ritenere osservato qualora i punti essenziali dell'emananda disciplina siano stati stabiliti in modo conforme al procedimento ivi contemplato. Le disposizioni d'attuazione dei regolamenti di base possono invece essere adottate secondo un procedimento diverso da quello di cui all'articolo 43, vuoi dallo stesso Consiglio, vuoi dalla Commissione in forza di un'autorizzazione ai sensi dell'articolo 155.

I provvedimenti che costituiscono oggetto del regolamento d'attuazione della Commissione n. 102/64, non vanno oltre la realizzazione pratica dei principi posti dal regolamento n. 19. Questo quindi poteva legittimamente autorizzare la Commissione ad adottare i provvedimenti d'attuazione di cui trattasi, provvedimenti di cui non può essere posta in dubbio la validità agli effetti dell'articolo 43, n. 2 del trattato.

In secondo luogo, l'appellata critica il procedimento del comitato di gestione in quanto esso costituirebbe un'ingerenza nel potere di decisione della Commissione, tale da porre a repentaglio l'indipendenza di questa. Oltracciò, il frapporre, tra il Consiglio e la Commissione, un organismo non previsto dal trattato, altererebbe i rapporti interistituzionali e l'esercizio del potere di decisione.

L'articolo 155 dispone che la Commissione «esercita le competenze che le sono conferite dal Consiglio per l'attuazione delle norme da esso stabilite». Questa disposizione, di carattere permissivo, consente al Consiglio di determinare le condizioni alle quali esso può subordinare l'esercizio da parte della Commissione dei poteri a questa attribuiti. Il procedimento detto «del comitato di gestione» fa parte di queste condizioni. Dagli articoli 25 e 26 del regolamento n. 19 si desume infatti che il comitato di gestione ha il compito di emettere un parere sui progetti di provvedimento della Commissione, la quale può emanare disposizioni esecutive, quale che sia il parere del comitato. In caso di parere contrario, il solo obbligo della Commissione è quello di comunicare al Consiglio i provvedimenti adottati. Il comitato di gestione serve a garantire una consultazione permanente, destinata ad orientare la Commissione nell'esercizio dei poteri attribuitile dal Consiglio ed a consentire a quest'ultimo di sostituirsi alla Commissione. Il comitato non può perciò adottare una decisione in luogo della Commissione o del Consiglio. Senza alterare la struttura della Comunità nè i rapporti fra le istituzioni, il comitato di gestione consente quindi al Consiglio di attribuire alla Commissione dei poteri di attuazione notevolmente estesi, pur riservandosi, se del caso, di avocare a sé la decisione.

Non può pertanto essere posta in dubbio la legittimità — rispetto alla struttura istituzionale della Comunità — del procedimento detto «del comitato di gestione», contemplato dagli articoli 25 e 26 del regolamento n. 19.

L'appellata ha inoltre criticato il procedimento del comitato di gestione sostenendo che, col riservare al Consiglio un «potere di cassazione» dei provvedimenti adottati dalla Commissione, esso ha privato la Corte di giustizia di talune fra le sue attribuzioni.

Questa critica parte da un'errata qualificazione del potere d'avocazione riservato al Consiglio. L'articolo 26 del regolamento n. 19 consente al Consiglio di sostituirsi alla Commissione in caso di parere negativo del comitato di gestione. Le cose sono quindi organizzate in modo che i provvedimenti d'attuazione sono adottati in ogni caso vuoi dalla Commissione, vuoi, eccezionalmente, dal Consiglio. Questi atti, da chiunque emanino, possono dar luogo, alle stesse condizioni, vuoi ad un procedimento d'annullamento a norma dell'articolo 173, vuoi ad un procedimento pregiudiziale a norma dell'articolo 177 del trattato. Ne consegue che l'esercizio, da parte del Consiglio, del diritto di avocazione non limita affatto la competenza della Corte di giustizia.

Si chiede alla Corte se il regolamento della Commissione n. 102/64 — il quale all'articolo 1 prevede la concessione di una licenza che implica automaticamente l'impegno d'esportare, al n. 1 dell'articolo 7 impone il deposito di una cauzione e al n. 2 dello stesso articolo 7 stabilisce l'incameramento della cauzione in caso di mancata esportazione — sia stato emanato da un organo incompetente ovvero il trattato CEE in generale o il combinato disposto dell'articolo 16, nn. 2 e 3, e degli articoli 19 o 20 del regolamento n. 19 del Consiglio, conferiscano tale competenza alla Commissione CEE.

Dalla motivazione della sentenza impugnata, come pure dalle osservazioni dell'appellata, si desume che la questione verte sul se la Commissione fosse competente ad istituire il regime della cauzione sia per l'esportazione di cereali, sia per l'importazione o esportazione di prodotti trasformati a base di cereali. Posto che il problema trae origine dal modo in cui è redatto l'articolo 16 del regolamento n. 19, è opportuno accertare se questa disposizione possa costituire un valido fondamento dei provvedimenti di attuazione, adottati nell'ambito del regolamento n. 102/64, per quanto riguarda le esportazioni e, in generale, i prodotti trasformati.

A norma dell'articolo 16, n. 1, del regolamento n. 19, l'importazione e l'esportazione dei prodotti di cui all'articolo 1 dello stesso regolamento sono soggette a licenza. A questa disposizione di carattere generale, il n. 2 dello stesso articolo aggiunge varie precisazioni relative alla durata della licenza d'importazione, nonché la norma che «il rilascio è subordinato alla costituzione di un deposito cauzionale». Infine, il n. 3 stabilisce che «le modalità di applicazione del presente articolo … sono stabilite secondo la procedura dell'articolo 26», precisando che questa disposizione riguarda «in particolare» il periodo di validità della licenza d'importazione per i prodotti trasformati a base di cereali. Il tenore di questo articolo ha fatto sorgere la questione del se — posto che la cauzione viene menzionata al n. 2 dell'articolo 16 solo in relazione alle licenze d'importazione per i cereali propriamente detti — la Commissione potesse legittimamente estenderla, col regolamento d'attuazione n. 102/64, all'esportazione ed ai prodotti trasformati.

Queste varie disposizioni vanno interpretate in base allo spirito ed alle finalità sia dell'articolo 16, sia del regolamento n. 19 nel suo complesso. Il n. 1 dell'articolo 16 manifesta il proposito d'istituire una disciplina riguardante, senza distinzioni, le importazioni e le esportazioni di tutti i prodotti aggetto di un'organizzazione di mercato a norma del regolamento n. 19. Nello stesso spirito, il n. 3 rinvia al procedimento di cui all'articolo 26 per quanto riguarda la determinazione delle modalità d'attuazione dell'articolo 16.

Inserito fra queste due disposizioni di portata generale, il n. 2 costituisce un provvedimento d'attuazione speciale, destinato alla pratica realizzazione di una parte delle disposizioni di cui al n. 1. Un'interpretazione che limitasse alla licenza d'importazione, e ad una parte dei prodotti oggetto dell'organizzazione dei mercati, le garanzie di efficacia predisposte dal regolamento, danneggerebbe il buon funzionamento dell'intero sistema.

L'articolo 16 va quindi inteso nel senso ch'esso ha compreso, nel rinvio ai provvedimenti d'attuazione di cui al n. 3, tutte le disposizioni destinate a completare la disciplina frammentaria di cui al n. 2, secondo il modello dato da quest'ultima disposizione. La Commissione era perciò competente ad includere nel regolamento n. 102/64 per quanto riguarda le licenze d'esportazione, le disposizioni relative all'obbligo d'esportare ed alla cauzione, che costituiscono oggetto degli articoli 1 e 7, come pure quelle relative ai prodotti trasformati, categoria nella quale rientrano le merci la cui mancata esportazione ha dato origine alla controversia.

Non è quindi necessario accertare se gli articoli 19 e 20 del regolamento n. 19 avrebbero potuto eventualmente costituire il fondamento del regolamento n. 102/64.

28/29 Ne consegue che le licenze d'importazione e d'esportazione implicanti per il titolare l'obbligo — garantito da una cauzione — di effettuare le relative operazioni, costituiscono uno strumento necessario e opportuno se si vuole che le autorità competenti siano in grado d'intervenire nel modo più efficace sul mercato dei cereali. In linea di principio, la validità delle disposizioni di cui trattasi del regolamento 120/64 non può quindi essere messa in dubbio.

Si chiede alla Corte se le norme del regolamento n. 102/64, che subordina la concessione di una licenza all'assunzione dell'impegno di esportare e al deposito di una cauzione — incamerabile — siano incompatibili col principio della proporzionalità dei mezzi allo scopo. Se questa incompatibilità sia ravvisabile nel caso in cui, in conformità dell'articolo 7, n. 1, sia stata depositata una cauzione per una licenza nella quale l'ammontare della restituzione non è stato prefissato.

Dalla motivazione della sentenza impugnata si desume che il giudice di primo grado ha ritenuto invalido l'impegno — connesso al rilascio delle licenze d'importazione o d'esportazione, a norma dell'articolo 1 del regolamento n. 120/64 — come pure il deposito della cauzione — prescritto dall'articolo 7, 1o comma, dello stesso regolamento onde garantire l'adempimento dell'impegno stesso — e ciò per un'asserita violazione dei principi di libertà economica e di proporzionalità. Secondo detto giudice, questi principi, ai quali corrispondono dei diritti fondamentali, fanno parte integrante del diritto internazionale nonché dell'ordinamento giuridico sopranazionale, di guisa che la legge comunitaria che fosse in contrasto con essi dovrebbe essere considerata come nulla.

La tutela dei diritti fondamentali costituisce parte integrante dei principi giuridici generali di cui la Corte di giustizia garantisce l'osservanza. Si deve quindi accertare, a proposito della questione deferita e alla luce dei principi invocati, se la disciplina delle cauzioni abbia leso dei diritti fondamentali la cui osservanza va garantita nell'ordinamento giuridico comunitario.

Lo scopo della disciplina delle cauzioni è indicato nel 6o considerando della motivazione del regolamento n. 102/64, ai sensi del quale «conviene evitare di mettere in circolazione titoli per importazioni e esportazioni che non fossero poi effettuate», posto che «tali titoli darebbero un'idea errata della situazione del mercato», e, a tale scopo, il rilascio delle licenze è subordinato al deposito di una cauzione che sarà incamerata qualora non venga adempiuto l'obbligo d'importare o esportare. Da queste considerazioni, come pure dal complesso dei regolamenti n. 19 e n. 120/64, si desume che la disciplina delle cauzioni è destinata a garantire la realizzazione delle importazioni ed esportazioni per le quali vengono chieste le licenze, onde consentire alla Comunità ed agli Stati membri l'esatta conoscenza dei negozi progettati.

Questa conoscenza, unitamente agli altri dati disponibili sulla situazione del mercato, è indispensabile se si vuole le autorità competenti possano valersi in modo adeguato degli strumenti d'intervento, ordinari ed eccezionali, posti a loro disposizione onde garantire l'efficacia della disciplina dei prezzi istituita dal regolamento, quali gli acquisti d'intervento, la costituzione e la liquidazione delle scorte, la fissazione di premi di denaturazione, la fissazione di restituzioni all'esportazione, l'applicazione di provvedimenti di salvaguardia e la scelta di provvedimenti destinati ad evitare sviamenti di traffico. Questa esigenza è tanto più sentita in quanto la realizzazione della politica agricola comune impone alla Comunità e agli Stati membri gravi oneri finanziari.

È quindi necessario che le autorità competenti dispongano non solo di dati statistici sulla situazione di mercato, ma anche di previsioni esatte sulle importazioni ed esportazioni future. Di fronte all'obbligo, imposto agli Stati membri, dall'articolo 16, n. 1, del regolamento n. 19, di rilasciare delle licenze d'importazione o d'esportazione ad ogni interessato, le previsioni non avrebbero alcun senso se le licenze non implicassero per il loro titolare l'impegno di agire in conformità. A sua volta, questo impegno sarebbe inefficace se la sua osservanza non fosse garantita con mezzi appropriati.

La scelta della cauzione, effettuata a tale scopo dal legislatore comunitario, non offre il fianco a critiche, tenuto conto del fatto che questo strumento è adatto al carattere volontario delle domande di licenza e ch'esso possiede, rispetto agli altri possibili strumenti, il duplice vantaggio di essere semplice ed efficace.

La semplice dichiarazione delle esportazioni effettuate e delle licenze non utilizzate, preconizzata dall'attrice nella causa di merito, non potrebbe fornire alle autorità competenti — dato il suo carattere retrospettivo e l'assenza di qualsiasi garanzia di effettiva realizzazione — dei dati sicuri circa l'andamento dei movimenti di merci. Così pure, delle ammende inflitte «a posteriori» implicherebbero notevoli complicazioni amministrative e giudiziarie sia allo stadio dell'irrogazione sia a quello dell'esecuzione.

Appare cionondimeno opportuno accertare se talune particolarità della disciplina delle cauzioni non prestino il fianco alla critica alla luce dei principi esposti dal giudice proponente, tanto più che l'appellata sostiene che l'onere della cauzione è eccessivo per i commercianti e lede quindi i diritti fondamentali.

Per stabilire quale sia l'onere effettivo della cauzione per i commercianti, si deve prendere in considerazione non tanto l'ammontare della cauzione, che viene rimborsata — cioè 0,5 unità di conto la tonnellata — quanto le spese inerenti alla sua costituzione. Non si può invece tener conto dell'incameramento della cauzione stèssa, posto che gli operatori sono adeguatamente tutelati dalle disposizioni del regolamento relative alle circostanze riconosciute come casi di forza maggiore. Le spese per la cauzione non appaiono sproporzionate rispetto al valore complessivo delle merci ed alle altre spese commerciali.

Ne consegue che le spese inerenti alla disciplina delle cauzioni non sono eccessive e sono la conseguenza logica di un'organizzazione dei mercati rispondente all'interesse generale (definito dall'art. 39 del trattato), la quale è intesa a garantire un equo tenore di vita alla popolazione agricola ed al tempo stesso dei prezzi ragionevoli al consumo.

L'appellata sostiene inoltre che l'incameramento della cauzione, conseguente al mancato adempimento dell'obbligo d'importare o d'esportare, costituisce in realtà un'ammenda o una pena che né il Consiglio né la Commissione potevano istituire, non essendovi stati autorizzati dal trattato.

Questo argomento è fondato su un'errata interpretazione della disciplina delle cauzioni, che non può essere assimilata al diritto penale giacchè costituisce unicamente la garanzia dell'adempimento di un obbligo volontariamente assunto.

Infine, sono inconferenti gli argomenti dell'appellata relativi alla circostanza che gli uffici della Commissione non sarebbero tecnicamente in grado di valersi dei dati ottenuti col sistema criticato, il quale sarebbe quindi privo di qualsiasi utilità pratica. Questa critica non vale ad inficiare il principio stesso della disciplina delle cauzioni.

Dal complesso delle considerazioni che precedono emerge che il regime delle licenze implicanti — per chi le ha richieste — l'impegno di importare od esportare garantito da una cauzione, non lede alcun diritto fondamentale. Il sistema delle cauzioni costituisce uno strumento adeguato, ai sensi dell'articolo 40, n. 3, del trattato, dell'organizzazione comune dei mercati agricoli, nient'affatto esoso e del resto conforme alle esigenze dell'articolo 43.

Si chiede alla Corte se la norma sull'incameramento della cauzione (art. 7 n. 2, del regolamento n. 102/64 della Commissione CEE) sia illegittima perché la cauzione, indipendentemente dalla questione della colpa, a norma dell'articolo 8 non viene incamerata solo qualora l'esportazione sia stata impedita da forza maggiore.

La nozione di forza maggiore fatta propria dai regolamenti agricoli tiene conto della natura particolare dei rapporti di diritto pubblico intercorrenti fra gli operatori economici e l'amministrazione nazionale, come pure delle finalità dei regolamenti stessi. Da queste finalità, come pure dalle disposizioni dei regolamenti di cui trattasi si desume che la nozione di forza maggiore non si limita all'impossibilità assoluta, ma deve essere intesa nel senso di circostanze anormali, indipendenti dall'importatore o dall'esportatore, le cui conseguenze avrebbero potuto essere evitate solo a costo di sacrifici sproporzionati, malgrado la miglior buona volontà. Questa nozione è sufficientemente ampia per quanto riguarda, non solo la natura dell'evento, ma anche il grado di diligenza che l'esportatore avrebbe dovuto spiegare per ovviarvi e le perdite che avrebbe dovuto accollarsi a tale scopo.

Il sistema istituito dal regolamento n. 102/64 è inteso ad assolvere gli operatori economici dai loro impegni unicamente nei casi in cui l'importazione o l'esportazione non ha potuto essere effettuata, entro il termine di validità della licenza, a causa di eventi contemplati nel testo sopra menzionato. Al di fuori di questi eventi, dei quali non possono essere considerati responsabili, gli importatori e gli esportatori devono uniformarsi a quanto prescrivono i regolamenti agricoli, senza potervi sostituire considerazioni relative ai loro interessi privati.

Ne consegue che, limitando ai casi di forza maggiore l'annullamento dell'impegno di esportare e la restituzione della cauzione, il legislatore comunitario ha adottato un provvedimento il quale, senza imporre un onere iniquo agli operatori, è idoneo a garantire il buon funzionamento dell'organizzazione del mercato dei cereali, nell'interesse generale quale è definito dall'articolo 39 del trattato. Nessun argomento contro la validità della disciplina delle cauzioni si può pertanto trarre dalle disposizioni che limitano la restituzione delle cauzioni ai casi di forza maggiore.

Le spese sostenute dal Consiglio e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa di merito, il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi allo Hessischer Verwaltungsgerichtshof, cui spetta quindi statuire sulle spese.