Corte giust. UE, Sentenza del 22 novembre 1978, causa 93/78

Gli antefatti, il procedimento e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia si possono riassumere come segue:

Il 1o agosto 1977 le parti nella causa principale stipulavano un contratto in base al quale il Mattheus si impegnava a creare, per certi prodotti agricoli, un sistema di ricerche di mercato in Spagna e in Portogallo. Tale sistema avrebbe dovuto essere in grado di funzionare al più tardi al momento della decisione d'adesione dei predetti Stati alle Comunità Europee.

La società Doego s'obbligava, in contro-partita, a versare ogni semestre una somma forfettaria, da precisare successivamente.

Le clausole finali del contratto erano del seguente tenore:

«Il presente contratto è concluso per cinque anni. Il mandante (Doego) si riserva il diritto di recedere dal contratto nel caso in cui l'adesione dovesse risultare — di fatto o giuridicamente — irrealizzabile. Circa l'irrealizzabilità giuridica dovrà decidere la Corte di giustizia delle Comunità Europee. In caso di recesso lecito, il mandatario perde il diritto al rimborso delle spese. Il foro competente è quello di Essen.»

Con lettera del 29 gennaio 1978 il Mattheus invitava la Doego a rimborsargli le spese sostenute, pari ad un importo di 527,85 DM, ma quest'ultima, con lettera del 31 gennaio 1978, recedeva dal contratto in applicazione delle clausole testé ricordate. Il 21 febbraio 1978 il Mattheus citava in giudizio la Doego dinanzi all'Amtsgericht di Essen, che emetteva la seguente ordinanza:

«Amtsgericht Essen Ordinanza Nella causa Lothar Mattheus, commerciante, residente in Windeck/Opperzau attore, contro Doego Fruchtimport und Tiefkühl eG, con sede in Dortmund, rappresentata dal suo consiglio di amministrazione, in persona dell'amministratore sig. K. Winkler, residente in Dortmund, convenuta, 1) A richiesta delle parti, vanno sottoposte in via pregiudiziale alla Corte di giustizia della Comunità Economica Europea, a norma dell'art. 177, 2o comma, del Trattato CEE, le seguenti questioni: a) Se l'art. 237 del Trattato CEE, da solo o in relazione ad altre disposizioni dello stesso Trattato, vada interpretato nel senso che, oltre ai presupposti formali ivi contemplati, esso pone dei limiti sostanziali all'entrata di paesi terzi nelle Comunità Europee. b) Quali siano detti limiti. c) Se quindi, nel prossimo futuro, l'entrata della Spagna, del Portogallo e della Grecia nelle Comunità Europee sia impossibile per motivi di diritto comunitario. 2) La causa è sospesa fino alla pronunzia della Corte di giustizia delle Comunità Europee. Essen, 23 marzo 1978 f.to Schaper, giudice dell'Amtsgericht»

L'ordinanza perveniva in cancelleria il 14 aprile 1978.

In conformità all'art. 20 dello Statuto della Corte di giustizia della CEE hanno depositato osservazioni scritte Lothar Mattheus, attore nella causa principale, la società Doego, convenuta nella causa principale, rappresentata dal sig. Gert Meier, e la Commissione delle Comunità Europee, rappresentata dal sig. Claus-Dieter Ehlermann, Direttore generale del Servizio giuridico della Commissione, in qualità d'agente, con l'assistenza del sig. Peter Karpenstein, consigliere giuridico della Commissione.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. Essa ha invitato la Commissione a precisare se ritenga compatibili con l'ordine pubblico comunitario clausole simili a quella contenuta nel penultimo paragrafo del contratto litigioso.

Circa la prima questione, il Mattheus ritiene irrilevante accertare se, accanto ai presupposti formali, l'art. 237 ponga altresì limiti giuridici sostanziali all'adesione di Stati terzi. Anche se la questione dovesse essere risolta in senso affermativo, l'ammissione della Grecia, della Spagna e del Portogallo come nuovi Stati membri sarebbe imposta da superiori esigenze politiche della Comunità.

Lo sviluppo, politicamente auspicabile, della Comunità degli Stati europei non può essere ostacolato da disposizioni comunitarie di carattere formale.

In merito alla terza questione, il Mattheus sostiene che l'adesione di Stati terzi alla Comunità Europea è possibile in un prossimo futuro, se non altro perché gli Stati membri hanno conservato la facoltà di modificare i trattati.

Secondo la società Doego, la prima questione va risolta, senza alcuna riserva, in senso positivo. Già il 2o comma dell'art. 237 del Trattato CEE lascia intendere che il diritto comunitario subordina l'adesione di nuovi Stati membri al soddisfacimento di particolari condizioni d'ammissione. Bisogna allora attribuire speciale importanza alla necessità di fissare le condizioni d'ammissione.

Questa opinione corrisponde da lungo tempo alle tesi giuridiche sostenute sia dal Consiglio sia dalla Commissione delle Comunità Europee. La Doego cita la dichiarazione sull'identità europea rilasciata dai capi di Stato e di governo a Copenaghen il 14 ed il 15 dicembre 1973, la dichiarazione sulla democrazia del Consiglio europeo di Copenaghen dell'8 aprile 1978, la risposta del Consiglio all'interrogazione scritta n. 930/77 (on. Holst, G.U. 1978, n. C 64, pag. 20), nonché i pareri indirizzati dalla Commissione al Consiglio il 29 settembre 1967 ed il 1o ottobre 1969 (Parere della Commissione del 29 settembre 1967, COM (67) 750 e parere del 1o ottobre 1969, Allegato al Bollettino CEE n. 9 e 10/69), le «Riflessioni d'insieme sui problemi dell'allargamento» del 24 aprile 1978 e, da ultimo, lo studio, di pari data, intitolato «Il periodo di transizione e le conseguenze istituzionali dell'allargamento».

Circa la seconda questione, la Doego sostiene che, in base alla dottrina sull'adesione, elaborata nei citati documenti, gli Stati terzi che desiderino far parte della Comunità devono, fra l'altro, possedere i seguenti requisiti:

avere una costituzione liberale ed una sufficiente stabilità politica; aver raggiunto uno stadio di sviluppo economico comparabile, in media, a quello della Comunità; accettare le esperienze comunitarie, fra cui gli obiettivi politici della Comunità; soddisfare le condizioni personali ed economiche, disporre dei mezzi finanziari e degli strumenti necessari per adempiere in modo reale ed effettivo gli obblighi posti dal diritto comunitario.

Essa propone di risolvere la seconda questione come segue:

«L'art. 237 del Trattato CEE, in collegamento con i principi del Trattato stesso, impedisce l'adesione alle Comunità Europee di Stati terzi, se e nella misura in cui tale adesione pregiudica il livello d'integrazione già raggiunto e ritarda i progressi nell'integrazione contemplati dal Trattato o dalle decisioni in base ad esso adottate. In forza del diritto comunitario, le istituzioni della Comunità e gli Stati membri possono autorizzare l'adesione di un altro Stato europeo alla Comunità Economica Europea solo se e nella misura in cui le condizioni d'ammissione garantiscono effettivamente che l'adesione non comprometterà in modo grave né il livello d'integrazione della Comunità né il raggiungimento di determinati obiettivi comunitari né la capacità d'azione della Comunità.»

Secondo la Doego, poiché la terza questione non concerne l'interpretazione del Trattato, l'art. 177 del Trattato CEE non consente alla Corte di prenderla in esame. Il contratto concluso dalle parti contiene indubbiamente una clausola compromissoria che designa come arbitro la Corte di giustizia delle Comunità Europee. Risulta però dagli artt. 181 e 182 del Trattato CEE che i privati non possono attribuire competenza alla Corte di giustizia delle Comunità Europee mediante una clausola compromissoria.

La Commissione dubita che la domanda di pronunzia pregiudiziale sia ricevibile.

Leggendo il contratto che è all'origine della domanda si ha l'impressione che esso sia stato concluso al solo scopo di ottenere dalla Corte di giustizia una pronunzia in merito all'esistenza di possibili condizioni sostanziali per l'adesione alla Comunità Europea. È perlomeno curioso — osserva la Commissione — che, in un contratto scritto, dei commercianti facciano dipendere il rimborso di spese incontrate nell'adempimento di un'obbligazione contrattuale dall'accertamento dell'esistenza di ostacoli giuridici all'entrata di nuovi Stati europei nella Comunità Economica Europea e che, contemporaneamente, essi dispongano che tale accertamento sia compiuto dalla Corte di giustizia delle Comunità Europee.

Ci si può dunque domandare se le parti in causa abbiano davvero a cuore il rimborso spese di cui si discute oppure intendano unicamente far risolvere, in astratto, una questione giuridica che sembra loro interessante. Nella seconda ipotesi, non si sarebbe probabilmente di fronte ad una controversia quale presuppone l'art. 177 del Trattato CEE.

La terza questione, che non riguarda né l'interpretazione del diritto comunitario, né la validità d'un atto delle istituzioni comunitarie, è manifestamente irricevibile.

La Commissione ritiene che la prima questione debba essere risolta in senso affermativo.

Affinché si possano aprire trattative d'adesione, lo Stato richiedente deve possedere, sul piano giuridico, due requisiti fondamentali: essere uno Stato europeo ed avere una costituzione di tipo democratico pluralista che consenta la rappresentanza delle diverse opinioni politiche e contempli le procedure necessarie per garantire il rispetto dei diritti dell'uomo. A questo riguardo, la Commissione ricorda i pareri da essa emanati in occasione del primo allargamento della Comunità e la dichiarazione sulla democrazia approvata dal Consiglio europeo, riunitosi a Copenaghen il 4 e 5 aprile 1978 (atti già citati in precedenza).

In occasione del primo allargamento della Comunità si è partiti dal principio che i paesi candidati dovevano accettare l'intera «esperienza comunitaria». Tuttavia, è innegabile che l'aumento numerico degli Stati membri pone altresì problemi di ordine qualitativo. In proposito, la Commissione si riferisce al proprio studio del 24 aprile 1978 (COM (78), pag. 190, in fondo). La nozione di «adattamento» figurante all'art. 237, 2o comma, del Trattato CEE va intesa nel senso che, ove ciò sia necessario per consentire l'adesione d'uno Stato europeo, le modifiche da apportare al Trattato possono anche oltrepassare l'adattamento puramente meccanico cui si è proceduto all'atto del primo allargamento.

Rispondendo al quesito formulato dalla Corte, la Commissione osserva che, con la clausola di cui si discute, le parti si sono riferite alla procedura contemplata dall'art. 177, la quale è però soggetta alle sole condizioni fissate dal suddetto articolo.

Se anche s'ammettesse che la clausola litigiosa intende vincolare il giudice nazionale, non si potrebbe parlare di violazione dell'ordine pubblico comunitario. È certo vietato alle parti, in modo assai generale, di indicare ai giudici, in una clausola d'un contratto privato, il comportamento da tenere in materia processuale.

D'altro lato, non è tuttavia possibile vietare alle parti di esprimere i loro desiderata sulla procedura da seguire. Secondo la Commissione, l'Amtsgericht di Essen sembra avere interpretato il penultimo paragrafo del contratto del 1o agosto 1977 come un semplice suggerimento. Esso avrebbe già potuto decidere in base al diritto di recesso menzionato nel penultimo paragrafo (seconda frase).

Riassumendo, la Commissione suggerisce:

di dichiarare irricevibile la terza questione; di risolvere come segue la prima e la seconda questione, qualora la Corte di giustizia le dichiarasse ricevibili: 1) L'art. 237 del Trattato CEE va interpretato nel senso che esso subordina l'adesione di uno Stato alla Comunità Economica Europea non solo alle formalità di domanda e d'accordo ivi menzionate, ma altresì alle condizioni: che si tratti d'uno Stato europeo; che si tratti d'uno Stato il cui ordinamento costituzionale garantisca, da un lato, l'esistenza ed il mantenimento d'una democrazia pluralistica, dall'altro, l'effettivo rispetto dei diritti dell'uomo. 2) Oltre ai requisiti menzionati al n. 1, le condizioni sostanziali cui uno Stato deve soddisfare per divenir membro della Comunità Economica Europea vanno fissate nell'accordo contemplato dall'art. 237, 2o comma, fra gli Stati membri e lo Stato richiedente. In base a detta norma, le uniche restrizioni imposte agli Stati che partecipano alle trattative sulle condizioni dell'accordo d'adesione sono le seguenti: a) le deroghe che essi intendono apportare al Trattato CEE ed al diritto comunitario derivato non possono essere che transitorie, cioè limitate nel tempo; b) essi possono procedere soltanto a quegli adattamenti del Trattato che siano resi necessari dall'adesione; c) nell'effettuare gli adattamenti del Trattato CEE e del diritto derivato, essi non possono allontanarsi dai principi che reggono la Comunità Economica Europea.

La convenuta nella causa principale e la Commissione delle Comunità Europee hanno svolto le loro osservazioni orali all'udienza del 3 ottobre 1978.

Il 17 ottobre 1978, la Corte ha ricevuto una lettera nella quale l'Amtsgericht di Essen precisa di «aver inteso la terza frase dell'ultimo comma del contratto stipulato fra le parti il 1o agosto 1977 come un semplice suggerimento e di non essersi sentito vincolato dalla suddetta frase, ma di aver formulato la domanda di pronunzia pregiudiziale in base ad un proprio ragionamento e ad un'analisi autonoma delle condizioni poste dall'art. 177 del Trattato CEE».

L'avvocato generale ha presentato le proprie conclusioni all'udienza del 26 ottobre 1978.

Con ordinanza 23 marzo 1978, pervenuta in cancelleria il 14 aprile successivo, l'Amtsgericht di Essen ha sottoposto alla Corte di giustizia, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, tre questioni pregiudiziali relative all'interpretazione dell'art. 237 del Trattato CEE, domandando se l'adesione della Spagna, del Portogallo e della Grecia alle Comunità Europee sia impossibile in un prevedibile futuro per motivi di diritto comunitario.

Le predette questioni prendono lo spunto da un contratto in forza del quale la parte Mattheus s'impegnava a svolgere, per conto della ditta Doego, ricerche di mercato su determinati prodotti agricoli in Spagna e in Portogallo; le clausole finali del contratto erano le seguenti: «Il presente contratto è concluso per cinque anni. Il mandante (Doego) si riserva il diritto di recedere dal contratto nel caso in cui l'adesione dovesse risultare — di fatto o giuridicamente — irrealizzabile. Circa l'irrealizzabilità giuridica dovrà decidere la Corte di giustizia delle Comunità Europee. In caso di recesso lecito, il mandatario perde il diritto al rimborso delle spese. Il foro competente è quello di Essen.»;

poiché la Doego, facendo valere le summenzionate clausole, aveva receduto dal contratto, il Mattheus la citava in giudizio dinanzi all''Amtsgericht di Essen per ottenere il rimborso delle spese sostenute; il giudice adito sottoponeva allora alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali: «a) Se l'art. 237 del Trattato CEE, da solo o in relazione ad altre disposizioni dello stesso Trattato, vada interpretato nel senso che, oltre ai presupposti formali ivi contemplati, esso pone dei limiti sostanziali all'entrata di paesi terzi nelle Comunità Europee. b) Quali siano detti limiti. c) Se quindi, nel prossimo futuro, l'entrata della Spagna, del Portogallo e della Grecia nelle Comunità Europee sia impossibile per motivi di diritto comunitario.»

L'art. 177, 1o comma, del Trattato CEE recita: «La Corte di giustizia è competente a pronunciarsi in via pregiudiziale, … sull'interpretazione del presente Trattato …»; il secondo comma dello stesso articolo è del seguente tenore: «Quando una questione del genere è sollevata davanti a una giurisdizione di uno degli Stati membri, tale giurisdizione può, qualora reputi necessaria per emanare la sua sentenza una decisione su questo punto, domandare alla Corte di giustizia di pronunciarsi sulla questione»;

la ripartizione di competenze così operata è vincolante; essa non può essere modificata, né l'esercizio di queste competenze può essere ostacolato, in particolare da convenzioni fra privati che intendano obbligare i giudici degli Stati membri a chiedere una pronunzia pregiudiziale, privandoli dell'esercizio indipendente del potere discrezionale che è loro attribuito dall'art. 177, 2o comma.

I fatti della causa pongono il problema d'accertare se una clausola come quella che figura nel contratto concluso fra le parti e che è all'origine del presente procedimento pregiudiziale — clausola che fa dipendere la liceità del recesso da una pronunzia della Corte di giustizia — sia nulla in quanto incompatibile con le citate norme; il giudice nazionale non ha però formulato alcuna questione in proposito e, tenuto conto di ciò che segue, la Corte non ritiene necessario pronunziarsi d'ufficio su questo punto.

In base all'art. 237, 1o comma, del Trattato CEE «ogni Stato europeo può domandare di diventar membro della Comunità. Esso invia la sua domanda al Consiglio che, dopo aver chiesto il parere della Commissione, si pronuncia all'unanimità»; nel secondo comma dello stesso articolo si legge che «le condizioni per l'ammissione e gli adattamenti del presente Trattato, da questa determinati, formano l'oggetto d'un accordo tra gli Stati membri e lo Stato richiedente. Tale accordo è sottoposto a ratifica da tutti gli Stati contraenti conformemente alle loro rispettive norme costituzionali»;

le disposizioni di cui sopra stabiliscono, per l'ammissione di nuovi Stati membri, una procedura precisa e ben circoscritta, durante la quale le condizioni d'adesione devono essere definite dalle autorità menzionate nell'articolo stesso; pertanto, le condizioni giuridiche di tale adesione vanno stabilite nell'ambito della suddetta procedura, senza che sia possibile fissarne «a priori» il contenuto per via giudiziaria; la Corte di giustizia non può quindi pronunziarsi, in un procedimento ai sensi dell'art. 177, sulla forma o sull'oggetto delle condizioni che dovrebbero eventualmente essere fissate; essa deve dunque dichiararsi incompetente a risolvere le questioni sottopostele dall'Amtsgericht.

Le spese sostenute dalla Commissione, che ha sottoposto osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione; nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato davanti al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.