Corte di giustizia dell'Unione europea

Corte giust. UE, Sentenza (quinta sezione) del 23 settembre 1986, causa 5/85

Decisione: decisa il 1986-09-23
ECLI: ECLI:EU:C:1986:328

Epigrafe

Sentenza della Corte (quinta sezione) 23 settembre 1986 Nel procedimento 5/85, 1) AKZO Chemie BV, società di diritto olandese, con sede in Amersfoort (Paesi Bassi), 2) AKZO Chemie UK Ltd, società di diritto inglese, con sede in Walton-on-Tha-mes, Surrey (Regno Unito), entrambe rappresentate dagli avvocati Ivo Van Bael e Jean-François Bellis, del foro di Bruxelles, e con domiclio eletto presso gli avvocati Elvinger e Hoss, del foro di Lussemburgo, 15, Côte d'Eich, ricorrenti, contro Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo consigliere giuridico sig. B. van der Esch, assistito dal sig. F. Grondman, in qualità di agenti, e con domicilio eletto in Lussemburgo presso il sig. G. Kremlis, membro del suo servizio giuridico, edificio Jean Monnet, Kirchberg, convenuta, avente ad oggetto la domanda di annullamento di una decisione della Commissione in data 6 novembre 1984, con cui, ai sensi dell'art. 14, n. 3, del regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17/62 (GU del 21.2.1962, pag. 204), si ingiunge alle parti ricorrenti di sottoporsi ad un accertamento nel settore delle materie plastiche, LA CORTE (quinta sezione), composta dai signori U. Everling, presidente, R. Joliét, Y. Galmot, F. Schockweiler e J. C. Moitinho de Almeida, giudici, avvocato generale: C. O. Lenz cancelliere: D. Louterman, amministratore visto il rapporto d'udienza e a seguito della fase orale del 24 aprile 1986, sentite le conclusioni dell'avvocato generale nell'udienza del 10 giugno 1986, ha pronunziato la seguente

SENTENZA

punto 1

Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 14 gennaio 1985, AKZO Chemie BV e AKZO Chemie UK Ltd (nel prosieguo: « AKZO »), con sede, rispettivamente, in Amersfoort (Paesi Bassi) e in Walton-on-Thames (Regno Unito), hanno proposto, a norma dell'art. 173, 2o comma, del trattato CEE, un ricorso diretto ad ottenere l'annullamento della decisione del 6 novembre 1984 con cui la Commissione ha imposto loro, ai sensi dell'art. 14, n. 3, del regolamento n. 17, di sottoporsi ad alcuni accertamenti.

punto 2

Per quanto riguarda sia i fatti che i mezzi e gli argomenti delle parti si fa rinvio alla relazione d'udienza. Questi elementi del fascicolo vengono ripresi nel corso dell'esposizione soltanto nella misura in cui sono necessari al ragionamento della Corte.

punto 3

AKZO Chemie BV e AKZO Chemie UK Ltd fanno parte del gruppo AKZO che è, nella Comunità, il principale fornitore di perossido di benzoile, un prodotto chimico impiegato sia nella fabbricazione delle materie plastiche sia come sbiancante per farina.

punto 4

Il perossido di benzoile è fabbricato anche da una piccola impresa, Engineering and Chemical Supplies (nel prosieguo: «ECS»), con sede in Stonehouse (Regno Unito). Fino al 1979 la clientela di ECS era formata da mulini britannici. A partire da questa data ECS ha cominciato a vendere a dei fabbricanti di materie plastiche ed è divenuto concorrente di AKZO su questo mercato più vasto.

punto 5

Il 15 giugno 1982, ECS presentava alla Commissione una domanda con cui denunciava l'avvenuta violazione dell'art. 86 del trattato CEE. Essa sosteneva che AKZO, per obbligarla a ritirarsi dal mercato delle materie plastiche, aveva minacciato di estrometterla da quello degli additivi per farina, praticando una politica selettiva di vendite sottocosto, e che tali minacce erano sute effettivamente poste in essere. A seguito della domanda, alcuni funzionari della Commissione, nel dicembre 1982, effettuavano accertamenti nei locali di AKZO Chemie BV e di AKZO Chemie UK Ltd.

punto 6

Ľ8 giugno 1983, la Commissione decideva di aprire contro AKZO la procedura prevista dall'art. 3 del regolamento n. 17. Dal luglio 1983 adottava dei provvedimenti di carattere provvisorio con cui imponeva ad AKZO alcuni obblighi relativi alla sua politica dei prezzi nel settore degli additivi per farina (decisione del 23 luglio 1983, GU L 252, pag. 13).

punto 7

Con una comunicazione del 3 settembre 1984, la Commissione contestava ad AKZO la violazione dell'art. 86 del trattato per aver minacciato di vendere alla clientela di ECS il perossido di benzoile, impiegato come sbiancante per la farina, a prezzi eccessivamente ridotti e discriminatori e per aver posto in essere tali minacce.

punto 8

Il 22 ottobre 1984 AKZO faceva pervenire alla Commissione la prima parte della risposta alla comunicazione degli addebiti. Essa in particolare sosteneva di non aver commesso alcun abuso di posizione dominante.

punto 9

Il 26 ottobre 1984, un funzionario della Commissione telefonava ad un membro del servizio giuridico di AKZO per segnalare che, a norma dell'art. 14, n. 2, del regolamento n. 17, sarebbero stati effettuati degli accertamenti nel settore delle materie plastiche in data 7 e 8 novembre nei locali di AKZO Chemie BV e in data 12 e 13 novembre in quelli di AKZO Chemie UK Ltd. AKZO non reagiva immediatamente a questa informazione.

punto 10

Nel pomeriggio del 6 novembre 1984, AKZO informava telefonicamente la Commissione del suo rifiuto di sottoporsi agli accertamenti preannunciati. Nel corso di tale comunicazione faceva presente che avrebbe esposto i motivi del rifiuto in una lettera che sarebbe pervenuta alla Commissione il giorno stesso, come in realtà è accaduto.

punto 11

Qualche ora dopo tale colloquio, il membro della Commissione responsabile per il settore della concorrenza adottava la decisione oggetto del presente ricorso. Questa decisione stabilisce, all'art. 1, n. 1, che AKZO Chemie BV e AKZO Chemie UK Ltd sono obbligate a sottoporsi ad un accertamento diretto a verificare l'esistenza di un presunto abuso di posizione dominante sul mercato comunitario del perossido di benzoile o su un'importante parte di esso e fondato sul fatto che esse hanno minacciato ECS ed hanno praticato una politica di vendita sottocosto di carattere illegittimo, destinato a causare pregiudizio ad ECS.

punto 12

Gli accertamenti avevano effettivamente luogo in data 7 e 8 novembre nei Paesi Bassi e in data 12 e 13 novembre nel Regno Unito.

punto 13

Nell'istanza introduttiva, le ricorrenti deducono quattro mezzi contro la decisione impugnata. Inoltre, nella replica, hanno formulato tre nuovi mezzi. È necessario innanzitutto accertare se questi ultimi tre mezzi soddisfano le condizioni stabilite dall'art. 42, n. 2, del regolamento di procedura della Corte, a norma del quale la deduzione di mezzi nuovi in corso di causa è ammessa soltanto se tali mezzi si basano su elementi di diritto e di fatto emersi durante la fase scritta.

SENTENZA › Sulla ricevibilità dei mezzi dedotti nella replica

punto 14

Con un primo mezzo, le ricorrenti sottolineano che la copia conforme della decisione oggetto della controversia, consegnata loro nel giorno degli accertamenti, non era firmata. Esse ne deducono che altrettanto doveva essere per l'originale e che, quindi, la decisione stessa è irregolare. Con un secondo mezzo, le ricorrenti sostengono che gli accertamenti sono stati effettuati nel momento in cui esse stavano preparando la loro risposta alla comunicazione degli addebiti concernenti il settore degli additivi per farina e che sono state ostacolate nel normale esercizio del loro diritto di difesa. Infine, con un terzo mezzo le ricorrenti sostengono che la Commissione ha commesso uno sviamento di potere in quanto la decisione oggetto della controversia che le obbliga a sottoporsi ad un accertamento nel settore delle materie plastiche era stata adottata soltanto per punirle di aver contestato la comunicazione degli addebiti relativa al settore delle farine. Lo dimostrano le minacce che, nel corso di un colloquio telefonico avvenuto il 1o ottobre 1984, sarebbero state formulate dal funzionario della Commissione incaricato della questione. Esse fanno presente che tale mezzo viene dedotto nella replica perché soltanto nella fase scritta hanno constatato che la Commissione faceva proprio il comportamento del suo funzionario.

punto 15

Già dall'esposizione dei due primi mezzi, risulta che essi sono fondati su fatti noti alle ricorrenti antecedentemente alla presentazione del ricorso. Infatti la copia conforme della decisione oggetto della controversia è stata consegnata loro il giorno stesso degli accertamenti. Quanto agli inconvenienti che sarebbero stati provocati dal momento scelto dalla Commissione per procedere agli accertamenti, essi sono sorti in ogni caso prima della presentazione del ricorso. Poiché sono stati dedotti per la prima volta nella replica, pur non essendo fondati su elementi di fatto o di diritto emersi durante la fase scritta, questi due mezzi devono essere dichiarati inammissibili.

punto 16

Per quanto riguarda il terzo mezzo, bisogna anzitutto notare che il funzionario della Commissione incaricato della questione ha discusso con i dirigenti di AKZO in qualità di agente della Commissione. Se minacce vi sono state, esse furono profferite dal funzionario responsabile, nell'esercizio delle sue funzioni. D'altronde, le ricorrenti hanno potuto desumere dall'adozione della decisione impugnata che le minacce erano state messe in atto. Tutti questi elementi dimostrano che, al momento della presentazione del ricorso, le ricorrenti avrebbero dovuto essere a conoscenza del fatto che i moventi illeciti perseguiti, a loro avviso, dalla decisione oggetto della controversia erano ascrivibili alla Commissione stessa.

punto 17

I tre mezzi difensivi dedotti dalle ricorrenti nella memoria di replica devono pertanto essere dichiarati inammissibili.

SENTENZA › Nel merito del ricorso

punto 18

Con un primo mezzo le ricorrenti sostengono che la decisione impugnata è insufficientemente motivata. Esse ricordano di aver inviato alla Commissione una lettera con cui veniva giustificato il rifiuto di sottoporsi volontariamente agli accertamenti richiesti. Le ricorrenti ritengono che la Commissione avrebbe pertanto dovuto esporre nella decisione le ragioni in base alle quali rigettava i loro argomenti.

punto 19

La Commissione fa presente di non avere alcun obbligo di contestare tali argomenti nella decisione.

punto 20

Va sottolineato che l'art. 14, n. 3, del regolamento n. 17, che precisa gli elementi che deve contenere una decisione presa su tale base, non impone alla Commissione di ribattere agli argomenti delle imprese. Questa disposizione è volta a permettere alla Commissione di effettuare degli accertamenti senza il consenso delle imprese e senza preavvisi. Stando così le cose, l'aver la Commissione, nel caso di specie, comunicato alle imprese che sarebbero stati effettuati accertamenti a norma dell'art. 14, n. 2, del regolamento n. 17, non può avere l'effetto di far sorgere a suo carico un obbligo di motivazione di portata più ampia rispetto a quello che avrebbe dovuto osservare se avesse proceduto senza preavviso ad un accertamento a norma dell'art. 14, n. 3, del regolamento stesso. Deve pertanto concludersi che la decisione oggetto della controversia è, sotto questo aspetto, sufficientemente motivata.

punto 21

Con un secondo mezzo, le ricorrenti sostengono che la decisione è illegittima in quanto adottata senza che fossero state sentite le autorità nazionali competenti, così come prescritto dall'art. 14, n. 4, del regolamento n. 17.

punto 22

La Commissione sottolinea di aver prodotto un processo verbale in cui si attesta che l'autorità olandese competente è stata in realtà sentita il 6 novembre 1984. D'altra parte, una lettera dell'Office of Fair Trading del 20 dicembre 1984, ugualmente agli atti, proverebbe che la competente autorità britannica è stata anch'essa regolarmente sentita. Questa audizione, in realtà, è stata effettuata per telefono e non è stata verbalizzata, ma, secondo la Commissione, la redazione di un processo verbale non è richiesta.

punto 23

I documenti forniti dalla Commissione attestano effettivamente che le competenti autorità olandesi e britanniche sono state sentite prima dell'adozione della decisione.

punto 24

II fatto che l'audizione sia stata effettuata in via ufficiosa e, per quanto riguarda le autorità inglesi, per telefono e senza la redazione di un processo verbale, è senza rilevanza. In effetti, poiché lo scopo dell'art. 14, n. 2, del regolamento n. 17 è quello di permettere alla Commissione di effettuare senza preavviso degli accertamenti a carico di imprese sospettate di violare gli artt. 85 e 86 del trattato, la Commissione dev'essere in grado di adottare la propria decisione senza essere vincolata all'osservanza di requisiti di forma che porterebbero a ritardare l'adozione.

punto 25

Con un terzo mezzo, le ricorrenti denunciano l'incompatibilità della decisione con i principi fondamentali sanciti nell'art. 8 della convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, in quanto essa sarebbe stata adottata senza rispettare la procedura prevista dall'art. 14, n. 3, del regolamento n. 17, laddove soltanto il rispetto di tale procedura permette di garantire che la decisione è stata presa in conformità a questi principi fondamentali.

punto 26

La Commissione fa presente che nella fattispecie tutte le garanzie o le menzioni imposte dall'art. 14, n. 3, del regolamento n. 17 sono state rispettate.

punto 27

Anche le ricorrenti ammettono che se le condizioni poste dall'art. 14, n. 3, del regolamento n. 17 sono state rispettate, una decisione che ordini ad un'impresa di sottoporsi ad un accertamento non è contraria ai principi fondamentali sanciti dall'art. 8 della convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. Come risulta dall'esame dei due primi mezzi, è questo il caso nostro. Anche il terzo mezzo va pertanto respinto.

punto 28

Con un quarto mezzo, le ricorrenti contestano anzitutto la delegazione di potere in forza della quale la decisione impugnata è stata adottata, in quanto essa non rispetterebbe il principio di collegialità enunciato dall'art. 17 del trattato dell'8 aprile 1965 che istituisce un Consiglio unico e una Commissione unica delle Comunità europee (nel prosieguo: «trattato di fusione»). Tale sistema non offre, a loro avviso, le stesse garanzie alle parti in causa. La mancata pubblicazione della decisione con cui si concede un'autorizzazione ad alcuni membri della Commissione impedirebbe, infatti, di controllarne la legittimità. Esse sono inoltre del parere che la decisione oggetto della controversia sia frutto di un uso abusivo della delegazione di potere in quanto, viste le circostanze complesse connesse agli accertamenti, il membro della Commissione competente per le questioni di concorrenza avrebbe dovuto far adottare la decisione dal collegio.

punto 29

La Commissione, da parte sua, sottolinea in primo luogo che il sistema di delegazione da essa stabilito garantisce il ripetto del principio di collegialità, dal momento che sono previsti dei dispositivi diretti ad assicurare l'adozione collegiale delle decisioni importanti. Inoltre essa fa presente che una decisione con cui viene ordinato ad un'impresa di sottoporsi ad un accertamento è di per sé un semplice atto di gestione che, nella fattispecie, non era necessario rinviare al collegio.

punto 30

Quanto alla prima parte di questo quarto mezzo, concernente la compatibilità del sistema delle autorizzazioni col principio di collegialità, va innanzitutto ricordato che tale principio deriva dall'art. 17 del trattato di fusione, a norma del quale « le deliberazioni della Commissione sono prese a maggioranza del numero dei suoi membri previsto dall'art. 10. La Commissione può tenere una seduta valida solo se è presente il numero dei membri stabilito nel suo regolamento interno ». Il principio di collegialità così stabilito si fonda sull'eguaglianza dei membri della Commissione nella partecipazione all'adozione di una decisione e, in particolare, implica, da un lato, che le decisioni siano deliberate in comune e, dall'altro, che tutti i membri del collegio siano collettivamente responsabili, sul piano politico, del complesso delle decisioni adottate.

punto 31

È opportuno ora esaminare, soprattutto in rapporto al sistema delle autorizzazioni, i provvedimenti adottati dalla Commissione per impedire che il principio della deliberazione in seduta porti alla paralisi del collegio.

punto 32

Innanzitutto il 23 luglio 1975 la Commissione ha introdotto, nel suo regolamento interno provvisorio (GU L 199, pag. 43), un nuovo art. 27 in base al quale essa « sempreché sia pienamente rispettato il principio della sua responsabilità collegiale, può autorizzare i propri membri a prendere, a suo nome e sotto il proprio controllo, misure di gestione e amministrative chiaramente definite ».

punto 33

In secondo luogo, nella stessa data la Commissione ha fissato, con una decisione interna, i principi ed i requisiti in base ai quali vengono concesse le autorizzazioni. Secondo le indicazioni fornite dalla Commissione in risposta ad una domanda della Corte, questa decisione ha disposto alcune garanzie procedurali dirette ad assicurare che le decisioni adottate su autorizzazione rispettino il principio della collegialità. Così le decisioni di autorizzazione sono adottate dalla Commissione in seduta e le autorizzazioni possono essere concesse soltanto a determinate persone e per determinate categorie di atti di gestione o di amministrazione ordinaria. D'altro canto, la persona autorizzata può prendere una decisione soltanto col consenso di tutti i servizi interessati e dopo aver verificato che la decisione non debba essere, per qualsiasi ragione, deliberata collegialmente. Infine, tutte le decisioni adottate su autorizzazione sono trasmesse, il giorno successivo alla loro adozione, a tutti i membri della Commissione e a tutti i servizi.

punto 34

In terzo luogo, nel particolare settore del diritto della concorrenza, al membro della Commissione incaricato delle questioni di concorrenza è stato conferito, con decisione 5 novembre 1980, il potere di adottare in nome della Commissione alcune misure procedurali previste dal regolamento n. 17. Egli può decidere autonomamente di aprire il procedimento, di chiedere informazioni alle imprese e, infine, di ordinare ad un'impresa di sottoporsi ad un accertamento ai sensi dell'art. 14, n. 3, del regolamento n. 17.

punto 35

Poiché è in discussione la compatibilità di questo sistema col principio di collegialità, è opportuno ricordare che la Corte ha stabilito, da ultimo nella sentenza 17 gennaio 1984 (VBVB e VBBB/Commissione, 43 e 63/82, Race. pag. 19), che la Commissione, entro certi limiti e in presenza di determinate condizioni, poteva autorizzare i suoi membri ad adottare talune decisioni a suo nome, senza che con questo venisse violato il principio di collegialità che regge il suo funzionamento. Due considerazioni sono alla base di questa giurisprudenza costante.

punto 36

Da un lato, tale sistema di autorizzazioni non ha l'effetto di privare la Commissione della sua competenza trasferendo al membro autorizzato un potere proprio. Le decisioni adottate su autorizzazione vengono prese a nome della Commissione che se ne assume la piena responsabilità e possono essere oggetto di un ricorso di annullamento come se fossero state deliberate dal collegio. D'altronde, la Commissione ha istituito dei dispositivi che permettono di riservare al collegio alcuni atti suscettibili di essere adottati su autorizzazione. Infine, essa si è riservata la facoltà di rivedere le decisioni con cui vengono concesse le autorizzazioni.

punto 37

D'altro lato, essendo limitato a determinate categorie di atti di amministrazione e di gestione, il che esclude a priori le decisioni di principio, tale sistema di autorizzazioni, tenuto conto del considerevole aumento del numero degli atti decisionali che la Commissione deve adottare, appare necessario per consentire alla Commissione di svolgere il suo compito. La necessità di assicurare la capacità di funzionamento dell'organo decisionale corrisponde ad un principio che è connaturato a tutti i sistemi istituzionali e che trova più specificamente espressione nell'art. 16 del trattato di fusione, ai sensi del quale « la Commissione stabilisce il suo regolamento interno allo scopo di assicurare il proprio funzionamento e quello dei propri servizi ».

punto 38

Contrariamente a quanto sostengono le ricorrenti, una decisione con cui si ordina ad un'impresa di sottoporsi ad un accertamento, dev'essere considerata, in quanto mezzo istruttorio, come un semplice atto di gestione. Ciò vale anche nel caso in cui le imprese si oppongono all'accertamento. In effetti, il potere riconosciuto alla Commissione dall'art. 14, n. 3, del regolamento n. 17 trova essenzialmente applicazione quando la Commissione si aspetta che le imprese non si sottopongano volontariamente ad un accertamento.

punto 39

Per quanto concerne l'argomento della mancata pubblicazione della decisione con cui si concede l'autorizzazione, va rilevato che il principio della certezza del diritto e la necessaria trasparenza delle decisioni amministrative impongono effettivamente che la Commissione proceda alla pubblicazione sia delle decisioni di autorizzazione, sia di norme interne, del tipo della decisione 23 luglio 1975, che costituiscono il quadro generale di tali decisioni. La mancata pubblicazione della decisione con cui si concede un'autorizzazione al membro della Commissione incaricato delle questioni di concorrenza non ha tuttavia l'effetto di privare le ricorrenti della possibilità di contestare la regolarità di tale decisione o della decisione adottata in base all'avvenuta autorizzazione.

punto 40

Stando così le cose, va ritenuto che la decisione 5 novembre 1980, con cui si autorizza il membro della Commissione incaricato delle questioni di concorrenza ad adottare, in nome e sotto la responsabilità della Commissione, una decisione che, ai sensi dell'art. 14, n. 3, del regolamento n. 17, ordina alle imprese di sottoporsi ad accertamenti, non viola il principio di collegialità stabilito all'art. 17 del trattato di fusione.

punto 41

Per quanto riguarda la seconda parte del mezzo difensivo concernente l'uso illegittimo dell'autorizzazione che si sarebbe verificato nella fattispecie, va sottolineato che il mancato consenso delle imprese interessate ai preannunciati accertamenti non configura un motivo tale da obbligare il membro della Commissione responsabile per le questioni della concorrenza a far deliberare l'atto collegialmente. Come è già stato rilevato, per previsione normativa, le decisioni con cui si ordinano accertamenti ai sensi dell'art. 14, n. 3, del regolamento n. 17, sono adottate quando la Commissione si aspetta che le imprese non si sottomettano volontariamente all'accertamento, a nulla rilevando, tra l'altro, le ragioni che abbiano determinato tale comportamento.

punto 42

II membro della Commissione incaricato delle questioni di concorrenza poteva dunque validamente adottare a nome della Commissione la decisione impugnata.

punto 43

In base alle considerazioni fin qui esposte, deve concludersi che i mezzi dedotti dalle ricorrenti nella loro istanza sono infondati e che il ricorso va pertanto respinto.

SENTENZA › Sulle spese

punto 44

A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. Poiché le ricorrenti soccombono nei loro mezzi, esse vanno condannate al pagamento delle spese.

Dispositivo

Per questi motivi, LA CORTE (quinta sezione) dichiara e statuisce: 1) Il ricorso è respinto. 2) Le ricorrenti sono condannate al pagamento delle spese.

Firme

Everling Joliét Galmot Schockweiler Moitinho de Almeida Così deciso e pronunciato a Lussemburgo, il 23 settembre 1986. Il cancelliere P. Heim Il presidente della quinta sezione U. Everling