Corte di giustizia dell'Unione europea
Corte giust. UE, Sentenza del 27 gennaio 1987, causa 45/85
Epigrafe
Sentenza della Corte
27 gennaio 1987
Nella causa 45/85,
Verband der Sachversicherer e. V., con sede in Colonia, con l'avv. Christian Hootz, del foro di Stoccarda, e con domicilio eletto in Lussemburgo presso l'aw. Ernest Arendt, 34 B, rue Philippe-II, Lussemburgo,
ricorrente,
sostenuta da
Gesamtverband der deutschen Versicherungswirtschaft e. V., con sede in Colonia, con l'aw. Hansjürgen Herrmann, del foro di Colonia, e con domicilio eletto in Lussemburgo presso l'aw. Jacques Loesch, 2, rue Goethe, Lussemburgo,
interveniente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata da Norbert Koch, consigliere giuridico della Commissione, assistito dall'aw. Barbara Rapp-Jung, del foro di Francoforte, e con domicilio eletto in Lussemburgo presso il sig. Georges Kremlis, membro del suo ufficio legale, Kirchberg, Lussemburgo,
convenuta,
avente ad oggetto la domanda di annullamento della decisione della Commissione 5 dicembre 1984, n. 85/75/CEE, relativa ad una procedura ai sensi dell'art. 85 del trattato (IV/30.307 — assicurazioni contro gli incendi — GU 1985, L 35, pag. 20),
LA CORTE,
composta dai signori Mackenzie Stuart, presidente, C. Kakouris e T. F. O'Higgins, presidenti di sezione, T. Koopmans, U. Everling, K. Bahlmann e J. C. Moitinho de Almeida, giudici,
avvocato generale: M. Darmon
cancelliere: D. Louterman, amministratore
vista la relazione d'udienza e a seguito della trattazione orale del 5 giugno 1986,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale all'udienza del 20 novembre 1986,
ha pronunziato la seguente
Sentenza
punto 1
Con atto depositato in cancelleria il 15 febbraio 1985, l'associazione Verband der Sachversicherer e. V., con sede in Colonia, ha proposto, a norma dell'art. 173, 2o comma, del trattato CEE, un ricorso inteso all'annullamento della decisione della Commissione 5 dicembre 1984, relativa ad una procedura ài sensi dell'art. 85 del trattato CEE (IV/30.307 — assicurazione contro gli incendi), notificata al ricorrente il 10 dicembre 1984 e pubblicata sulla Gazzetta ufficiale (GU 1985, L 35, pag. 20).
punto 2
II ricorrente è un'associazione il cui scopo è in particolare quello di rappresentare, promuovere e tutelare gli interessi di categoria degli assicuratori che esercitano l'attività di assicurazione contro i rischi industriali di incendio e di interruzione dell'attività e che sono autorizzati ad esercitare la loro attività nel territorio della Repubblica federale di Germania.
punto 3
La decisione impugnata dichiara che la raccomandazione del ricorrente, del giugno 1980, intesa alla stabilizzazione e al riassetto del settore dell'assicurazione contro i rischi di incendio nelle industrie e d'interruzione dell'attività costituisce trasgressione dell'art. 85, n. 1, del trattato. Con questa decisione viene rifiutata l'attestazione negativa ai sensi dell'art. 2 del regolamento n. 17, nonché l'esenzione ai sensi dell'art. 85, n. 3, del trattato.
punto 4
A sostegno del ricorso, il ricorrente deduce i seguenti sei mezzi:
primo mezzo: l'art. 85, n. 1, non si può. ancora applicare pienamente, e senza adattamenti, al settore delle assicurazioni;
secondo mezzo: la Commissione non è competente ad intervenire nella politica economica di uno Stato membro;
terzo mezzo: la raccomandazione del ricorrente, che costituisce oggetto della decisione impugnata, non è una decisione di un'associazione d'imprese ai sensi dell'art. 85, n. 1;
quarto mezzo: la raccomandazione del ricorrente non ha né come oggetto né come effetto di restringere la concorrenza;
quinto mezzo: la raccomandazione non incide sul commercio tra Stati membri;
sesto mezzo: la Commissione ha ingiustamente ritenuto che le condizioni necessarie per la concessione di un'esenzione ai sensi dell'art. 85, n. 3, non fossero soddisfatte.
punto 5
II Gesamtverband der deutschen Versicherungswirtschaft e. V., che è la federazione delle associazioni di categoria di imprese di assicurazione in Germania, è intervenuto nella causa a sostegno delle conclusioni del ricorrente. Esso fa propri tutti i mezzi di questo, insistendo in particolare sui due primi e sui pericoli che creerebbe, per l'intero settore delle assicurazioni, l'applicazione rigida ed inflessibile del diritto comunitario della concorrenza a tale settore.
punto 6
Per quanto riguarda la normativa tedesca in fatto di assicurazioni, gli antefatti della causa e i mezzi e gli argomenti delle parti, si rinvia alla relazione d'udienza. Questi aspetti del fascicolo vengono qui riprodotti solo nella misura necessaria per seguire il ragionamento della Corte.
Sentenza › Primo mezzo: applicazione dell'art. 85, n. 1, al settore delle assicurazioni
punto 7
II ricorrente non contesta che, in via di principio, le norme sulla concorrenza formulate dall'art. 85 e seguenti del trattato valgono per il settore delle assicurazioni. Esso, tuttavia, facendo riferimento ad una perizia che ha sottoposto alla Corte, sostiene che l'applicazione delle norme comunitarie sulla concorrenza a questo settore non può essere effettuata senza restrizioni o riserve finché il Consiglio non abbia adottato norme di attuazione specifiche per le assicurazioni. L'art. 87, n. 2, lett. c), del trattato, nello stabilire che le norme che devono essere adottate dal Consiglio al fine dell'attuazione degli artt. 85 e 86 hanno lo scopo di precisare, nei vari settori economici, il campo di applicazione di questi articoli, impone a dette istituzioni l'obbligo di temperare il rigore dei divieti del trattato nella misura necessaria per garantire la sopravvivenza di taluni settori di attività. Ora, la concorrenza illimitata nel settore delle assicurazioni avrebbe precisamente come conseguenza di aumentare il rischio che talune compagnie di assicurazione vadano in rovina, in considerazione delle particolarità di questo settore.
punto 8
A tal riguardo, il ricorrente e l'interveniente deducono che il contratto di assicurazione si distingue dagli altri contratti per la circostanza che la prestazione di una delle parti dipende da un fattore interamente incerto, cioè il sopravvenire del rischio assicurativo; le oscillazioni nel sopravvenire dei sinistri in taluni settori, in particolare in quello degli incendi e dei rischi industriali, imporrebbe la collaborazione tra assicuratori anziché la concorrenza illimitata, per pervenire ai calcoli delle riserve necessarie ed al rispetto dell'equivalenza tra le entrate e le uscite, al fine di evitare qualsiasi rischio di insolvenza. Da tale punto di vista, la tutela dell'assicurato avrebbe una rilevanza particolare, in quanto questi fornisce la sua prestazione contrattuale, il pagamento del premio, senza avere la certezza che, al momento opportuno, l'assicuratore sia in grado di riparare il danno derivante dal sinistro che costituisce oggetto del contratto.
punto 9
Queste particolarità del settore delle assicurazioni hanno indotto i legislatori nazionali a dettare disposizioni specifiche per questo settore: ad esempio la normativa tedesca contempla un regime generale di controllo delle compagnie di assicurazione, la necessità dell'autorizzazione per l'esercizio delle attività assicurative in Germania da parte degli assicuratori stranieri, nonché una normativa speciale che disciplina la ripercussione di questo regime di controllo sul diritto della concorrenza. Infatti, il § 102 della legge tedesca contro le restrizioni della concorrenza (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen) stabilisce che il divieto generale di accordi e decisioni sono collegati a fatti sottoposti alla sorveglianza dell'Ufficio federale incaricato del controllo delle assicurazioni. L'autorità competente in fatto di concorrenza, il Bundeskartellamt, può intervenire solo nei casi in cui gli accordi o decisioni di cui trattasi costituiscono un abuso della posizione acquisita sul mercato.
punto 10
II ricorrente e l'interveniente ne concludono che, fino all'adozione delle disposizioni speciali in fatto di assicurazioni da parte del Consiglio, a norma dell'art. 87, n. 2, lett. c), del trattato, il divieto dell'art. 85, n. 1, non si applica al settore delle assicurazioni, e che la Commissione non può mediante l'applicazione di questo divieto, contribuire alla creazione della situazione che l'art. 87, n. 2, lett. c), si propone di evitare.
punto 11
La Commissione, pur chiedendosi se l'art. 87, n. 2, leu. e), possa autorizzare il Consiglio a limitare l'applicazione delle norme sulla concorrenza contenute nel trattato, si limita a segnalare che il Consiglio non ha adottato alcuna norma speciale per le assicurazioni in forza di tale disposizione, che le norme sulla concorrenza valgono in linea di principio per tutti i settori economici e che pertanto tali norme si applicano senza restrizioni al settore delle assicurazioni.
punto 12
È opportuno ricordare, come ha già fatto la Corte nella sentenza 30 aprile 1986 (209-213/84, Asjes, Race. 1986, pag. 1425) che il trattato, quando ha inteso sottrarre talune attività all'applicazione delle norme di concorrenza, ha formulato una deroga espressa a tal fine. Questo vale per la produzione ed il commercio dei prodotti agricoli, a norma dell'art. 42 del trattato. Non esiste per le assicurazioni una disposizione che, alla stessa stregua di detto articolo, escluda l'applicazione delle norme sulla concorrenza o la subordini a una decisione del Consiglio.
punto 13
Bisogna osservare inoltre che il regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17 (GU 1962, pag. 204) stabilisce le modalità di applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato per tutte le attività economiche alle quali tali disposizioni si applicano, con la sola eccezione delle attività che costituiscono oggetto di discipline specifiche adottate a norma dell'art. 87 del trattato, come si verifica in taluni settori del trasporto quali i trasporti marittimi e aerei. Nessuna eccezione di tale genere esiste tuttavia per il settore delle assicurazioni.
punto 14
Pertanto, bisogna concludere che il regime comunitario della concorrenza, quale si desume in particolare dagli artt. 85 e 86 del trattato e dal regolamento n. 17, si applica in pieno al settore delle assicurazioni.
punto 15
Tale constatazione non implica affatto che il diritto comunitario della concorrenza non consente di tener conto delle particolarità di taluni settori dell'attività economica. Spetta infatti alla Commissione, nell'ambito della sua competenza a concedere, in forza dell'art. 85, n. 3, esenzioni dai divieti posti dall'art. 85, il tener conto della natura particolare dei vari settori economici e delle difficoltà proprie di questi settori.
punto 16
Da quanto sopra deriva che il primo mezzo dev'essere respinto.
Sentenza › Secondo mezzo: interferenza nella politica economica nazionale
punto 17
II ricorrente sostiene che l'art. 85, n. 1, è diretto solo alle imprese e non si propone di vietare misure di politica economica o di politica della concorrenza nazionali. Il controllo completo delle attività assicurative nella Repubblica federale di Germania, l'isolamento del mercato nazionale ad opera della normativa in vigore e la limitazione dei divieti di intese costituirebbero un insieme coerente che traduce una certa scelta di politica economica. Nessuna norma del trattato autorizzerebbe le istituzioni della Comunità a contestare una tale scelta ed a compromettere così la condotta della politica economica nazionale.
punto 18
L'interveniente aggiunge che, in mancanza di un regime comunitario speciale in fatto di concorrenza per il settore delle assicurazioni, questo può funzionare rispettando le esigenze di gestione redditizia delle imprese e di tutela adeguata degli assicurati, solo se realizza l'armonizzazione tra il regime di concorrenza e la normativa relativa al controllo delle imprese di assicurazione. La normativa tedesca costituirebbe un buon esempio di armonizzazione, in quanto cerca di conciliare gli scopi rispettivi dei due settori legislativi di cui trattasi. Tale delicato equilibrio verrebbe tuttavia compromesso se la Commissione potesse intervenire per considerazioni attinenti unicamente al diritto della concorrenza.
punto 19
La Commissione sostiene che, con la sua decisione, essa non vieta misure nazionali di politica economica e di politica della concorrenza, ma semplicemente un'intesa privata, autonomamente conclusa da imprese. Essa sarebbe autorizzata ad agire in questo modo data l'applicabilità diretta dell'art. 85, n. 1, alle imprese degli Stati membri e, in caso di conflitto tra questa norma e il diritto nazionale della concorrenza, in considerazione della preminenza del diritto comunitario.
punto 20
La Commissione osserva inoltre che essa, nel momento in cui ha adottato la decisione, era consapevole del fatto che la raccomandazione che ne costituiva l'oggetto era già stata autorizzata dall'Ufficio federale delle intese (Bundeskartellamt) ai sensi della legge contro le restrizioni della concorrenza e dall'autorità di controllo in fatto di assicurazioni. Tuttavia, tali circostanze non sarebbero tali da porre ostacolo all'applicazione dell'art. 85 del trattato; dal combinato disposto di tale articolo, dell'art. 3, leu. f), e dell'art. 5, 2o comma, del trattato risulterebbe che le disposizioni o prassi amministrative nazionali non possono incidere sulla piena applicazione delle norme comunitarie sulla concorrenza.
punto 21
Bisogna osservare anzitutto che è difficile immaginare da quale punto di vista la politica economica della Repubblica federale di Germania sarebbe ostacolata dalla decisione impugnata, che si limita a criticare la raccomandazione di un'associazione di imprese in fatto di prezzi delle loro prestazioni.
punto 22
Per quanto riguarda l'applicazione delle normative nazionali in fatto di sorveglianza sulle compagnie d'assicurazione, bisogna notare che le loro disposizioni hanno un oggetto diverso da quello del diritto comunitario della concorrenza e possono continuare a svolgere la loro funzione indipendentemente dall'applicazione data al diritto della concorrenza. La ricorrente non è stata in grado di dimostrare che, nella fattispecie, l'applicazione dei divieti di cui agli artt. 85 e 86 del trattato possa essere tale da ostacolare il buon funzionamento del regime nazionale di sorveglianza sugli assicuratori.
punto 23
Bisogna aggiungere che, anche la normativa di uno Stato membro può istituire uno stretto nesso tra l'applicazione del diritto della concorrenza e quella della sorveglianza nel settore delle assicurazioni, il diritto comunitario non subordina tuttavia l'attuazione degli artt. 85 e 86 del trattato al modo in cui il controllo di taluni settori di attività è organizzato da una normativa nazionale.
punto 24
Per il resto, dato che la ricorrente sostiene che la specificità del settore delle assicurazioni comporta la necessità, per le imprese interessate, di collaborare in fatto di studi statistici indispensabili per il calcolo della quota dei sinistri, va detto che la decisione impugnata non riguarda detta forma di collaborazione.
punto 25
II secondo mezzo deve quindi essere respinto.
Sentenza › Terzo mezzo : natura non vincolante della raccomandazione
punto 26
La decisione impugnata dichiara che il Verband der Sachversicherer costituisce un'associazione d'imprese ai sensi dell'art. 85, n. 1, del trattato e che la raccomandazione del giugno 1980 in fatto di stabilizzazione e di riassetto è stata adottata dall'organo competente secondo lo statuto dell'associazione per essere comunicata ai soci dal segretario generale, nell'esercizio delle sue attribuzioni, in quanto espressione ufficiale della volontà dell'associazione. Tale raccomandazione, benché si autoqualifichi « non vincolante », avrebbe cionondimeno la natura di « decisione » dell'associazione d'imprese. Sarebbe sufficiente che la raccomandazione sia conforme allo statuto e sia stata portata a conoscenza dei soci nel modo prescritto, in quanto espressione della volontà dell'associazione d'imprese.
punto 27
Secondo la ricorrente, la raccomandazione non ha affatto natura vincolante, come indica del resto la sua denominazione. Il comitato tecnico « rischi industriali di incendio e di interruzione di attività », da cui proviene la raccomandazione, sarebbe competente solo per lo studio di questioni tecniche, e non per adottare decisioni vincolanti per l'associazione o per i soci. I soli organi del Verband competenti ad adottare decisioni di natura vincolante sarebbero l'assemblea dei soci ed il comitato direttivo. Orbene, nessuno di questi due organi avrebbe adottato una decisione relativa alla raccomandazione.
punto 28
La Commissione replica che il Verband der Sachversicherer era autorizzato dallo statuto a disciplinare il comportamento commerciale dei soci e che il comitato tecnico da cui proviene la raccomandazione era competente, a norma di statuto, ad adottare decisioni e raccomandazioni vincolanti per l'associazione. Inoltre, le raccomandazioni di un'associazione d'imprese, elaborate da commissioni nell'ambito della stessa e poi comunicate ai soci, sarebbero l'espressione di un accordo avvenuto tra le imprese iscritte a tale associazione e avente uno scopo restrittivo della concorrenza fra le imprese stesse.
punto 29
In proposito, bisogna tener conto di vari aspetti. Innanzitutto è assodato che gli assicuratori soci del Verband der Versicherer avevano un interesse comune al riassetto del mercato mediante l'aumento dei premi, in quanto questi avevano subito, nel settore dell'assicurazione contro i rischi industriali di incendio, una notevole diminuzione tra il 1973 ed il 1980, mentre la quota dei sinistri e degli oneri degli assicuratori non era molto mutata nello stesso periodo. La decisione impugnata, che non è stata contestata su questo punto, dichiara che le imprese assicuratrici non hanno reagito individualmente a tale tendenza negativa mediante l'aumento dei premi, poiché avevano l'abitudine di operare, in quanto imprese composite o mediante società collegate allo stesso gruppo, in vari rami assicurativi dei rischi industriali; esse avrebbero quindi cercato di concludere affari rilevanti in altri rami fatturando ai clienti industriali premi di assicurazione incendio insufficienti per coprire le spese.
punto 30
In secondo luogo, bisogna tener conto della natura della raccomandazione stessa. Questa, benché qualificata « raccomandazione non vincolante », prescrive in termini imperativi l'aumento collettivo, forfettario e lineare dei premi. Che questo risultato sia stato perseguito risulta inoltre dalla circostanza che, poco tempo dopo la comunicazione della raccomandazione ai soci del Verband der Sachversicherer, le imprese tedesche di riassicurazione hanno deciso di inserire nei loro contratti di riassicurazione relativi agli stessi rischi una « clausola speciale di calcolo dei premi », in forza della quale le tariffe non conformi alla raccomandazione sarebbero equiparate, in caso di sinistro, all'assicurazione insufficiente a causa di copertura inadeguata.
punto 31
In terzo luogo, lo statuto del ricorrente stabilisce che l'associazione è autorizzata a coordinare l'attività dei soci, in particolare in fatto di concorrenza, il comitato tecnico specializzato nel ramo dei rischi industriali ha il compito di coordinare la politica tariffaria dei soci, e le decisioni o raccomandazioni del comitato sono considerate definitive qualora uno degli organi specificamente designati a tal fine non chieda la loro approvazione da parte del comitato direttivo dell'associazione.
punto 32
In considerazione di questi aspetti, non si può fare a meno di constatare che la raccomandazione, indipendentemente dalla sua precisa natura giuridica, costituiva l'espressione fedele della volontà del ricorrente di coordinare il comportamento dei soci sul mercato tedesco delle assicurazioni in conformità al dettato della raccomandazione stessa. Se ne deve inferire che essa costituisce una decisione di un'associazione d'imprese ai sensi dell'art. 85, n. 1, del trattato.
punto 33
Di conseguenza, il terzo mezzo dev'essere respinto.
Sentenza › Quarto mezzo : restrizione della concorrenza
punto 34
Nella decisione impugnata si dichiara che la raccomandazione ha l'oggetto di restringere la concorrenza in fatto di assicurazione industriale contro i rischi d'incendio e di interruzione di attività all'interno del mercato comune. Nella motivazione della decisione si sottolinea in particolare il carattere forfettario dell'aumento dei premi, il fatto che alla ricorrente aderiscono tutti gli assicuratori che operano su quel mercato nella Repubblica federale di Germania ed il rafforzamento dell'effetto restrittivo della raccomandazione mediante l'introduzione della clausola di calcolo dei premi da parte dei riassicuratori, i quali hanno una forte posizione su tale mercato in Germania.
punto 35
A sostegno del mezzo rivolto contro tali accertamenti, la ricorrente adduce essenzialmente tre argomenti. Anzitutto la raccomandazione non perseguirebbe alcuno scopo nel campo della concorrenza, poiché sarebbe solo la manifestazione di una tecnica di collaborazione abituale e necessaria nel settore delle assicurazioni, date le particolarità di questo settore, per quanto riguarda, in ispecie, il calcolo dei rischi. La giurisprudenza della Corte poi avrebbe ammesso che criteri obiettivi applicati all'atto della scelta del canale di distribuzione e della rete di distributori non costitpiscono, in via di principio, una restrizione della concorrenza; la ricorrente fa riferimento in particolare alla sentenza 25 ottobre 1977 (causa 26/76, Metro, Race. pag. 1875). Infine, la Commissione non avrebbe accertato se la raccomandazione avesse causato una modifica del comportamento delle imprese; secondo la ricorrente, la raccomandazione in pratica non sarebbe stata affatto seguita.
punto 36
Gli stessi argomenti sono stati svolti dall'interveniente. Questa insiste in particolare sulla doppia esigenza cui il settore delle assicurazioni dovrebbe far fronte : quella di fissare dei premi ad un livello sufficiente, come unico metodo che garantisca durevolmente l'adempimento dei contratti di assicurazione; e quella di procedere, al fine di pervenire a un tale livello di premi, ad analisi statistiche approfondite dei dati del mercato nel suo complesso, analisi che non potrebbero essere effettuate senza la partecipazione di tutte le imprese di assicurazione.
punto 37
La Commissione fa presente anzitutto che per l'applicazione dell'art. 85, n. 1, è sufficiente che dalla decisione dell'associazione d'imprese emerga, tenuto conto del contesto economico, che il suo scopo è quello di restringere la concorrenza. In caso affermativo, sarebbe superfluo prendere in considerazione i suoi effetti. Essa contesta poi che la raccomandazione non abbia avuto conseguenze, basandosi su dati numerici relativi alla quota sinistri tra il 1979 ed il 1983 ed ai premi incassati nello stesso periodo.
punto 38
La Commissione sostiene inoltre che l'argomento addotto dalla ricorrente e dall'interveniente non tiene conto della funzione della raccomandazione di un'associazione d'imprese come strumento di concertazione del comportamento commerciale di queste. I membri dell'associazione, avendo partecipato all'elaborazione della raccomandazione, ne sarebbero contemporaneamente gli autori e i destinatari. In questa ultima qualità essi saprebbero quale sia il comportamento che ciascuno di essi può aspettarsi dall'altro.
punto 39
Bisogna osservare che secondo la consolidata giurisprudenza della Corte, la presa in considerazione degli effetti concreti di un accordo è superflua qualora emerga che esso ha l'oggetto di restringere, impedire o alterare il gioco della concorrenza. La stessa considerazione vale per la decisione di un'associazione d'imprese. La Commissione poteva quindi legittimamente limitare l'esame in un primo momento allo scopo della raccomandazione senza accertare quali ne siano stati gli effetti.
punto 40
Su tale punto, bisogna constatare che la raccomandazione controversa mirava al riassetto della situazione finanziaria delle imprese, che era caratterizzata dall'insufficienza dei premi nei confronti dei costi prevedibili dei sinistri. A tal fine la raccomandazione si è occupata della causa dello squilibrio (la concorrenza mediante premi sempre più bassi) fissando un aumento forfettario dei premi.
punto 41
Agendo in tal modo mediante la raccomandazione, l'associazione ha cercato di ottenere l'aumento collettivo, a tasso fisso, del prezzo delle prestazioni offerte dai suoi membri. Occorre ricordare a tal riguardo che il primo esempio dato dall'art. 85, n. 1, lett. a), di comportamento anticoncorrenziale riguarda appunto l'accordo, decisione o pratica concordata che ha come oggetto « di fissare direttamente o indirettamente i prezzi d'acquisto o di vendita ovvero altre condizioni di transazione ».
punto 42
Senza che sia quindi necessario stabilire se le analisi statistiche occorrenti per- il calcolo dei premi presuppongano la collaborazione di tutti gli assicuratori su un dato mercato assicurativo, come ha sostenuto il Gesamtverband, è sufficiente constatare che l'art. 85, n. 1, non consente a questi assicuratori di estendere il loro accordo al prezzo della prestazione che essi forniscono sul mercato.
punto 43
Ne deriva che la raccomandazione aveva lo scopo di restringere il gioco della concorrenza sul mercato dell'assicurazione contro i rischi industriali d'incendio e d'interruzione di attività e che, pertanto, anche il quarto mezzo dev'essere respinto.
Sentenza › Quinto mezzo: incidenza sul commercio tra Stati membri
punto 44
La decisione impugnata dichiara che l'incidenza sul commercio tra Stati membri risulta in primo luogo dal fatto che la raccomandazione era rivolta anche alle imprese di assicurazione contro gli incendi che avevano sede in Stati membri diversi dalla Repubblica federale di Germania, ma svolgevano la loro attività nel territorio tedesco, vuoi come assicuratori principali o unici, vuoi come coassicuratori. Benché la normativa tedesca sul controllo delle compagnie di assicurazione prescriva a tali assicuratori di avere una succursale in Germania, a parte il caso della coassicurazione che è disciplinata da una direttiva del Consiglio, detta succursale dovrebbe essere considerata, dal punto di vista della concorrenza, come una semplice longa manus dell'assicuratore straniero.
punto 45
In secondo luogo, la decisione dichiara che la raccomandazione in fatto di premi poteva ripartire il mercato di cui trattasi tra Stati membri e rendere quindi più difficile la compenetrazione economica voluta dal trattato. Questa ripartizione sarebbe rafforzata dall'applicazione della clausola di calcolo dei premi da parte dei riassicuratori, applicazione che potrebbe esercitare una pressione anche su assicuratori incendio comunitari operanti nella Repubblica federale di Germania senza avervi la sede.
punto 46
La ricorrente contesta le considerazioni della Commissione su questo punto svolgendo un complesso di argomenti che si possono per l'essenziale così riassumere. Non esisterebbe commercio tra Stati membri perché non vi sarebbero prestazioni assicurative al di là delle frontiere in quanto la conclusione di contratti del genere è resa impossibile dalla normativa tedesca la quale prescrive l'obbligo di stabilimento per le compagnie assicuratrici straniere. Le succursali delle società straniere non potrebbero, a differenza di quanto è detto nella decisione, essere considerate come una « emanazione » della società madre; al contrario, le succursali sarebbero unità economiche autonome e quindi imprese indipendenti dal punto di vista del diritto della concorrenza. Di conseguenza, la raccomandazione riguardarebbe solo situazioni nazionali. La ricorrente aggiunge che, in ogni caso, la situazione concorrenziale degli assicuratori stranieri non sarebbe modificata dalla raccomandazione; essa fa presente che nelle operazioni di coassicurazione — solo settore in cui, secondo la normativa tedesca, l'obbligo di stabilimento non si applica — non vi è comunque libertà di azione, in quanto i coassicuratori seguono, per quanto riguarda i premi, il comportamento del delegatario della coassicurazione.
punto 47
La replica della Commissione ha dato luogo ad un dibattito circostanziato per quanto riguarda la nozione di « succursale » e lo status giuridico della stessa, ma non è necessario seguire le parti su questa strada. La Corte ritiene infatti che le due ragioni indicate dalla decisione controversa siano esatte e che esse giustifichino la conclusione che il commercio tra Stati membri può essere leso dalla raccomandazione.
punto 48
Innanzitutto l'obbligo, per la compagnia di assicurazioni che abbia sede in un altro Stato membro, ma intenda svolgere la propria attività nel territorio tedesco, di stabilirsi in tale territorio non ha l'effetto di escludere l'esistenza di scambi fra Stati membri nel campo dei servizi assicurativi. La circostanza che solo la succursale sia coinvolta dalla raccomandazione non impedisce che i rapporti finanziari tra la succursale e la società madre siano influenzati da tale circostanza; e ciò è vero indipendentemente dal grado d'indipendenza giuridica della succursale.
punto 49
A tal riguardo, bisogna riconoscere che, nel momento in cui la Commissione ha adottato la decisione, la normativa tedesca era molto restrittiva per quanto riguarda l'esercizio di attività assicurative nella Repubblica federale di Germania da parte di compagnie assicuratrici aventi sede in un altro Stato membro. Tuttavia, tali compagnie potevano ivi partecipare all'esercizio delle attività assicurative istituendo una succursale nel territorio tedesco, o partecipando a coassicurazioni relative alla copertura di un rischio ubicato in tale territorio. Ora, se le disposizioni nazionali lasciano posto a talune attività che riguardano gli scambi tra Stati membri, non si può invocarle per impedire l'applicazione dell'art. 85, n. 1, a restrizioni di concorrenza riguardanti queste stesse attività.
punto 50
In secondo luogo, l'aumento lineare dei premi non giustificato dalla situazione individuale delle imprese interessate è tale da avere ripercussioni sulla situazione di assicuratori stranieri che potrebbero offrire, anche attraverso le loro succursali, un servizio più competitivo. La raccomandazione mira pertanto a rendere più difficile l'accesso al mercato tedesco.
punto 51
Stando così le cose, il quinto mezzo non può essere accolto.
Sentenza › Sesto mezzo: presupposti per l'applicazione dell'art. 85, n. 3
punto 52
La raccomandazione è stata notificata alla Commissione il 23 settembre 1982. Nella decisione si dichiara che, di conseguenza, nessuna esenzione può essere concessa per il periodo tra il giugno 1980 e la data della notifica, ai sensi dell'art. 4, n. 1, del regolamento n. 17. La ricorrente non ha contestato tale dichiarazione.
punto 53
Per il periodo successivo alla data della notifica, la ricorrente contesta tuttavia la decisione, sostenendo che tutte le condizioni per la concessione dell'esenzióne erano soddisfatte. La raccomandazione controversa sarebbe stata obiettivamente necessaria per ripristinare la redditività delle imprese di assicurazione pur salvaguardando gli interessi degli assicurati. Non sarebbe senza interesse osservare a tal riguardo che il Bundeskartellamt ha deciso, ai sensi della normativa tedesca, che la raccomandazione non costituisce un abuso.
punto 54
La discussione tra le parti verte in particolare sul se la raccomandazione potesse contribuire a migliorare la prestazione di servizi in questo settore. A tal riguardo, nella decisione impugnata si ammette che uno dei principali argomenti della ricorrente, cioè che i dati di cui le varie imprese dispongono in fatto di statistiche relative ai sinistri sono insufficienti per consentire un calcolo corretto, è valido di per sé. La Commissione aggiunge tuttavia che non si può dedurne che la decisione di un'associazione che raccomandi aumenti di premio del 10%, 20% o anche del 30% costituisca una misura che contribuisce al miglioramento della prestazione di servizi, in questo settore. La circostanza che l'obiettivo delle assicurazioni contro i danni e le disposizioni legislative in proposito richiedono che l'adempimento dei contratti di assicurazione sia costantemente garantita, senza incidere sul principio della separazione dei rami, non avrebbe nemmeno come risultato che l'aumento forfettario dei premi possa migliorare i servizi nel settore di cui trattasi.
punto 55
Nella decisione impugnata si rileva poi che la raccomandazione va al di là di quanto può essere considerato come una collaborazione utile tra assicuratori contro i danni al fine di utilizzare le statistiche dei sinistri e di desumerne indicazioni pratiche per la messa a punto dei contratti di assicurazione. L'abuso non risulterebbe solo dal fatto che un aumento del 10, 20 o 30% non tiene in alcun conto la situazione dei costi e delle entrate proprie di ciascuna impresa di assicurazione. Per di più, secondo il principio stesso di tale aumento, questo sarebbe basato sulla fissazione di premi lordi che, senza considerare le situazioni individuali, prevedono per tutti le stesse percentuali di supplementi per spese di esercizio e margini di profitto, calcolati in base a statistiche relative al costo dei sinistri liquidati.
punto 56
Secondo il ricorrente, tale ragionamento non è corretto. Esso fa presente che la raccomandazione riguarda solo un aumento dei premi effettivamente riscossi, non già una tariffa lorda. Del resto, raccomandazioni di tariffe lorde sarebbero obiettivamente necessarie e praticate nel mondo intero.
punto 57
L'interveniente sostiene questo argomento. Essa sottolinea che la Commissione ha omesso di prendere in considerazione l'effetto della raccomandazione per rami assicurativi diversi dall'assicurazione contro gli incendi. Questi altri rami potrebbero infatti migliorare le loro prestazioni a seguito del riassetto del settore assicurazione contro gli incendi. L'aumento dei premi raccomandato non avrebbe mirato solo a garantire la possibilità durevole per i contratti di assicurazione contro i rischi industriali di incendio di essere adempiuti, essa avrebbe al tempo stesso mirato a liberare gli altri rami dagli oneri che non erano loro imputabili.
punto 58
Di fronte a tale discussione, è importante sottolineare che la Commissione aveva il compito, a norma dell'art. 85, n. 3, di valutare se la raccomandazione controversa contribuisse a migliorare la prestazione dei servizi forniti sul mercato delle assicurazioni. In tale ambito, essa ha ritenuto giustamente che non le spettasse solo verificare se la raccomandazione avesse come scopo di far fronte ai problemi reali che si ponevano sul mercato, a seguito del ribasso continuo dei premi delle assicurazioni contro i rischi industriali di incendio e di interruzione di attività, e di considerare se la raccomandazione costituisse uno strumento atto a far fronte a tale situazione, ma che il compito che ad essa incombeva consisteva del pari nel valutare se i mezzi usati dalla raccomandazione non andassero al di là di quanto era necessario a tal fine.
punto 59
Al riguardo non è necessario esaminare tutti gli argomenti addotti e le perizie sottoposte alla Corte, per quanto riguarda l'influenza della raccomandazione sui premi « lordi » e la necessità, per un'associazione di imprese che si proponga il riassetto del settore di cui trattasi, di prendere i premi « lordi » come base di partenza. Infatti, il problema era se l'aumento collettivo, forfettario e lineare dei premi fosse giustificato dallo scopo perseguito.
punto 60
Per la sua natura generale e indifferenziata, questo aumento comportava una maggiorazione dei premi che comprendeva non solo la copertura dei costi determinati dai sinistri assicurati, ma anche quella delle spese di gestione delle compagnie di assicurazione; dal fascicolo emerge che fra le spese di gestione delle varie compagnie di assicurazione esistevano differenze notevoli. Il carattere globale dell'aumento era pertanto tale da determinare restrizioni della concorrenza che andavano al di là di quanto necessario per raggiungere lo scopo perseguito.
punto 61
Considerando che, stando così le cose, gli svantaggi della soluzione scelta erano, dal punto di vista del diritto della concorrenza, più rilevanti dei vantaggi, e che non vi fosse, di conseguenza, un miglioramento delle prestazioni di servizi sul mercato delle assicurazioni, la Commissione non ha oltrepassato i limiti del potere discrezionale di cui essa dispone nell'ambito dell'applicazione dell'art. 85, n. 3, del trattato. _
punto 62
Pertanto, le censure secondo le quali le condizioni per l'applicazione dell'art. 85, n. 3, erano tutte soddisfatte in modo da obbligare la Commissione a concedere l'esenzione dal divieto dell'art. 85, n. 1, non possono essere accolte. Il sesto mezzo deve quindi essere respinto.
punto 63
Da quanto precede risulta che il ricorso deve essere respinto nel suo complesso.
Sentenza › Sulle spese
punto 64
A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condanato alle spese. Il ricorrente è rimasto soccombente e va quindi condannato alle spese. Il Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft e. V., intervenuto a sostegno della ricorrente, deve sostenere le spese causate dal suo intervento.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) Il Gesamtverband der deutschen Versicherungswirtschaft e. V. sopporterà le spese causate dal suo intervento.
3) Il ricorrente sopporterà le spese restanti.
Firme
Mackenzie Stuart
Kakouris
O'Higgins
Koopmans
Everling
Bahlmann
Moitinho de Almeida
Così deciso e pronunziato a Lussemburgo, il 27 gennaio 1987.
Il cancelliere
P. Heim
Il presidente
A. J. Mackenzie Stuart