Corte giust. UE, Sentenza del 14 marzo 1973, causa 57/72

Allo scopo di assicurare ai produttori di barbabietole e di canna da zucchero della Comunità il mantenimento delle garanzie necessarie per quanto riguarda la loro occupazione e il loro tenore di vita, il regolamento del Consiglio 18 dicembre 1967, n. 1009, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (GU n. 308, pag. 1) stabilisce fra l'altro, all'art. 9, n. 2, che gli enti d'intervento possono concedere premi di denaturazione per lo zucchero reso inadatto all'alimentazione umana.

In forza dell'art. 9, n. 7, del regolamento n. 1009/67, il Consiglio fissava, col regolamento 18 giugno 1968, n. 768 (GU L 143, pag. 12), le norme generali relative alla denaturazione dello zucchero per l'alimentazione animale.

L'art. 1, n. 1, di questo regolamento dispone che «può beneficiare di un premio di denaturazione soltanto lo zucchero bianco o lo zucchero grezzo destinato all'alimentazione animale, denaturato in modo tale da non poter più essere utilizzato per l'alimentazione umana e che risponda a talune esigenze minime di qualità e quantità».

A norma dell'art. 2 dello stesso regolamento, il premio di denaturazione per lo zucchero bianco va fissato tenendo conto:

a) del prezzo d'intervento dello zucchero bianco valido nella zona più eccedentaria della Comunità; b) d'importi forfettari per le spese tecniche di denaturazione e per le spese di trasporto; c) dei prezzi di mercato prevedibili nelle regioni di maggior consumo della Comunità per i foraggi coi quali lo zucchero bianco destinato alla denaturazione deve entrare in concorrenza; d) del rapporto fra il valore nutritivo dello zucchero bianco e quello dei foraggi con esso concorrenti; e) del complesso delle eccedenze di zucchero disponibili per la denaturazione nella Comunità, tenuto conto della natura e della qualità di tale zucchero.

Secondo l'art. 5, n. 1, il premio è attribuito, in linea di principio, dallo Stato membro nel territorio del quale ha luogo la denaturazione.

Ai sensi del n. 2 dello stesso articolo, il premio è concesso soltanto agli interessati che ne facciano domanda prima della denaturazione. In base a tale domanda gli Stati membri rilasciano una licenza di denaturazione, a condizione che sia stato costituito un deposito cauzionale il quale rimane acquisito, in tutto o in parte, se la denaturazione non è effettuata o lo è solo parzialmente durante il periodo di validità della licenza.

Il regolamento della Commissione 28 giugno 1968, n. 833, che stabilisce le modalità di applicazione relative alla denaturazione di zucchero per l'alimentazione animale (GU, L 151, pag. 29), regolamento adottato in forza dell'art. 9, n. 8, del regolamento n. 1009/67, dispone all'art. 2 che la domanda per la concessione del premio di denaturazione dev'essere presentata per iscritto.

Nella domanda devono essere indicati il nome e l'indirizzo del richiedente, la natura e la quantità dello zucchero da denaturare e lo Stato membro in cui avrà luogo la denaturazione. Lo stesso regolamento n. 833/68, all'art. 2, n. 2, seconda frase, prevede che gli Stati membri possono chiedere informazioni supplementari.

Secondo l'art. 4, il rilascio della licenza fa sorgere il diritto al pagamento, dopo la denaturazione, del premio indicato nel documento stesso, nonché l'obbligo di denaturazione dello zucchero alle condizioni ivi stabilite.

L'art. 5 dello stesso regolamento stabilisce che la licenza di denaturazione è valida dal giorno del suo rilascio fino allo scadere dell'11 o mese successivo a quello durante il quale essa è stata rilasciata.

Col regolamento della Commissione n. 840/68, che fissa i premi di denaturazione per lo zucchero destinato all'alimentazione animale (GU L 151, pag. 50), anch'esso del 28 giugno 1968, il premio di denaturazione per lo zucchero bianco veniva fissato, all'art. 1, n. 1, in 14,03 u.c. il quintale.

In forza dell'art. 2, n. 2, seconda frase, del regolamento n. 833/68, il ministro tedesco per l'alimentazione, l'agricoltura e le foreste emanava, il 6 agosto 1968, un decreto relativo all'attribuzione di un premio di denaturazione dello zucchero per l'alimentazione animale (Bundesanzeiger n. 145.VI, pag. 11).

Questo decreto stabilisce, al § 5, che la domanda d'attribuzione del premio dev' essere redatta su un apposito modulo, ed elenca le indicazioni ch'essa deve contenere; ai dati richiesti dal regolamento n. 833/68 si aggiungono fra l'altro l'indicazione dell'impresa di denaturazione e dello zuccherificio fornitore.

Con regolamento 26 febbraio 1969, n. 354, che modifica i premi di denaturazione dello zucchero fissati dal regolamento n. 840/68 (GU L 49, pag. 14), la Commissione ha ritenuto necessario tener conto del fatto che, a suo avviso, la situazione nel settore dello zucchero era in quel momento caratterizzata da un miglioramento e che, per le eccedenze, erano state rilasciate licenze sia per l'esportazione, sia per la denaturazione.

Di conseguenza, l'art. 1 del suddetto regolamento fissava il premio di denaturazione per lo zucchero bianco in 0 unità di conto il quintale. Questa norma, ai sensi dell'art. 2 dello stesso regolamento, entrava in vigore il 27 febbraio 1969.

Con 2 telex dello stesso giorno, la ditta Westzucker GmbH, di Dortmund, chiedeva alla Einfuhr- und Vorratsstelle fiir Zucker (Ufficio per l'importazione e l'immagazzinamento dello zucchero) di Francoforte sul Meno, il rilascio di lecenze di denaturazione per un quantitativo di 14075 tonnellate di zucchero bianco da importare dalla Francia in esecuzione di contratti conclusi con imprese francesi fra il 27 febbraio 1968 e il 24 febbraio 1969.

L'ente respingeva questa domanda con telex 28 febbraio 1969, adducendo il motivo che la Commissione, col regolamento n. 354/69, aveva ridotto a zero il premio di denaturazione per lo zucchero bianco, con effetto dal 27 febbraio 1969.

Il 24 marzo 1969, la Westzucker faceva opposizione a questo provvedimento, opposizione che veniva respinta il 5 maggio 1969. Il 3 giugno 1969 la ditta adiva il Verwaltungsgericht (tribunale amministrativo) di Francoforte sul Meno.

In pendenza del giudizio, la Commissione emanava il regolamento 5 settembre 1969, n. 1764, che modifica i premi di denaturazione dello zucchero fissati dal regolamento n. 840/68 (GU L 226, pag. 18); all'art. 1, il premio di denaturazione per lo zucchero bianco veniva fissato in 12,50 u.c. il quintale.

A norma di questo regolamento, l'ufficio per l'importazione e l'immagazzinamento dello zucchero rilasciava alla Westzucker licenze di denaturazione per un quantitativo di 260380 kg di zucchero bianco, consegnatole in esecuzione di un contratto concluso il 10 febbraio 1969 con la ditta francese Sucre-Union.

Dinanzi al tribunale amministrativo di Francoforte, la Westzucker sosteneva che, benché le fossero stati nel frattempo concessi dei premi di denaturazione, essa non aveva ottenuto soddisfazione in quanto il regolamento n. 840/68, che si doveva applicare alla sua domanda del 27 febbraio 1969, fissava un premio di denaturazione superiore a quello stabilito dal regolamento n. 1764/69 (14,03 e, rispettivamente, 12,50 u.c. il quintale).

Il Verwaltungsgericht respingeva la domanda con sentenza 10 dicembre 1970. La Westzucker interponéva appello dinanzi al Verwaltungsgerichtshof dell'Assia.

Con ordinanza 21 luglio 1972 della VI Sezione, questo ha deciso di sospendere il procedimento finché la Corte di giustizia non si sia pronunciata in via pregiudiziale sulla validità

1. dell'art. 1, n. 1, del regolamento della Commissione 26 febbraio 1969, n. 354, che modifica i premi di denaturazione dello zucchero fissati dal regolamento n. 840/68, 2. dell'art. 2 del suddetto regolamento n. 354/69, 3. dell'art. 2, n. 2, seconda frase, del regolamento della Commissione 28 giugno 1968, n. 833, che stabilisce le modalità di applicazione relative alla denaturazione dello zucchero per l'alimentazione animale.

L'ordinanza del Verwaltungsgerichtshof dell'Assia è pervenuta in cancelleria il 4 agosto 1972.

In forza dell' art. 20 del protocollo sullo statuto (CEE) della Corte di giustizia, sono state depositate osservazioni scritte il 23 ottobre 1972 dall'appellante nella causa principale e il 24 ottobre dalla Commissione delle Comunità europee.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

L'appellante nella causa principale, rappresentata dall'avv. Fritz Modest, del foro di Amburgo, e la Commissione, rappresentata dal suo consigliere giuridico sig. Peter Kalbe, hanno svolto le loro osservazioni orali nell'udienza del 30 gennaio 1973.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 20 febbraio 1973.

Le osservazioni scritte ed orali presentate alla Corte si possono riassumere come segue:

La Westzucker, appellante nella causa principale, dopo aver illustrato la struttura dell'organizzazione comune del mercato dello zucchero e richiamato il complesso delle norme comunitarie e nazionali che si applicano a detto mercato, in particolare i testi relativi alle restituzioni all'esportazione ed ai premi di denaturazione, sostiene che la Commissione non aveva la facoltà di sospendere la concessione del premio di denaturazione e che, nel farlo, essa si è basata su errati presupposti di fatto o su motivi diversi da quelli contemplati dal regolamento n. 354/69.

Dagli artt. 43 e 155 del trattato CEE risulta che, nella sfera delle organizzazioni comuni dei mercati agricoli, la Commissione può esercitare solo i poteri che le sono conferiti dal Consiglio per l'attuazione delle norme da esso stabilite. Ora, col regolamento n. 354/69, la Commissione ha ecceduto i limiti di tali poteri e della facoltà di valutazione discrezionale ad essi connessa.

a) Solo in apparenza l'art. 1 del regolamento n. 354/69 ha fissato un premio di denaturazione: in realtà, esso ha sospeso la concessione del premio e vietato agli enti d'intervento nazionali di rilasciare licenze di denaturazione. Una vera e propria fissazione del premio di denaturazione a 0 unità di conto si sarebbe avuta soltanto qualora il prezzo di mercato del granoturco nella Comunità fosse stato di livello pari a quello del prezzo d'intervento dello zucchero bianco, aumentato delle spese di denaturazione e di messa in commercio; questo presupposto non ricorreva all'epoca presa in considerazione. Contrariamente all'art. 2, n. 2, del regolamento del Consiglio 18 giugno 1968, n. 766, che stabilisce le norme generali per la concessione di restituzioni all'esportazione dello zucchero (GU L 143, pag. 6), il regolamento del Consiglio n. 768/68 non autorizza in alcun modo la Commissione a sospendere la fissazione di premi di denaturazione. Qualora il Consiglio avesse inteso attribuire alla Commissione una siffatta facoltà, esso l'avrebbe fatto in modo chiaro ed espresso, come, in materia di restituzioni all'esportazione, esso aveva fatto col regolamento n. 766/68, pubblicato lo stesso giorno. L' art. 2, lettera e), del regolamento n. 768/68, secondo cui si deve tener conto, nel fissare il premio di denaturazione, del complesso delle eccedenze di zucchero disponibili per la denaturazione nella Comunità, non può essere interpretato nel senso ch'esso autorizzi la Commissione a procedere, per quanto riguarda i premi di denaturazione, nello stesso modo che per la fissazione delle restituzioni all'esportazione. L'articolo di cui trattasi indica cinque criteri di cui si deve tener conto cumulativamente nel fissare i premi di denaturazione. La Commissione non ha la facoltà di basarsi, alternativamente, su uno o più di tali criteri. Nel regolamento n. 354/69, tuttavia, essa non ha tenuto conto di quelli indicati alle lettere a) - d), né avrebbe potuto farlo, dal momento che intendeva sospendere la concessione dei premi di denaturazione. L'art. 1 del regolamento n. 354/69. è nullo, in quanto esorbita dalla sfera dei poteri conferiti alla Commissione dall'art. 9, n. 8, del regolamento n. 1009/67, in relazione al regolamento n. 768/68. b) Al fine dell'eliminazione delle eccedenze, il Consiglio ha stabilito un ordine di precedenza fra la denaturazione e l'esportazione dello zucchero, imponendo l'obbligo di ricorrere in primo luogo alla denaturazione. Quest'obbligo risulta dall'art. 9 del regolamento n. 1009/67, che considera la denaturazione come uno dei compiti principali degli enti d'intervento, dal regolamento del Consiglio 18 giugno 1968, n. 749, relativo al finanziamento delle spese d'intervento sul mercato interno nel settore dello zucchero nella campagna 1967/1968 (GU L 137, pag. 2), secondo il quale «è opportuno smaltire il massimo possibile delle eccedenze di zucchero per l'alimentazione del bestiame e per la fabbricazione di taluni prodotti dell' industria chimica», nonché dal regolamento n. 766/68 il quale prevede la sospensione delle restituzioni, qualora non esistano eccedenze, mentre una disposizione analoga manca nel regolamento n. 768/68, relativo ai premi di denaturazione. Il fatto che si debba dare la preferenza alla denaturazione si giustifica obiettivamente in base alle seguenti considerazioni: poiché il prezzo di mercato del granoturco è condizionato dal prezzo d'intervento e dal prezzo indicativo, ambedue superiori al prezzo del mercato mondiale, il costo della denaturazione è normalmente inferiore a quello della restituzione concessa sulle esportazioni con riferimento al prezzo del mercato mondiale. Criteri di sana gestione impongono quindi la preferenza per la denaturazione. Il fabbisogno comunitario di prodotti importati, nel settore dei foraggi, diminuisce in proporzione dei quantitativi di zucchero denaturati nella Comunità e trasformati in alimenti per il bestiame; i produttori di foraggi, per garantire la ne cessaria composizione costante dei loro prodotti, devono poter contare su un regolare e sufficiente approvvigionamento di zucchero denaturato; la Comunità deve attribuire la preferenza ai rapporti intracomunitari rispetto agli scambi fra paesi terzi. Ammettendo, per ipotesi, che le eccedenze di zucchero fossero state eliminate dal mercato o che si potesse contare sulla loro eliminazione in un prossimo futuro, e che inoltre l'art. 2, lettera e), del regolamento n. 768/68 possa essere interpretato nel senso che la Commissione sia autorizzata a sospendere la fissazione dei premi di denaturazione, l'istituzione sarebbe stata tenuta a valersi, in primo luogo, dell'autorizzazione di cui al regolamento n. 766/68 e cioè a sospendere le restituzioni. Ora, essa ha agito in senso esattamente inverso. Va notato d'altra parte che non vi sono due categorie di eccedenze, che si possano obiettivamente distinguere, bensì unicamente un quantitativo globale che, a prescindere dall'ordine di precedenza che la Commissione è tenuta ad osservare, va eliminato mediante la denaturazione o mediante l'esportazione. L'art. 1 del regolamento n. 354/69 è in contraddizione con gli atti giuridici mediante i quali la Commissione, nel periodo considerato e anche in seguito, ha continuato a fissare le restituzioni. Con tali atti la Commissione ha infatti permesso che, dopo il 26 febbraio 1969, venissero attribuite restituzioni per esportazioni effettuate in base a nuove licenze, non già in base a quelle rilasciate prima della suddetta data. È provata quindi l'esistenza di eccedenze, mentre il regolamento n. 354/69 è motivato nel senso che non esistevano più eccedenze. L'art. 1 del regolamento n. 354/69 e quindi nullo per non essere stato osservato l'ordine di precedenza stabilito dal Consiglio fra i vari provvedimenti. c) I motivi addotti nel regolamento n. 354/69 sono infondati. Essi non corrispondono alla situazione reale al 26 febbraio 1969, che era o avrebbe dovuto essere nota tanto al comitato di gestione quanto alla Commissione. Alla data suddetta, la situazione nel settore dello zucchero non era affatto migliorata. Dai bilanci di approvvigionamento, dalle relazioni annuali della «Wirtschaftliche Vereinigungs Zucker» di Bonn, dal bilancio provvisorio delle disponibilità di zucchero al 30 gennaio 1969 dell'Ufficio statistico delle Comunità, nonché dal bilancio provvisorio delle disponibilità di zucchero per il 1968/1969 al 18 marzo 1969, anch'esso elaborato dall'Ufficio statistico, risulta invece che le disponibilità globali di zucchero erano di circa 9150000 tonnellate e che le previsioni relative al fabbisogno e al consumo di zucchero nella Comunità ammontavano a 5935000 tonnellate. La Commissione aveva eliminato le eccedenze soltanto sulla carta, portando da 2029000 tonnellate a 2172000 tonnellate, con un aumento di 143000 tonnellate, la previsione relativa alla scorte di fine stagione alla data del 30 giugno 1969. Essa ha in tal modo ecceduto i limiti del potere discrezionale attribuitole dal Consiglio. L'art. 5 del regolamento del Consiglio 9 aprile 1968, n. 432, che fissa, per l'annata saccarifera 1968/1969, i prezzi d'intervento derivati, i prezzi minimi delle barbabietole, i prezzi d'entrata, la quantità garantita e il contributo gravante sulla produzione (GU L 89, pag. 4), obbligava la Commissione a limitare a 2029000 tonnellate le scorte di saldatura. Per l'annata saccarifera 1968/1969, detto articolo fissava infatti la quantità garantita di cui all'art. 26, n. 1, del regolamento n. 1009/67, in 6594000 tonnellate, ripartite in 13 quote mensili (compresa una riserva per il passaggio da una stagione all'altra, pari al consumo mensile) di 507230 tonnellate ciascuna; per garantire il collegamento con l'inizio della produzione nell'annata successiva, si dovevano prevedere, alla fine della stagione 1968/1969, cioè al 30 giugno 1969, 4 quote mensili di 507230 tonnellate, cioè 2028920 tonnellate, arrotondate a 2029000 tonnellate. I quantitativi disponibili oltre quest'ultima cifra andavano considerati come eccedenze. Se la Commissione si fosse attenuta a questo quantitativo di 2029000 tonnellate, nel fissare le scorte di saldatura al 30 giugno 1969, sarebbe stata rispettata altresì l'originaria previsione di 426000 tonnellate destinate alla denaturazione. Per raggiungere la cifra di 426000 tonnellate che, del resto, non costituiva un limite assoluto e avrebbe potuto essere aumentata sospendendo correlativamente la fissazione delle restituzioni, sarebbe stato possibile rilasciare ancora licenze di denaturazione per 100000 tonnellate. Di ciò la Commissione era perfettamente conscia. A ragion veduta essa ha aumentato le previsioni relative alle scorte per il passaggio da un'annata all'altra a scapito delle previsioni relative alla denaturazione, ed ha così eliminato le eccedenze sulla carta, ignorando la realtà. Il fatto che il prezzo di mercato dello zucchero nella Comunità era situato allo stesso livello del prezzo d'intervento prova l'esistenza di eccedenze; esso non è stato preso in considerazione dal Comitato di gestione né dalla Commissione, oppure è stato volontariamente trascurato. d) Nell'emanare il regolamento n. 354/69, la Commissione si è lasciata guidare da criteri estranei alla materia, al fine di facilitare all'Italia l'acquisto di 75000 tonnellate di zucchero bianco e, inoltre, di consentire l'aumento del volume delle esportazioni di zucchero dalle Antille francesi.

A norma dei regolamenti della Commissione 11 aprile 1968, n. 457 (relativo all' esportazione della quantità eccedentaria di zucchero in Italia; GU L 91, pag. 22) e 8 novembre 1968, n. 1788 (che modifica il regolamento n. 457/68 per quanto riguarda la quantità definitiva eccedentaria di zucchero italiano da esportare; GU L 237, pag. 10), la Repubblica italiana aveva l'obbligo di esportare, entro il 1o luglio 1969, un quantitativo di 209669 tonnellate di zucchero bianco nei paesi terzi, senza restituzione. A tale scopo, l'Italia avrebbe dovuto procedere ad acquisti di zucchero in altri Stati membri; per ovviare alle difficoltà incontrate in proposito, il rappresentante dell'Italia nel comitato di gestione aveva chiesto che venisse sospeso il rilascio di licenze di denaturazione. A tale richiesta aderivano, col regolamento n. 354/69, il comitato di gestione, e poi la Commissione.

D'altra parte, il comitato di gestione e la Commissione decidevano di sospendere il rilascio delle licenze di denaturazione anche per consentire alla Francia di aumentare, oltre le previsioni, le esportazioni di zucchero dalle Antille francesi nei paesi terzi.

Pur ammettendo che la Commissione dovesse tener conto dei particolari desideri espressi dall'Italia e dalla Francia, non sarebbe stato necessario ch'essa agisse a danno delle imprese di denaturazione. L'art. 1 del regolamento n. 354/69 è quindi nullo anche sotto questo profilo, in quanto basato su motivi estranei alla materia e contrastanti col principio della proporzionalità.

La Commissione sostiene che, per risolvere il primo quesito, si deve stabilire anzitutto se essa avesse la facoltà di ridurre a zero l'importo del premio di denaturazione e inoltre se, nell'esercizio di tale facoltà, essa non sia incorsa in uno sviamento di potere.

a) Quanto al potere di decisione, la Commissione viene espressamente incaricata, dall'art. 9, n. 8, del regolamento n. 1009/67, di fissare l'importo dei premi di denaturazione secondo il procedimento detto «del comitato di gestione». Questo potere comprende la facoltà di fissare, almeno per un certo tempo, l'importo del premio a zero, e quindi di sospenderne provvisoriamente la concessione. Il regolamento n. 1009/67 contempla, al fine della stabilizzazione del mercato dello zucchero, provvedimenti di carattere obbligatorio, da applicare in ogni caso durante tutta l'annata saccarifera, ma anche provvedimenti da adottare solo in caso di necessità, nel caso e per tutto il tempo che ciò sia richiesto, tenuto conto degli obiettivi dell'organizzazione comune, dalla situazione del mercato. Dal tenore letterale dell'art. 9, n. 2, del regola mento n. 1009/67 risulta chiaramente che il premio di denaturazione dello zucchero per l'alimentazione animale rientra fra i vantaggi che possono essere concessi solo mediante apposita decisione dell' organo competente. Questa norma potestativa non è stata affatto trasformata in una norma imperativa dal regolamento n. 768/68: questo disciplina solo le modalità di calcolo e di pagamento e non contempla in alcun modo un'attribuzione del premio ipso jure, senza alcun riguardo alla situazione degli approvvigionamenti, durante l'intera annata. Dato il chiaro significato dell'art. 2 del regolamento n. 768/68, l'attribuzione di un premio di denaturazione non può dipendere unicamente dal livello dei prezzi del granoturco, esclusa ogni altra considerazione e, fra l'altro, al di fuori di ogni valutazione discrezionale da parte della Commissione. D'altra parte, per essere conforme alle finalità del premio di denaturazione nell' ambito dell'organizzazione comune dei mercati, l'art. 9, n. 2, del regolamento n. 1009/67 può essere interpretato solo come una norma potestativa. Il premio di cui trattasi ha lo scopo di procurare allo zucchero uno sbocco che, per ragioni di prezzo, non è quello normale e che lo mette in concorrenza con i cereali da foraggio, alcuni dei quali sono anch'essi caratterizzati da una produzione largamente eccedentaria. Sul piano dell'organizzazione del mercato, il premio di denaturazione si giustifica solo come provvedimento di urgenza, avente lo scopo di ridurre eccedenze rilevanti e che non possano essere altrimenti smaltite sul mercato interno, non già in caso di squilibrio del mercato e degli approvvigionamenti e ancor meno in una situazione di deficit; esso implica quindi necessariamente un adattamento alla situazione del mercato e la sua attribuzione deve poter essere sospesa qualora il mercato sia in equilibrio o in deficit. La Comunità non ha certamente inteso, mediante questo speciale provvedimento, offrire ai commercianti di zucchero una garanzia costante e generale relativa allo smercio e al premio, valida durante l'intera annata. L'art. 9, n. 8, del regolamento n. 1009/67 ha affidato alla Commissione il compito di fissare l'importo del premio. In proposito il regolamento n. 768/68, all'art. 2, le attribuisce un ampio potere discrezionale al fine di decidere se l'attribuzione del premio sia giustificata o meno dal punto di vista della politica dei mercati. Quando vengono meno i presupposti stabiliti in particolare alle lettere c), d) ed e) di questo articolo al fine dell'attribuzione del premio, la Commissione può, da un punto di vista tecnico-giuridico, abrogare semplicemente l'ultimo regolamento con cui è stato fissato il premio ovvero, come ha fatto col regolamento n. 354/69, ridurne l'importo a zero. Nessuno dei testi relativi al premio di denaturazione fornisce il minimo indizio del fatto che il Consiglio si sia riservato la facoltà di stabilire direttamente la data iniziale e finale per l'attribuzione di premi di denaturazione. Costituendo un' eccezione, riserve del genere sono sempre espresse in modo inequivoco nel testo normativo, il che non si verifica nella fattispecie. Una diversa interpretazione sarebbe del resto inconciliabile con l'art. 2 del regolamento n. 768/68: essa priverebbe di contenuto il potere discrezionale conferito alla Commissione al fine della fissazione dell'importo del premio e l'obbligo impostole di tener conto delle circostanze da cui dipende per l'appunto la concessione del premio. Una siffatta riserva di competenza a favore del Consiglio non risulta neppure dal regolamento n. 766/68, il cui art. 2, n. 2, riguarda esclusivamente la sospensione dell'obbligo di fissare periodicamente la restituzione; per il premio di denaturazione una deroga del genere non avrebbe senso, data la mancanza di un primitivo obbligo di fissazione periodica. b) Poiché la Commissione ha incontestabilmente il potere di fissare a zero l'importo del premio di denaturazione, resta da stabilire se l'art. 1 del regolamento n. 354/69 abbia rispettato i criteri fissati dall'art. 2 del regolamento n. 768/68. Considerando, nella motivazione del regolamento n. 354/69, «che la situazione del settore dello zucchero è attualmente caratterizzata da un suo miglioramento» e «che, per le eccedenze, sono stati rilasciati sia titoli d'esportazione sia titoli di premio di denaturazione», la Commissione ha fondato la propria decisione precisamente sull'art. 2, lettera e), del regolamento n. 768/68. Questa norma la obbliga ad accertare se la situazione degli approvvigionamenti nella Comunità non soltanto consenta, ma altresì imponga di smerciare sul mercato degli alimenti per il bestiame, ricorrendo al premio di denaturazione, eccedenze troppo elevate e che non possano trovare altra destinazione. La decisione in proposito è un atto discrezionale, fondato su considerazioni relative alla politica di organizzazione dei mercati. Nell'ambito di un giudizio di legittimità, l'art. 1 del regolamento n. 354/69 potrebbe quindi essere considerato viziato da sviamento di potere solo qualora la riduzione del premio a zero non potesse essere giustificata in alcun modo in base a fattori obiettivi. Detta riduzione era fondata sul bilancio d'approvvigionamento provvisorio del 18 febbraio 1969. Questo bilancio, dal quale risultavano, in funzione dei dati forniti dagli Stati membri, la situazione effettiva delle scorte e le stime in materia di produzione, di importazioni, di esportazioni e di consumo, aveva messo in evidenza una situazione di equilibrio degli approvvigionamenti: il fabbisogno prevedibile fino al termine dell'annata 1968/1969 per i vari usi, compresa la denaturazione, poteva essere soddisfatto con le scorte esistenti. Per coprire il fabbisogno effettivo fino alla saldatura con la nuova annata e per costituire una riserva di sicurezza pari ad un approvvigionamento di tre mesi, le scorte esistenti — circa 2 milioni di tonnellate — erano appena sufficienti. Inoltre, i prezzi dello zucchero nella Comunità si erano stabilizzati ad un livello superiore al prezzo d'intervento ed avevano manifestato una tendenza al rialzo; sul mercato interno erano apparse altresì talune difficoltà per l'acquisto di quantitativi abbastanza rilevanti di zucchero destinato al consumo umano. Il mercato si trovava quindi decisamente in una fase di distensione e si poteva contare, almeno provvisoriamente, sullo smercio delle scorte per l'alimentazione umana a prezzi remunerativi. Dal punto di vista dell'organizzazione dei mercati, l'attribuzione di sovvenzioni elevate per l'uso di queste scorte al fine dell'alimentazione del bestiame non era quindi più necessaria. Il fatto che 1 prezzi erano in aumento e si situavano ad un livello superiore al prezzo d'intervento, senza aver tuttavia ancor raggiunto il prezzo indicativo, non prova affatto l'esistenza di eccedenze né la necessità di ricorrere alla denaturazione. È inesatto che la domanda e l'offerta siano in equilibrio solo al livello del prezzo indicativo e che, finché questo non venga raggiunto, esistano necessariamente eccedenze notevoli con una conseguente pressione sui prezzi. Il vero problema era quello di sapere se alle scorte esistenti si dovessero continuare ad offrire sbocchi artificiali, con un notevole onere finanziario, mentre si poteva contare sul loro collocamento sul mercato a condizioni normali. Inoltre le informazioni disponibili al 26 febbraio 1969 consentivano di constatare che le licenze di denaturazione rilasciate fino a quel momento per un totale di 407000 tonnellate esaurivano in pratica le 426000 tonnellate iscritte nel bilancio. Da questo risultava l'esistenza di scorte appena sufficienti per la copertura del prevedibile fabbisogno di zucchero destinato all'alimentazione umana. La denaturazione avrebbe potuto continuare solo a scapito delle scorte ritenute necessarie a tal fine. La situazione fino a quel momento eccedentaria era quindi, almeno provvisoriamente, rientrata nella normalità. Solo a posteriori si era constatato che non tutti i quantitativi di zucchero per i quali erano state rilasciate licenze erano stati effettivamente denaturati durante l'anno in corso. Nelle previsioni elaborate alla fine del febbraio 1969, la Commissione non aveva potuto stabilire l'entità di questi quantitativi, poiché la scelta del momento in cui ha luogo la denaturazione spetta unicamente al titolare della licenza. La cifra di 352000 tonnellate di zucchero denaturato, indicata nel bilancio definitivo, non è d'altronde che un semplice dato statistico provvisorio, dal quale non può trarsi, nella fattispecie, alcuna conclusione di rilievo. Fattore determinante, sotto il profilo del fabbisogno effettivo, non è il quantitativo denaturato al 30 giugno 1969, bensì la valutazione del fabbisogno da soddisfare, per l'alimentazione umana o per altri scopi, in attesa di disporre dello zucchero del nuovo raccolto e della nuova produzione. La cifra di 352000 tonnellate indica unicamente che, sulle 407000 tonnellate corrispondenti alle licenze rilasciate fino al 26 febbraio 1969, era stato denaturato solo il suddetto quantitativo. È impossibile determinare con certezza l'ulteriore quantità di zucchero che sarebbe stata denaturata se fosse stata sospesa l'attribuzione dei premi. Stando così le cose, nel valutarè la situazione, la Commissione non ha potuto far altro che basarsi sull'unico fattore obiettivo di cui si disponeva a quell'epoca, e cioè sulle 407000 tonnellate per le quali era già stato concesso il premio e che potevano essere denaturate in qualsiasi momento. La Commissione ha ritenuto suo dovere, per garantire il buon funzionamento del mercato e l'approvvigionamento della popolazione, di frenare la rapida ed artificiale diminuzione delle scorte dovuta alla denaturazione. Potendo scegliere tra la riduzione delle restituzioni all'esportazione e la limitazione dei premi di denaturazione, essa ha optato per. la sospensione provvisoria del premio di denaturazione, poiché questo, in ragione delle sue ripercussioni nel settore dei cereali da foraggio, era stato concepito e doveva essere applicato unicamente come provvedimento di deroga, privo di ogni giustificazione economica in caso di equilibrio nella situazione degli approvvigionamenti. Del resto, le licenze rilasciate corrispondevano press'a poco al fabbisogno previsto. Inoltre, poiché in genere gl'impegni a più lunga scadenza e di maggiore entità erano stati coperti di volta in volta da richieste di premi, la Commissione aveva potuto legittimamente ritenere che la fissazione del premio a zero, dato il lungo periodo di validità delle licenze, non avrebbe messo in difficoltà le imprese di denaturazione e, in ogni caso, non avrebbe determinato alcuna perturbazione grave del commercio o del mercato. Una rilevante riduzione o una sospensione delle restituzioni all'esportazione non erano sembrate opportune: gl'importi delle restituzioni erano già stati fissati ad un livello relativamente basso e ciò principalmente affinché si potessero mantenere in vita i tradizionali rapporti commerciali e gl'impegni a lungo termine degli operatori. L'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero ed i relativi strumenti formano un tutto unico; ciascuno dei tipi d'intervento ha una funzione specifica, adeguata alle particolari esigenze del mercato. Non esiste una rigida e formale gerarchia fra i vari provvedimenti. In ogni caso, sotto il profilo delle finalità economiche, la riduzione del premio di denaturazione doveva avere la preferenza rispetto all'abolizione delle restituzioni. Anche dal punto di vista finanziario, era parso più opportuno agire sul premio di denaturazione, il cui importo era superiore a quello della restituzione. Una riduzione limitata dell'importo del premio non avrebbe avuto l'esito desiderato, in quanto avrebbe potuto portare ad un'inflazione delle richieste di titoli. Una drastica abolizione del premio sarebbe stata difficilmente conciliabile con l'art. 2 del regolamento n. 768/68: Riducendo il premio a zero, la Commissione ha manifestato la volontà di non abolire completamente i premi, anche se la situazione momentanea degli approvvigionamenti sconsigliava di proseguire la riduzione delle scorte esistenti mediante la denaturazione. c) L'esportazione di zucchero dalle Antille francesi negli Stati Uniti, a condizioni di favore, non ha avuto alcuna incidenza sui provvedimenti che si dovevano prendere sul mercato europeo dello zucchero; essa era comunque preferibile al pagamento di premi di denaturazione elevati. Quanto alle eccedenze di zucchero che si dovevano esportare dall'Italia, la Commissione era vincolata dai regolamenti che imponevano questa esportazione. Se è vero che, in seguito, circa 29000 tonnellate sono state tuttavia collocate sul mercato interno della Comunità, ciò è dovuto al fatto che manifestamente, per il 1968/1969, la produzione italiana non avrebbe potuto raggiungere la quota base prevista. Ciò tuttavia si era potuto constatare solo dopo l'emanazione del regolamento n. 354/69. d) La Commissione sostiene di aver usato il suo potere discrezionale in modo che teneva debitamente conto dei vari interessi in gioco. Nella situazione esistente al 26 febbraio 1969, non le era possibile adottare una decisione diversa. Certamente, essa non si è resa responsabile di uno sviamento di potere.

La Westzucker osserva che, a norma dell'art. 191 del trattato CEE, i regolamenti entrano in vigore alla data da essi stabilita o, altrimenti, il 20o giorno successivo alla loro pubblicazione. L'entrata in vigore di un regolamento il giorno stesso della sua pubblicazione costituisce un'eccezione, in particolare quando essa influisce su situazioni giuridiche ancora indeterminate.

a) La motivazione del regolamento n. 354/69 non indica le ragioni per cui esso è stato posto in vigore il giorno stesso della pubblicazione; questa circostanza è di per sé atta a mettere in dubbio la validità dell'art. 2. b) Neppure l'oggetto del regolamento giustifica una disposizione del genere. È escluso che una vacatio di alcuni giorni avrebbe determinato, nel periodo fra la pubblicazione e l'entrata in vigore del regolamento, la presentazione di un numero imprevedibile di domande speculative, intese ad ottenere dagli enti d'intervento il rilascio di licenze di denaturazione. L'obbligo di versare una cauzione elimina, o quanto meno riduce, il rischio di domande speculative, rischio limitato anche per il fatto che il premio di denaturazione è fissato in funzione del prezzo d'intervento, mentre il richiedente potrebbe essere costretto ad approvvigionarsi al prezzo indicativo. c) L'immediata entrata in vigore del regolamento n. 354/69 ha causato gravi perdite alle imprese che, facendo affidamento sulla disciplina in vigore, avevano acquistato zucchero bianco per la denaturazione e lo avevano in taluni casi già rivenduto ad un produttore di foraggi come zucchero destinato all'alimentazione del bestiame, ad un prezzo convenuto in funzione del premio di denaturazione. La tutela di questi contratti preesistenti avrebbe dovuto essere garantita, come lo è stata nell'ambito di altre organizzazioni comuni dei mercati agricoli. Nulla avrebbe impedito alla Commissione di autorizzare il rilascio di licenze di denaturazione al tasso di premio originariamente fissato dal regolamento n. 840/68, per le domande relative a contratti conclusi prima della pubblicazione del regolamento n. 354/69. Una disposizione del genere non avrebbe compromesso lo scopo perseguito da questo regolamento. Le domande in questione arebbero potuto riguardare solo quantitativi limitati, e un'esatta valutazione della situazione avrebbe ancora consentito il rilascio di licenze di denaturazione per almeno 100000 tennellate di zucchero bianco; l'obbligo degli operatori commerciali di rispettare i contratti già conclusi avrebbe impedito che i relativi quantitativi di zucchero fossero riportati sul mercato dello zucchero bianco destinato all'alimentazione umana. d) D'altra parte, la Commissione avrebbe dovuto tener conto della situazione particolare creatasi nella Repubblica federale di Germania per il fatto che la presentazione delle domande era soggetta ad ulteriori condizioni: il richiedente poteva presentare la domanda solo dopo aver acquistato lo zucchero bianco ed averlo rivenduto, per la denaturazione, ad un produttore di alimenti per il bestiame. Frenando bruscamente la denaturazione, la Commissione era venuta a modificare senza alcuna necessità obiettiva, nella Repubblica federale di Germania, situazioni giuridiche preesistenti, mettendo cosi in pericolo interessi che meritavano di essere protetti. L'art. 2 del regolamento n. 354/69 viola quindi il principio della certezza del diritto e quello della proporzionalità.

La Commissione sottolinea che la facoltà di stabilire l'entrata in vigore di un regolamento il giorno della sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità è incontestabile dopo la sentenza 13 dicembre 1967 pronunciata dalla Corte di giustizia nella causa 17-67 (ditta M. Neumann, Hauptzollamt Hof; Racc. 1967, pag. 522).

Il controllo giurisdizionale su questa facoltà del legislatore deve limitarsi all'accertamento del se, nella fattispecie, la Commissione abbia o meno commesso uno sviamento di potere. Ciò non si è verificato nel caso in esame.

a) Essendo giunta alla convinzione che nulla giustificava più, almeno provvisoriamente, l'attribuzione del premio di denaturazione, la Commissione ha dovuto fare in guisa che l'entrata in vigore del regolamento n. 354/69 venisse fissata in modo tale da non rendere vani i suoi effetti. Poiché qualsiasi domanda regolarmente presentata dava diritto alla licenza e questa non poteva essere revocata, la Commissione ha dovuto agire in guisa da escludere l'affrettata presentazione di altre domande fra la pubblicazione e l'entrata in vigore del regolamento. b) La situazione al 26 febbraio 1969 non escludeva affatto, qualora venisse concessa una proroga del termine utile per la richiesta del premio, il rischio di un afflusso eccessivo di domande. La soppressione imminente di un regime di sovvenzioni spinge gli interessati ad assicurarsi per quanto possibile i relativi vantaggi al livello iniziale. Non mancavano le ragioni di prevedere una reazione del genere da parte dei commercianti di zucchero dopo la riduzione del premio: questo era di entità considerevole; nulla permetteva di prevedere il momento in cui l'esistenza di nuove eccedenze avrebbe giustificato l'istituzione di un nuovo premio, né se questo sarebbe stato di livello equivalente; gli operatori sarebbero stati perciò tentati (tenuto conto del fatto che le licenze di denaturazione avevano una validità di undici mesi e garantivano il tasso di premio in esse indicato) di chiedere premi «di riserva», tanto più che le spese per la cauzione non erano elevate. La Commissione non era in grado di valutare i quantitativi per i quali sarebbero state ancora presentate domande; ora, un numero eccessivo di nuove domande avrebbe potuto perturbare l'andamento di mercato. Poiché i quantitativi per i quali veniva richiesto il premio dovevano comunque essere denaturati nel termine di un anno, essi pesavano sulla situazione non ancora nota degli approvvigionamenti durante l'annata successiva, con pericolo di perturbazioni nel settore dei cereali da foraggio. c) Quanto alla motivazione, la Corte può ravvisare «nelle disposizioni del regolamento» — come nella causa 17-67 — «seri motivi per ritenere che ogni indugio fra pubblicazione ed entrata in vigore avrebbe potuto nuocere alla Comunità». Era infatti assolutamente superfluo esporre espressamente, nel testo del regolamento, quali fossero, riguardo alla riduzione del premio a zero e alla con statazione che non esistevano più vere e proprie eccedenze, i vari interessi contrastanti e le conseguenze che la Commissione ne aveva necessariamente tratto quanto all'entrata in vigore del provvedimento. d) L'argomento secondo cui il provvedimento direttamente efficace adottato dalla Commissione avrebbe prodotto effetti «retroattivi» nei confronti dei negozi in corso trascura il fatto che, col garantire l'importo del premio richiesto durante tutto il periodo di validità della licenza, i regolamenti nn. 768/68 e 833/68 tutelavano sufficientemente l'affidamento. Sui titoli già rilasciati non aveva alcuna influenza la riduzione del premio; non si può pretendere una tutela più estesa delle aspettative circa il mantenimento del premio. L'entrata in vigore di un regolamento il terzo giorno successivo a quello della sua pubblicazione non ha altro scopo che quello di garantire ch'esso venga applicato, alla data stabilita, da tutti gli uffici interessati. Il fatto che venga stabilito questo termine non deve tuttavia implicare conseguenze non desiderabili. Nella fattispecie, la vacatio non era stata necessaria, in quanto gli enti d'intervento incaricati di rilasciare le licenze di denaturazione erano rappresentati nel comitato di gestione al momento della discussione del regolamento n. 354/69. e) Non è esatto che i richiedenti tedeschi si trovassero in una posizione di disparità che solo una proroga del termine avrebbe potuto compensare. Tutti gli Stati membri avevano imposto almeno, in una forma o nell'altra, che venisse indicata l'impresa di denaturazione prima del versamento del premio. Poiché, d'altra parte, l'ente d'intervento tedesco aveva sempre rilasciato immediatamente le licenze, contentandosi di ricevere prima del versamento del premio le informazioni supplementari richieste nella Repubblica federale, l'obbligo di fornire nella domanda tutte le indicazioni necessarie non si era tradotto, per gli operatori tedeschi, in una discriminazione particolarmente grave.

La Westzucker osserva che il regolamento n. 1009/67 non autorizza, né direttamente né indirettamente, gli Stati membri ad adottare provvedimenti complementari o norme d'attuazione. Al contrario, con l'art. 9, n. 7, il Consiglio si è riservato il potere di emanare le norme generali da applicare alla denaturazione, mentre con l'art. 9, n. 8, esso ha autorizzato la Commissione unicamente a stabilire i presupposti per l'attribuzione del premio e l'importo di questo, mentre non l'ha autorizzata a trasferire agli Stati membri, in tutto o in parte, la facoltà attribuitale. Ciononostante, con l'art. 2, n. 2, ultima frase, del regolamento n. 833/68, la Commissione ha autorizzato gli Stati membri a richiedere informazioni supplementari all'atto della presentazione della domanda di licenza di denaturazione.

L'art. 4 del suddetto regolamento attribuisce alla licenza carattere costitutivo, in quanto essa fa sorgere il diritto al pagamento del premio. Le norme relative al contenuto obbligatorio della domanda disciplinano quindi anche i presupposti sostanziali per il rilascio della licenza. Ne consegue che la Commissione ha autorizzato gli Stati membri a stabilire presupposti sostanziali supplementari per il rilascio delle licenze di denaturazione; ora, questo non può essere soggetto a condizioni che non siano uniformi nell' intera Comunità. Nelle sentenze 1o febbraio 1972 (cause 49-71 e 50-71, Hagen OHG e Wunsche OHG/Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel; Racc. 1972, pagg. 23 e 53), la Corte di giustizia ha ritenuto che i presupposti per l'intervento devono essere uniformi, che si tratti dei presupposti stabiliti dalle autorità comunitarie ovvero di quelli complementari che in certi casi gli enti d'intervento di ciascuno Stato membro hanno la facoltà d'imporre.

Ora, la Commissione ha tollerato che il governo tedesco esigesse, come presupposto supplementare per il rilascio della licenza, l'indicazione dell'impresa di denaturazione e dello zuccherificio fornitore; per questo motivo non è stato possibile, nella Repubblica federale, ottenere titoli di riserva. Trasferendo agli Stati membri, sia pure parzialmente, i poteri che le erano stati conferiti per disciplinare le modalità di rilascio delle licenze di denaturazione, la Commissione ha perciò violato il principio dell'uguaglianza.

La Commissione sostiene che la norma con cui gli Stati membri vengono autorizzati ad esigere, nella domanda di premio, informazioni supplementari rispetto a quelle minime prescritte dai regolamenti comunitari risponde ad una necessità inerente alla struttura della Comunità.

In mancanza di un apparato amministrativo proprio delle istituzioni comunitarie, l'esecuzione materiale dei vari compiti connessi all'organizzazione dei mercati è affidata agli organi competenti degli Stati membri. Questi, sul piano organizzativo e procedurale, hanno bisogno di una libertà d'azione più o meno estesa a seconda della natura del compito da svolgere e delle peculiarità del loro diritto interno.

Il primato del diritto comunitario esige che le informazioni supplementari che può richiedere uno Stato membro siano conciliabili con la disciplina comunitaria di cui trattasi. Tuttavia, dal fatto che una norma interna complementare sia in contrasto con la disciplina comunitaria non si può in alcun caso desumere la nullità della norma comunitaria di autorizzazione. È la legittimità del diritto interno derivato che dev'essere valutata alla luce del diritto comunitario, non già il contrario. Ciò vale in particolare per l'art. 2 del regolamento n. 833/68, il quale si limita ad autorizzare, in termini generali, gli Stati membri ad emanare norme complementari.

Con ordinanza 21 luglio 1972, pervenuta in cancelleria il 4 agosto 1972, il Verwaltungsgerichtshof dell'Assia ha sottoposto a questa Corte, a norma dell' art. 177 del trattato CEE, varie questioni vertenti sulla validità di talune disposizioni dei regolamenti della Commissione 28 giugno 1968, n. 833 (che stabilisce le modalità d'applicazione relative alla denaturazione di zucchero per l'alimentazione animale; GU L 151, pag. 29) e 26 febbraio 1969, n. 354 (che modifica i premi di denaturazione dello zucchero; GU L 49, pag. 14).

Con la prima questione si chiede alla Corte di pronunziarsi sulla validità dell' art. 1, n. 1, del regolamento n. 354/69, che fissava a 0 unità di conto il quintale il premio di denaturazione per lo zucchero bianco. In proposito, il Verwaltungsgerichtshof domanda se la Commissione fosse competente ad adottare un provvedimento il cui effetto è quello di sospendere il versamento del premio, ovvero detto provvedimento potesse essere adottato solo dal Consiglio. Esso chiede inoltre se la legittimità del provvedimento dipendesse dall'esistenza di eccedenze di zucchero nella Comunità e, in caso affermativo, se nel periodo considerato fossero in realtà disponibili eccedenze del prodotto.

L'appellante nella causa principale, dal canto suo, fa carico alla Commissione di aver ecceduto i limiti dei suoi poteri sospendendo il versamento del premio, di non aver tenuto conto della preferenza che doveva essere data al versamento dei premi di denaturazione rispetto alle restituzioni all'esportazione, di essersi basata su una valutazione inesatta della situazione del mercato ed infine di aver mostrato un'abusiva comprensione nei confronti di determinati interessi nazionali, a danno dell'industria di denaturazione dello zucchero.

I principi dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero sono stati fissati col regolamento del Consiglio 18 dicembre 1967, n. 1009 (GU n. 308, pag. 1), che contempla vari mezzi destinati a stabilizzare il mercato di cui trattasi e a garantire il rispetto dei prezzi imposti dal Consiglio. Fra questi mezzi rientrano l'obbligo d'acquisto da parte degli enti d'intervento, l'applicazione di prelievi all'importazione, il versamento di restituzioni all'esportazione nei paesi terzi, gl'interventi per il magazzinaggio, nonché 1' attribuzione di premi di denaturazione. L'art. 9, n. 2, del regolamento n. 1009/67 dispone al riguardo che «gli organismi d'intervento possono concedere premi di denaturazione per lo zucchero reso inadatto all'alimentazione umana». Al n. 7 dello stesso articolo, il Consiglio si è riservato il potere di stabilire successivamente «le norme generali di applicazione dei paragrafi precedenti», compresi quelli relativi al regime dei premi di denaturazione. Secondo il n. 8, «le modalità di applicazione del presente articolo, in particolare … le condizioni per la concessione dei premi di denaturazione e il relativo ammontare, sono stabilite in conformità all'art. 40, cioè dalla Commissione, col procedimento detto «del comitato di gestione».

Le norme generali relative alla denaturazione dello zucchero per l'alimentazione animale sono state fissate, in forza dell'art. 9, n. 7, col regolamento del Consiglio 18 giugno 1968, n. 768 (GU L 143, pag. 12). A sua volta la Commissione, con regolamento n. 833/68, adottato in forza dell'art. 9, n. 8, del regolamento di base e tenendo conto delle disposizioni emanate dal Consiglio nel regolamento d'attuazione n. 768/68, ha stabilito nei particolari le modalità relative alla denaturazione dello zucchero. Dando attuazione alle suddette norme, la Commissione ha fissato dapprima, con regolamento 28 giugno 1968, n. 840 (GU L 151, pag. 50), il premio di denaturazione in 14,03 u. c. il quintale di zucchero bianco. Col regolamento n. 354/69 ora in esame, dopo aver constatato nel preambolo «che la situazione nel settore dello zucchero è attualmente caratterizzata da un suo miglioramento», la Commissione ha ridotto il premio a 0 u. c., cioè ne ha sospeso in pratica il versamento.

L'art. 9, n. 2, del regolamento n. 1009/67 ha attribuito espressamente carattere facoltativo alla concessione dei premi di denaturazione, in contrasto col carattere obbligatorio e permanente di altri interventi contemplati dallo stesso regolamento. Secondo questo regolamento, non esiste alcun obbligo di mantenere permanentemente in vigore il regime dei premi di denaturazione, cosicché detti premi, a seconda dell'andamento della produzione e delle fluttuazioni del mercato, possono essere ridotti o anche completamente sospesi. Di conseguenza, l'unica questione lasciata aperta in proposito dal regolamento di base è quella relativa all'organo che ha la facoltà di adottare siffatte decisioni.

Questa facoltà, attribuita dall'art. 9, n. 2, del regolamento n. 1009/67 agli enti d'intervento, può essere esercitata solo alle condizioni da determinarsi secondo i nn. 7 e 8 dello stesso articolo, cioè in conformità alle norme generali fissate dal Consiglio, da un lato, ed alle modalità d'attuazione fissate dalla Commissione secondo il procedimento «del comitato di gestione», dall'altro. Poiché le norme generali di cui al n. 7 dell'art. 9 sono state fissate col regolamento n. 768/68, se ne deve desumere che il Consiglio abbia inteso lasciare alla Commissione la determinazione di tutte le altre modalità d'attuazione. Questa interpretazione è conforme sia allo spirito dell'art. 155 del trattato CEE, il quale stabilisce che la Commissione «esercita le competenze che le sono conferite dal Consiglio per l'attuazione delle norme da esso stabilite», sia alla lettera dell'art. 9, n. 8, del regolamento n. 1009/67 dalla quale risulta, essendo stata usata l'espressione «in particolare», che la nozione di «modalità d'applicazione» va interpretata in senso lato. In forza dell'art. 9, n. 8, del regolamento n. 1009/67, la Commissione era perciò competente ad adottare i provvedimenti necessari per l'attuazione del regime dei premi di denaturazione, entro i limiti in cui il Consiglio non aveva già statuito direttamente nel regolamento d'attuazione n. 768/68.

Fatte salve le norme generali fissate dal Consiglio, la Commissione ha perciò il potere di statuire in merito alla concessione e all'importo dei premi di denaturazione, e dispone quindi anche della facoltà di stabilirne la sospensione. A tal fine, spetta ad essa inoltre il determinare il procedimento tecnico idoneo, e non si può criticare il provvedimento adottato dalla Commissione, per il fatto che invece di sospendere espressamente il premio, essa ha preferito fissarlo ad un importo pari a 0, secondo un metodo abituale nel diritto tributario e accolto dal diritto comunitario.

L'appellante nella causa principale sostiene che la Commissione avrebbe dovuto rispettare la precedenza che, a suo avviso, spetta ai premi di denaturazione rispetto alle restituzioni all'esportazione. Lungi dal tener conto di questa gerarchia degli interventi, la Commissione avrebbe continuato ad attribuire restituzioni all'esportazione durante il periodo in cui i premi di denaturazione erano stati sospesi.

Dal regolamento n. 1009/67 non si può desumere in alcun modo che il legislatore comunitario avesse l'intenzione d'istituire un qualsiasi ordine di precedenza fra le varie forme d'intervento sul mercato dello zucchero. L'unica differenza stabilita al riguardo dal regolamento consiste nel fatto che determinate provvidenze, in particolare quelle che sono destinate a regolare le importazioni e le esportazioni, hanno carattere di continuità o quanto meno di regolarità, mentre altre, e fra queste la denaturazione, sono eminentemente facoltative. La scelta degli interventi dipende infatti, al tempo stesso, dalle mutevoli condizioni del mercato, dagli oneri finanziari connessi all'attuazione dei provvedimenti prescelti e dagl'inconvenienti cui lo smercio di zucchero denaturato può dar luogo sul mercato dei foraggi. Non si può quindi ammettere che alla denaturazione dovesse essere attribuita la preferenza rispetto ad altri mezzi d'intervento contemplati dal regolamento n. 1009/67.

Secondo l'appellante nella causa principale, la Commissione si sarebbe basata su un errato apprezzamento della situazione economica all'epoca considerata, per quanto riguarda sia i dati reali del mercato sia le previsioni per l'andamento futuro, dato che la situazione del mercato sarebbe stata caratterizzata dall'esistenza di eccedenze che avrebbero richiesto il mantenimento dei premi di denaturazione. La considerazione contenuta nel preambolo del regolamento n. 354/69, secondo cui «la situazione nel settore dello zucchero è attualmente caratterizzata da un suo miglioramento» non corrisponderebbe quindi alla realtà del momento.

Secondo il 6o punto della motivazione del regolamento del Consiglio n. 768/68, è opportuno basarsi, per la fissazione del premio di denaturazione, su «criteri obiettivi che tengano conto dell'utilizzazione più razionale in funzione della situazione del mercato dello zucchero e della situazione di concorrenza dello zucchero con altri alimenti per animali ch'esso può sostituire». A tal fine, l'art. 2 dello stesso regolamento ha stabilito un certo numero di criteri di cui la Commissione deve tener conto nel decidere in merito al versamento dei premi di denaturazione e nel fissarne l'importo: si tratta del livello del prezzo d'intervento, degl'importi forfettari per le spese tecniche di denaturazione e per le spese di trasporto, dei prevedibili prezzi di mercato degli alimenti per il bestiame coi quali lo zucchero denaturato entrerà in concorrenza, del rapporto fra il valore nutritivo dello zucchero e quello dei foraggi concorrenti, infine del complesso delle eccedenze di zucchero disponibili per la denaturazione nella Comunità.

Se taluni di questi criteri possono essere definiti con relativa precisione, altri rispondono a valutazioni forfettarie o approssimative. Per di più, oltre ai criteri basati su dati di fatto, l'art. 2 del regolamento n. 768/68 implica che vengano presi in considerazione dati risultanti da stime e previsioni, come ad esempio nel caso della valutazione, a norma della lettera e), «dell'insieme delle eccedenze di zucchero disponibili per la denaturazione nella Comunità». Questo fattore non può infatti risultare che dal raffronto fra i dati statistici relativi ai quantitativi di zucchero prodotti, da un lato, e dall'altro la stima del fabbisogno prevedibile per il consumo e il saldo fra le importazioni e le esportazioni, tenuto conto pure della necessità di conservare scorte di riserva destinate a garantire in qualsiasi momento la sicurezza degli approvvigionamenti. Infine, spetta alla Commissione il determinare il momento dei suoi interventi e la frequenza di questi, tenuto conto sia dell'andamento effettivo del mercato e delle sue tendenze, sia degli adattamenti eventualmente necessari in ragione del risultato dei provvedimenti applicati.

La Commissione dispone quindi di un'ampia libertà di valutazione, che esclude qualsiasi automatismo e va esercitata alla luce degli obiettivi politico-economici fissati dal regolamento n. 1009/67 nell'ambito della politica agricola comune. Nell'effettuare il controllo di legittimità sull'esercizio di questa libertà, i giudici non possono sostituire le proprie valutazioni a quelle dell' autorità competente, ma devono limitarsi a stabilire se queste non siano viziate da errore manifesto o da sviamento di potere.

L'appellante nella causa principale non ha fornito alcun indizio dell'esistenza di un siffatto errore o sviamento di potere. La sua tesi infatti consiste sostanzialmente nell'affermare che, nel momento in cui veniva adottato il provvedimento di cui è causa, il mercato dello zucchero non aveva subito alcun miglioramento, e che esistevano nella Comunità eccedenze di zucchero le quali imponevano il mantenimento dei premi di denaturazione. Tuttavia, anche qualora l'esistenza delle suddette eccedenze fosse stata provata, la libertà di valutazione della Commissione riguardo ai mezzi da applicare per eliminarle e al momento più opportuno per un eventuale intervento sarebbe rimasta comunque intatta.

L'appellante nella causa principale sostiene infine che la norma di cui è causa è viziata per il fatto che, durante i lavori preparatori del regolamento n. 354/69, in sede di Comitato di gestione, la Commissione avrebbe ceduto a illegittime pressioni da parte del governo francese e di quello italiano nel senso di favorire taluni interessi della Francia e dell'Italia a danno dell'industria interessata alla denaturazione dello zucchero.

Uno degli scopi del procedimento detto del «comitato di gestione» è quello di consentire alla Commissione di preparare i suoi interventi in stretta collaborazione con le autorità nazionali cui è affidata la gestione dei settori di mercato di cui trattasi. È conforme alla nozione stessa di Comunità il fatto che, in sede di deliberazione collettiva secondo i procedimenti creati allo scopo di attuare la politica agricola comune, gli Stati membri facciano valere i propri interessi, mentre spetta alla Commissione risolvere, coi provvedimenti ch'essa adotta, gli eventuali conflitti d'interesse, nella prospettiva dell'interesse generale. Ammesso che lo abbia realmente fatto, la Commissione era legittimata a basarsi su considerazioni relative sia a determinati obblighi d'esportazione incombenti alle autorità italiane, sia a determinati interessi commerciali delle Antille francesi. Questa circostanza non può quindi inficiare la validità del regolamento n. 354/69.

Con la seconda questione si chiede alla Corte se sia valido l'art. 2 del regolamento n. 354/69, che stabilisce l'entrata in vigore dello stesso ad una data coincidente con quella della sua pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità. Si chiede inoltre se la suddetta norma non sia invalida in quanto non è specialmente motivata, e se la Commissione non fosse eventualmente obbligata ad inserire nel regolamento disposizioni transitorie relative ai contratti d' acquisto conclusi prima della pubblicazione del regolamento.

A norma dell'art. 191 del trattato CEE, i regolamenti entrano in vigore «alla data da essi stabilita ovvero, in mancanza, nel ventesimo giorno successivo alla loro pubblicazione». Con questa norma il trattato ha riservato agli organi competenti il compito di fissare, a seconda delle circostanze, la data d'entrata in vigore dei regolamenti. Nella fattispecie, l'entrata in vigore immediata del regolamento n. 354/69 era manifestamente giustificata dalla necessità d'impedire che, nel periodo che sarebbe altrimenti trascorso fra la pubblicazione del provvedimento adottato e la sua applicazione, venissero richieste licenze di denaturazione le quali, data in particolare la lunga durata della loro validità, avrebbero potuto compromettere l'effetto del provvedimento di politica economica adottato dalla Commissione. La disposizione di cui trattasi non richiedeva una speciale motivazione, poiché rispondeva ad un'esigenza di efficacia, inerente alla natura stessa dell'intervento attuato col regolamento.

La Commissione non aveva d'altronde alcun obbligo di adottare disposizioni transitorie. Le licenze di denaturazione, rilasciate a semplice richiesta degl' interessati, hanno infatti una durata di validità tale che i titolari, chiedendole al momento di concludere i contratti d'acquisto, hanno la garanzia di poter eseguire i contratti stessi in base all'importo del premio in esse fissato. Stando così le cose, qualora gl'interessati abbiano agito con la debita diligenza al momento della conclusione dei contratti, l'immediata entrata in vigore del regolamento non ha potuto ledere i loro interessi legittimi. Va del resto osservato che la finalità dell'organizzazione di mercato istituita col regolamento n. 1009/67 non è quella di offrire alle imprese interessate la garanzia di poter procedere alla denaturazione nelle condizioni finanziarie più vantaggiose, bensì di garantire il normale funzionamento del mercato dello zucchero in base alla politica di prezzi definita dal Consiglio.

Si chiede infine alla Corte se l'art. 2, n. 2, seconda frase, del regolamento della Commissione n. 833/68 sia valido in quanto autorizza gli Stati membri a richiedere, nelle domande di concessione del premio di denaturazione, informazioni supplementari rispetto a quelle indicate nell'art. 2, n. 2, prima frase.

L'appellante nella causa principale sostiene che, valendosi di questa autorizzazione, le autorità tedesche hanno creato una discriminazione a danno dei propri amministrati, rendendo più difficile la conclusione di contratti che possano dar luogo al versamento del premio di denaturazione.

L'art. 2 del regolamento n. 833/68, dopo aver precisato quali dati devono essere necessariamente contenuti nelle domande di concessione del premio di denaturazione — cioè il nome e l'indirizzo del richiedente, la natura e la quantità dello zucchero da denaturare e lo Stato membro in cui avrà luogo la denaturazione — aggiunge che «gli Stati membri possono chiedere informazioni supplementari». L'amministrazione tedesca si è valsa di questa facoltà chiedendo informazioni supplementari relative al fornitore dello zucchero e all'impresa che procede alla denaturazione.

La norma criticata non consente alle autorità nazionali di aggiungere nuove condizioni a quelle stabilite dai regolamenti in questione, ma autorizza semplicemente gli Stati membri a chiedere agli interessati dati più completi di quelli, troppo sommari, che vengono richiesti dal regolamento. Così intesa, questa norma, destinata a permettere un adattamento delle formalità amministrative alle esigenze nazionali, e quindi a semplificare il controllo delle operazioni, non è atta a produrre disparità di trattamento nell' applicazione dei regolamenti di cui è causa.

Non si può quindi porre in dubbio la validità di questa norma di autorizzazione.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee che ha sottoposto osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato nel corso della causa pendente dinanzi al Verwaltungsgerichtshof dell' Assia, cui spetta quindi di pronunziarsi sulle spese.